Rapport. Arbejdsgruppen om Domsdatabasen. April 2015

Transkript

1 Rapport Arbejdsgruppen om Domsdatabasen April

2 Indhold 1 Arbejdsgruppens kommissorium og arbejdsform samt sammenfatning af arbejdsgruppens anbefalinger Grundlaget for arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger Arbejdsgruppens tilgang og forståelse af opgaven Tidligere overvejelser om etablering af en domsdatabase Succeskriterier Organisatoriske spørgsmål Andre spørgsmål IT-tekniske forudsætninger Den successive etablering af domsdatabasen Arbejdsgruppens undersøgelser og indhentelse af oplysninger Målgrupper og opfyldelse af deres behov Målgrupper og særlige behov hos visse brugergrupper Den brede offentlighed Pressen og Folketinget De professionelle brugere (advokater, revisorer, brancheorganisationer mv.) De kommercielle leverandører af juridisk information Forskerne Andre offentlige myndigheder Opfyldelse af målgruppernes behov Overordnet prioritering Persondataretlige krav til en domsdatabase og håndtering af anonymisering Persondatalovens krav til retsinformationssystemer Sagstyper og oplysninger, der skal anonymiseres Forholdet til retsplejelovens regler om aktindsigt i retternes afgørelser samt offentlighedsloven Ikke retskrav på domme i domsdatabasen

3 4.3.2 Ikke parallelitet mellem adgang til aktindsigt, og hvad der offentliggøres Andre retlige krav til en domsdatabase Internationale krav og standarder Digitaliseringsstyrelsens krav Udbud Statsstøtte Betaling Hvilke afgørelser skal domsdatabasen indeholde Hvilke domme er omfattet af kommissoriet Retternes nuværende offentliggørelse af domme og andre afgørelser samt resuméer af/pressemeddelelser om afsagte domme Arbejdsgruppens overvejelser om domme afsagt af de overordnede retter og Sø- og Handelsretten Arbejdsgruppens overvejelser om domme afsagt af byretterne Prioritering Kendelser Offentliggørelse i tilfælde, hvor det udløsende kriterium er et domsresumé eller en pressemeddelelse Anonymisering og udtagelse af visse oplysninger Anonymiseringsniveau Placering af opgaven Digitalt anonymiseringsværktøj Manuel anonymisering Straks-anonymisering Domme der allerede er anonymiseret af retten Praktisk håndtering af anonymisering/undtagelse af oplysninger fra offentliggørelse Automatisk udtagning af visse sager Individuel vurdering i sager, som ikke definitorisk skal anonymiseres Undtagelse af oplysninger i domme eller hele domme fra offentliggørelse Metode

4 7.8 Særlig adgang for pressen Brugerflade og navigation Grundlæggende krav til en brugervenlig og aktuel og relevant domsdatabase Platform for domsdatabasen Prioritering af interessant stof Søgemetoder Emneregister og påføring af emne/emner Overskrifter Resumé Korrekt indhold Aktuel status og oplysning om endeligt udfald af sagen ved eventuel appel Kontrol Rettelse af fejl Arkivering af uaktuelle domme Udbygning og forbedring af domsdatabasen Sikring af opfyldelse af brugerønsker og af funktionsdygtighed før lancering Forslag til arbejdsgange Det praktiske forløb Redaktion Økonomi Tidligere beregninger Arbejdsgruppens skøn over udgifter til etablering og drift af domsdatabasen Tidsforbrug ved anonymisering mv Bemanding af behandlingsenheden Indfasning af domsdatabasen Hvilke domme Domstolsstyrelsens beregninger Arbejdsgruppens anbefaling Behov for lovgivning og udkast hertil Indledning Er der behov for en særskilt hjemmel til etablering og drift af domsdatabasen?

5 11.3 Forholdet til offentlighedslovens regler om aktindsigt Forholdet til forvaltningsloven Behov for ændringer i retsafgiftsloven Lovudkast med bemærkninger Arbejdsgruppens lovudkast Bemærkninger til lovudkastets enkelte bestemmelser

