Giver større kommuner økonomiske stordriftsfordele?

Transkript

1 Giver større kommuner økonomiske stordriftsfordele? Programchef Kurt Houlberg, KORA Professor Jens Blom-Hansen, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Professor Søren Serritzlew, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet (Artiklen er bragt i Altinget den 18. januar 2017, Forskningsformidling: Kommunalreformen gav os større kommuner, og forventningen var, at vi derved kunne høste nogle økonomiske stordriftsfordele. Men her 10 år efter må vi konstatere, at det ikke helt gik sådan: Stordriftsfordele på nogle områder opvejes af stordriftsulemper på andre, viser den nyeste forskning, som beskrives i denne analyse. Den vestlige verden er over de seneste årtier blevet ramt af en bølge af kommunesammenlægninger, ofte motiveret af en søgen efter økonomiske stordriftsfordele. De økonomiske omkostninger ved at levere offentlig service falder dog ikke nødvendigvis, når de politiske enheder bliver større. De stordriftsfordele, der opnås på nogle serviceområder, kan blive opvejet af stordriftsulemper på andre områder. Det viser erfaringerne fra kommunalreformen i Danmark i 2007, som dokumenteres i denne artikel. Kommunalreformen i 2007 var båret af forventninger om økonomiske og faglige stordriftsfordele. Økonomisk set ikke mindst forventninger om stordriftsfordele på det administrative område. Fra et dansk perspektiv er det derfor væsentligt at evaluere, om der så rent faktisk er indhøstet økonomiske stordriftsfordele efter kommunalreformen. Fakta Artiklen bygger på følgende artikel: Blom-Hansen, Jens; Kurt Houlberg, Søren Serritzlew og Daniel Treisman (2016): Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation. American Political Science Review, 110 (4): Den oprindelige artikel er her i analysen opdateret med tal for Søgning efter den optimale størrelse på politiske systemer har altid været centralt i politisk tænkning, og den danske kommunalreform har derfor også vakt international forskningsinteresse, fordi den giver nogle særlige metodiske muligheder for at sige noget validt om, hvilken betydning størrelse har for de økonomiske omkostninger ved at levere offentlig service. Denne artikel er således en forkortet udgave af en videnskabelig artikel, der blev bragt for nylig i det velansete amerikanske tidsskrift American Political Science Review, og hvor kommunalreformen i Danmark bruges som case.

