Indholdsfortegnelse. Indholdsfortegnelse. Forord... 5

Transkript

1 Indholdsfortegnelse Forord... 5 Kapitel 1. Forvaltningens organisation Af Jørgen Albæk Jensen I. Indledning II. Generelt om organisationsforhold i og mellem offentlige forvaltningsmyndigheder A. Styringsforhold inden for hierarkisk opbyggede organisationer B. Styringsforhold inden for kollegiale organer C. Forholdet mellem forskellige forvaltningsmyndigheder styring Styring i forbindelse med myndigheder, der indgår i et administrativt hierarki Styring af myndigheder, som ikke indgår i et administrativt hierarki a. Generelle styringsmidler i. Administrative forskrifter ii. Planer iii. Bevillinger og budgetter b. Konkrete styringsmidler i. Konkrete tjenestebefalinger ii. Call-in og omgørelse på eget initiativ iii. Henskydning iv. Rekurs v. Godkendelse vi. Tilsyn III. Den danske forvaltnings organisation A. Retsgrundlaget for forvaltningens organisation B. Den statslige forvaltning Ministerier Departementer Direktorater Råd og nævn a. Typer af råd og nævn og formål med oprettelsen af disse 48 b. Råds og nævns uafhængighed

2 5. Lokal statsforvaltning (dekoncentreret forvaltning) C. Kommunal og regional forvaltning (decentraliseret forvaltning) Den kommunale og regionale struktur De kommunale og regionale opgaver Kommunernes og regionernes økonomi Kommunernes og regionernes styrelse. De kommunale og regionale myndigheder Statens tilsyn med kommunerne og regionerne a. Det almindelige statslige tilsyn med kommunerne b. Sektortilsynet c. Forholdet mellem det almindelige og det specielle tilsyn 66 D. Særlige forvaltningsorganer E. Organer i grænseområdet mellem den offentlige og private sektor Kapitel 2. Forvaltningens virksomhed Af Karsten Revsbech og Søren Højgaard Mørup I. Indledning II. Almindeligt om offentlig virksomhed III. Hovedtyper af offentlig forvaltningsvirksomhed A. Begrebet offentlig forvaltning B. Forvaltningens påvirkningsmuligheder C. Retlig regulering Generel regulering Konkret regulering Kombinationsformer Mellemformer D. Ydelser (servicevirksomhed) E. Opkrævning F. Samspil mellem regulering og ydelser G. Intern virksomhed IV. Har forvaltningens virksomhed et retligt særpræg? V. Forvaltningens retsakter A. Anordninger B. Forvaltningsakter C. Tjenestebefalinger D. Planer E. Forhåndsbesked F. Forvaltningens aftaler

3 VI. Faktisk forvaltningsvirksomhed VII. Andre virkemidler Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv Af Karsten Revsbech og Jens Garde I. Indledning II. Love og anordninger A. Love B. Anordninger C. Særligt om lokale vedtægter III. Almindelige retsgrundsætninger IV. Retssædvaner V. Domspraksis VI. Folketingets Ombudsmands praksis VII. Forvaltningens interne regler A. Generelle tjenestebefalinger Grundlag og typer Generelle tjenestebefalinger som bedømmelsesgrundlag for forvaltningsakter a. Almindelige bemærkninger b. Sagsbehandlingsregler og afvejningsregler B. Administrativ praksis Generelt om administrativ praksis (begreb og former mv.) Administrativ praksis som led i bedømmelsesgrundlaget for forvaltningsakter a. Fortolkningsregler i administrativ praksis b. Afvejningsregler C. Andre interne regler Kapitel 4. Saglige krav Af Jens Garde og Karsten Revsbech 1. afsnit: Legalitetsprincippet I. Indledning II. Den formelle lovs princip A. Fortolkning Almindelige bemærkninger Fortolkningsfaktorerne, fortolkningsmetoder mv Uddybning. Eksemplifikation

4 B. Derogation og dispensation Derogation Dispensation a. Dispensationer fra love mv b. Dispensationer fra administrativt fastsatte regler III. Kravet om hjemmel A. Indledning. Retskilderne B. Hjemmelskravets område C. Skærpet hjemmelskrav Almindelige bemærkninger Områder, hvor hjemmelskravet normalt er (eller har været overvejet som) skærpet a. Indledning b. Straf og tilbagevirkende kraft c. Afgifter, gebyrer mv Afsluttende bemærkninger D. Lempelse af hjemmelskravet Indledning Områder, hvor hjemmelskravet er lempet a. Afgørelser som kun indirekte har betydning for en eller flere private b. Anstaltsforhold Afsluttende bemærkninger afsnit: Skønsudøvelse og forvaltningsretlige grundsætninger I. Det administrative skøn A. Skøn med hensyn til præmisser eller indhold (»frit skøn«) B. Bevisskøn og værdiskøn II. Retsgrundsætninger, der begrænser skønsudøvelsen A. Grundsætningen om saglig forvaltning (magtfordrejningsgrundsætningen) Indledning Grundsætningens anvendelsesområde Saglige og usaglige hensyn (typologi) a. Private hensyn b. Fagforeningsmagtfordrejning c. Finansielle hensyn d. Procedurefordrejning mv Den nærmere fastlæggelse af lovens formål. Specialitetsprincipperne a. Indledning