6 1 Arbejdsgruppens kommissorium og arbejdsform samt sammenfatning af arbejdsgruppens anbefalinger Domstolsstyrelsens bestyrelse traf den 26. februar 2014 en beslutning om oprettelse af en domsdatabase. Domstolsstyrelsen nedsatte i forlængelse af bestyrelsens beslutning en arbejdsgruppe med den opgave at udarbejde en redegørelse med forslag til det nærmere indhold af domsdatabasen. I arbejdsgruppens kommissorium af 7. oktober 2014 er anført følgende: Kommissorium for arbejdsgruppe om domsdatabase Domstolsstyrelsen har besluttet at etablere en offentligt tilgængelig domsdatabase. Databasen skal indeholde domme i civile sager og straffesager fra byretterne, landsretterne, Sø- og Handelsretten og Højesteret. I den forbindelse nedsættes en arbejdsgruppe, der skal komme med forslag til det nærmere indhold af en offentligt tilgængelig domsdatabase. Arbejdsgruppen skal komme med forslag til: a) hvilke domme i civile sager og straffesager databasen skal indeholde b) emneinddeling af databasen c) retningslinjer for a. rubricering af domme i databasen b. udarbejdelse af overskrift til de enkelte domme c. anonymisering af domme i databasen d) hvilke andre krav der bør stilles for at sikre en brugervenlig og velfungerende domsdatabase, herunder hvordan databasen holdes opdateret og overskuelig. Arbejdsgruppen skal endvidere komme med forslag til hensigtsmæssige arbejdsgange i forbindelse med indlæggelse af domme i en domsdatabase fra dommen er skrevet over anonymisering til fremsendelse eller indlæggelse i en domsdatabase. Arbejdsgruppen skal i forbindelse med sine overvejelser lægge til grund, at hovedparten af alle domme i civile sager og straffesager skal offentliggøres i databasen, og at anonymiseringsopgaven skal varetages af andre end den ret, der har afsagt dommen. Arbejdsgruppen skal endvidere overveje i hvilket omfang og på hvilken måde det vil være hensigtsmæssigt at udfærdige resuméer af domme i databasen. I den forbindelse skal arbejdsgruppen overveje hvem, der smidigst kan forfatte resumeet. Det er vigtigt, at arbejdsgruppen ligeledes inddrager e-justice i sine overvejelser og sikrer, at der kan ske udveksling af data med andre EU landes domsdatabaser (ECLI). 6

7 I det omfang arbejdsgruppens forslag kræver lovændringer, skal arbejdsgruppen udarbejde forslag til relevante lovændringer. Arbejdsgruppen skal i forbindelse med sit arbejde tilvejebringe et skøn over de forventede udgifter til etablering og drift af en domsdatabase, herunder udgifter til løn m.v. Arbejdsgruppen skal i forbindelse med sit arbejde sikre koordination med Domstolsstyrelsens projekt Den digitale retsproces, herunder tilvejebringe en beskrivelse af de tekniske grænseflader til det kommende digitale civile sagsbehandlingssystem. Det er desuden en forudsætning, at der etableres en domsdatabase, der giver mulighed for, at f.eks. forlag og andre professionelle aktører kan foretage udtræk af databasen med henblik på forædling i tidsskrifter og lignende. Arbejdsgruppen skal i forbindelse med sit arbejde tage udgangspunkt i de tidligere overvejelser, der har været foretaget af henholdsvis en projektgruppe i 2004 og en arbejdsgruppe i Der nedsættes samtidig en referencegruppe bestående af repræsentanter for de professionelle brugere, der løbende vil blive holdt orienteret om arbejdsgruppens arbejde, og som vil kunne komme med input til arbejdsgruppen. Tidsplan Arbejdsgruppen skal afslutte sit arbejde med en redegørelse til Domstolsstyrelsen inden udgangen af marts Arbejdsgruppens sammensætning Arbejdsgruppen sammensættes på følgende måde Formand, landsdommer Katja Høegh, Østre Landsret Projektleder på videndelingsprojektet Helle Bertung, Domstolsstyrelsen 1-2 medlemmer udpeget efter indstilling fra byretspræsidenterne 1 medlem udpeget efter indstilling fra landsretterne 1 medlem udpeget efter indstilling fra Sø- og Handelsretten 1 medlem udpeget efter indstilling fra Højesteret 2 medlemmer udpeget efter indstilling fra Dommerforeningen 2 medlemmer udpeget af Domstolsstyrelsen Domstolsstyrelsen yder sekretariatsbistand til arbejdsgruppen. Referencegruppe vedrørende etablering af en domsdatabase Domstolsstyrelsen har besluttet at etablere en offentlig tilgængelig domsdatabase. I den forbindelse har styrelsen nedsat en arbejdsgruppe, der blandt andet skal komme med forslag til det nærmere indhold af en domsdatabase. Arbejdsgruppens kommissorium er vedlagt. 7