2 Svært at finde ud af hvad effekten af størrelse er Fra et økonomisk perspektiv er der vægtige teoretiske argumenter både for og imod små politiske enheder, uanset om man taler om stater, regioner eller kommuner. På kommunalt plan vil der fx på den ene side være en række faste omkostninger til bygninger, maskinel, borgmester og direktion, som kan spredes på flere borgere i større kommuner, ligesom der kan være bedre muligheder for arbejdsdeling og specialisering i den kommunale opgaveløsning. På den anden side kan der ved stigende størrelse opstå øgede udgifter til intern kommunikation og koordinering, og omkostninger ved at omsætte beslutninger til handling kan også være større i større kommuner. I praksis kan man derfor forestille sig, at eventuelle stordriftsfordele er U- formede og kun eksisterer op til en vis størrelse. Det punkt, hvor stordriftsfordelene flader ud og gradvis bliver opvejet af stordriftsulemper kan endvidere tænkes at variere fra det ene udgiftsområde til det andet. Den økonomisk set optimale størrelse kan med andre ord variere fra udgiftsområde til udgiftsområde. Størrelsen på stater ændres sjældent, hvorimod der i disse årtier i mange lande sker strukturreformer på decentralt niveau, hvor antallet af kommuner og disses størrelse ændres. Reformerne har haft en entydig retning og intention, og den vestlige verden er blevet ramt af en bølge af kommunesammenlægninger. Reformdagsordenen har alle steder været båret af forestillinger om, at sammenlægninger er et instrument til at indhøste økonomiske stordriftsfordele. Men er det nu så entydigt i den virkelige verden, at større enheder fører til økonomiske stordriftsfordele? Dette spørgsmål adresseres i denne artikel med afsæt i den danske kommunalreform, og de særlige metodiske muligheder den giver for at kunne sige noget kausalt om sammenhængen mellem størrelse og omkostninger. En gennemgang af den internationale forskningslitteratur viser, at der ikke er mange gode nyheder at hente for dem, der tror på økonomiske stordriftsfordele i kommuner og regioner. Der er, set med positive øjne, blandet forskningsmæssig evidens for denne teori. Ingen videnskabelige reviews har fundet utvetydig støtte til eksistensen af positive størrelseseffekter. Imidlertid er de fleste studier baseret på sammenligninger af store og små kommuner i en given struktur - og ikke på ændringer af givne kommuner over tid. Sådanne studier kan lide af alvorlige metodiske problemer, såkaldt endogenitet. Endogenitetsproblemer opstår i situationer, hvor det, forskere ønsker at undersøge virkningen på (i dette tilfælde omkostningerne), kan have betydning for det, man ønsker at undersøge virkningen af (i dette tilfælde kommunestørrelse). I så fald er det ikke entydigt, hvad der er årsag, og hvad der er virkning. Dermed er det ikke muligt at drage en kausal tolkning. Hvis vi tager kommunestørrelse som eksempel, så er en kommunes størrelse ikke nødvendigvis bestemt uafhængigt af omkostningerne ved at drive kommunen. Tværtimod. En kommune, der oplever økonomiske problemer, kan fx vælge at indgå i en sammenlægning for at løse sine økonomiske problemer. Eller en kommune kan vælge at indgå i en sammenlægning for at hæve kvalitets- og serviceniveauet og dermed forøge omkostningerne. For forskeren, der studerer sammenhængen mellem størrelse og omkostninger, giver disse situationer problemer med omvendt kausalitet, eller endogenitet. Tværsnitsstudier på tværs af kommuner på et givet tidspunkt risikerer at blive skævvredet af, at tidligere lokale politiske sammenlægningsbeslutninger ofte er sket på et frivilligt grundlag og kan være truffet for at løse økonomiske problemer og påvirke omkostningerne. En løsning på endogenitetsproblemet er at studere eksternt påtvungne ændringer i kommunestørrelser udefra. Det er netop dette, der muliggøres af den danske kommunalreform i

3 Kommunalreformen som kvasi-eksperiment Initiativet til kommunalreformen kom fra centralt hold, hvor regeringen ved lov pålagde alle kommuner med under indbyggere at lægge sig sammen med henblik på at få over indbyggere. Kommuner med under indbyggere kunne kun undgå sammenlægning, hvis de indgik i et forpligtende samarbejde med en nabokommune med over indbyggere. I praksis viste det sig svært at komme gennem denne såkaldte kattelem, og det lykkedes kun for syv kommuner at undgå sammenlægning eller lægge sig sammen til en størrelse under indbyggere. Tre forskellige steder i landet blev kommuner tvunget ind i en kommunesammenlægning med hjælp fra regeringens opmand. Reformen kan derfor betragtes som noget, kommunerne blev påtvunget udefra. Det var godt nok frivilligt, hvem de små kommuner ville lægge sig sammen med, og hvor stor den nye kommune skulle være. Men ikke at de skulle lægge sig sammen. Reformprocessen endte med, at 239 kommuner blev sammenlagt til 66 nye kommuner, mens 32 kommuner forblev uberørte. Kommunalreformen kan derfor siges at udgøre et kvasi-eksperiment, hvor nogle kommuner modtog behandlingen sammenlægning, mens andre kommuner ikke modtog behandlingen og derfor kan fungere som kontrolgruppe. Det er et stærkt design for at drage kausale tolkninger om effekterne af ændringer i kommunestørrelse. Når man sammenligner udviklingen i de sammenlagte kommuner med de ikke-sammenlagte kommuner over en tidsperiode, som dækker tiden før og efter reformen, får man et stærkt grundlag for at undersøge, hvad kommunestørrelse betyder for de økonomiske omkostninger ved at levere kommunal service. Hvis størrelsen har en effekt i form af stordriftsfordele, skulle vi alt andet lige se, at udgifterne i de sammenlagte kommuner falder relativt i forhold til de ikke sammenlagte kommuner. Hvis vi skal kunne drage kausale slutninger om de økonomiske effekter af øget kommunestørrelse, er det centralt at vide, om økonomiske omkostninger spillede en rolle for de enkelte kommuners valg af sammenlægningspartnere. Imidlertid viser både kvalitative og kvantitative studier, at økonomiske omkostningsovervejelser allerhøjest spillede en sekundær rolle. Casestudier af individuelle sammenlægningsprocesser peger på, at mange andre overvejelser var vigtige. Kommunerne havde fokus på lokal identitet, intern sammenhængskraft, den sandsynlige partikonkurrence i den nye kommune, ensartethed i kommunal service og velstand - samt ikke mindst ambitioner om at blive en indflydelsesrig spiller i den fremtidige kommunale struktur. En analyse af alle sammenlægninger viser, at borgernes pendlingsmønstre var afgørende for, hvilke kommuner, der slog sig sammen. Overvejelser om økonomiske omkostninger ser ikke ud til at have spillet en signifikant rolle for valget af sammenlægningspartner. Sammenlægninger var kun ét af elementerne i kommunalreformen. Reformen indeholdt også andre ændringer, fx i udligningssystemet og i kommunernes opgaver og finansiering. Da disse andre ændringer imidlertid skete både i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner, vil eventuelle forskelle mellem udviklingen i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner kunne tilskrives effekten af selve sammenlægningerne. 2

