Effektiv styring og implementering af den åbne koordinationsmetode

Transkript

1 Effektiv styring og implementering af den åbne koordinationsmetode ISBN: LO-varenr.: 4714 Projektet et projekt gennemført af det europæiske fagforeningsinstitut ETUI-REHS FTF de to hovedorganisationer FTF og LO

2 Effektiv styring og implementering af den åbne koordinationsmetode Forord...2 Indledning Teoretiske løfter og begrænsninger i OMC...4 OMC en kogebog, ikke en opskrift...5 Det teoretiske løfte i OMC...5 De vigtigste styrker og svagheder...6 Styrker...6 Svagheder...7 Gennemgang af litteraturen om overførsel af politik...9 Politiklæring...9 Katalysatorer til overførsel af politik...10 Hindringer for overførsel af politik...10 Forskernes opfattelse af verden og dens indvirkning på evalueringen af OMC...11 Gensidig læring eller blot strategisk forhandling? OMC i forbindelse med beskæftigelse og social integration...13 Beskæftigelse...13 Social integration Evaluering...14 A. Substansændring...15 B. Procedureændring...17 C. Læringsproces (blandt aktører i peer review-processen)...18 D. Deltagelse...19 Arbejdsmarkedets parter...19 EU samfundet og ikke-statslige organisationer...20 Lokale og regionale aktører EU-initiativer til sikring af bedre resultater...22 Ekspertgruppe november Europa-Kommissionens reformer i Sammenkobling af Den Europæiske Socialfond og OMC Fremtiden for OMC...24 Politikanbefalinger...26 Kildehenvisninger

3 Forord I 2000 vedtog regeringerne i EU den såkaldte Lissabonstrategi for holdbar vækst og fuld beskæftigelse. Målet er, at EU i 2010 skal være verdens mest konkurrencedygtige og dynamiske og vidensbaserede økonomi baseret på social tryghed og holdbar udvikling. Midtvejsevalueringen i 2005 viste, at EU er langt fra at opfylde målene. Væksten i EU er lav, og der er over 19 millioner arbejdsløse i EU-landene, samt næster 70 millioner borgere i EU lever på eller under fattigdomsgrænsen. Derfor besluttede regeringscheferne på EU s beskæftigelsestopmøde i foråret en række ændringer i processen, der skulle tilføre Lissabonstrategien ny energi. Der blev således aftalt en mere sammenhængende proces med en højere grad af koordinering mellem de forskellige EU-initiativer og det blev vedtaget, at der skal udarbejdes nationale reformprogrammer, der afspejler denne integrerede proces. Både den danske regering og arbejdsmarkedets parter har støttet en justering af Lissabonstrategien. For de faglige organisationer i EU og i Danmark har det været helt centralt at holde fast i målsætningen om fuld beskæftigelse, samt at vækst og øget beskæftigelse går hånd i hånd med sociale fremskridt. Social tryghed og konkurrenceevne er ikke modsætninger men hinandens forudsætninger. Dette er i høj grad læren fra Danmark. Imidlertid var revisionen af Lissabonstrategien næsten udelukkende et spørgsmål om form og processer og ikke indhold. Efter LO s og FTF s opfattelse kræver en opfyldelse af målsætningerne i Lissabon også, at man vurderer indholdet i strategien. Man tilslutter sig målsætningerne men har ikke klare holdninger til strategiens indhold. Derfor har LO og FTF gennemført et fælles projekt, hvor formålet er at komme med indholdsmæssige forslag, der på forskellige niveauer kan bringe Lissabonstrategien tilbage på sporet. Projektet sætter fokus dels på den økonomiske politik og strukturreformerne i EU dels på beskæftigelsesstrategien, den åbne koordinationsmetode og den danske beskæftigelsespolitik. Projektet er gennemført af det europæiske fagforeningsinstitut ETUI-REHS med faglig støtte fra den danske forskergruppe CARMA. Projektet omfatter i alt 3 rapporter, og den foreliggende er den anden i rækken. Temaet er en kritisk vurdering af styringen og implementeringen af Lissabon-strategien gennem den såkaldte åbne koordineringsmetode. Rapporten sætter blandt fokus på og søger at forklare det manglende gennemslag fra Lissabonstrategien til konkrete nationale initiativer. Rapporten kommer også med forslag til hvordan den åbne koordineringsmetode kan styrkes. LO og FTF håber, at rapportens forslag sammen med de øvrige dele af projektet kan inspirere såvel på EU-niveau som i Danmark til en diskussion og inititiativer, der kan give Lissabonstrategien den fremdrift, der så åbenlyst er brug for. 2