8 Med henblik på løbende at sikre koordination med brugernes behov og input fra domstolenes professionelle brugere etableres en referencegruppe bestående af repræsentanter for Advokatsamfundet Danske Advokater Rigsadvokaten Danske Mediers Forum Dansk Journalistforbund Universiteterne Folketinget Karnov Group Forlæggerforeningen Domstolsstyrelsen forventer at indkalde referencegruppen til 2-3 møder i løbet af arbejdsgruppens arbejde. Der er bevilget cirka 15 mio. kr. til udvikling af domsdatabasen og til driften heraf i de første fire år ( ). En domsdatabase har længe været efterspurgt, og Domstolsstyrelsen har gennem mange år arbejdet for at etablere en domsdatabase og har udfoldet store bestræbelser i den retning. De tekniske begrænsninger i retternes nuværende sagsbehandlingssystemer har imidlertid udgjort en væsentlig barriere for realiseringen af en domsdatabase. Bestyrelsens beslutning skal ses i lyset af, at udviklingen af nye digitale sagsbehandlingssystemer til retterne Den Digitale Retsproces vil gøre det mere enkelt og effektivt at overføre en færdig dom fra sagsbehandlingssystemet til en domsdatabase. Der har været afholdt seks møder i arbejdsgruppen. Der har været afholdt to møder og en workshop i referencegruppen. Samspillet mellem arbejdsgruppen og referencegruppen har været sådan, at referencegruppen er blevet bedt om at forholde sig til spørgsmål af væsentlig interesse for brugerne, så som konkrete afgørelsestyper, emneinddeling, søgemuligheder mv., hvorefter arbejdsgruppen har drøftet og forholdt sig til referencegruppens ønsker og bemærkninger. Tre af arbejdsgruppens medlemmer, herunder formanden, har tillige været medlemmer af referencegruppen. Referencegruppen har desuden haft mulighed for at komme med ønsker til domsdatabasen af it-teknisk karakter. 8

9 Arbejdsgruppen har været sammensat af følgende medlemmer: Landsdommer Katja Høegh, Østre Landsret (formand) Projektleder Helle Bertung, Domstolsstyrelsen Teknisk it-projektleder Svend Erik Bruhn, Domstolsstyrelsen Chefkonsulent Niels Juhl, Domstolsstyrelsen Dommer Elisabet Michelsen, Retten i Glostrup Dommer Karin Bøgh Pedersen, Retten i Odense Retspræsident Henrik Engell Rhod, Retten på Bornholm Administrationschef Lisa Rising, Højesteret Retspræsident Henrik Rothe, Sø- og Handelsretten Landsdommer Nikolaj Aarø-Hansen, Vestre Landsret Referencegruppen har været sammensat af følgende medlemmer, idet bemærkes, at referencegruppen i forhold til kommissoriets beskrivelse af sammensætningen er blevet udvidet: Udviklingsdirektør Merethe Eckhardt, Domstolsstyrelsen (formand) Projektleder Helle Bertung, Domstolsstyrelsen Advokat Jette Kayerød Christensen, Dansk Journalistforbund Professor Hans Henrik Edlund, Aarhus Universitet Videnschef Birgit Foltmar Gammelgaard, Rigsadvokaten Professor Michael Gøtze, Københavns Universitet Head of content Anne Nørvang Hansen, Karnov Group Denmark A/S Landsdommer Katja Høegh, Østre Landsret Chefkonsulent Anne Evendorf Høy, Domstolsstyrelsen Advokat Jens-Christian Jensen, Foxylex Generalsekretær Torben Jensen, Advokatsamfundet Adm. direktør Charlotte Jepsen, FSR Danske Revisorer Chefkonsulent Niels Juhl, Domstolsstyrelsen Direktør for informationsløsninger Søren Mariegaard, J.H. Schultz Information A/S Adm. direktør Paul Mollerup, Danske Advokater 9

10 Seniorkonsulent Christina Mary Moshøj, Danske Medier Kontorchef Søren Broberg Nielsen, Retsinformation Direktør Jens Laurbjerg Nielsen, Germini Fuldmægtig Christina Ringvard, Folketingets Administration Direktør for DJØF Forlag Anette Wad, Forlæggerforeningen Arbejdsgruppens forslag til en domsdatabase er beskrevet nærmere i denne rapport. De væsentligste forslag kan sammenfattes således: Domsdatabasen skal indeholde alle domme afsagt af landsretterne og Højesteret i civile sager og i straffesager med de indankede domme. Endvidere skal domsdatabasen indeholde alle domme fra Sø- og Handelsretten. Hvis det er økonomisk muligt, skal domsdatabasen på sigt indeholde alle byretsdomme. Da dette efter de foreløbige beregninger, som Domstolsstyrelsen har udført for arbejdsgruppen, ikke er muligt inden for de givne økonomiske rammer, har arbejdsgruppen prioriteret, hvilke typer af byretsdomme (sagskategorier), som bør medtages i en første version af domsdatabasen. I lyset af de foretagne beregninger og henset til forudsætningen i kommissoriet om, at hovedparten af byretsdommene skal offentliggøres i domsdatabasen, er det arbejdsgruppens anbefaling, at der sker offentliggørelse af alle domme fra de overordnede retter tillige med domme fra byretterne i følgende typer af civile sager: - almindelige civile sager 1, som kan ankes uden tilladelse fra Procesbevillingsnævnet - småsager, hvor der har medvirket lægdommere - småsager, hvor påstanden er en anerkendelsespåstand - sager om administrativt bestemt frihedsberøvelse - sager om dødsformodningsdom. 1 Sager behandlet efter retsplejelovens kapitel 33 10

