GENNEM FØRELSE AF MENNESKE- RETTEN STATUS

Transkript

1 GENNEM FØRELSE AF MENNESKE- RETTEN STATUS

2 GENNEM FØRELSE AF MENNESKE-RETTEN STATUS Denne delrapport er en del af Institut for Menneskerettigheders rapport Menneskerettigheder i Danmark, Status Rapporten behandler udvalgte menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen i Danmark. Rapporten behandler emner om introduktion til menneskeretten, gennemførelse af menneskeretten, asyl, børn, databeskyttelse, etnisk oprindelse, familieliv, forvaltningens kontrol, frihedsberøvelse, handicap, køn, magtanvendelse, religion, retfærdig rettergang, retten til bolig, statsborgerskab, uddannelse, udvisning og udlevering, uregistrerede migranter, væbnet konflikt, ytringsfrihed og ældre. Rapporten kan læses i sin fulde længde på instituttets hjemmeside, Der findes også et sammendrag af rapporten, i trykt form og på hjemmesiden. Rapporten vil løbende blive udbygget, og instituttet modtager gerne kommentarer på statusrapport@menneskeret.dk. ISBN: EAN: ISSN: Institut for Menneskerettigheder Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution Wilders Plads 8K 1403 København K Telefon Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger fx store typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster. Vi arbejder på at få flere tilgængelige pdf er. Læs mere om tilgængelighed på 2

3 SI DE HOVE INDHOLD 1 OVERBLIK INDHOLD OG AFGRÆNSNING 5 2 DEN INTERNATIONALE RAMME STATERNE HAR STOR VALGFRIHED VED GENNEMFØRELSEN AF MENNESKERETTIGHEDER 7 3 DEN NATIONALE RAMME GRUNDLOVEN SÆTTER RAMMERNE 10 4 DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING 12 5 HER KAN MENNESKERETTIGHEDERNE STYRKES I DANMARK TILTRÆDELSE AF MENNESKERETLIGE AFTALER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER INKORPORERING DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER MENNESKERETLIG HANDLINGSPLAN OG SYSTEMATISK OVERVÅGNING AF MENNESKERETTIGHEDER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER REVISION AF GRUNDLOVEN DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER REVISION AF LIGEBEHANDLINGSLOVGIVNINGEN DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER REVISION AF UDLÆNDINGELOVEN DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER 41 SLUTNOTER 42 3

4 FORKORTELSER CPT ECRI EMD EMRK EU FN ICCPR ILO NHRI OECD UPR ØSKR Den Europæiske komité til forebyggelse af tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf Den Europæiske kommission mod racisme og intolerance Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Den Europæiske Union De Forenede Nationer FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder Den Internationale Arbejderorganisation National Menneskerettighedsinstitution Organisationen for økonomisk samarbejde og udvikling Den Universelle Periodiske Bedømmelse FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder 4

5 KAPITEL 1 1 OVERBLIK 1.1 INDHOLD OG AFGRÆNSNING FN s Verdenserklæring om Menneskerettighederne og efterfølgende menneskerettighedskonventioner angiver et sæt af ufortabelige rettigheder, som alle mennesker besidder. Disse rettigheder omfatter for eksempel retten til livet, retten til sundhed, retten til en retfærdig rettergang, retten til uddannelse og retten til ligebehandling. Hvis hvert enkelt menneske i praksis skal kunne nyde sine grundlæggende rettigheder, må de internationalt anerkendte rettigheder forankres i de enkelte landes nationale retssystemer og gennemføres på nationalt plan. De internationale menneskerettighedskonventioner indeholder imidlertid meget lidt regulering af, hvordan menneskerettighederne i praksis skal overføres til det nationale retssystem. De enkelte stater har derfor stor valgfrihed til at beslutte, hvordan de vil sikre en tilstrækkelig menneskerettighedsbeskyttelse. Det skal blot være en effektiv beskyttelse i praksis. En effektiv beskyttelse af menneskerettighederne forudsætter, at der er nogle grundlæggende strukturelle rammer for, hvordan menneskerettighederne håndhæves. For eksempel skal der være et velfungerende retssystem med uafhængige dommere, som kan sikre retten til en retfærdig rettergang og håndhæve beskyttelsen af menneskerettigheder. Retten til uddannelse og retten til sundhed forudsætter også, at der eksisterer et skolesystem og et hospitalsvæsen. Det nationale politi skal være i stand til at beskytte borgerne mod menneskeretlige overgreb og selv undlade at krænke menneskerettigheder. Der skal være et velfungerende parlamentarisk system. Nogle institutioner kan være med til at fremme den menneskeretlige beskyttelse og kultur, såsom en national menneskerettighedsinstitution (NHRI) eller ombudsmandsinstitutioner. Beskyttelsen af menneskerettigheder kan også styrkes ved, at der i befolkningen er kendskab til menneskerettigheder og bevidsthed om muligheder for at påberåbe sig sine menneskerettigheder. Uddannelse og oplysning om 5

6 menneskerettigheder kan styrke befolkningens kendskab til menneskerettighederne. Inddragelse af borgere i demokratiske processer såsom folkeafstemninger og høringer i forbindelse med beslutninger kan styrke menneskerettighedernes gennemførelse. Ligeledes vil tilstedeværelsen af et aktivt civilsamfund, som kender til og arbejder for at styrke menneskerettighederne, kunne bidrage til at øge bevidstheden om menneskerettigheder og fremme den menneskeretlige beskyttelse. Denne delrapport handler om gennemførelsen af menneskerettigheder i Danmark. Delrapporten fokuserer især på fire elementer: De organisationer og strukturelle rammer, som kan medvirke til at sikre en effektiv menneskerettighedsbeskyttelse. Menneskerettighedskonventioners status i dansk ret, herunder beskyttelsen af menneskerettigheder i grundloven. De procedurer og systemer, hvormed menneskeretlige anbefalinger gennemføres i Danmark. De danske love, som er centrale for opfyldelsen af Danmarks menneskeretlige forpligtelser, for eksempel retsplejeloven, ligebehandlingslovgivningen, udlændingeloven, straffeloven og politiloven. Delrapporten behandler temaerne: tiltrædelse af menneskeretlige aftaler, inkorporering, menneskeretlig handlingsplan og systematisk overvågning af menneskerettigheder samt revision af grundloven, ligebehandlingslovgivningen og udlændingeloven. Der henvises i øvrigt til delrapporten om introduktion til menneskeretten. 6

