FORSVARETS STRATEGI FOR MATERIELANSKAFFELSER

Transkript

1 FORSVARSAKADEMIET Fakultet for Strategi og Militære Operationer VUT II/L-STK 2004/2005 Kaptajn N.E. Andersen APRIL 2005 FORSVARETS STRATEGI FOR MATERIELANSKAFFELSER Hvordan kan Concept Development and Experimentation bidrage til en optimering af Forsvarets nuværende strategi for materielanskaffelser, med henblik på en vurdering af hvilke strategiske styrings- og beslutningsproblematikker en eventuel implementering vil medføre? UKLASSIFICERET 1

2 RESUMÉ Med indgåelsen af det nye forsvarsforlig, står Forsvaret over for en forandringsproces, der skal transformere Forsvaret om fra et territorialforsvar til opstilling af kapable enheder. Enhederne kan enten indgå i en koalition, hvor USA og UK er identificeret som mulige strategiske partnere eller som udsendelse af ekspeditionsstyrker i rammen af FN eller som en del af NATO Response Force (NRF). For at kunne nå målsætningen med opstillingen af NRF enheder, har NATO med USA som drivkraft, påbegyndt udvikling og eksperimenterer efter en koncept for materielanskaffelser benævnt Concept Development and Experimentation (CDE). For at Danmark kan bidrage med organisatorisk relevante styrkebidrag, er det nødvendigt at opfylde visse minimumskrav til det teknologiske stade for at kunne deltage i fremtidige missioner. Derfor bør det undersøges om CDE kan bidrage til en optimering af Forsvarets nuværende strategi for materielanskaffelser (DeMap). I forsvarsforliget indgår også en centralisering af materiel-, personel- og etablissementsforvaltningen, som er en del af Forsvarsministeriets effektiviseringsstrategi. Effektiviseringsstrategien skal medføre en bedre opgavevaretagelse i Forsvaret. Problemformuleringen opstilles på baggrund af identificerede aktører og påvirkningsfaktorer og det identificerede problemfelt, hvor hovedspørgsmålet er Hvordan kan Concept Development and Experimentation bidrage til en optimering af Forsvarets nuværende strategi for materielanskaffelser, med henblik på en vurdering af hvilke strategiske styrings- og beslutningsproblematikker en eventuel implementering vil medføre? Specialets struktur er opbygget efter underspørgsmålene: Hvad er principperne bag CDE? Hvad er Forsvarets nuværende strategi for materielanskaffelser? Hvorfor skal Forsvaret have en ny strategi for materielanskaffelser? Hvordan kan CDE implementeres i FKO koncept for resultat- og produktionsstyring? Det teoretiske grundlag i specialet er en sammenligning/evaluering af CDE og DeMap, også kaldet benchmarking, som indebærer systematiske sammenligninger af performance baseret på målinger (fokusområder). I specialet analyseres en ny koncept for materielanskaffelser op i mod en eksisterende koncept, dvs. at der er tale om en forandring, omstilling og fornyelsesproces. Derfor vælges Leavitts systemmodel til vurderingen, da modellen tager udgangspunkt i et forandringsperspektiv. Redegørelsen omfatter en identificering af strategiernes visioner og formål, forretningsorienterede anvendelse, samt styring og organisering af beslutningsprocesser. Analysen omfatter en delanalyse af strategisk analyse og beslutning, samt en afsluttende komparativ analyse og vurdering af mulighederne for justeringer, i forhold til nuværende processer for materielanskaffelser. CDE skaber sammenhæng mellem de strategiske valg af effektmål ved at fokusere på et øget tværgående samarbejde i udviklingen af koncepter via en detaljeret strategisk anvisning. Ved at anvende fokuseringsværktøj i den konceptuelle del, skabes en hierarkisk forankring og sammenhæng gennem alle konceptudviklingens faser. Forsvarsindustrien inddrages allerede under konceptudviklingen så der opnås en synergieffekt, der giver bedre idéer og hurtigere udviklede kapaciteter. CDE eksperimentelle del gennemføres efter den inkrementelle model, hvor hvert inkrement er et selvstændigt projekt der gennemføres efter prototypemodellen. Opsamling af viden og resultater sker i en fælles database, som er en væsentlig forudsætning for styrings- og beslutningsprocesserne. CDE bruger simulationssystemer og Red Teams for at øge kvaliteten af det konceptuelle grundlag og for at tilvejebringe væsentlige bedre løsningsmuligheder og resultater til støtte for styrings- og beslutningsprocesserne. UKLASSIFICERET 2

3 Den manglende strategiske motivation og oplevelse af nødvendighed, medfører at FC Vision 2010 og overordnede formål ikke formår at legitimere Forsvarets anskaffelse af nye kapaciteter. Forsvarets behovsopgørelse efter bottom-up metoden medfører, at anskaffelsesforløbet er tidsmæssigt langsomt og det begrænsede økonomiske råderum medfører manglende fleksibilitet i disponeringen af materielanskaffelser. DeMap ensidige fokusering på driftsøkonomiske effektiviseringer, kan på lang sigt medføre en virksomhedskultur indeholdende en rigid bureaukratisk adfærd. Interoperabiliteten af kapaciteterne tilsikres i fm. udarbejdelsen af delkoncepter. Der mangler et projektstyringsværktøj, således at ledelsesinformationssystemet giver et reelt billede af anskaffelsesforløbet og ikke kun et billede på den økonomiske fremdrift og mængden af modtagede kapaciteter. Den samlede beslutningsproces er kompleks og underlagt en meget høj grad af politisk kontrol, hvilket gør anskaffelsesforløbet unødigt langt. Der er muligheder for at forkorte processen i tid ved at inddrage Forsvarets Materielnævn, samt ved at betragte forsvarsforliget og accept af materielorienteringer i forsvarsudvalget som principgodkendelser af nye kapaciteter. De strategiske analyser viste, at DeMap konceptens effekt er effektive driftsøkonomiske anskaffelser af kapaciteter opnået gennem en effektiv styring af opgavevaretagelsen og et trusselbaseret bottom-up anskaffelsesforløb. Med den øgede fokus på effektivisering er der behov for at nedsætte anskaffelsestiden. I modsætning til dette står CDE konceptens effekt, der er nye hurtige interoperable kapaciteter opnået ved en detaljeret og fokuseret strategisk anvisning, en tidlig inddragelse af forsvarsindustrien, et effektbaseret top-down anskaffelsesforløb, simulationssystem og Red Teams. Med udgangspunkt i Leavitts systemmodel viser vurderingen, at indgrebspunktet for forandring naturligt ligger i opgavevariablen, samt at en evt. implementering af CDE koncepten bør fortages som små inkrementelle forandringer pga. muligheden for et højt konfliktniveau. Konklusionen viser at CDE kan medvirke til en optimering af den nuværende strategi ved at implementere følgende: CDE konceptens centraliserede konceptudviklingsmetode efter top-down metoden. DOTMLPFI som fokuseringsværktøj i den konceptuelle del. CDE eksperimentelle del, der bør gennemføres efter den inkrementelle model, hvor hvert inkrement er et selvstændigt projekt der gennemføres efter prototypemodellen. Det er ikke nødvendigt i første omgang, at implementere en øget inddragelse af forsvarsindustrien, simulationssystem og Red Teams. Men disse tiltag vil medvirke til at forøge kvaliteten af det konceptuelle grundlag og tilvejebringe væsentlig bedre løsningsmuligheder, samt resultater til støtte for styrings- og beslutningsprocesserne. Det er en meget væsentlig forudsætning at en ny FC Vision udarbejdes før en implementering. Anbefalingen omfatter: En snarlig revidering af FC Vision 2010, en revidering af nuværende fokuseringsværktøj eller en implementering af et nyt værktøj i form af DOTMLPFI. Implementeringen af et projektstyringsmodul. I fm. anskaffelse af et stabsøvelsessimulationssystem, bør det undersøges om systemet kan anvendes til simulering af nye kapaciteter, og endelig bør det undersøges om en inddragelse af Forsvarets Materielnævn i markedsundersøgelser vil have en tidsbesparende effekt. Afslutningsvis perspektiveres der over en mulig strategisk implementering der kan gennemføres ud fra en politisk ændringsstrategi, som fokuserer på magtbaser, interessevaretagelse og indflydelse. UKLASSIFICERET 3