11 Efter arbejdsgruppens opfattelse bør brugervenlighed og let tilgængelig information om sager af offentlig interesse i øvrigt overordnet set prioriteres forud for en offentliggørelse af alle eller et meget stort antal byretsdomme. Der bør på længere sigt skabes plads til, at visse kendelser kan medtages i domsdatabasen. Det må senere afklares, hvilke kendelser, der skal medtages. Dommene i domsdatabasen skal indeholde en kort overskrift, som i en del sager kan have ret standardpræget karakter, f.eks. Takstmæssig bøde samt ubetinget frakendelse af førerretten i sag om spirituskørsel. Der skal i domsdatabasen offentliggøres de domsresuméer, som Højesteret og Sø- og Handelsretten allerede udarbejder i dag til brug for offentliggørelse i deres egne afgørelsesdatabaser. Landsretterne og byretterne forudsættes at fortsætte med at udarbejde domsresuméer i de sager, som i særlig grad har offentlighedens interesse, svarende til den nuværende praksis. Disse resuméer skal offentliggøres i domsdatabasen og eventuelt fortsat også på retternes egne hjemmesider. Der skal ikke herudover udarbejdes resuméer. Arbejdsgruppen anbefaler henset til domstolenes rolle som tredje statsmagt, at domsdatabasen organisatorisk placeres i Domstolsstyrelsen, og ikke som tidligere foreslået af projektgruppen fra 2004 under Retsinformation. I overensstemmelse med en indhentet udtalelse fra Datatilsynet anbefales det, at styrelsen bliver dataansvarlig i henhold til persondataloven. Der er ikke herved taget stilling til, om driften eventuelt skal udliciteres helt eller delvist eller til den fysiske placering af domsdatabasen. Driften af domsdatabasen vil være en administrativ opgave og ikke en judiciel. Dette bør ikke have den utilsigtede konsekvens, at der ved siden af den adgang, der allerede eksisterer efter retsplejeloven til hos retterne at få aktindsigt i domme, etableres en ekstra adgang til aktindsigt i domme i domsdatabasens rålager efter reglerne i offentlighedsloven. På samme måde bør det sikres, at andre forvaltningsmyndigheder med henvisning til forvaltningslovens 31 ved henvendelse til Domstolsstyrelsen ikke 11

12 kan opnå en videre adgang til indsigt i domme end den, der gælder efter retsplejeloven. Det bør således fortsat være sådan, at en person eller myndighed, der ønsker adgang til en konkret dom, som ikke er offentliggjort i domsdatabasen, eller som ønsker adgang til oplysninger, f.eks. om navne på parter og vidner, som ikke fremgår af den offentliggjorte dom, må søge aktindsigt i dommen efter retsplejelovens regler hos den ret, der har afsagt dommen. Dommene i domsdatabasen skal anonymiseres i det omfang, persondataloven foreskriver anonymisering. I tvivlstilfælde skal der ske anonymisering. Herudover skal navne på dommere i byretterne anonymiseres. Oplysninger, som ifølge retsplejelovens regler om aktindsigt er undtaget fra aktindsigt, skal, i det omfang anonymisering ikke kan varetage det hensyn, der begrunder undtagelsen fra aktindsigt, udelades i de domme, der offentliggøres i domsdatabasen (f.eks. oplysninger af betydning for statens sikkerhed eller forholdet til fremmede magter). I tvivlstilfælde skal oplysninger, som muligt er af denne karakter, undlades. Domsdatabasen skal have et simpelt og overordnet emneregister. Registeret skal være identisk med det, som anvendes i retternes nye digitale sagsbehandlingssystemer. Tanken er således, at de professionelle brugere (og parterne) skal kunne genkende og genanvende de ord, der anvendes ved indtastning, når sagen anlægges, som søgekriterier, når de søger i domsdatabasen. Herudover er arbejdsgangen også tænkt sådan, at emneord påføres af parterne straks ved anlægget af sagen, og at disse emneord (bortset fra korrektion af fejlrubriceringer/tilføjelse af emneord, hvor parterne har undladt dette) anvendes under hele sagsbehandlingen og ved offentliggørelsen i domsdatabasen. Forslag til emneregister er udarbejdet. Domsdatabasen skal have god søgefunktionalitet, som muliggør søgning på såvel fritekst som emneord og visse metadata (ret, instans, dato mv.). Domstolsstyrelsen har på grundlag af de forudsætninger og antagelser, som arbejdsgruppen foreløbigt har anlagt om tidsforbrug til anonymisering af domme, længde af domme mv., udarbejdet nogle meget overordnede og skønsmæssige beregninger om 12