4 Indledning I 1990 erne overhalede den hurtige og dybtgående integration af det indre marked tydeligt den sociale harmonisering. En række strukturreformer blev gennemført på det indre marked: en europæisk centralbank, ØMU-koordinering af budgetmæssige og økonomiske politikker på EUplan og liberalisering af vare- og arbejdsmarkederne. Ubalancen på det sociale område øgede den politiske modstand. Nye ideer fra de europæiske socialdemokratiske partier skulle udfordre den nyliberale dominans. Hensigten var at skabe en social dimension af det indre marked. Man fandt det vigtigt på dette tidspunkt at give beskæftigelsen større betydning og at afstemme sammensætningen af den økonomiske politik (Larsson 2002). Dette viste sig dog at være en temmelig stor opgave. En mere ambitiøs sociallovgivning på EU-plan harmonerede ikke med de forskellige velfærdssamfund i Europa (Scharpf 2002). Mens der var vedvarende modstand blandt EU-medlemslandene mod en opadgående harmonisering af socialpolitikken på EU-plan, var der mest fokus på de mellemstatlige alternativer. Et afgørende spørgsmål var: Hvordan kan EU arbejde bedre sammen på det sociale område uden at gribe for meget ind i de blandt medlemslandene så højt skattede velfærdsmodeller? Der kom dog et gennembrud på Rådets møde i Lissabon i 2000, hvor man vedtog et mål om, at EU i 2010 skulle være den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden, der kan skabe økonomisk vækst med flere og bedre job og større social samhørighed (Det Europæiske Råd, 2000: 5). Den såkaldte Lissabon-proces hviler på tre søjler: social samhørighed på den ene side og økonomisk vækst og beskæftigelse på den anden. Det bærende princip var sociale reformer som den drivende faktor. I denne situation viste udarbejdelsen af en ny form for forvaltning på flere niveauer baseret på fælles målsætninger sig at være den bedste løsning. Hensigten var at sikre bedre sociale og økonomiske standarder og at udarbejde et supplement til EU s minimumslovgivning på socialområdet. Endvidere gav det fornyet støtte til de positive drøftelser om social samhørighed i Lissabon-strategien, mens beføjelserne til at udforme politik blev fastholdt på nationalt plan. Dette skabte en tredje bro mellem overstatlig og ren mellemstatelig forvaltning. Den nye proces fik navnet den åbne koordinationsmetode (OMC). Der er nu gået mere end fem år siden introduktionen af OMC i Lissabon-strategien. Hvedebrødsdagene, hvor alle hyldede den nye metode, er nu ovre. Politikere og organisationerne var meget positive over for OMC i den indledende fase, hvilket nu ikke længere er tilfældet. Der rejses således tvivl på to fronter: legitimitet og effektivitet. Er OMC tilgængelig for en bred vifte af aktører? Har politiklæringsprocessen fungeret som forventet? Er overførsel af politik mulig uden nogen form for effektive sanktionsmuligheder over for medlemslande, der ikke efterkommer anvisninger fra EU? Er løsningen for EU skrappere sanktioner eller positive tilskyndelser? Vedtager medlemslandene blot nye administrative procedurer uden at ændre sine politikker væsentligt? Lover medlemslandene flere reformer, end de kan gennemføre, når man tager den politiske og økonomiske pris i betragtning? Formålet med denne rapport er at finde nye metoder til at lukke hullet mellem forpligtelser på EUplan og den manglende gennemførelse af politikker på nationalt plan. Rapporten er opdelt i fire afsnit. I det første afsnit gøres der rede for de teoretiske løfter og begrænsninger i OMC. OMC-processen beskrives, og litteraturen om læring og overførsel af politik gennemgås med henblik på at give en dybere forståelse. I det andet afsnit beskrives baggrunden for 3