4 INDHOLDSFORTEGNELSE 1. Indledning Opgave Opgaveanalyse af aktualitet og omfang Problemfelt Sammenhæng mellem strategi og koncept Hvad dækker Forsvaret over? Materielanskaffelser Problemformulering Valg af metode og struktur Afgrænsning Definitioner Concept development and Experimentation Indledning Redegørelse Identificering af visioner og formål Forretningsorienteret anvendelse Styring og organisering af beslutningsprocesser Delanalyse Strategisk analyse Strategisk beslutning Delkonklusion DeMap materielstyring Indledning Redegørelse Identificering af visioner og formål Forretningsorienteret anvendelse Styring og organisering af beslutningsprocesser Delanalyse Strategisk analyse Strategisk beslutning Delkonklusion Komparativ Analyse Indledning Strategisk analyse Strategisk beslutning Vurdering Indledning Opgaver Struktur Teknologi Aktører Sammenfatning Konklusion Anbefaling Perspektivering...45 UKLASSIFICERET 4

5 Tillæg Bibliografi Bilag 1. Anvendte modeller strategiens elementer og Leavitts systemmodel. 2. Struktur og analysemodel. 3. Sammenligning og evalueringsgrundlag. 4. Krigsførelsens kredsløb. Figuroversigt Figur 2-1 Planlagt integrationsforløb...15 Figur 2-2 Sammenhæng mellem CDE programmer Figur 2-3 Concept Development and Experimentation process...18 Figur 2-4 Beslutninger i et udviklingsforløb Figur 3-1 Sammenhæng mellem styringsopgaver...27 Figur 3-2 Forsvarets anskaffelsesforløb...30 Figur 4-1 Sammenligning af konceptstruktur UKLASSIFICERET 5

6 1. INDLEDNING Formålet med dette kapitel er, at fastsætte rammerne for specialet ved indledningsvist, at diskutere de opgaver og problemstillinger, der kan udledes af emnet. Herefter opstilles en problemformulering med en tilhørende undertekst indeholdende et klart og præcist hovedspørgsmål til emnet, samt med en række underspørgsmål til støtte for struktureringen af specialet. Efterfølgende diskuteres de teoretiske og empiriske afgrænsninger, samt valg af metode og struktur. Afslutningsvis opstilles forudsætninger og relevante definitioner Opgave. Det overordnede specialeemne er: Forsvarets strategi for materielanskaffelser, som behandles i grupperegi og munder ud i 3 individuelle specialer. Det fælles udgangspunkt er forsvarsforliget, aftale om Forsvarets ordning , som betyder den største omstilling af Forsvaret i nyere tid Opgaveanalyse af aktualitet og omfang. Med indgåelsen af det nye forsvarsforlig: Aftale om Forsvarets ordning , står Forsvaret over for en forandringsproces, der skal transformere Forsvaret om fra et territorialforsvar, hvor hovedopgaven var forsvaret af Danmark mod udefra kommende trusler, til opstilling af kapable enheder. Forandringen sker med henblik på enten at indgå i en koalition, hvor USA og UK er identificeret som mulige strategiske partnere eller udsendelse af ekspeditionsstyrker i rammen af FN eller som en del af NATO Response Force (NRF). Af forsvarsforliget fremgår det blandt andet at: Danmark skal yde troværdige bidrag til NATO, herunder NRF. Materielskitsen indeholder materielanskaffelser for 14,223 mia. Der skal ske en centralisering ved oprettelse af et antal funktionelle tjenester 2 med henblik på at frigøre ressourcer til den operative struktur. 3 I forbindelse med Forsvarets transformation er det relevant at se på, hvorledes vores strategiske partnere har transformeret deres forsvar efter den kolde krigs ophør. Derudover hvorledes NATO forestiller sig at transformationen til NRF bør gennemføres, herunder NATO målsætninger, krav og mulige fokuseringsværktøjer, med særlig vægt på håndtering af materielanskaffelser. USA har op gennem 90 erne, i forlængelse af den kolde krigs ophør og efter den første Golfkrig i 1992 (IRAK 1), gennemført en transformation af deres militære styrker, hvor der blandt andet har været følgende fokus på opstilling af højteknologiske kapaciteter, der skulle sikre transformationen til mindre, meget mobile og slagkraftige styrker. Det skulle være muligt at gennemføre en hurtigere deployering fra et regionalt område til et andet, i forhold til tidligere, hvor det kunne tage ½-1 år at opstille en troværdig styrke i et regionalt område langt fra USA (IRAK 1). For at kunne gennemføre transformationen så hurtigt som mulig og under anvendelse af den nyeste teknologi, herunder opretholdelse af USA's teknologiske forspring i forhold til resten af verden, udviklede USA en ny koncept for udvikling og eksperimenter, nye doktri- 1 Forsvarsministeriet pressemeddelelse af 10. juni De funktionelle tjenester omfatter Forsvarets Personel Tjeneste (FPT), Forsvarets Materieltjeneste (FMT), Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste (FBE), Forsvarets Regnskabstjeneste (FRT), Forsvarets Sundhedstjeneste (FSU). 3 Forsvarsministeriets Effektiviseringsstrategi af december 2004, side 4-5. UKLASSIFICERET 6