5 b. Specialitetsprincipperne c. Hensyn, der i almindelighed er saglige Lighedsgrundsætninger a. Lighedsgrundsætninger i skreven ret b. Lighedsgrundsætninger som uskrevne retsgrundsætninger. Forholdet til magtfordrejningslæren 255 B. Principper for vægtningen af lovlige hensyn Indledning Prioriteringsregler Lighedsgrundsætningens betydning for vægtningen af lovlige hensyn C. Proportionalitetsprincippet mv III. Interne regler og pligtmæssigt skøn afsnit: Bibestemmelser I. Indledning II. Generelt om hjemmelsspørgsmålet III. Begrænsninger i adgangen til at benytte bibestemmelser A. Til hvilke forvaltningsakter kan der knyttes bibestemmelser? 286 B. Krav vedrørende bibestemmelser, der knyttes til skønsmæssige forvaltningsakter IV. Ulovlige bibestemmelser Kapitel 5. Administrativ rekurs Af Karsten Revsbech I. Hvad er administrativ rekurs? II. Anden administrativ kontrol III. Nogle rekursordninger IV. Rekursens funktioner V. Fælles regler om rekurs? VI. Hjemmel for rekurs VII. Hvad kan påklages? VIII. Formelle betingelser for klage (procesforudsætninger) A. Klageberettigelse Hovedreglen: Væsentlig, individuel interesse Foreningers og myndigheders ulovbestemte klageret Variationer i klageretten ud fra væsentlig, individuel interesse Særlig lovhjemlet klageret B. Klagefrister Almindelig klagefrist?

6 2. Beregning af klagefrist Suspension af klagefrist Oprejsningsbevilling C. Klagens form og indhold D. Til hvilken myndighed skal klagen indgives? IX. Opsættende virkning af klage X. Sagsbehandling. Sagens ramme A. Almindeligt om sagsbehandlingen B. Sagsoplysning Principper for sagsoplysning Sagens ramme i øvrigt C. Nova XI. Bedømmelsesgrundlag A. Hovedregel: Fuldstændig efterprøvelse B. Retlige spørgsmål Fortolkning Forvaltningsretlige grundsætninger Interne regler, vejledninger og planer Almene juridiske spørgsmål C. Hensigtsmæssighed D. Faktiske omstændigheder XII. Rekursinstansens reaktionsmuligheder Forskellige typer af reaktioner Valg af reaktion Særligt om reaktioner ved sagsbehandlingsfejl Ændring til skade (eller gunst) for klageren XIII. I hvilket omfang binder rekursorganets afgørelse? Kapitel 6. Domstolskontrol med forvaltningen Af Karsten Revsbech I. Generelt om domstolskontrol med forvaltningen II. Domstole, prøvelsesgenstand og prøvelsesformer A. Hvilke domstole? B. Domstolskontrollens genstand C. Domstolskontrollens former III. Domstolsprocessen mv. udvalgte spørgsmål A. Søgsmålsret B. Udnyttelse af rekurs C. Søgsmålsfrist D. Sagens parter

7 E. Procesmåden i prøvelsessager F. Nova G. Opsættende virkning af søgsmål IV. Realitetsprøvelsen og dens intensitet A. Hvad er realitetsprøvelse og prøvelsesintensitet? B. Domstolenes bedømmelsesgrundlag C. Retsanvendelse og skøn D. Prøvelse af forskellige former for retsanvendelse Hjemmel mv. abstrakt fortolkning Hjemmel mv. konkret subsumption Bemyndigelse til skønsudøvelse Grundsætningen om saglig forvaltning (magtfordrejning) mv Lighedsgrundsætningen mv Proportionalitetsprincippet Pligtmæssigt skøn Regler om sagsbehandling E. Prøvelse af skønsmæssige beslutninger F. Prøvelse vedrørende vage og elastiske (lov-)bestemmelser G. Åbenbar urimelighed H. Prøvelse vedrørende faktum mv I. Endelighedsbestemmelsers betydning J. Andre lovbestemte prøvelsesbegrænsninger K. Prøvelseshæmmende faktorer i øvrigt L. Særlig udvidet domstolskontrol M. Prøvelsesfremmende faktorer i øvrigt N. Betydningen af domstolsprocessens tilrettelæggelse O. Formodning for forvaltningsafgørelsens rigtighed? V. Domstolenes reaktionsmuligheder A. Afvisning B. Stadfæstelse (frifindelse) C. Ugyldighed Ugyldighedsbegrebet Hvornår indtræder ugyldigheden og dens virkninger? Ugyldighedsformer a. Annullation b. Rettelse c. Hjemvisning Ugyldighedsbetingelser Ugyldighed ved sagsbehandlingsfejl