5 OMC og processens bestanddele med hensyn til beskæftigelse og social integration. I det tredje afsnit evalueres OMC i praksis. Afsnittet indeholder fire underafsnit: substansændring, procedureændring, læringsproces og deltagelse. Der gives en generel vurdering af EU15. Herudover analyseres den nuværende situation i Danmark. Endelig tages der stilling til Kommissionens nye initiativ om at revidere Lissabon-processen. Som konklusion præsenteres en række anbefalinger til forbedring af gennemsigtighed og deltagelse med det formål at gøre OMC mere ansvarlig i demokratisk henseende og sikre tilstrækkelig økonomisk støtte. 1. Teoretiske løfter og begrænsninger i OMC De enkelte bestanddele i OMC-procedurerne er ikke noget nyt i EU-regi. OMC nævnes første gang i de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker (BEPG) fra 1992 og senere i den europæiske beskæftigelsesstrategi (EBS) fra Men i Lissabon fik processen første gang et navn og udviklede sig til en sammenhængende strategi for blød forvaltning, der kunne anvendes (i mere eller mindre grad) på forskellige politikområder (EBS, social integration, uddannelse, forskning, sundhed og pensioner). OMC er en form for blød lovgivning uden juridisk binding i modsætning til hård lovgivning. Det betyder, at der ikke eksisterer juridiske sanktioner over for medlemmer, der ikke overholder deres forpligtelser. Men der en forpligtelse til at opfylde EU-målsætninger af moralsk og politisk art. OMC sigter mod konvergens af politikker. EU-medlemslandene opfordres til at stræbe efter samme slutmål. OMC omtales således undertiden som målstyret ledelse. Strategiens egentlige formål er at tvinge regeringerne ud i en kapløb mod toppen (Larsson 2002) eller at blive de bedste elever i klassen. EU s rolle er blevet mere ambitiøs og strækker sig længere end blot til at indføre juridiske standarder for sociale minimumskrav. Det skal bemærkes, at minimumsstandarder (hård lovgivning) kan skabe negativ integration: en nedadgående proces, hvor den laveste fællesnævner bliver målet. OMC er en potentielt effektiv ny tilgang til forvaltning, som er en del af et nyt politisk paradigme (Pochet i Zeitlin et al 2005). Visse forfattere betragter OMC som et supplement til hård lovgivning, men mener også, at det kun er den næstbedste mulighed. Når man tager de forskellige velfærdstraditioner i medlemslandene i betragtning, fremtræder OMC som et mere fleksibelt svar end traditionel afgivelse af suverænitet fra de enkelte lande til EU. OMC fortjener derfor at blive accepteret på sine egne præmisser. Hvad er de vigtigste træk ved OMC? (Europa-Kommissionen 2000). Fælles retningslinjer for EU med specifikke tidsplaner for at nå de enkelte mål Omsættelse af retningslinjer til nationale og regionale politikker Regelmæssig overvågning, evaluering og peer review Kvantitative og kvalitative indikatorer og benchmarking til etablering af bedste praksis og målopfyldelse. Oprettelse af fælles EU-retningslinjer, som medlemslandene er forpligtet til at følge, er et grundlæggende træk ved OMC. De fælles retningslinjer omsættes til nationale politikker i en national handlingsplan. Når man har etableret fælles indikatorer, er det muligt at måle, hvor langt man er kommet med hensyn til at opfylde målsætningerne. Indikatorer og mål (eksisterer ikke for pensioner og sundhedspleje) gør det muligt at foretage regelmæssige sammenligninger af 4