7 ner, enheder og materiel. Et eksempel herpå er Stryker-brigaden/US Army. Koncepten kaldes Joint Concept Development and Experimentation (JCDE). UK har tilsvarende iværksat en transformation på baggrund af IRAK 1 og den generelle udvikling i USA, men har erkendt, at landet ikke råder over de nødvendige ressourcer til at kunne følge udviklingen af nye kapaciteter i samme takt som USA. UK har derfor tilpasset deres ambitionsniveau til, at de besidder den nyeste teknologi i en sådan tilpas grad, at de kan indgå i en koalition med USA, eksempelvis Afghanistan/2002 og IRAK 2/2003, samt at de fortsat er blandt de førende stormagter. NATO har i forlængelse af topmøderne i Washington og Prag, påbegyndt en koordineret transformation af NATO styrkerne efter NRF koncepten. Desuden er NATO kommandostruktur ændret. Blandt andet er SC Allied Command Atlantic ændret til Allied Command Transformation (ACT) med hovedkvarter i Norfolk/USA. ACT opgave er at forestå transformationen. 1 For at kunne nå målsætningen med opstillingen af NRF enheder begyndende fra udgangen af 2004 til fuldstændig operationelle enheder senest med udgangen af 2006, så har NATO med USA som drivkraft, påbegyndt udvikling og eksperimenterer efter USA's model, JCDE. 2 I NATO kaldes koncepten blot Concept Development and Experimentation (CDE), hvilket anvendes som betegnelse herefter. For at tilsikre, at Danmark kan bidrage med relevante styrkebidrag organisatorisk sammen med UK og ved siden af USA, er det nødvendigt at opfylde visse minimumskrav til det teknologiske stade af de militære bidrag for deltagelse i fremtidige missioner. Eksempelvis USA krav om LANTIRN system 3 til F-16 flyene i Operation Enduring Freedom/Afghanistan 2002 og kravet om Combat ID, Blue Force Awareness 4 til DANBN/IRAK 2. 5 I fremtiden vil det kræves, at Forsvaret er omstillet til Network Centric Warfare (NCW) med henblik på deltagelse i Netværksbaserede Operationer (NBO). Ambitionsniveauet anbefales indledningsvis at være en interfacekapacitet og ikke nødvendigvis en kopi af koalitionspartnernes NCW-struktur. 6 I forsvarsforliget indgår også en centralisering af materiel-, personel- og etablissementsforvaltningen, som er en del af Forsvarsministeriets (FMN) effektiviseringsstrategi. Effektiviseringsstrategien er en del af regeringens moderniseringsprogram af staten fra 2002, heri indgår at alle ministerier skal udarbejde en strategi for effektivisering og kvalitetsudvikling af opgavevaretagelsen. I 2003 udgav Finansministeriet publikationen: Effektiv opgavevaretagelse i staten, der er en vejledning i udarbejdelse af effektiviseringsstrategier. Vejledningen indeholder blandt andet krav om udarbejdelse af politikker for udbud og indkøb, som omfatter krav til materielanskaffelser. Der er ligeledes et øget behov for samspil mellem FMN myndigheder, da mange beslutninger træffes i et hurtigere tempo og indebærer flere variable faktorer end førhen. 7 Sammenfattende bør følgende nøgleord holdes for øje i analyserne: Interoperabilitet og fleksibilitet alt efter hvilken konfiguration af enheder og materiel, der skal udsendes og samarbejdspartnere i missionsområdet. Kernekompetencer og kapaciteter for at sikre de rette forudsætninger for løsning af fremtidige opgaver med henblik på rationalisering, effektivisering og bedre ressourceudnyttelse. 1 Jf. NATO hjemmeside, Transformation Organisation. 2 US DOD, Joint Operations Concepts, side Måludpegningssystem. 4 Sporingssystem, der gør det muligt at se placering af egne styrker via ISTAR. 5 FAK: MIT 4, lektion 2-7, Studie og udvikling i Forsvaret og Kentaur 1/2005, side 4 og Forsvarets Forskningstjeneste Rapport, Network Centric Warfare en foreløbig vurdering af NCWkonceptet set i lyset af Forsvarets fremtidige opgaver, pkt Forsvarsministeriets Effektiviseringsstrategi af december 2004, side 1-2. UKLASSIFICERET 7

8 Effektmål med henblik på optimering af arbejdsprocesser Problemfelt Sammenhæng mellem strategi og koncept. Hvorledes er sammenhængen så mellem strategi, der indgår i specialets titel, som begreb og CDE, der er en koncept? I den militære verden defineres strategi som kunsten at fordele og anvende militære midler til opnåelse at politikkens formål 1 og anvendes typisk i relation til hvilket niveau som styrker og kommandoer befinder sig på f.eks. NATO HQ, Supreme Allied Command (SAC) Operations og SAC Transformation. Inddelingen af niveauer er øverst det strategiske niveau, derefter det operative niveau og nederst det taktiske niveau. Det strategiske niveau inddeles yderligere i et antal områder. Et overordnet politisk niveau for tanker og hensigter, herunder tre områder for handlingsstrategier, nemlig militær strategi som nævnt ovenfor, holdningsstrategi eksempelvis kulturel indsats, ideologisk kamp via propaganda og endelig økonomisk strategi eksempelvis handelspolitik, finanspolitik, koordination af produktion. 2 I CDE defineres en koncept som: Idea of how to solve a problem or how to create a certain effect. Concepts can encompass the strategic way to achieve a strategic effect or the more detailed way of how to achieve a specific effect, og anvendes således på det strategiske niveau. 3 I Forsvaret udgør eksempelvis Forsvarskoncepten det overordnede og generelle militære grundlag for Forsvarets opgaveløsning. Et andet eksempel er Dansk Forsvars Managements projekt (DeMap), som fastlægger grundlaget for Forsvarets virksomhedsstyring. DeMap omfatter blandt andet principper for økonomistyring, styring af den operative virksomhed, personel, materiel, etablissementer og informatik. DeMap principperne er nærmere beskrevet i FKO koncept for resultat- og produktionsstyring, herunder materielstyring som omfatter materielanskaffelser på det strategiske niveau. Inden for virksomhedsledelse og staten, ifølge en af Finansministeriet udarbejdet vejledning om udarbejdelse af effektiviseringsstrategier og effektiv opgavevaretagelse i staten, så defineres strategi som en systematisk tilrettelæggelse af midler, ressourcer, aktiviteter og ydelser med henblik på at realisere bestemte mål. 4 Statens IT-råd under videnskabsministeriet, anvender en næsten identisk definition: Strategi er en systematisk udvælgelse og tilrettelæggelse af midler, ressourcer, aktiviteter og ydelser med henblik på at realisere bestemte mål. Altså hvor der ligeledes er tale om en bevidst og systematisk udvælgelse og afgrænsninger i relation til valg af midler, ressourcer, aktiviteter og ydelser. Statens ITråd fastslår ligeledes at udarbejdelsen af en IT-strategi indgår som et naturligt element i et ministerområdes effektiviseringsstrategi. Da Statens IT-råds definition er af nyeste dato samt at definitionen indgår i en revidering af en tidligere udarbejdet publikation, så anvendes følgende definition for strategi: systematisk udvælgelse og tilrettelæggelse af midler, ressourcer, aktiviteter og ydelser med henblik på at realisere bestemte mål. 5 Strategi som begreb anvendes typisk i relation til hvilken strategi, som bør anlægges i forbindelse med udarbejdelse af politikker, f.eks. anlægges en strategi med henblik på at nå en vision. Koncept defineres som ovennævnt. Koncept som begreb bruges typisk i relationer til kunder, indtjening af profit eller PR, f.eks. at virksomheden arbejder ud fra en koncept om brug af miljøvenlige produkter. 1 Af Basil H Liddell Hart. Definitionen anvendes på Stabskursus ved Institut for Strategi/FAK (IFS-1, lektion 2-7, Introduktion til strategi). 2 FAK: IFS 1, lektion 2-7, Introduktion til strategi. 3 ACT: Concept Development and Experimentation, pkt Finansministeriets publikation: Effektiv opgavevaretagelse i staten, bilag 11, Ordforklaring. 5 Statens IT-råds publikation: Skabelon for en IT-strategi for et ministerområde, side 3-4, 9 og 39. UKLASSIFICERET 8