4 Kommunernes udgifter: hvordan måles de og hvad måler de ikke? Analysen er baseret på de regnskabsførte udgifter pr. potentiel bruger på otte kommunale udgiftsområder: Dagtilbud Folkeskoleområdet Ældreområdet Udsatte børn og unge Vejvæsen Kultur og fritidsudgifter Administration Beskæftigelsesområdet Udgifterne dækker dermed alle væsentlige kommunale udgiftsområder, som kommunerne har haft finansieringsansvar for både før og efter kommunalreformen. I alt 85 procent af kommunernes udgifter til service og overførsler i 2014 er omfattet af analysen. Der ses i analysen bort fra København, Frederiksberg og Bornholm, da disse kommuner også havde amtskommunale opgaver før kommunalreformen. At analysen fokuserer på udgifter indebærer tre væsentlige metodiske opmærksomhedspunkter: 1. Vi ved ikke, hvad kommunerne har fået for pengene. Vi ved ikke, hvor meget service kommunerne har produceret. Eller med hvilken kvalitet. Udgifter pr. indbygger er ikke det samme som det økonomiske begreb enhedsomkostninger, men i mangel af et brugbart udtryk for den kommunale serviceproduktions output, bruger vi som i andre analyser udgiften pr. indbygger. Set med skatteborgerens øjne er dette sandsynligvis også den mest relevante målestok for de kommunale udgifter. 2. Der er ikke korrigeret for ændringer i de kommunale opgaver fra år til år. Den absolutte udvikling i udgifterne fra år til år kan derfor ikke sammenlignes. Dette gælder fx i forbindelse med kommunalreformen, hvor kommunerne bl.a. overtager ansvaret for den vidtgående specialundervisning i folkeskolen, for en række tidligere amtslige veje, det fulde finansieringsansvar for tilbud til udsatte børn og unge samt en række administrative opgaver fra de tidligere amter. Da opgaveændringerne er ens for både sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner har dette imidlertid ikke betydning for at analysere, om der er forskel i udgiftsudviklingen i de sammenlagte og de ikke-sammenlagte kommuner. 3. Kommunale udgifter kan være påvirket af andre faktorer end kommunestørrelse, og disse faktorer kan have udviklet sig forskelligt i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner efter kommunalreformen. For at tage højde for dette, har vi kontrolleret for en række faktorer, som kan spille en rolle: hvor meget spredt bosætning, der er i kommunen om der er tale om en lille ø-kommune kommunens socioøkonomiske udgiftsbehov hvor økonomisk presset kommunen er kommunalbestyrelsens partipolitiske sammensætning og antallet af politiske partier i kommunalbestyrelsen Analysen fokuserer på nettodriftsudgifter for at tage højde for, at nogle kommuner udfører serviceopgaver eller administrativt arbejde for andre kommuner. Udgifterne er på alle udgiftsområder omregnet til 2015-priser. Anlægsudgifter er ikke omfattet af analysen. 3