8 6. Ugyldighed ved manglende hjemmel mv Ugyldighed ved fejl angående skønsudøvelse Særlige følger af ugyldighed D. Erstatning, strafansvar mv Kapitel 7. Folketingets Ombudsmand Af Helle Bødker Madsen I. Indledning II. Ombudsmandens forhold til Folketinget III. Ombudsmandens kompetence A. Kommunerne og regionerne B. Folketinget C. Ministre D. Privatretlige organer E. Domstolene Organer, der utvivlsomt er domstole Domstolslignende nævn Domstolenes kompetence over for ombudsmanden IV. Ombudsmandskontrollens genstand V. Sagsrejsning A. Klagesager Klageberettigede Formkrav Klagefrist Rekursudnyttelse Tilstrækkelig anledning til undersøgelse Opsættende virkning B. Sager rejst af egen drift Tilsynsbesøg VI. Ombudsmandens sagsbehandling VII. Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag A. Forvaltningsafgørelser Sagsbehandling Afgørelsens materielle indhold B. Faktisk forvaltningsvirksomhed C. Tilsynsbesøg D. Den kommunale forvaltning E. Ombudsmandens anvendelse af EU-retten og regler med international baggrund F. Intensiveret prøvelse

9 G. Begrænset prøvelse VIII. Ombudsmandens reaktionsmuligheder IX. Afslutning Kapitel 8. Tilbagekaldelse og ændring af forvaltningsafgørelser Af Karsten Revsbech og Søren Højgaard Mørup I. Hvad er tilbagekaldelse og ændring? II. Hjemmel for tilbagekaldelse A. Generelt B. Lovbestemmelser om tilbagekaldelse (og ændring) III. Almindelige retsgrundsætninger om tilbagekaldelse A. Forventningsprincippet (retsgrundsætningen om beskyttelse af berettigede forventninger) B. Tilbagekaldelsesgrunde af forskellig vægt C. Tilbagekaldelsesindgrebets intensitet D. Nye faktiske oplysninger kontra omvurderinger af oplysninger E. Nye retlige forhold F. Hensynet bag tilbagekaldelsen kunne være taget i betragtning ved udstedelsen G. Partsforhold og lign H. Tilbagekaldelsens forudberegnelighed I. Fejl på adressatens side J. Skønsmæssig kontra lovbunden afgørelse IV. Myndigheden kan udvide sin tilbagekaldelsesadgang mv A. Tilbagekaldelsesforbehold i afgørelsen B. Tidsbegrænsning C. Varsel og frist for tilbagekaldelse D. Økonomisk kompensation for tilbagekaldelse V. Særligt om ændring VI. Tilbagekaldelse og ændring til gunst for adressaten VII. Nogle særlige tilfælde af tilbagekaldelse og ændring mv A. Påbud og forbud B. Løbende retsforhold C. Interne beslutninger D. Ændring af anordninger og planer E. Ændring af aftaler F. Processuelle forvaltningsbeslutninger G. Berigtigelse

10 VIII. Andre spørgsmål A. Pligt til tilbagekaldelse? B. Tilbagebetaling af beløb C. Overordnede myndigheders omgørelse mv D. Genoptagelse E. Sagsbehandling F. Tilbagekaldelse eller helt ny sag Kapitel 9. Offentligretligt erstatningsansvar Af Orla Friis Jensen og Søren Højgaard Mørup I. Indledning II. Principalansvaret A. De ansvarlige forvaltningsenheder B. Skadevolderne III. Den ansattes erstatningsansvar IV. Nærmere om ansvarsgrundlaget A. Culpa B. Objektivt ansvar C. Beskyttelsesinteressen V. Særligt om skadevoldende retsakter A. Ugyldighed og erstatning Erstatning som supplement til ugyldighed Erstatning som alternativ til ugyldighed B. Undladelse af at søge en afgørelse ændret Litteraturfortegnelse Forkortelser i øvrigt Lovregister Domsregister Ombudsmandsudtalelser Sagregister