9 Fælles for både den militære og civile verden er, at strategier og koncepter er begreber der anvendes på det strategiske niveau, samt at begreberne begge ligger til grund for udarbejdelse af planer med henblik på at nå et bestemt mål. CDE, FMN effektiviseringsstrategi og DeMap er alle eksempler på politisk-økonomiske strategier, hvor CDE kan betragtes som en total strategi der dækker både det politiske niveau NATO tanker og hensigter for udvikling af nye kapaciteter og en handlingsstrategi i form af planer og handlinger. Tilsvarende er FMN effektiviseringsstrategi det politiske niveau tanker og hensigter for opgavevaretagelse og en handlingsstrategi i form af DeMap, der er udarbejdet af FKO. Fælles for NATO FMN og FKO er at koncept som begreb anvendes på det strategiske niveau, samt at der er et vis overlap af indhold alt efter i hvilken situation begreberne anvendes. For at undgå yderligere begrebsforvirring behandles koncepterne, CDE og DeMap efterfølgende som politisk-økonomiske strategier Hvad dækker Forsvaret over? Som ovenfor redegjort forholder emnet sig til det strategiske niveau, og Forsvaret dækker hele Forsvarsministeriets område. FMN effektiviseringsstrategi lægger op til at rationalisering, effektivisering og bedre ressourceudnyttelse opnås ved oprettelse af en række funktionelle tjenester, der skal understøtte samtlige myndigheder. Forsvaret omfatter således FMN, FKO, Hjemmeværnskommandoen (HJK), Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), Beredskabsstyrelsen (BRS), Farvandsvæsnet (FRV), Forsvarets Bygningstjeneste (FBT), Forsvarets Oplysnings- og Velfærdstjeneste (FOV), Militærnægteradministrationen, Forsvarets Interne Revision og Forsvarets Auditørkorps. For at opfylde FMN krav om effektiv nyttiggørelse af en centralisering af materieltjenesten på tværs af hele ministeriet, analyseres der på ministeriel og styrelsesniveau, indtil NIV II under FKO. Der analyseres ikke længere i dybden, da CDE er udviklet til brug på det strategiske niveau, men FMN krav skal holdes for øje i analysen Materielanskaffelser. Forsvaret har i dag ikke en entydig strategi for materielanskaffelser, umiddelbart ej heller en samlet koncept for udvikling og eksperimenter for doktrin, organisation, teknologi og uddannelse. Det nærmeste man kommer en strategi eller en koncept er DeMap, der tager udgangspunkt i FMN effektiviseringsstrategi, som omtalt tidligere. DeMap redegør overordnet for de styringsmæssige opgaver og funktionelle sammenhænge der kan identificeres mellem Forsvarets opgaver, samt fastlæggelse af Forsvarets strukturer og den deraf følgende dimensionering af kapacitet samt prioritering af aktiviteter og ressourceforbrug. I DeMap redegøres for de konceptuelle styringsopgaver i relation til opgavevaretagelsen på materielområdet og den dertil knyttede materielfunktion. 2 På baggrund af koncepten er der udarbejdet forretningsgange for processerne i DeMars, samt forvaltningsbestemmelser som fremgår af FKO Materielhåndbog. Materielanskaffelser i Forsvaret kan enten omhandle anskaffelser af nye kapaciteter eller genanskaffelse af eksisterende kapaciteter. Der skelnes ikke i anskaffelser i forhold til teknologiens kompleksitet, men netop behovet for interoperabilitet, fleksibilitet og fastsættelse af effektmål gennem en øget fokusering på udvikling af kernekompetencer og kapaciteter ved fremtidige materielanskaffelser kan være problematisk, når både NATO og Forsvaret samtidigt implementerer ændrede koncepter. Det er derfor interessant at undersøge og sammenligne de to koncepter i forhold til de identificerede behov, samt FMN krav om effektivisering af opgavevaretagelsen i Forsvaret. 1 ACT: Concept Development and Experimentation, pkt FKO: Koncept for resultat- og produktionsstyring (DeMap), bilag 4, pkt UKLASSIFICERET 9

10 Kravet om effektivisering gør det således relevant at der i analysen lægges vægt på design af arbejdsprocesser, herunder beslutnings- og styringsprocesser 1, der fører til opfyldelse af de ovennævnte behov, samt nedsættelse af anskaffelsestiden, som er en af drivkræfterne i CDE, eksempelvis fremgår det af United States Joint Forces Command (USJFCOM) Kampagne plan for , at formålet blandt andet er Deliver rapid, prototyping of capabilities to improve joint warfighting now Problemformulering. På baggrund af de i opgaveanalysen identificerede aktører og påvirkningsfaktorer og det identificerede problemfelt, opstilles følgende hovedspørgsmål: Hvordan kan Concept Development and Experimentation bidrage til en optimering af Forsvarets nuværende strategi for materielanskaffelser, med henblik på en vurdering af hvilke strategiske styrings- og beslutningsproblematikker en eventuel implementering vil medføre? Følgende underspørgsmål besvares: Hvad er principperne bag CDE? Hvad er Forsvarets nuværende strategi for materielanskaffelser? Hvorfor skal Forsvaret have en ny strategi for materielanskaffelser? Hvordan kan CDE implementeres i FKO koncept for resultat- og produktionsstyring? 1.5. Valg af metode og struktur. Da strategierne omhandler tanker og hensigter med tilhørende planer og handlinger, er det umiddelbart vanskeligt at opstille kriterier for analysen af en koncept, der både er specifikke, målbare, acceptable og realistiske, således at grundlaget for en komparativ analyse er til stede og der tilsikres en høj evalueringsstandard. Inden for det strategiske fagområde findes der forskellige modeller til at opstille og analysere strategier. Fælles for modellerne er at de behandler de samme forhold, også kaldet strategiens elementer (se bilag 1, øverst). Sammenhænget mellem strategiens elementer og undersøgelsesdesignet i kapitel 2 og 3 fremgår af bilag 3. Teorier for sammenligning/evaluering af strategier kaldes benchmarking, som indebærer systematiske sammenligninger af performance baseret på målinger (fokusområder). Benchmarking handler om at lære af de bedste på et område, med henblik på selv at blive bedre. Det som adskiller benchmarking fra andre sammenligninger er den systematiske metode kombineret med en målsætning om at opnå forbedringer. Den systematiske sammenligning indebærer, at der skal fastsættes nogle fokusområder der kan benyttes som sammenligningsgrundlag. 3 For at operationalisere det teoretiske grundlag, og til fastsættelse af et sammenligningsgrundlag, anvendes de af Finansministeriet og Statens IT-råd udarbejdede vejledninger 4, der er målrettet til brug inden for det offentlige til udarbejdelse af strategier. Vejledningerne 1 Andrew P. Sage, William B. Rose.: Handbook of systems engineering and management, side USJFCOM: Campaign Plan Information Briefing Joint Forces Capabilities Baseline Analysis, slide 2. 3 Véronique Ambrosini: Exploring Techniques of Analysis and Evaluation in Strategic Management, side Finansministeriets publikation: Effektiv opgavevaretagelse i staten og Statens IT-råds publikation: Skabelon for en IT-strategi for et ministerområde. UKLASSIFICERET 10