13 udgifterne til domsdatabasen under en forudsætning om drift i Domstolsstyrelsens regi. Beregningerne er forbundet med meget betydelig usikkerhed, og vil skulle kvalificeres nærmere under projekteringen af domsdatabasen, og når den sættes i drift. Da digitaliseringen af straffesagsbehandlingssystemet ikke kan forventes at være så fremskredet, at straffedomme generelt vil kunne offentliggøres i domsdatabasen inden for den 4-årige periode fra , der for indeværende er meddelt bevilling til, har arbejdsgruppen forudsat, at der alt overvejende kun vil blive tale om offentliggørelse af civile domme i bevillingsperioden og har væsentligst koncentreret sig om at anslå udgifterne hertil. Der bør, når man har opnået praktisk erfaring med driften af domsdatabasen, foretages en fornyet vurdering af omkostningerne til offentliggørelse også af straffedomme, da de foretagne skøn og antagelser er højest usikre. Offentliggørelse af de domme, som arbejdsgruppen anbefaler offentliggøres, vil ifølge de foretagne beregninger være mulig inden for den eksisterende 4-årige bevilling. Dette skyldes imidlertid alene, at der inden for bevillingsperioden i praksis i al væsentlighed kun vil blive tale om offentliggørelse af civile domme. Medmindre man ved den nærmere projektering og den indledende drift af domsdatabasen med anonymisering og offentliggørelse af civile domme måtte erfare, at domsdatabasen kan etableres og drives langt billigere end her beregnet, vil udbygningen af domsdatabasen med straffedomme, efterhånden som det digitale straffesystem implementeres, forudsætte en større driftsbevilling end den, der pt. er meddelt. Hvis det ikke er muligt at opnå bevilling hertil, synes den eneste mulige løsning at være at reducere omfanget af offentliggjorte domme mest nærliggende sådan, at kun ankeafgørelser med underliggende byretsafgørelser offentliggøres. Derved må man opgive målsætningen om offentliggørelse af hovedparten af byretsdommene. Arbejdsgruppen har udarbejdet et lovudkast. 13

14 2 Grundlaget for arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger 2.1 Arbejdsgruppens tilgang og forståelse af opgaven Rammerne for arbejdsgruppens arbejde er beskrevet i kommissoriet af 7. oktober Det fremgår heraf bl.a., at arbejdsgruppen skal sikre koordination med Domstolsstyrelsens projekt Den Digitale Retsproces, som er et it-udviklingsprojekt for digitale sagsbehandlingssystemer til retterne. I dette projekt er udbuddet vedrørende digitalisering af civile sager afsluttet og leverandøren valgt. Den endelige fastlæggelse af hvordan domsdatabasen nærmere skal udformes og fungere, beror bl.a. på de beslutninger, som træffes i forbindelse med udviklingsprojektet. Derudover vil der skulle foretages mere detaljerede it-, budget- og forretningsmæssige undersøgelser og overvejelser i forbindelse med et forventet udbud af domsdatabaseløsningen og eventuelt tillige driften. Arbejdsgruppen har haft et begrænset tidsrum til sin rådighed og har ikke haft adgang til egentlig sagkyndig bistand til brug for overvejelser af og stillingtagen til spørgsmål af teknisk og økonomisk karakter. Resultatet af arbejdsgruppens arbejde er som følge af disse forhold på en del punkter begrænset til forslag til overordnede rammer og angivelse af mulige tilgange. Arbejdsgruppen er i kommissoriet blevet bedt om at tilvejebringe et skøn over de forventede udgifter til etablering og drift af en domsdatabase. Af de årsager, som er nævnt ovenfor, har det alene været muligt at foretage nogle meget overordnede økonomiske skøn, som må kvalificeres yderligere i forbindelse med det videre arbejde. 2.2 Tidligere overvejelser om etablering af en domsdatabase Det fremgår af kommissoriet, at arbejdsgruppen skal tage udgangspunkt i de tidligere overvejelser, der har været foretaget af henholdsvis en projektgruppe i 2004 og en arbejdsgruppe i Såvel projektgruppen fra 2004 som arbejdsgruppen fra 2010 blev nedsat af Domstolsstyrelsen med henblik på at forberede etableringen af en domsdatabase, og begge grupper har været sammensat af domstolsjurister og medarbejdere fra Domstolsstyrelsen. 14