7 KAPITEL 2 2 DEN INTERNATIONALE RAMME 2.1 STATERNE HAR STOR VALGFRIHED VED GENNEMFØRELSEN AF MENNESKERETTIGHEDER De internationale menneskerettighedskonventioner indeholder meget lidt regulering af gennemførelsen af menneskerettigheder i det nationale retssystem. FN s Menneskerettighedskomité har fastslået, at FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR) generelt overlader det til medlemsstaterne at vælge deres egen metode til at implementere konventionens bestemmelser i staternes nationale systemer, og det samme har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) fastslået vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). 1 FN s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder har udtalt, at gennemførelsen af FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (ØSKR) forudsætter et demokratisk styre, men derudover ikke kræver en bestemt type regering eller økonomisk system. Medlemsstater må således selv vurdere, hvilke midler der er bedst egnede til at gennemføre økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. 2 I de valgfrie protokoller til ØSKR og FN s Børnekonvention fremhæves det, at der ved behandlingen af individuelle klagesager vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder skal tages højde for medlemsstaternes råderum. Komitéerne skal således blot vurdere rimeligheden af de foranstaltninger, der er iværksat af deltagerstaten. 3 En række internationale aftaler anbefaler og forpligter i nogle tilfælde medlemsstater til at etablere institutioner til at varetage bestemte menneskeretlige opgaver. Retten til en retfærdig rettergang ved uafhængige domstole er en grundlæggende menneskerettighed, som er beskyttet i en række konventioner, såsom ICCPR og EMRK. Begge konventioner beskytter desuden retten til at kunne indbringe en klage over menneskerettighedskrænkelser for en domstol eller en anden uafhængig klageinstans, som effektivt kan behandle sagen. Rettighederne forudsætter således tilstedeværelsen af uafhængige domstole eller andre institutioner, som kan behandle menneskerettighedsklager og andre sager. 7

8 Tillægsprotokollen til FN s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (Torturkonventionen) forpligter medlemsstaterne til at oprette såkaldte uafhængige nationale forebyggende mekanismer til at arbejde for at forebygge tortur på nationalt niveau. 4 FN s konvention om rettigheder for personer med handicap (Handicapkonventionen) forpligter medlemsstaterne til at udpege en eller flere uafhængige institutioner, som har til formål at fremme, beskytte og overvåge gennemførelsen af Handicapkonventionen nationalt. 5 FN s Paris-Principper om nationale menneskerettighedsinstitutioner anbefaler, at FN s medlemsstater opretter nationale menneskerettighedsinstitutioner, som skal arbejde for at fremme og beskytte menneskerettighederne på basis af et bredt mandat. Institutionen skal være uafhængig og skal blandt andet kunne fremkomme med anbefalinger til at fremme den menneskeretlige beskyttelse og afgive rapport om menneskeretlige emner. FN s Børnekomité har desuden anbefalet, at medlemsstaterne opretter et særligt mandat til at arbejde med børns rettigheder hos en national menneskerettighedsinstitution eller Ombudsmand. 6 I september 2015 vedtog alle FN s medlemslande, inklusive Danmark, de globale Verdensmål for Bæredygtig Udvikling. Konkret er der tale om 17 mål og 169 delmål, som landene skal nå inden Inden for EU har medlemsstaterne vedtaget direktiver, som forpligter medlemsstaterne til at oprette eller udpege uafhængige institutioner til at fremme ligebehandling på grund af race eller etnisk oprindelse samt køn. Ligebehandlingsinstitutionerne skal blandt andet have mandat til at bistå ofre for forskelsbehandling med at få behandlet deres klager over forskelsbehandling, foretage uafhængige undersøgelser af forskelsbehandling, offentliggøre uvildige rapporter og fremsætte henstillinger om spørgsmål vedrørende forskelsbehandling. 7 EU s databeskyttelsesdirektiv forpligter desuden EU-landene til at oprette eller udpege en uafhængig offentlig tilsynsmyndighed, der har til opgave at påse overholdelsen af den nationale lovgivning, som gennemfører direktivet i national ret. Tilsynsmyndigheden skal høres ved udarbejdelsen af lovgivning vedrørende behandling af personoplysninger, og myndigheden skal kunne iværksætte undersøgelser, have adgang til relevante oplysninger og behandle sager om overtrædelse inden for databeskyttelsesdirektivets område. 8 8

9 OECD s retningslinjer for multinationale virksomheder indeholder en række anbefalinger vedrørende ansvarlig virksomhedsadfærd i forhold til blandt andet menneskerettigheder, miljø, arbejdstagerrettigheder og bekæmpelse af korruption. Lande, som har tilsluttet sig retningslinjerne, skal oprette nationale kontaktpunkter, som kan fremme gennemførelsen af retningslinjerne samt behandle forespørgsler og bidrage til løsning af problemstillinger vedrørende konkrete sager. 9 9

10 KAPITEL 3 3 DEN NATIONALE RAMME 3.1 GRUNDLOVEN SÆTTER RA MMERNE Danmark har generelt en stærk menneskerettighedsbeskyttelse, som varetages af velfungerende offentlige institutioner. Desuden har Danmark et aktivt civilsamfund, som bidrager til den menneskeretlige debat. Grundloven sætter rammerne for den danske lovgivningsproces, Folketingets arbejde og domstolenes uafhængighed. Desuden beskytter grundloven en række menneskerettigheder, som for eksempel den personlige frihed, boligens ukrænkelighed, ytringsfrihed, foreningsfrihed, forsamlingsfrihed og retten til uddannelse. Retsplejeloven regulerer gennemførelsen af retssager ved domstolene og beskytter i praksis retten til en retfærdig rettergang. Retsplejeloven fastlægger desuden politiets mulighed for at foretage indgreb over for borgere, og politiloven begrænser blandt andet politiets mulighed for at anvende magt. Straffeloven beskytter mod overgreb begået af andre borgere og mod myndighedsovergreb. Straffelovsbestemmelser om drab, vold, husfredskrænkelser, ulovlig tvang og menneskehandel medvirker for eksempel til at beskytte retten til livet, forbud mod tortur, den personlige frihed, respekten for privatlivets fred og forbud mod slaveri. De danske domstole og administrative myndigheder kan prøve sager, hvor der indgår spørgsmål om forenelighed med menneskerettigheder. De offentlige myndigheder er desuden generelt forpligtet til at medvirke til opfyldelse af de internationale forpligtelser, som Danmark har påtaget sig. 10 En række offentlige institutioner medvirker til at sikre en høj grad af menneskerettighedsbeskyttelse. Folketingets Ombudsmand, herunder Ombudsmandens Børnekontor, behandler klager fra borgere over administrative myndigheders afgørelser og deres behandling af borgerne og sagerne. Ligebehandlingsnævnet behandler klager over forskelsbehandling inden for den danske ligebehandlingslovgivning. Datatilsynet behandler klager over overtrædelse af persondataloven og medvirker blandt andet til at sikre privatlivsbeskyttelsen. Institut for Menneskerettigheder er Danmarks nationale 10