11 indeholder erfaringer og eksempler på nogle fokusområder, hvor der er opstillet nogle kontrolspørgsmål som projektgrupper kan bruge til udarbejdelsen af strategier. I specialet analyseres en ny koncept for materielanskaffelser op i mod en eksisterende koncept, det vil sige at der er tale om en mulig forandring, omstilling og fornyelsesproces. CDE er desuden udviklet ud fra et ønske om transformation og derfor vælges en analysemodel, der tager udgangspunkt i et forandringsperspektiv. Til det formål er der analytiske, procesbetonede, politiske og integrative modeller. 1 De analytiske modeller er ofte klassiske, rationelle og økonomiske modeller som er fokuseret på produktionssystemer. Der er tale om planlagte ændringer i en bestemt rækkefølge, som forudsætter, at den foregående fase er tilfredsstillende belyst, der er mulighed for tilbageløb og processen kan være iterativ. De procesbetonede modeller lægger vægt på ledelse og er adfærdsbeskrivende og organisatoriske, med henblik på ændringer at interaktioner og kommunikationsprocesser. Der lægges vægt på blandt andet gruppeprocesser og konsulentadfærd. De politiske modeller lægger vægt på forhandlinger, magtbaser og et åbent socialt system, der er anvendelige når interesseforskellene er betydelige og der er en skæv fordeling af magten. De integrative modeller er fokuseret på helheden i organisationen og søger at integrere flere komponenter fra de øvrige modeller i et samspil med komponenter fra Leavitts systemmodel. En særlig komponent tillægges dog særlig vægt, nemlig værdier og holdninger, som har en afgørende rolle ved implementering af forandringer. Da CDE og DeMap omhandler komplekse og dynamiske processer, med en høj grad af udvikling og tilpasning indenfor både opgaver/økonomistyring (doktrin), struktur (organisation) og teknologi, vælges der at tage udgangspunkt i en integrativ model, nemlig Leavitts systemmodel (se bilag 1, nederst). Leavitts model blev udviklet i 1965 og for eksempel så minder modellens komponenter om krigsførelsens kredsløbs (se bilag 4) indre kredsløb (doktrin organisation teknologi), hvor aktørerne er angivet som det ydre kredsløb (omgivelserne). Fordelene ved Leavitts model er at den anvender et helhedsperspektiv, frem for andre analysemodeller, hvor mange af de andre modeller er fokuseret på økonomiske nøgletal eller skabelse af værdier i forretningsprocesserne. Variabler, der ofte er svære at sammenligne i en offentlig virksomhed som Forsvaret eller NATO, samt i dette tilfælde ved en sammenligning af CDE og DeMap som er under implementering i henholdsvis NATO og det danske forsvar. Leavitts model er enkel med fire mulige indgangsvinkler til at analysere forandringer. Der er mulighed for at udbygge detaljeringsgraden efterhånden som der oparbejdes erfaring med brug af modellen, da der er gode muligheder for iteration og tilbageløb i processen. De andre integrative modeller ligner varianter af Leavitts systemmodel, der blot er mere komplicerede. Modellen kan kritiseres for at være for enkel og simplificere de til tider meget komplekse processer, der kan være i spil i forbindelse med højteknologiske projekter, herunder at modellen ikke medinddrager omgivelserne i tilstrækkeligt omfang. Dette kan dog imødegås ved at indarbejde omgivelserne indirekte via de fire komponenter i modellen, efterhånden som det nødvendige erfaringsgrundlag oparbejdes. Sammenfattende vælges der et undersøgelsesdesign, som indledningsvis analyserer materielanskaffelsesprocesserne i CDE og DeMap, og hvor sammenligningsgrundlaget tager udgangspunkt i de fokusområder som Finansministeriet og Statens IT-råd erfaringsmæs- 1 FAK: ILO 2, lektion 55-74, Strategi og forandring samt J.F. Bakka og E. Fivelsdal: Organisationsteori - struktur, kultur, processer, side UKLASSIFICERET 11

12 sigt anbefaler i forbindelse med udarbejdelse af strategier (se bilag 3). Efterfølgende analyseres resultaterne ved brug af Leavitts systemmodel i et forandringsperspektiv, med henblik på anbefaling af justeringer i forhold til nuværende processer for materielanskaffelser (se bilag 2) Afgrænsning. For overskuelighedens skyld er specialet afgrænset både i tid og rum. Tidsmæssigt er CDE og DeMap begge koncepter af nyere dato, som begge er under implementering. Koncepterne tilpasses løbende og vil i princippet være under en konstant videreudvikling. Der afgrænses således kildemæssigt til perioden fra til Som omtalt ovenfor, udarbejdes koncepter på det politisk-strategiske niveau af FMN og FKO. På det strategiske niveau operationaliseres de politiske tanker og hensigter via planer og handlinger til et antal processer, som igen opdeles i kerne- og støtteprocesser. På det operative niveau omsættes processerne til forretningsgange, vejledninger, direktiver og bestemmelser. Analyserne af CDE og DeMap omhandler derfor alene procesniveauet med tilhørende planer og handlinger og ikke det operative eller taktiske niveau. Så specialet alene omhandler det politisk-strategiske niveau med tilhørende forretningsprocesser, herunder ledelses-, produktions- og forvaltningsprocesser på strategisk og operativt niveau, altså NIV I og II. I omfang er analysen desuden begrænset til alene at tage udgangspunkt i et begrænset antal af strategiens elementer, nemlig strategisk analyse og beslutning. Baggrunden for dette fravalg er dels, at der er en formel begrænsning på opgavens omfang i tegn 1 men også fordi anvendelsen af mål og forventninger ses som en central del af den strategiske ledelsesproces og den mere indirekte motivationsproces gennem koncepternes formulering og tilblivelse. Den strategiske implementering er ikke analyseret, da der ikke umiddelbart er nok empiri til rådighed, da mange lande ikke har implementeret CDE koncepten endnu som en integreret del af deres procedure for materielanskaffelser. Den strategiske implementering er dog inddraget som en del af perspektiveringen. CDE analyseres med udgangspunkt i kilder fra ACT, der er ansvarlig planlægning, tilrettelæggelse og gennemførelse af CDE i NATO. 2 Drivkraften i udviklingen af koncepten er amerikansk, derfor inddrages udviklingstendenser fra USJFCOM med henblik på at redegøre for principperne, da der konceptuelt ikke er nogen forskel mellem JCDE og CDE i NATO. Forskellen ligger alene i måden at implementere selve koncepten, samt de udviklede kapaciteter. I USA er det værnene der skal være enige, men i NATO er det i princippet alle medlemslandene, hvilket gør processen langsommelig. CDE analyseres alene i relation til materielanskaffelser og omhandler kun i mindre omfang udviklingen og eksperimenter af nye doktriner og enheder til effektbaserede operationer og vil i begrænset omfang medtage forhold til den øvrige del af transformationen af hensyn til forståelse for sammenhæng mellem processerne. I behandlingen af DeMap vil der medinddrages Dansk Forsvars Management og Ressourcestyringssystem (DeMars) forretningsgange i mindre omfang af hensyn til forståelse for sammenhæng mellem processer. Forretningsgange og processer i DeMars behandles kun i det omfang, som nødvendiggør forståelsen af DeMap styringsopgaver Definitioner. Effekt er Observable or measurable necessary outcome. 1 1 Opgaven skal fylde tegn. 2 ACT: Concept Development and Experimentation, pkt UKLASSIFICERET 12

13 Effektmål er mål for de ønskede interne og eksterne konsekvenser af en aktivitet eller handling. 1 Interoperabilitet er et materielsystems evne til at arbejde sammen med andre systemer og produkter uden yderligere tilpasning. Opfyldelse af en eller flere standarder for sammenkoblinger (interface) og integration af data og processer er i praksis væsentlige forudsætninger for, om materielsystemer generelt kan være interoperabelt. 2 Kapaciteter som begreb udtrykker evnen til at kunne producere, opbevare eller levere en given mængde af et givet produkt over tid (f.eks. en opgaveløsning eller et støtteprodukt). 3 I analysen skelnes der ikke mellem kapacitet og kapabilitet for den sproglige enkelheds skyld. Baggrunden herfor er blandt andet en artikel i FOFT Nyt om emnet, 4 samt at hvis man slår op i en dansk ordbog findes ordet kapabilitet ikke umiddelbart, så det anses som et låneord fra det angelsaksiske sprog. Men kapabel på dansk betyder at noget har tilstrækkelige evner eller forudsætninger for noget og i FKO definition indgår netop ordene evnen til at kunne (yde). Som et kuriosum kan det nævnes at der på fransk heller ikke umiddelbart skelnes mellem kapacitet og kapabilitet jf. NATO Glossary of Terms and Definitions (AAP-6) oversættelserne fra engelsk til fransk. Kernekompetencer refererer til de kompetencer, der er nødvendige forudsætninger for at kunne realisere en institutions vision og overordnede formål. Koncept er an idea of how to solve a problem or how to create a certain effect. Concepts can encompass the strategic way to achieve a strategic effect or the more detailed way of how to achieve a specific effect. 5 Materielanskaffelser indgår jf. DeMap i kerneprocessen materielopstilling på materielområdet. Materielanskaffelser omfatter dels anskaffelse af nyt materiel og erstatningsanskaffelse for nedslidt eller forældet materiel samt modifikation og eventuel levetidsforlængelse af eksisterende materiel. 6 Strategi er en systematisk udvælgelse og tilrettelæggelse af midler, ressourcer, aktiviteter og ydelser med henblik på at realisere bestemte mål. 7 1 Statens IT-råds publikation: Skabelon for en IT-strategi for et ministerområde, side Statens IT-råds publikation: Skabelon for en IT-strategi for et ministerområde, side FKO s koncept for resultat- og produktionsstyring, side 9. 4 FOFT: Kapacitet eller Kapabilitet? af seniorrådgiver Viggo Lemche og konsulent Svend Bergstein, FOFT Nyt nr. 1/ ACT: Concept Development and Experimentation, pkt FKO s koncept for resultat- og produktionsstyring, underbilag 4, side 10 og Statens IT-råds publikation: Skabelon for en IT-strategi for et ministerområde, side 39. UKLASSIFICERET 13