15 Overvejelserne og anbefalingerne fra projektgruppen fra 2004 er samlet i Rapport om etablering af en offentlig domsdatabase fra januar Overvejelserne og anbefalingerne fra arbejdsgruppen fra 2010 er ikke beskrevet i et samlet skriftligt slutprodukt, men fremgår af en række notater, referater, afrapporteringer mv. I denne rapport refereres til projektgruppens og arbejdsgruppens overvejelser undervejs på relevante steder. 2.3 Succeskriterier Arbejdsgruppen fra 2010 definerede følgende succeskriterier for domsdatabasen: 1. At der nu bliver etableret en domsdatabase 2. Imødekommelse af en ekstern efterspørgsel på mere åbenhed ved domstolene 3. At domsdatabasen kan bruges af ikke-jurister 4. At der i databasen fra start findes domme, som opleves relevante 5. Nem søgning på fuldtekst og emneord 6. At etablering og drift af databasen kan ske uden forøget arbejdsbyrde for dommerne Arbejdsgruppen er enig i disse succeskriterier. Efter arbejdsgruppens opfattelse må det i første række anses for afgørende, at brugerne af domsdatabasen oplever, at det grundlæggende krav om en brugervenlig og hurtig adgang til de afgørelser, som særligt har offentlighedens interesse, og som er nødvendige for at få et dækkende billede af retspraksis på et givet område, opfyldes. Der bør desuden ske en så omfattende offentliggørelse, at brugerne oplever at have fuld indsigt i domstolenes arbejde. Domsdatabasen bør ikke påføre retterne merarbejde i et omfang, som indebærer en forsinkelse i den almindelige sagsbehandling og/eller en fordyrelse og besværliggørelse af at få en retssag behandlet ved domstolene. 15

16 2.4 Organisatoriske spørgsmål Arbejdsgruppen skal efter kommissoriet komme med forslag til hensigtsmæssige arbejdsgange og forslag til relevante lovændringer. Dette forudsætter, at arbejdsgruppen overvejer spørgsmålet om domsdatabasens organisatoriske placering. Det har tidligere været overvejet, om Retsinformation skulle drive domsdatabasen. Således var dette anbefalingen fra projektgruppen fra 2004, jf. Rapport om etablering af en offentlig domsdatabase, side 59 f. Domstolenes rolle som den tredje statsmagt taler imidlertid efter arbejdsgruppens opfattelse for, at en domsdatabase ikke fremstår som en del af og integreret i Retsinformation, som i det væsentlige indeholder regler udstedt af den lovgivende og udøvende magt samt forvaltningsafgørelser. Selvom Retsinformation også indeholder afgørelser truffet af Folketingets Ombudsmand, er domme afsagt af domstolene så væsensforskellige fra det øvrige indhold i Retsinformation, at de bør offentliggøres i en særlig database, som kun vedrører domstolenes afgørelser. Den nære sammenhæng med den elektroniske sagsbehandling i øvrigt ved domstolene gør det i øvrigt også nærliggende, at det er Domstolsstyrelsen, som driver domsdatabasen og organisatorisk er ansvarlig for denne. Arbejdsgruppens anbefaler derfor, at domsdatabasen organisatorisk placeres i Domstolsstyrelsen. Der er ikke herved taget stilling til, hvor en eventuel behandlingsenhed fysisk skal placeres. Et væsentligt spørgsmål er i den forbindelse, om den praktiske drift af domsdatabasen skal varetages inden for organisationen Danmarks Domstole, eller om driften skal varetages af en kommerciel ekstern leverandør. Arbejdsgruppen bemærker i den forbindelse, at de potentielle leverandører muligt selv vil være leverandører af (forædlet) information om domme. Brug af en ekstern leverandør vil i så fald kunne give anledning til spørgsmål om, hvorvidt den pågældendes konkurrenter har adgang til råmaterialet på samme vilkår, og, hvis dette ikke er tilfældet, om der dermed er tale om statsstøtte, jf. nedenfor afsnit 5.4. Dette kan tale imod en udlicitering af driften. Ved udbud af en udliciteringsløsning bør man være opmærksom på at undgå en konkurrenceforvridning, ligesom risikoen for at blive afhængig af en bestemt leverandør vil skulle håndteres i forbindelse med udbuddet. Det bemærkes, at opgaven med at drive et retsinformationssystem som domsdatabasen må anses for en 16