11 menneskerettighedsinstitution, som blandt andet har til opgave at overvåge menneskerettighedssituationen i Danmark og at rådgive regeringen og Folketinget om beskyttelsen af menneskerettigheder. Børnerådet er en uafhængig offentlig institution, der virker som fortaler for børn og arbejder for at forbedre og beskytte børns rettigheder i Danmark, blandt andet gennem fortalervirksomhed og rådgivning af regeringen og Folketinget. En række af ovenstående myndigheder er desuden udpeget til at varetage et eller flere af de EU- og FN-mandater, som er nævnt i afsnit 2. Danmark har tilsluttet sig en lang række af internationale menneskerettighedskonventioner. Desuden rapporterer Danmark løbende til internationale ekspertkomitéer, som overvåger den menneskeretlige udvikling i medlemslandene. For eksempel rapporterer Danmark til FN s ekspertkomitéer, og Danmark har udstedt en stående invitation til FN s særlige procedurer, som betyder, at Danmark altid vil acceptere anmodninger om besøg. 11 Desuden modtager Danmark jævnligt besøg fra Europarådets ekspertkomiteer, såsom Den Europæiske komité mod racisme og intolerance (ECRI), Den Europæiske komité til forebyggelse af tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CPT) eller den rådgivende komité for rammekonventionen om nationale mindretal. 11

12 KAPITEL 4 4 DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING Den 21. januar 2016 blev Danmark eksamineret af FN s Menneskerettighedsråd i den såkaldte Universelle Periodiske Bedømmelse (UPR). UPR er et bedømmelsessystem, hvor enhver af FN's medlemsstater rapporterer om o g eksamineres i den samlede menneskerettighedssituation i medlemsstaten. Formålet er at forbedre menneskerettighederne i praksis. Danmark modtog 199 anbefalinger, blandt andet på asyl- og indvandringsområdet samt på ligebehandlingsområdet. 12 Danmark har givet FN s Menneskerettighedsråd i Genève besked om, hvilke anbefalinger Danmark kan acceptere. Ud af i alt 199 anbefalinger har Danmark accepteret 120 anbefalinger fuldt ud, mens 14 anbefalinger er blevet delvist accepteret. 13 Som optakt til UPR-eksaminationen afholdt Institut for Menneskerettigheder og Udenrigsministeriet fire folkemøder i februar Her havde borgere mulighed for at give deres mening til kende om, hvordan det går med menneskerettighederne i Danmark. I marts 2015 holdt Grønlands Selvstyre, Grønlands Råd for Menneskerettigheder og Institut for Menneskerettigheder en lignende folkehøring i Nuuk, og i maj 2015 arrangerede Færøernes Landsstyre en folkehøring på Færøerne. 14 Det fremgår af den færøske UPR-rapport, at Færøerne vil undersøge oprettelsen af en national menneskerettighedsinstitution i overensstemmelse med Paris-Principperne. FN-komitéer har alene i den sidste halvdel af 2015 behandlet 15 sager vedrørende Danmark. Der blev udtalt kritik i otte af sagerne, hvor Flygtningenævnet havde truffet afgørelse. Til sammenligning udtalte FNkomitéer kun kritik i fire af i alt 15 sager i perioden 2004 og indtil sidste halvår af 2015, så der er tale om en meget væsentlig stigning. 15 Pr. 1. januar 2016 var Danmark indklaget for FN-komitéer i ialt 128 sager. Instituttet modtager som led i sin opgave med at beskytte og fremme menneskerettighederne et betydeligt antal høringer vedrørende ny lovinitiativer. 12

13 Instituttet har lighed med andre organisationer løbende kritiseret, at lovforslag sendes i høring med meget korte høringsfrister. Instituttet har desuden kritiseret, at lovforslag i flere tilfælde ikke indeholder en tilstrækkelig gennemgang af Danmarks menneskeretlige forpligtelser. 16 På følgende områder er der siden Status sket forbedringer: Danmark tiltrådte den 7. oktober 2015 klageadgangen til FN s Børnekomité. 17 Den 1. januar 2016 trådte lov om digitalisering af retsprocessen mv. i kraft. Loven gennemfører de ændringer, der er nødvendige for oprettelsen af en gratis og offentligt tilgængelig domsdatabase. Domsdatabasen vil i sin første version indeholde hovedparten af afsagte domme i civile sager og udvalgte domme i straffesager. Udviklingen på området har også frembragt nye eller forstærket og aktualiseret tidligere menneskeretlige udfordringer, herunder på følgende områder: Personer med midlertidig beskyttelsesstatus skal fremover vente tre år på familiesammenføring. 18 Udlændinge kan efter ankomsten til Danmark frihedsberøves uden at skulle for en dommer inden for de første 72 timer. 19 Lovforslag sendes fortsat i høring med utilstrækkelige høringsfrister og uden en tilstrækkelig gennemgang af menneskeretten. Et enkelt lovforslag er blevet hastebehandlet uden inddragelse af høringsparter. 20 Regeringen besluttede i oktober 2015 at nedlægge Udvalget vedrørende den danske terrorbekæmpelse, der med uvildige eksperter i blandt andet strafferet, skulle have gransket den danske indsats mod terror samt terrorlovens konsekvenser for almindelige danskere. 21 Danske forhold er i løbet af 2015 og begyndelsen af 2016 blevet vurderet af internationale organer. FN s kvindekomité (CEDAW-komitéen) afgav i marts 2015 en række anbefalinger til Danmark på en bred vifte af områder, herunder ligestilling, vold mod kvinder, menneskehandel, uddannelse, arbejdsforhold mv. Komitéen anbefalede blandt andet, at Danmark 13