14 2. CONCEPT DEVELOPMENT AND EXPERIMENTATION 2.1. Indledning. Formålet med dette kapitel er at tilvejebringe et fokuseret sammenligningsgrundlag til den senere sammenligning med DeMap. Der redegøres for CDE koncepten i forhold til et begrænset antal fokusområder som relaterer sig til strategiske elementer, ved at trække en rød tråd fra NATO strategiske chefers vision via NATO transformation til implementeringen af nye kapaciteter. Efterfølgende analyseres CDE strategiske elementer, herunder samspillet mellem delprocesserne og de i opgaveanalysen identificerede nøgleområder Redegørelse Identificering af visioner og formål. Formålet med CDE er at identificere manglende sammenhæng mellem kapaciteter, med henblik på at anskaffe integrerede løsninger indeholdende materiel og software, der er baseret på NATO strategier og visioner. Det er målet at løsningerne udvikles med en tilgangsvinkel der er baseret på værnsfælles kapaciteter med fokus på effekt. 1 CDE er en systematisk metode, der er udviklet til at understøtte hele processen fra udviklingen af ideer til fuldt integrerede kapaciteter til støtte for både det politisk-militær strategiske niveau, den operative struktur og støttestrukturen. Materielanskaffelser har hidtidigt taget udgangspunkt i et identificeret og nærværende trusselbaseret behov, ofte ved opstillingen af en specifik trussel og scenario, hvor udviklingsforløbet har været en bottom-up proces. Våbenkapløbet under den Kolde krig var et eksempel herpå, hvor USA og USSR konstant udviklede nye kapaciteter til at imødegå nye trusler. CDE adskiller sig fra hidtidige strategier for materielanskaffelser ved at udviklingsforløbet er top-down. Visionen i NATO er at udvikle nye kapaciteter til fremtidige militære operationer, der vurderes at være ekspeditioner, mere komplekse multidimensionale og baseret på effekt. 2 Det er hensigten at udvikle ny kapaciteter gennem samarbejde mellem NATO organer, nationale forskningscentre og ved en koordineret indsats at tilskynde til forskning og nye teknologier. NATO vil eksperimentere med test og udvikling af nye koncepter og kapaciteter til at kunne kæmpe som en multinational og værnsfælles styrke. 3 Som en del af Strategic Vision: The Military Challenge har cheferne for NATO strategiske kommandoer udpeget seks fokusområder, hvor der skal udvikles nye kapaciteter. De seks områder er: Effective Engagement, Joint Manoeuvre, Enhanced CIMIC, Information Superiority and Network-Enabled Capability, Integrated Logistics and Expeditionary Operations. Områderne er ikke eviggyldige, men ændres over tid på grund af ændringerne i det strategiske miljø, hvor drivkræfterne er globaliseringen, den stigende asymmetriske krigsførelse, effekterne af ændringer i demografi og miljø, forfejlede stater, en øget radikalisering af trossamfund og ikke løste konflikter. 4 I forhold til de ovennævnte fokusområder, er det indledningsvist hensigten at NATO er forum for koordinering og udveksling af erfaringer i brug af CDE koncepten, herunder udviklingen af kapaciteter. Efterfølgende vil NATO søge proaktivt at koordinere og synkronisere medlemslandenes nationale CDE programmer, ved at oprette en fælles database (Concept Archive DBASE) til opsamling af viden og erfaring, samt gennem målrettede aktivite- 1 ACT: Concept Development and Experimentation, Working level draft as of 9. November 2004, side NATO Strategic Vision 2004, side Interview Admiral Giambastiani: Supreme Allied Commander Transformation, Nato Review, Summer 2004 issue. 4 NATO Strategic Vision 2004, side 2-4. UKLASSIFICERET 14

15 ter ved en række specialiserede myndigheder, hvor hovedaktørerne er ACT/Norfolk, ACT Staff Element/Mons (ASE), Joint Warfare Centre/Norge (JWC), Joint Force Training Centre/Polen (JFTC), Joint Analysis & Lessons Learned Centre/Portugal (JALLC) og NA- TO Undersea Research Centre/Italien (NURC). Aktiviteterne munder ud i en plan for udvikling af koncepter, hvor medlemslandene efterfølgende integrerer deres egne CDE programmer med et fælles NATO CDE projekt, hvor medlemslandene tilknyttes successivt (se figur 2-1). Figur 2-1 Planlagt integrationsforløb. Nation 4 CDE Nation 5 CDE Nation 3 CDE NATO CDE Nation 2 CDE Nation 1 CDE Nation 3 CDE Nation 4 CDE Nation 5 CDE NATO CDE Nation 1 CDE Nation 2 CDE Nation 4 CDE Nation 3 CDE Nation 5 CDE NATO CDE Nation 1 CDE Nation 2 CDE Kilde: ACT/Concept Development and Experimentation, Working level draft as of 9. November 2004 Drivkraften i udviklingen er USA (JCDE), som har været i gang med konceptudviklingen siden 90 erne. I NATO er processen noget langsommere. Dette skyldes blandt andet at der er mange medlemslande, hvor der skal tages politiske hensyn, således at USA ikke fremstår for dominerende og styrende i samarbejdet, samt manglende politisk vilje i Europa til øgede investeringer. Udviklingen i NATO kører derfor af flere spor (se figur 2-2). USA, Tyskland, UK, Frankrig, Canada og Australien har derfor indgået et samarbejde, som kaldes Multinational Concept Development and Experimentation. Landene har etableret et Multinational Interoperability Council (MIC), hvor NATO har deltaget med observatørstatus siden 1999 og deltaget aktivt siden 2002 via SACLANT og senere ACT. 1 MIC mødes en gang om året med henblik på samordning. Eksempelvis har temaerne været samarbejde af planlægningsmetode (2002), Deling af viden og information (2003), effektbaserede planlægning (2004) og næste tema er effektbaserede operationer. Det særlige ved samarbejdet er at Australien deltager selv om landet ikke er medlem af NATO, men er en del af Commonwealth og gennem tiderne har indgået i diverse koalitioner med USA og UK. 2 Formålet er at tilsikre at landenes kapaciteter i fremtiden er interoperable. Samarbejdet omfatter udviklingen af koncepter og prototyper, hvor medlemmerne har fordelt et antal eksperimenter med begrænset målsætning mellem hinanden. Eksempelvis er Tyskland ansvarlig for Information Operations og Operational Net Assessment, USA for bl.a. Effect Based Operations og Coalition Information Sharing. Eksperimenterne omfatter udarbejdelse af koncepter for operationalisering, taktik, teknikker, procedurer og tekniske demonstrationer samt værktøjer. 1 ACT: Concept Development and Experimentation, Working level draft as of 9. November 2004, side A-3. 2 Senest både IRAK 1 og 2, samt Operation Enduring Freedom/Afghanistan UKLASSIFICERET 15