17 administrativ og ikke en judiciel opgave. Dette ændrer ikke på, at opgaven bør placeres i Domstolsstyrelsen, som af hensyn til domstolenes rolle som tredje statsmagt er en uafhængig styrelse. Det er således arbejdsgruppens anbefaling, at domsdatabasen organisatorisk placeres i Domstolsstyrelsen, og arbejdsgruppens øvrige anbefalinger og lovudkast tager udgangspunkt i denne anbefaling. 2.5 Andre spørgsmål Arbejdsgruppen har fundet det naturligt at komme ind på enkelte yderligere spørgsmål, som ikke er nævnt i kommissoriet, om navnlig krav om udbud, krav fra Digitaliseringsstyrelsen, spørgsmålet om betaling for adgang til domsdatabasen samt statsstøtte, jf. nedenfor afsnit IT-tekniske forudsætninger Domstolsstyrelsens Center for it har overvejet, hvorledes domsdatabasen teknisk kan konstrueres og har foreslået en model, som grafisk kan illustreres således: 17

18 Modellen er et foreløbigt bud på, hvordan samspillet kan være mellem retternes sagsbehandlingssystemer og domsdatabasen, og hvordan brugernes adgang til data kan være. Den endelig fastlæggelse af domsdatabasemodellen vil først kunne ske efter grundigere tekniske og forretningsmæssige analyser. Som vist på illustrationen er det retternes forskellige juridiske fagsystemer med egne databaser (civil, straffe, foged og skifte), der tilsammen udgør retternes sagsbehandlingssystemer, som leverer data til domsdatabasen. Retternes produktion af afgørelser overføres dagligt til domsdatabasens rålager tillige med sagernes metadata. Domsdatabasen tænkes administreret af en behandlingsenhed, som kan tilgå rålageret og foretage anonymisering og anden bearbejdning af de domme, der skal offentliggøres. De offentliggjorte domme bliver digitalt tilgængelige for enhver i den offentlige domsdatabase via en portalløsning. Selve afgørelsen er hovedproduktet for domsdatabasen, men de metadata, som skabes på sagen fra den anlægges eller modtages, og til den afsluttes af retten, er afgørende for, at søgning, filtrering og analyse bliver mulig i domsdatabasen. Der vil som udgangspunkt ikke ske registrering af information i forbindelse med retternes sagsbehandling, som alene tjener domsdatabasens formål. En eventuel efterfølgende berigelse må derfor ske i domsdatabasens behandlingsenhed. Retterne og Domstolsstyrelsen kan tilgå sagsstatistik via et statistikmodul, som kan have sit datagrundlag enten i sagsbehandlingssystemerne eller i domsdatabasens rålager. Det vil være teknisk muligt at give eksterne brugere adgang til statistik via domsdatabasen, herunder tillige statistik om afgørelser, som ikke offentliggøres i domsdatabasen. Arbejdsgruppen kan tilslutte sig den foreslåede model for, hvordan domsdatabasen teknisk bør konstrueres og spille sammen med retternes sagsbehandlingssystemer, og arbejdsgruppen har ved udformningen af sine anbefalinger taget udgangspunkt heri. 18