14 inkorporerer FN s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (Kvindekonventionen). 22 FN s komité til bekæmpelse af racediskrimination afgav i maj 2015 en række anbefalinger til Danmark på navnlig udlændinge- og asylretsområdet med henblik på, at Danmark lever op til konventionen om beskyttelse af alle former for racediskrimination. Komitéen anbefalede også, at konventionen inkorporeres. 23 FN s komité mod tortur afgav i december 2015 en række anbefalinger blandt andet vedrørende frihedsberøvelse og på asylområdet. Komitéen anbefalede blandt andet, at Danmark gør tortur strafbart som en selvstændig forbrydelse, og at Danmark inkorporerer Torturkonventionen. 24 Europarådets ekspertgruppe om indsatsen mod menneskehandel (GRETA), der overvåger medlemslandenes implementering af Europarådets konvention om indsatsen mod menneskehandel, aflagde besøg i Danmark i maj Rapporten forventes offentliggjort i første halvår af I januar 2016 blev Danmark eksamineret af FN s Menneskerettighedsråd i den såkaldte Universelle Periodiske Bedømmelse. Danmark modtog 199 anbefalinger. 26 Danmark blev blandt andet anbefalet, at: Udvikle en handlingsplan indeholdende en systematisk og udførlig fremgangsmåde til fremme og beskyttelse af menneskerettigheder. Vedtage lovgivning, der sikrer mindreårige mod isolationsfængsling samt fængsling i voksenfængsler. Sikre retten til familiesammenføring for alle flygtninge, særligt for børn, herunder især børn mellem år. Udarbejde en evidensbaseret evaluering af dansk anti-terrorlovgivning, som tidligere anbefalet. Vedtage udførlig anti-diskriminationslovgivning på alle områder uden for arbejdsmarkedet, at modvirke diskrimination, at fremme et mere rummeligt samfund og sørge for effektive retsmidler til ofre for diskrimination. Eksplicit forbyde diskrimination mod personer med handicap. Vedtage den nødvendige lovgivning således, at alle personer med handicap har lige muligheder for at stemme og stille op til valg. 14

15 Udvikle en national handlingsplan for bekæmpelse af hadforbrydelser, der sikrer kontinuitet og bæredygtighed. Reformere og opgradere kommunale kompetencer og ansvarlighed i Grønland for derved at anvende konstruktive foranstaltninger til at sikre beskyttelse af børn mod vold og til at assistere familier i rehabilitering på grund af alkohol- og stofmisbrug og afhængighed. Etablere en national menneskerettighedsinstitution på Færøerne. Ændre straffeloven på Færøerne for at sikre, at definitionen af voldtægt er i overensstemmelse med internationale standarder, anerkende voldtægt i alle situationer og kriminalisere voldtægt inden for ægteskab. Ud af i alt 199 anbefalinger har Danmark accepteret 120 anbefalinger fuldt ud, mens 14 anbefalinger er blevet delvist accepteret

16 KAPITEL 5 5 HER KAN MENNESKERETTIGHEDERNE STYRKES I DANMARK 5.1 TILTRÆDELSE AF MENNESKERETLIGE AFTALER Danmark tilslutter sig oftest en international konvention ved, at regeringen underskriver og med Folketingets samtykke ratificerer eller tiltræder konventionen. Gennem ratifikation påtager Danmark sig at overholde konventionens forpligtelser, men konventionen bliver ikke derved en egentlig del af dansk ret. Det sker først ved en eventuel inkorporering DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Det fremgår af artikel 11 i Konventionen af 23. maj 1969 om traktatretten (Wienerkonventionen), at stater kan give samtykke til at blive bundet af internationale aftaler på en række forskellige måder. Det kan for eksempel ske gennem underskrivelse, udveksling af instrumenter, ratifikation, accept, godkendelse eller tiltrædelse. Ofte fastlægges det i en konventions indhold, hvordan stater giver samtykke til juridisk at lade sige forpligte af en konvention. For så vidt angår de menneskeretlige kernekonventioner, som Danmark har tilsluttet sig, er den mest anvendte metode, at stater tilslutter sig konventioner ved at underskrive konventionen og efterfølgende med det nationale parlaments samtykke lader sig forpligte af konventionen gennem ratifikation. 28 Hvis en konvention giver mulighed for det, kan lande, som ikke har været med til at forhandle en konvention, efterfølgende tilslutte sig konventionen gennem tiltrædelse. 29 Det er op til den enkelte stat at beslutte, hvilke internationale konventioner staten vil tilslutte sig. En stat er derfor heller ikke forpligtet til at tiltræde yderligere konventioner eller senere vedtagne tillægsprotokoller. Det anbefales imidlertid af FN s overvågningsmekanismer, at FN s ni menneskeretlige kernekonventioner og tillægsprotokoller tiltrædes af FN s medlemsstater. Blandt Europarådets medlemsstater anbefales det generelt, at medlemslandene tiltræder EMRK og Den Europæiske Socialpagt. 16

17 I 2013 anbefalede FN s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, at Danmark ratificerer tillægsprotokollen til FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder om individuel klageadgang samt FN s konvention om beskyttelse af alle vandrende arbejdstagere og deres familier (Migrantarbejderkonventionen). 30 I 2011 anbefalede FN s Børnekomité, at Danmark ratificerer Migrantarbejderkonventionen samt tillægsprotokollen til FN s konvention om rettigheder for personer med handicap (Handicapkonventionen) om individuel klageadgang. 31 I 2015 anbefalede FN s komité om afskaffelse af alle former for racediskrimination og FN s Kvindekomité, at Danmark ratificerer navnlig Migrantarbejderkonventionen og Den Internationale Arbejdsorganisations (ILO's) 2011-konvention nr. 189 om ordentlige arbejdsforhold for husarbejdere. 32 FN s komité om afskaffelse af alle former for racediskrimination anbefalede endvidere, at Danmark inkorporerer FN s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (Racediskriminationskonventionen). FN s Kvindekomité gentog sin anbefaling om, at Danmark ratificerer FN s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger. I 2015 anbefalede FN s komité mod tortur, at Danmark ratificerer navnlig Migrantarbejderkonventionen, tillægsprotokollen til FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder samt FN s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger. Komitéen anbefalede endvidere, at Danmark inkorporerer FN s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (Torturkonventionen). 33 I 2014 anbefalede Europarådets Menneskerettighedskommissær, at Danmark ratificerer protokol 12 til EMRK om et generelt diskriminationsforbud. 34 I 2012 anbefalede ECRI, at Danmark ratificerer protokol 12 til EMRK om et generelt diskriminationsforbud, Migrantarbejderkonventionen og Europarådets reviderede socialpagt. 35 Under den Universelle Periodiske Bedømmelse (UPR) af Danmark i 2016 blev Danmark desuden anbefalet at ratificere Migrantarbejderkonventionen, FN s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger, ILO s konvention nr. 189, protokol 12 til EMRK om et generelt forbud mod diskrimination samt at tiltræde tillægsprotokollen om individuel klageadgang for 17