16 Figur 2-2 Sammenhæng mellem CDE programmer. Multinational Interoperability Council Kilde: Transformation Meeting 21st Century Security Challenges by Col. Ralph Thiele, Bundeswehr Transformation Center. Som det fremgår af figuren, er den yderste ring en række NATO lande der følger udviklingen via arbejdet i ACT. Danmark tilhører denne kreds af lande og i Danmarks tilfælde har Forsvarets Forskningstjeneste (FOFT) udarbejdet rapporter samt diverse artikler til analyse af problemstillingen. 1 Senest har FKO nedsat en Koordinationsgruppe vedr. netværksbaserede operationer (NBO) med henblik på koordinering, prioritering og beslutning i relation til anskaffelser, aktiviteter, herunder øvelser, forsøg og forskning. Dette arbejde understøtter blot et af fokusområderne, nemlig NATO Network-Enabled Capability. De nyeste og mindste NATO lande mangler, de forventes at komme med efterhånden som landene får opbygget deres til militære styrker og kapaciteter i henhold NATO STANAG. 2 CDE indeholder fire faser eller lag i udviklingen af koncepter, som indgår i et opgavehierarki, nemlig: 1. Strategisk anvisning, indeholdende visioner og formål. 2. Operationelle koncepter. 3. Funktionelle koncepter. 4. Integrerede koncepter. Den strategiske vision og mål indgår øverst i opgavehierarkiet og danner grundlaget for udarbejdelsen af nye koncepter for de i visionen udpegede fokusområder. I næste lag er de operationelle koncepter, som operationaliserer fokusområderne ved at omsætte visionen og målet til en række effekter som bidrager til planlægning, forberedelse, deployering, indsættelse, opretholdelse og tilbagetrækning af en Combined Joint Task Force (CJTF). Koncepterne omfatter alt fra strategisk afskrækkelse, kampoperationer og stabiliseringsoperationer til Homeland Security. Koncepterne skal være så detaljerede og indeholde målbare kriterier, at de kan danne grundlaget for udarbejdelsen af udvikling, gennemførelse og evaluering af eksperimenter i et joint miljø. Koncepterne skal desuden give beslutningstagerne mulighed for at sammenligne alternative muligheder. 1 FOFT Nyt , side 7-11/1-2004, side 4-10 /2-2004, side FAK: IMO 13, lektion 11-14, Transformation Meeting 21st Century Security Challenges by Col. Ralph Thiele, Bundeswehr Transformation Center. UKLASSIFICERET 16

17 Tredje lag indeholder de funktionelle koncepter, der indeholder en beskrivelse af de værnsfælles kapaciteter, der er nødvendige for at kunne gennemføre operationer i et CJTF miljø, herunder beskrives krav og behov for kapaciteter, samt mulighed for måling af effektiviteten af de opnåede effekter. Effekten kan opnås gennem en eller flere kapaciteter. Detaljeringsgraden er højere end ved de operationelle koncepter, så de kan danne grundlaget for udarbejdelsen af udvikling, gennemførelse, evaluering og dokumentation af eksperimenter og simulation. Det sidste lag er integrerede koncepter som danner grundlaget for udarbejdelse af planer for kapaciteternes anskaffelsesforløb, implementering og efterfølgende evalueringsforløb. 1 For at tilsikre at visionen er gennemførlig og fokuseret, er der eksempelvis i ACT nedsat en styregruppe, Transformation Steering Group (TSG) og fem projekter som kaldes Integrated Project Teams (IPT). 2 IPT er organiseret som en matrixorganisation for at udnytte synergieffekten af arbejderne i de enkelte IPT gennem koordination og opretholdelse af et højt informationniveau. 3 TSG godkender, enten direkte eller indirekte via IPT, planen for udviklingen af de operationelle og funktionelle koncepter. IPT tildeler udviklingsopgaven internt i ACT organisationen og allokerer samtidig ressourcer hertil. For at der både bagudrettet og fremadrettet er sammenhæng mellem lagene i opgavehierarkiet, skal kapaciteter udvikles, evalueres, dokumenteres, implementeres og revurderes i forhold til følgende områder: Doctrine, Organization, Training, Materiel, Leadership and Education, Personnel, Facilities, Infrastructure (DOTMLPFI). Al udvikling af koncepter, prototyper, eksperimenter og simuleringer holdes op imod DOTMLPFI i de operationelle, funktionelle og integrerede koncepter, og anvendes som fokuseringsværktøj ved udarbejdelsen af koncepter for taktikker, teknikker og procedurer, tekniske demonstrationer samt værktøjer. NATO strategiske vision beskriver fremtidige konflikter og behov for militære styrker, koncepter og kapaciteter som er nødvendige for planlægning og gennemførelse af operationer de næste 15 år i det 21. århundrede. Visionen vil blive opdateret løbende, således at dokumentet forbliver et dokument med henblik på information, undervisning og til stimulering af debatten internt i NATO. 4 Grundlaget for udvikling af interoperable materielsystemer dannes i forbindelse med udviklingen af de operationelle koncepter, herunder fastsættelsen af hvilke effekter der skal opnås. Endvidere vil NATO tilsikre interoperabilitet gennem en fuldstændig integration af NATO CDE programmer og medlemslandenes nationale CDE programmer, samt ved at bruge den fælles database til indsamling af alle CDE programmernes projektdata, viden og erfaringer som der skal være adgang til via NATO Secret Wide Area Net (WAN) Forretningsorienteret anvendelse. Effektmålet med CDE er kort og godt at levere nye kapaciteter via hurtigt udviklede prototyper til de militære styrker hurtigst mulig og populært sagt: helst i morgen. CDE bryder med hidtidige strategier for materielanskaffelser, der er baseret på trusler. Ved at forsvarsindustrien medinddrages på et langt tidligere tidspunkt i udviklingsforløbet, nedsættes anskaffelsestiden væsentligt og den nyeste teknologi introduceres hurtigere. Dette gennemføres som en samstemmende og iterativ proces, hvor der gennemføres et symbio- 1 USJFCOM: Transformation to Achieve the Chairman s Vision: A Capabilities-Based Methodology. 2 Et af projekterne er ansvarlig for to af fokusområderne, og derved fem hold til seks fokusområder. 3 ACT: Transformation Steering Group and Integrated Project Teams. 4 NATO Strategic Vision 2004, side 1. UKLASSIFICERET 17

18 tisk samspil mellem afgørende faktorer (DOTMLPFI) med henblik på udvikling af nye kapaciteter. 1 Figur 2-3 Concept Development and Experimentation process. Strategisk anvisning 1 Concept & Development Program Operations Concepts Functional Concepts Integrated Concepts 2 Experiment & Wargame Development Detailed Experiment Plans Design Execution 3 Assess Integration Prepare Conduct Track and Monitor Implementation Joint Actions Review and Approval Recommendations Results Kilde: USJFCOM, Transformation to Achieve the Chairman s Vision: A Capabilities-Based Methodology. CDE processen 2 (se figur 2-3) er vist som en sekventiel proces, men processen er faktisk tiltænkt gennemført som en sammenhængende iterativ og spiralproces, hvor der er mulighed for tilbageløb kontinuerligt i hele procesforløbet samt udvikling af delsystemer med begrænset funktionalitet. Den første del af CDE processen er ide fasen (1), hvor udviklingen af koncepter sker på baggrund af den strategiske vision og opstillede mål, herunder opstilling af målbare ønskede effektmål. Allerede på dette tidspunkt medinddrages forsvarsindustrien gennem nedsatte fællesråd, kvartalsvise møder om specifikke behov, samt industrielle orienteringer til Forsvaret om teknisk formåen, der er kommercielt fortrolige. 3 Effektmålene omsættes til et antal planer for Wargaming og eksperimenter (2), samt eventuel udvikling af prototyper. Kapaciteternes forventelige effektmål testes derefter i et simulationssystem, f.eks. Joint Conflict and Tactical Simulation. Derefter gennemføres praktiske eksperimenter (3) ved bl.a. operative enheder med henblik på udvikling af ny doktrin, operationalisering, taktik, teknikker og procedurer, tekniske demonstrationer m.m. i nye konfigurationer og kombinationer i rammen af DOTMLPFI. Resultaterne (4+6) opsamles i en fælles database (Concept Archive DBASE) og sammenlignes med de opstillede effektmål og øvrige data tidligere fra processen. Det er hensigten, at alle outputs fra samtlige delprocesser samles i databasen, også hvis der er projekter som standses midlertidigt med henblik på projekt eller teknologi modning. Forud for implementeringen (5) udarbejdes der en værnsfælles aktionsliste der skal sikre at synergieffekten bliver forankret, dels værnsfælles og dels integreret i udviklingen af nye koncepter/kapaciteter. 1 ACT: Concept Development and Experimentation, Working level draft as of 9. November 2004, side 1-2 og US DOD: Joint Operations Concepts, side ACT: Concept Development and Experimentation, Working level draft as of 9. November 2004, side 1-2, 3 USJFCOM: Campaign Plan Information Briefing Joint Forces Capabilities Baseline Analysis. UKLASSIFICERET 18