5 Ensartet udvikling forud for reformen En forudsætning for analysen er, at der forud for sammenlægningerne er en parallel udvikling i de sammenlagte og ikke sammenlagte kommuner. I figur 1-4 er data fra de kommuner, der blev sammenlagt i 2007, slået sammen med tilbagevirkende kraft også i årene før sammenlægningen. Som det fremgår af figurerne, er forudsætningen om parallel udvikling før reformen opfyldt, idet udviklingen i udgifterne i sammenlagte og ikke sammenlagte kommuner forløber parallelt i årene til og med Altså inden de konkrete lokale sammenlægningsprocesser begyndte i 2006 og lagde fundamentet for de egentlige sammenlægninger pr I det følgende sammenlignes udviklingen i de sammenlagte kommuners udgifter efter kommunalreformen med den tilsvarende udvikling i de ikke-sammenlagte kommuners udgifter. Først fokuseres på de udgiftsområder, hvor kommunesammenlægningerne har haft en effekt, dernæst på de områder hvor sammenlægningerne ikke har sat sig spor i udgiftsudviklingen. For at gøre det overskueligt, har vi valgt at præsentere den simple ukorrigerede udgiftsudvikling i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner. I tolkningen af figurerne lægges imidlertid vægt på mere sofistikerede statistiske analyser (ikke vist), hvor der er taget højde for forskelle i kommunernes udgiftsbehov og økonomisk pres m.m. Stordriftsfordele på administrations- og vejområdet Vores analyser viser, at der er to udgiftsområder, hvor der er realiseret økonomiske stordriftsfordele i de sammenlagte kommuner: administration og veje. Det kan man se på figur 1. For administrationsområdet er resultaterne i overensstemmelse med et tidligere studie af de administrative stordriftsfordele. 4

6 Figur 1 Udgiftsudvikling for administration og vejvæsen Administration pr. indbygger Vejvæsen pr. indbygger Administrationsudgifterne falder tilsyneladende i 2006 i både de senere sammenlagte kommuner og de ikke-sammenlagte kommuner. Faldet i udgifterne kan dog først og fremmest tilskrives, at staten overtog skatteopkrævningsopgaven fra kommunerne i slutningen af Når man tager højde for det, bliver billedet lige omvendt: Så stiger administrationsudgifterne i de senere sammenlagte kommuner relativt set i 2006, som var det sidste år før sammenlægningen. Det kan tages som udtryk for, at der har været en række ekstraordinære udgifter knyttet til forberedelsen af sammenlægningen. Det kan fx være overarbejde, ombygninger, etablering af nye fælles ITsystemer, eksterne konsulenter mv. Hvis der kontrolleres for forskelle i kommunernes udgiftsbehov og økonomiske pres, er der ikke i årene før kommunalreformen statistisk signifikant forskel på sammenlagte og ikke sammenlagte kommuner. I årene efter kommunalreformen falder udgifterne i de sammenlagte kommuner i forhold til de ikke-sammenlagte og fra og med 2009 er forskellene mellem de sammenlagte og de ikke-sammenlagte kommuner signifikant større, end de var før kommunalreformen. Billedet af stigende 5