18 så vidt angår ØSKR. Danmark blev endvidere anbefalet at inkorporere de menneskerettighedsinstrumenter, som Danmark har ratificeret DANSKE FORHOLD FN har vedtaget ni kernekonventioner om menneskerettigheder. Danmark har ratificeret syv af konventionerne: FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR) FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (ØSKR) FN s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (Torturkonventionen) FN s konvention om barnets rettigheder (Børnekonventionen) FN s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (Racediskriminationskonventionen) FN s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (Kvindekonventionen) FN s konvention om rettigheder for personer med handicap (Handicapkonventionen). De sidste to kernekonventioner, som Danmark ikke har ratificeret, er: FN s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger og FN s konvention om beskyttelse af alle vandrende arbejdstagere og deres familier. Den danske regering oplyste i juni 2014, at der pågår en undersøgelse af, hvilke lovændringer der skal foretages, for at Danmark kan opfylde kravene i FN s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger. Når undersøgelsen er afsluttet, vil Folketinget beslutte, om konventionen skal ratificeres. Efter det oplyste pågår undersøgelsen stadig. Den danske regering afviste desuden at ratificere Migrantarbejderkonventionen, da Danmark allerede har ratificeret Den Internationale Arbejderorganisations (ILO) otte kernekonventioner om arbejdstageres rettigheder, som også beskytter udenlandske statsborgere bosat i Danmark. Danmark gav endvidere udtryk for, at Danmark støtter EU-kommissionens standpunkt, hvorefter den uklare forskel på økonomiske og sociale rettigheder for lovlige og ulovlige migranter ikke er i tråd med national og EU-politik, herunder for så vidt angår bekæmpelse af ulovlig migration

19 Individuel klageadgang FN s generalforsamling har vedtaget tillægsprotokoller, som indfører individuel klageadgang til de syv kernekonventioner, som Danmark har tiltrådt. Desuden indeholder konventionen om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger bestemmelser om individuel klageadgang. Danmark har i 2014 tiltrådt tillægsprotokollen om individuel klageadgang til Handicapkonventionen og i 2015 tiltrådt klageadgangen til Børnekonventionen. 38 Danmark har dermed tilsluttet sig klageadgangen til alle de af FN s kernekonventioner, som Danmark har ratificeret med undtagelse af ØSKR. Tillægsprotokollerne giver borgere i medlemsstaterne mulighed for at klage til konventionernes ekspertkomitéer, hvis borgere i konkrete sager føler, at en medlemsstat har handlet i strid med konventionens bestemmelser. Komitéernes individuelle sagsbehandling kan bidrage til en øget forståelse af de enkelte konventioners indhold, da komitéerne derved får mulighed for at fortolke konventionerne i praksis. Regeringens Inkorporeringsudvalg udtalte i 2014, at klageadgang til FN s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder vil styrke borgernes retsstilling, da der indføres en ekstra mulighed for at efterprøve, om ØSKR er overholdt. Desuden vil en tiltrædelse af klageadgangen have en positiv signalværdi i forhold til omverdenen og bidrage til Danmarks arbejde for at fremme menneskerettigheder globalt. Til gengæld fandt udvalget, at ØSKR indeholder mange programerklæringer, som er uegnede til at blive anvendt til at løse retlige tvister. Hvis komitéen i praksis fortolker ØSKR mere udvidende end den danske lovgivningsmagt, vil Danmark risikere at skulle afvise at efterleve komitéens udtalelser i enkeltsager. Dette vil efter Inkorporeringsudvalgets opfattelse kunne skade Danmarks internationale renomme. Udvalget fandt også, at der kan være en risiko for, at spørgsmål af fordelingspolitisk karakter, som normalt besluttes af lovgivningsmagten, vil kunne blive påvirket af komitéens udtalelser i enkeltsager. 39 Inkorporeringsudvalget anbefalede derfor, at Danmark ikke tilslutter sig individuel klageadgang. Både FN s Handicapkonvention og FN s Børnekonvention indeholder en række af de rettigheder, som også er beskyttet i ØSKR. Rækkevidden af sådanne programerklæringer kan allerede i dag efterprøves af FN-komitéer for så vidt angår personer med handicap og i løbet af 2015 også for børn. En tiltrædelse af klageadgangen til ØSKR vil derfor ikke skabe klageadgang til en ny type rettigheder, men udvide gruppen af personer, der kan klage. Danske domstole er traditionelt yderst tilbageholdende i fortolkningen af Danmarks menneskeretlige forpligtelser og anvender konventionerne inden for rammerne af gældende international praksis. Det nærmere indhold af de ØSKR-bestemmelser, som er 19