19 Styring og organisering af beslutningsprocesser. Beslutningsprocesserne i CDE tager udgangspunkt i teorien der ligger til grund for et udviklingsforløb og livscykluskurven, som siger at vækstraten er proportional med både den hidtidige tilvækst og den tilvækst, som endnu mangler i livscyklus. 1 Figur 2-4 Beslutninger i et udviklingsforløb. Materielsystemets ydeevne 4. Hvilke prototyper skal implementeres som nye kapabiliteter? 3. Hvilke prototyper skal indgå i øvelser og uddannelse? Experimentation 1. Hvilke nye koncepter skal udvikles? 2. Hvilke koncepter skal udvikles til prototyper? Concept Development Tid (eller effektivitet) Kilde: USJFCOM/Campaign Plan Information Briefing Joint Forces Capabilities Baseline Analysis. Af figur 2-4 fremgår det at der er fire beslutninger i CDE udviklingsforløb. 2 Først skal det besluttes hvilke koncepter der skal udvikles (1), dette udledes af den strategiske fastsættelse af vision og mål for fremtidige militære styrker, altså en strategi på det politisk-militær strategiske niveau. Derefter følger en periode hvor de operationelle og funktionelle koncepter tager form og bliver af stigende analytisk karakter. Under idé fasen involveres i NA- TO eksempelvis primært ACO, ACT, Military Committee (MC), ASE, JALLC, NURC, Conference of National Armaments Directors (CNAD), medlemslandene samt industrien i videst muligt omfang. Derefter skal det besluttes, hvilke prototyper som skal udvikles (2). Det er de operationelle fordele, såsom hvilken effekt kapaciteten vil tilføre de militære styrker, som er styrende for beslutningen og om udviklingen skaber forudsætning for andre kapaciteter/effekter. Der træffes også beslutning om hvornår prototypen er moden til afprøvning (3). Herefter følger en udviklingsperiode af prototyper, hvor der i hele perioden sker en stigende forbedring af prototypen og konkurrence mellem mulige leverandører gennem øvelser, eksperimenter og brug i evt. operationsområder. Under designfasen er det primært ACT, JWC, JFTC, NCAD og JALLC der involveres i udviklingen, men i selve beslutningen er kun MC, medlemslandene, ACO og ACT involveret. Når eksperimenterne er gennemført og kapaciteten vurderes moden til implementering, afsluttes perioden med valg af de prototyper der skal implementeres som nye kapaciteter (4). Med hensyn til valg af leverandør er det et nationalt ansvar, undtagen for NATO as- 1 Forsvarsakademiet, Fakultet for Militærpsykologi, Ledelse og Pædagogik, Ledelse af mennesker, kap. 3 Hvorfor udvikling, side USJFCOM: Campaign Plan Information Briefing Joint Forces Capabilities Baseline Analysis. UKLASSIFICERET 19

20 sets som varetages af NAMSA. Under produktions- og udrulningsfasen er det primært ACT, ACO, ASE, JWC, NCAD og JFTC. 1 Koncepterne udvikles og forfines indtil de operationelle fordele overstiger de risici der er forbundet ved en implementering af den nye kapacitet. Risikovurderingen fortages løbende i Transformation Steering Group (ACT) og projektet kan enten sendes til godkendelse i MC, medlemslandene og ACO, eller godkendelse kan afslås med henblik på yderligere forbedringer af koncepten, eller konceptudviklingen standses indtil teknologien er mere moden/ny teknologi er tilvejebragt. Alle beslutninger opsamles i den fælles database (Concept Archive DBASE). Til vurdering af koncepterne gennemfører Integrated Project Teams en årlig bedømmelse af deres tildelte koncepter. Der kan kobles et Red Team 2 på beslutningsprocessen. Formålet er at de gennemfører review af alle koncepter under udvikling. 3 Til bedømmelsen anvendes et beslutningsstøttesystem, som omfatter en evalueringsdel og et matematisk scoringssystem. Resultaterne opsamles i den fælles database (Concept Archive DBASE), hvor koncepterne bedømmes i forhold til tilstande, nemlig i fredstid, overgang mellem fred og krig (kaldes Stress, men krise bruges ofte i denne sammenhæng), samt i krig. Det matematiske scoringssystem 4 (C v = (C m + C c ) e ev + C d ) indeholder følgende fire variable faktorer: Concept Maturity (C m ) som er en vurdering af den aktuelle viden om koncepten og dens karakteristika, såsom antallet af gennemførte eksperimenter, risiko niveau i forhold til aktuel almen viden om koncepten, tilknytning til andre projekter og antallet af afhængige faktorer. Concept Criticality (C c ) i forhold til ovennævnte variable faktor, så er denne en forudsigelse af hvad koncepten vil betyde, når den er fuldstændigt udført. Det er et udtryk for effektivitet i forhold til et antal målbare kriterier (præcision, dødelighed, løftekapacitet o. lign.), samt hvor godt koncepten passer ind i den strategiske vision og mål. Effectiveness of the Experimental Value (e ev ) som er en vurdering af, om der er tale om en teknologikløft eller kan de gennemførte eksperimenter bidrage til nye kombinationer af doktriner, organisation og materiel samt militær udnyttelse ved brug af rådige styrker, scenarier, missionsprofiler, geografi og lignende. Commander s Discretion (C d ) inkluderer politiske overvejelser og i hvor høj en grad medlemslandene og deres militære styrker har forpligtet sig til projektet, samt en afvejning af krævede ressourcer der er behov for kontra de rådige ressourcer Delanalyse Strategisk analyse Forventninger og mål. Formålet med CDE er at identificere manglende sammenhæng mellem kapaciteter, med henblik på at anskaffe integrerede løsninger, indeholdende materiel og software der er 1 ACT: Concept Development and Experimentation, Working level draft as of 9. November 2004, side 2-3 og Annex A, samt FAK: IMO 7, lektion 1-2, NATO kommando- og styrkestruktur. 2 Red Team er normalt et hold af eksperter, der har den faglige indsigt og viden til at kunne give et kvalificeret modspil eller review. Holdet deltager normalt ikke i planlægningen, tilrettelæggelsen og gennemførelsen, for at tilsikre en så objektiv vurdering som muligt. 3 USJFCOM: Transformation to Achieve the Chairman s Vision: A Capabilities-Based Methodology. 4 ACT: Concept Development and Experimentation, Working level draft as of 9. November 2004, Annex B. UKLASSIFICERET 20