7 administrationsudgifter i 2010 er påvirket af, at kommunerne overtog ansvaret for forsikrede ledige fra staten. Dermed fik de øgede udgifter til ansatte på jobcentrene. Tages der højde for dette, falder de samlede administrationsomkostninger ligesom udgifterne på de fleste andre udgiftsområder fra Det sker i kølvandet på den økonomiske krise og en strammere statslig styring af kommunernes økonomi. Når der er taget højde for forskelle i udgiftsbehov og økonomisk pres, realiseres der fra 2009 til 2012 yderligere administrative stordriftsfordele i de sammenlagte kommuner. Fra og med 2012 ser de administrative stordriftsfordele for de sammenlagte kommuner dog ud til at være udtømte. Forskellen mellem de sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner øges ikke yderligere. De realiserede administrative stordriftsfordele svarer efter 2011 til 8-10 procent af de samlede administrative omkostninger i de sammenlagte kommuner. Der er også hentet signifikante økonomiske stordriftsgevinster på vejområdet. Som en del af kommunalreformen overtog kommunerne i 2007 ansvaret for en række tidligere amtslige veje. Det betyder, at vejudgifterne i både sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner stiger efter kommunalreformen. Fokuserer vi på effekterne af kommunesammenlægningerne er det interessante imidlertid, at de sammenlagte kommuner efter kommunalreformen relativt set har reduceret deres udgifter til vejvedligeholdelse, vejbelægninger og snerydning mv. I enkelte af årene efter kommunalreformen er forskellen ikke statistisk signifikant, men samlet set viser analysen, at der i årene efter kommunalreformen er indhøstet økonomiske stordriftsfordele på vejområdet i de sammenlagte kommuner. Stordriftsulemper for tilbud til udsatte børn & unge og på beskæftigelsesområdet Analysen viser, at der er to udgiftsområder, hvor der har været økonomiske stordriftsulemper i de sammenlagte kommuner. Det drejer sig om tilbud for udsatte børn og unge samt beskæftigelsesområdet, som man kan se på figur 2. 6

8 Figur 2 Udgiftsudvikling for udsatte børn/unge og beskæftigelsesområdet Udsatte børn og unge pr årig Beskæftigelsesområdet pr. indbygger (ekskl. forsikrede ledige) Med kommunalreformen overtog kommunerne det fulde finansieringsansvar for tilbud til udsatte børn og unge. Det er derfor ikke overraskende, at de samlede udgifter til anbringelser uden for eget hjem og forebyggende foranstaltninger for udsatte børn og unge stiger betragteligt i både sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner i Men det er iøjnefaldende, at udgifterne efter 2007 stiger relativt mere i de sammenlagte kommuner end i de ikke-sammenlagte kommuner. Før kommunalreformen var der ikke forskel i udgifterne i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner. Når der er taget højde for forskelle i udgiftsbehov og økonomisk pres, er udgifterne i 2009 øget signifikant mere i de sammenlagte kommuner øget end i de ikke-sammenlagte kommuner. Herefter mindskes den relative forskel lidt igen, og fra 2013 er forskellen mellem de sammenlagte og de ikke-sammenlagte kommuner ikke længere statistisk signifikant. Samlet viser analysen dermed, at især de sammenlagte kommuner havde vanskeligt ved at styre udgifterne til udsatte børn og unge i de første år efter kommunalreformen. Rent økonomisk kommer det til udtryk ved, at der i de første år efter kommunesammenlægningerne var økonomiske stordriftsulemper i de sammenlagte kommuner. Det er ikke muligt på baggrund af analysen at sige, om det dækker over en styrket faglig kvalitet i de sammenlagte kommuner, eller om der er tale om en mindre stram økonomisk styring. 7