20 vagt formuleret, vil navnlig kunne konkretiseres gennem en øget anvendelse af bestemmelserne af komitéen. En af grundene til, at EMRK i dag anvendes oftere end andre menneskeretlige konventioner er, at konventionens indhold er blevet udfyldt af omfattende praksis fra EMD. EMRK tillægsprotokol 12 I 2000 vedtog Europarådet den 12. tillægsprotokol til EMRK, som indfører et generelt forbud mod diskrimination. I afgørelsen Sejdić og Finci mod Bosnien og Hercegovina (2009) fastslog EMD, at både EMRK artikel 14 om diskrimination i forhold til nydelsen af konventionens rettigheder og artikel 1 i 12. tillægsprotokol benytter det samme begreb, diskrimination. Uanset at de to bestemmelser har forskelligt anvendelsesområde fandt EMD, at forståelsen af begrebet diskrimination er identisk i bestemmelserne. EMD fremhævede desuden, at ICCPR artikel 26 indeholder en bestemmelse, som ligner 12. tillægsprotokol, artikel 1, selvom bestemmelserne ikke er identiske. 40 I september 2011 afviste den danske regering at ratificere protokollen, da protokollen er for upræcis, og da det derfor er vanskeligt at vurdere konsekvenserne af en ratifikation. 41 Den danske regering har oplyst, at EMD s anvendelse af protokollen følges nøje, og at Danmark er villig til at genoverveje ratifikation, hvis retspraksis giver klarhed over omfanget af de retlige forpligtelser, der følger af protokollen. 42 Regeringens Inkorporeringsudvalg udtalte i 2014, at en tiltrædelse af protokol 12 vil kunne styrke borgernes retsstilling, da protokollen giver en videre beskyttelse mod diskrimination, end dansk ret gør i dag. Den 12. tillægsprotokol vil desuden kunne begrænse Folketingets mulighed for selv at fastlægge, hvilke kriterier der kan begrunde en saglig forskelsbehandling. Der var ikke enighed i inkorporeringsudvalget om, hvorvidt det kunne anbefales at tiltræde protokollen. Nogle medlemmer fremførte, at Danmark allerede i dag er bundet af et generelt diskriminationsforbud i ICCPR artikel 26 og Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder (EU-chartret), artiklerne 20 og 21. Andre medlemmer fandt en risiko for, at der sker en magtforskydning mellem domstolene og Folketinget for eksempel vedrørende spørgsmålet om, hvem der skal have adgang til danske velfærdsydelser. 43 Dansk lovgivning yder en uensartet beskyttelse mod diskrimination for forskellige grupper. Særligt for så vidt angår diskrimination på grund af handicap, seksuel orientering og alder, ydes en ringere beskyttelse efter dansk ret. En tiltrædelse af tillægsprotokol 12 vil således kunne styrke beskyttelsen mod diskrimination i Danmark. Se også afsnit 5.5 om revision af ligebehandlingslovgivningen. 20

21 Europarådets reviderede socialpagt Danmark ratificerede i 1965 Europarådets socialpagt fra 1961 med en række forbehold. Socialpagten indeholder økonomiske og sociale rettigheder, for eksempel retten til arbejde og rimelige arbejdsvilkår, retten til sundhed og retten til social bistand. Mange af socialpagtens bestemmelser er også omfattet af ØSKR. I 1995 vedtog Europarådet en tillægsprotokol til socialpagten, som giver Europarådets Socialkomité mulighed for at behandle kollektive klager fra grupper, herunder for eksempel civilsamfundsorganisationer. I 1996 vedtog Europarådet desuden den reviderede socialpagt, som opdaterer rettighederne i den oprindelige socialpagt i lyset af samfundsudviklingen siden Desuden blev der indført enkelte nye rettigheder i den reviderede socialpagt, for eksempel for arbejdstagere og ældre. Samtidig styrkede den reviderede socialpagt beskyttelsen mod fattigdom og beskyttelsen mod diskrimination. Danmark har modsat de øvrige skandinaviske lande hverken tilsluttet sig den kollektive klageadgang til socialkomitéen eller den reviderede socialpagt. En tiltrædelse af den reviderede socialpagt vil medføre en mere tidssvarende beskyttelse af økonomiske og sociale rettigheder i Danmark, for så vidt angår Europarådets konventioner. Økonomiske og sociale rettigheder betragtes af mange fortsat som vage programerklæringer. Forudsætningen for at gøre disse rettigheder konkrete og anvendelige i praksis er, at de løbende udvikles og anvendes. En tiltrædelse af den reviderede socialpagt vil desuden støtte videreudviklingen af en fælles europæisk anvendelse af økonomiske og sociale rettigheder, ligesom udviklingen af europæiske civile og politiske rettigheder er sket gennem EMRK og EMD. Europarådet vedtog endvidere i 2009 konventionen om undgåelse af statsløshed i relation til statssuccession. 44 Danmark har ikke ratificeret og heller ikke underskrevet konventionen ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme menneskerettighederne at regeringen: tager initiativ til at tiltræde tillægsprotokol 12 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention tager initiativ til at ratificere FN s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger og anerkender Komitéen for tvungne forsvindingers kompetence til at behandle individuelle klager 21

22 tager initiativ til at tiltræde den valgfrie protokol til FN s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder tager initiativ til at tiltræde Europarådets reviderede socialpagt samt klageadgangen til Europarådets Socialkomité tager initiativ til at ratificere Europarådets konvention om undgåelse af statsløshed i relation til statssuccession gennemgår forpligtelserne i Migrantarbejderkonventionen med henblik på at afklare hvilke bestemmelser i konventionen Danmark ikke vil efterleve, således at ratifikation med forbehold kan overvejes. 5.2 INKORPORERING Inkorporering af en konvention ved lov betyder, at Folketinget vedtager en lov, som bestemmer, at konventionen bliver en del af dansk ret. EMRK er den eneste menneskerettighedskonvention, som er inkorporeret i dansk ret DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Wienerkonventionen om traktatretten kræver, at stater opfylder de konventioner, som de har tilsluttet sig, i god tro. 45 International ret stiller ikke krav til, hvordan en konvention gennemføres i national ret, så længe konventionens bestemmelser loyalt efterleves. Medmindre de enkelte konventioner stiller konkrete krav til opfyldelsesmetode, er stater derfor frit stillet med hensyn til at gennemføre konventionerne nationalt. Der er heller ikke nogen international forpligtelse til at inkorporere konventioner i national ret. FN s menneskerettighedskomitéer anbefaler imidlertid, at lande som Danmark, hvor tiltrådte konventioner ikke umiddelbart kan påberåbes selvstændigt ved de nationale domstole, inkorporerer FN s menneskeretlige konventioner i national ret. 46 Komitéerne anser det for centralt for konventioners effektive gennemførelse i national ret, at de kan påberåbes umiddelbart for de nationale domstole, og at de i praksis bliver anvendt af advokater og domstole i konkrete sager DANSKE FORHOLD Grundloven indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om, hvilken retsvirkning internationale konventioner har i dansk ret. Udgangspunktet i grundloven er dog, at konventioner ikke uden videre er en del af dansk ret. 47 Internationale konventioner er imidlertid relevante retskilder i dansk ret, uanset om de er inkorporerede eller ej. Konventionerne kan påberåbes for og anvendes af domstolene og andre myndigheder, og dansk ret skal så vidt muligt fortolkes i 22