11 KAPITEL 1 Forvaltningens organisation Kapitel 1. Forvaltningens organisation Af Jørgen Albæk Jensen I. Indledning I grundlovens (grl.) 3 hedder det:»den lovgivende magt er hos Kongen og Folketinget i forening. Den udøvende magt er hos Kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.«offentlig forvaltning kan betragtes som et andet udtryk for den udøvende magt, og offentlig forvaltning kan derfor negativt defineres som den del af de offentlige funktioner, der ikke er enten lovgivende eller dømmende. Det er straks langt vanskeligere at give en rimeligt dækkende positiv definition af den offentlige forvaltning, men som noget karakteristisk kan peges på, at den offentlige forvaltning som udgangspunkt udøver sin virksomhed med hjemmel i lov 1 (i modsætning til den lovgivende magt, som udøver sin virksomhed med direkte hjemmel i grundloven), og at forvaltningens virksomhed er undergivet kontrol fra domstolene i medfør af grl. 63, stk Skal der foretages en nærmere præcisering af, hvilke organer der indgår i»den offentlige forvaltning«, kan udgangspunktet igen tages i grl. 3, hvoraf det fremgår, at»kongen«er det organ, der har fået tillagt den udøvende magt. Af grl. 12, 13 og 14 følger dog, at den udøvende magt reelt er tillagt ministrene. De enkelte ministre (og ministerier) er således en meget væsentlig del af den offentlige forvaltning. 3 Grl. 82 indebærer endvidere, at også 1. Se nærmere om hjemmelskravet for forskellige former for forvaltningsvirksomhed i kap. 4. Se også kap. 2.IV. 2. Se nærmere om domstolskontrollen i kap Ministrene (»Kongen«) er samtidig en del af den lovgivende magt, f.eks. når de udøver de beføjelser, der fremgår af grl. 21 og

12 Kapitel 1. Forvaltningens organisation kommunerne skal henregnes til den offentlige forvaltning. 4 En meget stor del af den samlede offentlige forvaltning foregår inden for rammerne af de (statslige) ministerier eller kommunerne. Efter oprettelsen af regioner i 2007, som især har ansvaret for sygehusvæsenet, er disse også en del af den offentlige forvaltning. 5 Men derudover omfatter den offentlige forvaltning også en række mere eller mindre uafhængige organer, og i hvert fald i relation til nogle af disse er det ikke ganske indlysende, hvor grænsen for den offentlige forvaltning skal trækkes. Dels kan det som ovenfor nævnt være et problem at fastsætte grænserne i forhold til de to øvrige typer af offentlige myndigheder (de lovgivende og dømmende), 6 men dette giver dog i praksis sjældent anledning til alvorlig tvivl. Dels er det imidlertid også nødvendigt at afgrænse den offentlige forvaltning fra privat virksomhed, idet en række væsentlige love alene gælder for den offentlige forvaltning. Det er således tilfældet med forvaltningsloven, offentlighedsloven og ombudsmandsloven, ligesom 8 i persondataloven alene er gældende for den offentlige forvaltning. Her har afgrænsningen i forhold til den private sektor i praksis givet anledning til mange tvivlsspørgsmål, og det er derfor nødvendigt at opstille et eller flere kriterier for, hvornår et organ kan siges at tilhøre den offentlige forvaltning. Traditionelt har man ved afgrænsningen af de nævnte loves og bestemmelsers gyldighedsområde opereret med to mulige afgrænsninger en organisatorisk og en funktionel. Ved den organisatoriske afgrænsning er det alene organets formelle stilling, der bestemmer dets status, mens man ved den funktionelle afgrænsning lægger vægt på, hvilke opgaver det pågældende organ udøver. Det helt faste udgangspunkt i dansk forvaltningsret er her den organisatoriske afgrænsning, som dog i enkelte tilfælde modificeres af en funktionel afgrænsning. 7 Den organisatoriske afgrænsning vil også blive lagt til grund i den følgende beskrivelse af forvaltningens organisation, men som formuleringen også antyder er dette i realiteten i tvivlstilfælde intetsigende og cirkulært, idet der stadig er behov for en nærmere præcisering af, 4. Om kommunernes stilling i den offentlige forvaltning, se nærmere i afsnit III.C. 5. I modsætning til de amter (amtskommuner), som regionerne afløste, er regionerne ikke kommuner i grundlovens forstand, idet de bl.a. ikke har selvstændig beskatningsret og heller ikke er omfattet af den såkaldte kommunalfuldmagt. Se nærmere Karsten Revsbech: Kommunernes opgaver, s. 25 f. og Er f.eks. Rigsrevisionen en del af den offentlige forvaltning, efter at den organisatorisk er overflyttet fra Økonomiministeriet til Folketinget, og er de nævn og råd, hvor dommere medvirker i afgørelserne, forvaltning eller domstole? Se hertil Karsten Loiborg i Gammeltoft-Hansen m.fl.: Forvaltningsret, kap. 3.II.B og C. 7. Dette spørgsmål vil blive nærmere behandlet nedenfor i afsnit III.E. Se i øvrigt kap. 2.III.A. 18