9 Analysen viser også, at kommunesammenlægningerne har ført til øgede udgifter på beskæftigelsesområdet. I var der ikke forskel på udgifterne i de sammenlagte kommuner og de ikke-sammenlagte kommuner. Men fra 2007 og frem stiger udgifterne til beskæftigelsesforanstaltninger mere i de sammenlagte end i de ikke-sammenlagte kommuner. Forskellen indtræffer dermed allerede før den økonomiske krise for alvor rammer kommunerne i Men den forstærkes yderligere i årene efter den økonomiske krise. En mulig forklaring på den større udgiftsstigning i de sammenlagte kommuner kan være økonomiske stordriftsulemper som følge af, at forøget kommunestørrelse skaber større afstand til de lokale virksomheder, som kan give øgede udgifter til kontakten til virksomhederne og gøre det vanskeligere for sagsbehandlerne i jobcenteret at have tæt føling med de lokale virksomheders behov og potentialer. En anden mulig forklaring er, at der i de sammenlagte kommuner som følge af de realiserede stordriftsgevinster på administrationsog vejområdet har været mindre fokus på stram økonomisk styring på beskæftigelsesområdet, og/eller at der politisk er stærkere præferencer for at kanalisere indhøstede stordriftsfordele til andre udgiftsområder end for at sætte skatten ned. Analysen omfatter ikke udgifter til forsikrede ledige (som kommunerne overtog ansvaret for i august 2009), så det kan ikke være årsagen til den forskelligartede udvikling i sammenlagte og ikkesammenlagte kommuner. Når vi kontrollerer tallene for forskelle i arbejdsløshedsprocenter, får vi endvidere det samme resultat som i hovedanalysen. Når der er taget højde for forskelle i udgiftsbehov og økonomisk pres, er konklusionen derfor, at udgifterne på beskæftigelsesområdet efter kommunalreformen er øget signifikant mere i de sammenlagte kommuner end i de ikke-sammenlagte kommuner. Ingen stordriftseffekter på de store velfærdsområder På fire af de områder, som vi har analyseret, finder vi ingen økonomisk effekt af kommunesammenlægningerne. Det drejer sig om dagtilbud, folkeskole, ældreområdet og kultur- og fritidsområdet, som det fremgår af figur 3. Figur 3 Udgiftsudvikling for dagtilbud, folkeskole, ældreområdet og kultur/fritid Dagtilbud pr. 0-5 årig

10 Folkeskoleområdet pr årig Ældreområdet pr. 65+ årig Kultur og fritid pr. indbygger

11 På de tre store klassiske kommunale velfærdsområder dagtilbud, folkeskole og ældreområdet har kommunesammenlægningerne i 2007 ikke sat sig økonomiske spor. Udgiftsniveauet ændrer sig fra år til år, men følger den samme trend i de sammenlagte kommuner som i de ikke-sammenlagte. Det samme gør sig gældende på kultur- og fritidsområdet, hvor udgiftsudviklingen i de sammenlagte kommuner heller ikke adskiller sig signifikant. Når kommunesammenlægningerne ikke har haft betydning for udgiftsudviklingen på de tre store klassiske kommunale velfærdsområder kan det hænge sammen med, at den serviceproducerende enhed på disse områder ikke er kommunen men den enkelte skole, den enkelte daginstitution og det enkelte ældrecenter. Disse institutioner ændres i udgangspunktet ikke som følge af en kommunesammenlægning. En ændring af størrelsen på institutionerne vil kræve, at der i den nye kommune træffes eksplicit politisk beslutning om sådanne strukturændringer. Andre undersøgelser har vist, at skole- og daginstitutionslukninger ikke har været mere hyppige frem til 2011 i de sammenlagte kommuner end i de ikke-sammenlagte kommuner. På de store økonomisk mest betydningsfulde velfærdsområder har kommunesammenlægningerne dermed ikke givet anledning til økonomiske stordriftsfordele. Ingen samlede økonomiske stordriftsfordele På tværs af de otte udgiftsområder er der ingen systematiske økonomiske effekter af kommunesammenlægningerne. På to udgiftsområder har der været økonomisk stordriftsfordele, men disse er blevet opvejet af stordriftsulemper på to andre udgiftsområder. På de store institutionsdrevne velfærdsområder finder vi ingen økonomiske effekter af kommunesammenlægningerne, hverken positive eller negative. Samlet set betyder det at den økonomiske effekt af kommunesammenlægningerne er lig nul. Udgiftsudviklingen for kommunernes samlede udgifter er med andre ord identisk i de sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner. Figur 4. Udgiftsudvikling for samlede udgifter (kr. pr. indbygger) Samlede udgifter pr. indbygger Figur 4 illustrerer, at de samlede udgifter i de sammenlagte kommuner tenderer til at stige relativt mere end i de ikke-sammenlagte kommuner. Når der er taget højde for forskelle i udgiftsbehov og økonomisk pres er udgiftsudviklingen i sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner imidlertid ikke signifikant forskellig. Den overordnede konklusion er derfor, at de samlede økonomiske stordriftsfordele ved kommunesammenlægningerne har været nul. 10