23 overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Ud over inkorporering kan konventioner gennemføres i national ret ved konstatering af normharmoni mellem dansk ret og konventionen samt gennem omskrivning af dansk ret. 48 Konventionernes retlige status er imidlertid ikke afklaret i alle situationer. Dette gælder for eksempel, hvis der er en klar konflikt mellem en konvention og en dansk lov, eller hvis der mangler en bestemmelse i dansk lov, som opfylder et konventionskrav. En konvention, som inkorporeres i dansk ret, har en stærkere status end ikke-inkorporerede konventioner, da det ved lov fastslås, at konventionen gælder i dansk ret. Inkorporeringsloven skaber et klart grundlag for, at konventionen kan anvendes af de danske domstole ligesom andre danske love. Højesteret har desuden i nyere afgørelser udtalt, at ikke-inkorporerede konventioner har en begrænset virkning i dansk ret. 49 EMRK er den eneste internationale menneskerettighedskonvention, som Danmark har inkorporeret ved lov. Inkorporeringsloven blev vedtaget i 1992 og ændret i 1995, da Europarådet vedtog yderligere protokoller til EMRK. Siden lovændringen i 1995 har Europarådet i 2002 vedtaget 13. tillægsprotokol om dødsstraf og i tillægsprotokol om reform af domstolen. På nuværende tidspunkt er 13. og 14. tillægsprotokol ratificeret af Danmark, men ikke inkorporeret i dansk ret. I praksis anvender danske domstole EMRK betydeligt oftere end FN s menneskerettighedskonventioner, som ikke er blevet inkorporeret i dansk ret. Desuden er anvendelsen af EMRK steget betydeligt siden inkorporeringen i I perioden fra 1992 til juni 2001 er der afsagt 158 afgørelser, hvor EMRK er blevet påberåbt eller anvendt af danske domstole. I samme periode er der 12 afgørelser, hvor andre menneskeretlige konventioner er blevet påberåbt eller anvendt. En opgørelse for perioden 1. juni 2001 til 15. august 2005 viser, at EMRK er blevet anvendt i 139 afgørelser, og FN s konventioner om menneskerettigheder er blevet anvendt i 12 afgørelser. I perioden 15. august 2005 til og med 2015 er der offentliggjort 357 afgørelser vedrørende EMRK i Ugeskrift for Retsvæsen og 40 sager vedrørende andre menneskeretlige konventioner. Samlet set er EMRK altså blevet anvendt i 654 sager ved de danske domstole mellem 1992 og 2015, mens øvrige menneskeretlige konventioner er blevet anvendt i 64 sager. EMRK s øgede anvendelse skyldes formentlig både inkorporering, som medfører øget opmærksomhed og kendskab til konventionen, samt EMD s store antal afgørelser, som hjælper med at udvikle og fortolke konventionen i praksis. 23

24 I 2001 afgav Justitsministeriets Inkorporeringsudvalg en betænkning om inkorporering af FN s menneskerettighedskonventioner i dansk ret. Inkorporeringsudvalget udtalte, at inkorporering af konventioner kan styrke borgernes retsstilling, da det tydeliggøres, at borgerne har mulighed for at påberåbe sig konventionerne ved domstolene. En inkorporering kan også tydeliggøre domstolenes opgave med at sikre, at dansk lovgivning anvendes i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Udvalget fandt ingen væsentlige ulemper, der talte imod en inkorporering. 51 Inkorporeringsudvalget anbefalede, at ICCPR, Racediskriminationskonventionen og Torturkonventionen blev inkorporeret i dansk ret. Udvalget vurderede, at et begrænset antal konventioner skulle inkorporeres for at få en gradvis erfaring med anvendelsen af de inkorporerede konventioner. Udvalget anbefalede derfor, at ØSKR, Børnekonventionen og Kvindekonventionen ikke blev inkorporeret i Udvalgets anbefalinger blev afvist af den daværende regering. I 2014 afgav et nyt inkorporeringsudvalg betænkning. Udvalget tog blandt andet stilling til, hvorvidt Danmark bør inkorporere de syv af FN s menneskerettighedskonventioner, som Danmark har ratificeret. 52 Inkorporeringsudvalget fremhævede blandt andet, at en inkorporering vil indebære en styrkelse af retsstillingen for de personer, der er omfattet af konventionerne. Inkorporeringen vil både tydeliggøre muligheden for at påberåbe sig konventionerne og øge bevidstheden om konventionerne. Desuden vil en inkorporering medføre et lovbestemt grundlag for at anvende konventionerne, hvilket vil have betydning i en konflikt mellem en konventionsbestemmelse og dansk lovgivning i øvrigt. Endelig kan inkorporering have betydning for, hvor intenst domstole og andre myndigheder anvender konventionerne. Som mulige negative konsekvenser af en inkorporering fremhævede udvalget, at det muligvis i højere grad vil blive overladt til domstolene at træffe afgørelser, som det i dag tilkommer lovgivningsmagten at træffe, særligt fordelingspolitiske spørgsmål. Visse af konventionerne kan desuden efter udvalgets opfattelse være uegnede til at blive anvendt til at løse konkrete retlige problemer, da disse konventioner primært indeholder vage programerklæringer. Udvalgets 15 medlemmer kunne ikke nå til enighed om, hvilken vægt de forskellige argumenter burde tillægges. De fem medlemmer af udvalget, der repræsenterede regeringen, undlod at tage stilling til, hvorvidt yderligere konventioner skulle inkorporeres. 24

25 Seks medlemmer af udvalget anbefalede, at Danmark inkorporerer seks af de syv menneskeretlige konventioner, men ikke ØSKR. Medlemmerne lagde blandt andet vægt på, at en inkorporering vil tydeliggøre myndighedernes pligt til at anvende konventionerne, men at en inkorporering ikke medfører nye internationale forpligtelser for Danmark. Erfaringerne med EMRK viser desuden, at advokater og domstoles anvendelse af konventionen steg betydeligt efter inkorporeringen i Disse medlemmer fandt ikke, at der var en øget risiko for, at magtfordelingen mellem lovgivningsmagten og domstolene ville blive ændret som følge af inkorporeringen, da danske myndigheder og domstole også fremover må forventes at respektere den traditionelle rollefordeling. Efter en inkorporering bør der stadig kræves et klart juridisk grundlag, før en konvention kan anvendes i dansk ret. For så vidt angår ØSKR, fremhævede medlemmerne, at denne konventionen ikke indeholder rettigheder, som i praksis vil kunne anvendes i konkrete sager. Fire af udvalgets andre medlemmer fandt en inkorporering betænkelig, da der efter disse medlemmers opfattelse var en risiko for, at en del af regeringens og Folketingets kompetence til at beslutte, hvordan konventionerne skal gennemføres, kan overgå til danske domstole. Disse medlemmer understregede, at Danmark allerede er folkeretligt forpligtet til at overholde alle syv konventioner, og der sjældent er konflikt mellem dansk ret og konventionerne i praksis. Inkorporering er derfor efter disse medlemmers opfattelse blot et spørgsmål om, hvorvidt lovgivningsmagten ønsker at give konventionerne yderligere betydning i dansk ret. Tre af disse medlemmer udlod at tage endelig stilling til inkorporering, og et medlem frarådede inkorporering. Den tidligere regering valgte efterfølgende ikke at inkorporere flere menneskeretlige konventioner i dansk ret. I november 2015 blev Danmark eksamineret af FN s komité mod tortur. Danmark anførte i den forbindelse, at udenrigsministeren havde givet udtryk for, at Torturkonventionen indeholder klare bestemmelser og kan være egnet til inkorporering, samt at der vil blive indledt en mellemstatslig proces med henblik på at vurdere dette nøjere. 53 Komitéen gentog efterfølgende sin tidligere anbefaling om, at Danmark inkorporerer Torturkonventionen i dansk ret og noterede sig samtidigt udenrigsministerens tilkendgivelse. 54 Inkorporeringen af EMRK i dansk ret har medført, at denne konvention i praksis anvendes oftere nu end før Risikoen for magtforskydning mellem domstole og lovgivningsmagt må anses for minimal, da danske domstole traditionelt er tilbageholdende, når de fortolker og anvender menneskerettigheder i praksis. 25