19 2.7 Den successive etablering af domsdatabasen Forudsætningen for etableringen af domsdatabasen er som nævnt indledningsvist den digitalisering af retternes sagsbehandlingssystemer, som er indledt med udbuddet af den civile del af Den Digitale Retsproces. Det følger heraf, at der udelukkende bliver tale om en fremadrettet offentliggørelse af domme i domsdatabasen fra det tidspunkt, hvor sagsbehandlingssystemerne sættes i drift. Digitaliseringsprojektet omfatter i første omgang alene civile sager, mens straffesager vil blive omfattet af projektet i en senere fase. Domsdatabasen vil derfor i begyndelsen kun indeholde domme i civile sager og først fra et senere tidspunkt domme i straffesager. Domstolsstyrelsen har oplyst, at man forventer, at den civile del af Den Digitale Retsproces vil være implementeret ved alle retter i slutningen af 2016 eller i begyndelsen af Implementering vil ske således, at man indleder ved Vestre Landsret og en byret i Efter implementeringen ved de første retter, vil implementeringen foregå successivt frem til slutningen af 2016 eller begyndelsen af Det er endnu uafklaret, hvornår udviklingen af det digitale sagsbehandlingssystem for straffesager kan påbegyndes. Civile sager, som er anlagt på det tidspunkt, hvor det digitale sagsbehandlingssystem implementeres, vil ikke blive overflyttet til det nye digitale system, men vil fortsat skulle behandles i det nuværende sagsbehandlingssystem. Dog vil sager, som ankes, sandsynligvis blive behandlet i det nye system, hvis systemet er implementeret ved den pågældende landsret. Der vil derfor gå nogen tid, inden et større antal civile sager er afgjort ved retterne i det digitale sagsbehandlingssystem, og dermed vil der også gå nogen tid, inden domsdatabasen har oparbejdet et vist volumen af civile domme. Der vil gå adskillige år, før domsdatabasen vil indeholde domme i straffesager. Arbejdsgruppen finder det vigtigt, at domsdatabasen, når den åbner, har et vist volumen af civile sager. Det er dog samtidig arbejdsgruppens opfattelse, at offentligheden bør have den længe efterspurgte adgang til retternes domme hurtigst muligt efter, at dette teknisk kan lade sig gøre. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at civile domme, som afsiges, mens det digitale sagsbehandlingssystem testes, gøres parat til offentliggørelse i domsdatabasen, herunder som led i det pilotprojekt, som ubetinget bør gennemføres, inden der åbnes for almindelig offentlig adgang til domsdatabasen. Arbejdsgruppen anbefaler ligeledes, at det undersøges, om det er teknisk muligt og ressourcemæs- 19

20 sigt forsvarligt at overføre de domme, som allerede er offentliggjort på retternes egne hjemmesider, eventuelt begrænset til en vis forudgående periode, til domsdatabasen, således at der er en vis beholdning af domme, når domsdatabasen åbner. Desuden bør domsdatabasen efter arbejdsgruppens opfattelse stilles til rådighed for offentligheden, inden sagsbehandlingssystemet er implementeret ved alle retter. Arbejdsgruppen er opmærksom på, at der dermed opstår en skævhed i den forstand, at der i en periode ikke offentliggøres domme fra alle retter, men finder, at hensynet til at offentligheden hurtigere får adgang til domme må veje tungere. Som minimum bør det dog være sådan, at begge landsretter, Højesteret og så vidt muligt også Søog Handelsretten har fået implementeret sagsbehandlingssystemet, således at domme fra alle de overordnede retter eller i hvert fald de to landsretter og Højesteret er en del af domsdatabasen, når den åbner for offentligheden. Den ubalance, der vil være, hvis domsdatabasen åbner med indhold af domme fra Vestre Landsret (som er pilotembede, og hvis domme derfor vil være klar til offentliggørelse meget tidligt), medens domme fra Østre landsret og/eller Højesteret mangler, forekommer således for stor. Det må således være en naturlig forventning hos offentligheden, at domme fra i hvert fald Højesteret og begge landsretter er tilgængelige, når domsdatabasen åbner. Sø- og Handelsrettens karakter af specialdomstol gør, at det lidt bedre vil kunne accepteres, at dommene herfra ikke er med fra begyndelsen, også fordi dommene allerede i dag offentliggøres i Sø- og Handelsrettens egen database, hvor rettens professionelle brugere er vant til at finde dem. Hensynet til, at domme fra de overordnede retter skal være tilgængelige, når domsdatabasen åbnes for offentligheden, taler for, at implementeringen af sagsbehandlingssystemet om muligt tilrettelægges sådan, at disse retter kommer relativt hurtigt på. Selvom både Højesteret og Sø- og Handelsretten allerede i dag offentliggør domme i egne databaser, bør disse retters domme publiceres i domsdatabasen fra begyndelsen. På grund af den usikre tidshorisont for implementering af Den Digitale Retsproces - Straffe anbefaler arbejdsgruppen endvidere, som en midlertidig løsning indtil implementering finder sted, at det gøres muligt at offentliggøre visse straffedomme i domsdatabasen. Anbefalingen angår de domme i straffesager, som retterne i dag udvælger med henblik på offentliggørelse på deres hjemmesider sammen med et domsresumé eller en pressemeddelelse. Disse afgørelser er beskrevet nærmere i afsnit 6.2. Det anbefales således, at det allerede ved åbningen af domsdatabasen for offentligheden gøres teknisk muligt at overføre udvalgte straffedomme med tilhørende domsresuméer eller pres- 20