12 Måske andre fordele og ulemper? Analysen viser, at der er indhøstet administrative stordriftsfordele i de sammenlagte kommuner efter kommunalreformen, ligesom der har været stordriftsfordele på vejområdet. Men analyserne viser også, at de indhøstede stordriftsfordele ikke har givet sig udslag i, at de samlede omkostninger er faldet. Pengene er i stedet blevet omfordelt til andre kommunale udgiftsområder. De bliver så at sige i systemet og omsættes ikke til skattelettelser til borgerne. I de første år efter kommunalreformen steg udgifterne til udsatte børn og unge således relativt mere i de sammenlagte kommuner, mens det efter 2009 især er beskæftigelsesområdet, der er blevet allokeret flere ressourcer til i de sammenlagte kommuner. Afhængig af, hvilke typer af udgifter den enkelte politiker eller borger prioriterer, vil man kunne betragte omfordelingen fra administration og vejvæsen til udsatte børn/unge og beskæftigelsesområdet som en bedre eller dårligere prioritering af udgifterne. Men hvis vi fokuserer på udviklingen i kommunens samlede driftsudgifter, så påvirkes de ikke af, om kommunen er sammenlagt eller ej. Ovennævnte analyser siger ikke noget om, hvor meget service der leveres, af hvilken kvalitet og med hvilken effekt. Analyserne fortæller med andre ord ikke, om kommunerne som følge af kommunalreformen er blevet mere produktive eller mere effektive i den forstand, at de opnår en større effekt i opgaveløsningen pr. udgiftskrone. Den forskningsmæssige udfordring er her, at det er vanskeligt at opgøre kommunernes effektivitet. Ingen forskningsstudier dokumenterer, om der er forskel på kvaliteten af serviceydelserne eller effektiviteten i de sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner. Vi ved derfor heller ikke noget om, hvorvidt den faglige bæredygtighed der var et mindst lige så vægtigt argument for kommunalreformen som økonomiske stordriftsfordele er blevet styrket eller svækket af kommunalreformen. Fra andre undersøgelser ved vi, at den økonomiske styringskapacitet er blevet forbedret i de sammenlagte kommuner i forhold til de ikke-sammenlagte kommuner. Det viser sig især ved, at de sammenlagte kommuner har været bedre i stand til at balancere udgifter og indtægter efter at den økonomiske krise ramte kommunerne. Men der er også ulemper. Fra andre analyser af effekterne af kommunalreformen ved vi, at borgenes politiske tillid og politiske selvtillid (dvs. tilliden til, at de selv kan forstå og påvirke de lokale politiske beslutninger) falder som følge af kommunesammenlægningerne, ikke mindst i de første år efter sammenlægningerne. Demokratiet i kommunerne påvirkes også på den måde, at borgernes følelse af at være tilknyttet kommunen relativt set falder i de sammenlagte kommuner. Fokuserer vi på de økonomiske stordriftsfordele, så er evidensen fra den danske kommunalreform en stærk indikation af, at der ikke er økonomiske stordriftsfordele ved at gøre politiske enheder større. I det mindste ikke inden for rammerne af et kommunalt selvstyre som det danske, hvor kommunerne har en bred opgaveportefølje og mellem og indbyggere. Billedet vil kunne ændres i takt med, at kommunernes opgaver ændrer sig, eller den teknologiske og økonomiske udvikling ændrer omkostningerne ved kommunens serviceproduktion. Men baseret på erfaringerne fra den danske kommunalreform rejses der alvorlig tvivl om visdommen i de globale tilbøjeligheder til at gennemføre kommunesammenlægninger med det formål at indhøste økonomiske stordriftsfordele. 11