26 Det er således overvejende sandsynligt, at danske domstole også i fremtiden vil afholde sig fra at træffe fordelingspolitiske valg i konkrete sager. En inkorporering vil først og fremmest styrke konventionernes status i dansk ret i forhold til øvrig dansk lovgivning. Desuden kan inkorporering medføre, at danske domstole og andre myndigheder i højere grad tager stilling til, hvordan en konvention skal anvendes, snarere end hvorvidt en konvention skal finde anvendelse ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme menneskerettighederne at regeringen: tager initiativ til at inkorporere de syv af FN s menneskeretlige kernekonventioner, som Danmark har ratificeret, i dansk ret tager initiativ til at indføre tillægsprotokol 13 og 14 til EMRK i inkorporeringsloven. 5.3 MENNESKERETLIG HANDLINGSPLAN OG SYSTEMATISK OVERVÅGNING AF MENNESKERETTIGHEDER I Danmark arbejdes der med menneskerettigheder på mange planer, men arbejdet med at fremme og beskytte menneskerettighederne er ikke systematisk, da der hverken er udarbejdet en national menneskeretlig handlingsplan i Danmark eller foretages en løbende menneskeretlig monitorering og informationsindsamling. Et systematisk arbejde med menneskerettighederne gennem handlingsplaner, overvågning og evaluering forankret i et tværministerielt udvalg er en velegnet metode til at sikre en effektiv menneskeretlig beskyttelse. Den systematiske tilgang kan give et overblik over den nationale indsats, ligesom menneskerettighedsfremmende initiativer kan kædes sammen med igangværende politiske aktiviteter. Desuden kan de største menneskeretlige udfordringer i Danmark identificeres, og det kan klarlægges, om der mangler viden inden for bestemte områder DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Der findes ikke internationale bindende regler for, hvordan stater i praksis skal arbejde med og følge op på menneskeretlige anbefalinger nationalt. Hver enkelt stat har således en stor valgfrihed i forhold til, hvordan arbejdet med menneskerettighederne tilrettelægges. Internationale ekspertkomitéer fra eksempelvis FN og Europarådet, som overvåger den menneskeretlige situation i medlemslandene, koncentrerer sig oftest om den menneskeretlige beskyttelse i 26

27 praksis. Ligeledes vil komitéer og domstole, som behandler enkeltsager, vurdere, om der i den konkrete sag er tale om en menneskerettighedskrænkelse. Ekspertkomitéerne afgiver således anbefalinger til, hvor den menneskeretlige beskyttelse kan styrkes, men overlader det som oftest til medlemsstaten selv at vurdere, hvorvidt der bør udarbejdes handlingsplaner, og hvilke nationale myndigheder som skal gøre hvad. FN s generalforsamling anbefalede i 1993, at alle medlemsstater opretter nationale menneskerettighedsinstitutioner i overensstemmelse med FN s Paris Principper. 55 I 2013 anbefalede FN s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, at Danmark i samarbejde med Færøerne udvider Institut for Menneskerettigheders mandat til også at omfatte Færøerne. 56 Ved Verdenskonferencen om Menneskerettigheder, som blev afholdt i Wien i 1993, blev konceptet om en menneskeretlig national handlingsplan udviklet. Ved konferencen vedtog de deltagende stater enstemmigt en anbefaling om, at hver enkelt stat bør overveje at udarbejde en national handlingsplan, som identificerer de tiltag, som staten vil foretage for at styrke den nationale beskyttelse og udvikling af menneskerettigheder. 57 Som led i FN s Universelle Periodiske Bedømmelse af Danmark i 2016 blev det desuden anbefalet, at Danmark udvikler en national menneskeretlig handlingsplan med det formål at skabe rammerne for en systematisk og omfattende indsats for at fremme og beskytte menneskerettighederne. 58 FN s Børnekomité anbefalede i 2011, at Danmark udarbejder en samlet politik og en harmoniseret handlingsplan særligt vedrørende gennemførelsen af Børnekonventionens bestemmelser i Danmark. Komitéen anbefalede, at handlingsplanen indeholder konkrete tidsfastsatte og målbare mål for effektivt at kunne overvåge de fremskridt, der gøres. Handlingsplanen bør desuden knyttes til nationale, sektorielle og kommunale strategier og budgetter for at sikre en hensigtsmæssig fordeling af de økonomiske, menneskelige og tekniske ressourcer, der kræves ved gennemførelsen af handlingsplanen. 59 I september 2015 vedtog alle FN s medlemslande, inklusive Danmark, de globale Verdensmål for Bæredygtig Udvikling. Konkret er der tale om 17 mål og 169 delmål, som landene skal nå inden Målene dækker tematiske områder som for eksempel fattigdom, sundhed, uddannelse, ulighed, kønsligestilling, retfærdig og stærke institutioner. Institut for Menneskerettigheder har gennemført en analyse der viser, at over 90 procent af målene direkte eller indirekte afspejler forpligtigelser staterne har under de internationale menneskerettighedsinstrumenter. Dermed kan de nationale processer for at nå målene bidrage væsentligt til at styrke den praktiske gennemførelse af menneskerettighederne. 27