6 medlemslandenes indsats. EU udarbejder handlingsplaner for at opfylde målsætningerne. Et medlemslands indsats evalueres af et andet medlemsland i en såkaldt peer review-proces. OMC en kogebog, ikke en opskrift OMC har udviklet sig siden Lissabon-mødet, og de enkelte procedurer er meget forskellige. Medlemslandenes vilje til at tage fælles forholdsregler afhænger af det pågældende politikområde. På mere følsomme områder, f.eks. inden for centrale nationale politikker som sundhedspleje og pensioner, er der stadig ikke noget egentligt formelt samarbejde på EU-plan. EBS og BEPG samt social integration er de mest udviklede områder og er traktatbaseret. Fælles for dem er, at OMC er baseret på fælles målsætninger. Dog er de specifikke krav i OMC i hvilket omfang overvåges medlemslandenes indsats for at nå målsætningerne? meget forskellige. EBS er den mest helstøbte åbne koordinationsmetode, og der udstedes både retningslinjer og henstillinger med detaljerede oplysninger om, hvorledes de fælles målsætninger skal nås. Hvad angår OMC-processen for social integration, så har medlemslandene ikke tilladt udarbejdelse af henstillinger. I stedet er anvendelsen af fælles indikatorer den primære benchmarkingmetode for social integration. Endvidere er den rolle, som EU s institutioner spiller ved påvirkning og koordination af OMC, meget forskellig. Dette diskuteres senere i forbindelse med EBS og OMCprocessen for social integration. Man kan med rette sige, at den åbne koordinationsmetode er en kogebog, der indeholder nogle grundlæggende ingredienser, der er fælles for alle opskrifter målsætninger og retningslinjer men som også indeholder væsentlige forskelle med hensyn til anvendelse af indikatorer, mål, bedste praksis, benchmarking, peer review-processen, resultater, anbefalinger og nationale handlingsplaner. Forventningerne til resultatet afhænger klart af, hvorvidt et centralt element, f.eks. peer review, overhovedet er en del af OMC. Ifølge Borras og Greve (2004) er OMC uden nogle af disse bestanddele, der har til formål at opfordre til læring og regelmæssig overvågning, ikke andet end end sludder for en sladder. Det teoretiske løfte i OMC OMC er som udgangspunkt baseret på følgende forudsætninger (baseret på Scott og Trubek 2002 og Jacobsson og Schmid 2002): Forvaltning på flere niveauer OMC kræver ny koordinering hos regeringer og ministerier samt mellem staten og private aktører. Dette kan skabe dialog på forskellige niveauer inden for EU og på nationalt, regionalt og lokalt plan. Deltagelse og fælles beføjelser En bredere forvaltning, der medtager samfundet i udformningen af politik. Dette giver en større grad af fælles beføjelser end traditionel lovgivning. 5

7 Subsidiaritet Respekt for den forskellighed, der afspejles i de beslutninger, der tages på det relevante plan, i modsætning til centralisering af beslutningsprocesser på EU-plan, der gennemfører enhedsløsninger. Dette baner vej for beslutningstagning i de nationale parlamenter og hos regionale myndigheder og for indgåelse af aftaler med private aktører som f.eks. arbejdsmarkedets parter. Diskussioner OMC drejer sig om gensidig læring en frivillig proces, der kan forbedre løsningen af problemer, og som kan skabe demokratisk legitimitet. Fleksibilitet Normer og retningslinjer kan let revideres som følge af evaluering og nye oplysninger. Eksperimenteren og videnskabelse OMC tilskynder til aktiv læring fra andre og fra benchmarkingmetoder og til fælles brug af bedste praksis. Blød lovgivning OMC omfatter ingen formelle sanktioner og finder kun anvendelse, hvor der ikke er grundlæggende interessekonflikter. Flere undersøgelser har allerede indgående vurderet styrker og svagheder ved OMC. Disse undersøgelser skal ikke gentages her, men det er alligevel en god ide at fremhæve de vigtigste fordele og ulemper i den hastigt voksende litteratur om OMC. De vigtigste styrker og svagheder Styrker A. Konvergens af politikker gennem gensidig læring Frem for at harmonisere lovgivningen og institutionerne er formålet med OMC at konvergere målsætninger, indsatser og til en vis grad tilgange til politikker (Jacobsson og Schmid 2002). Der er tale om en subtil ændring af kognitive opfattelser; normer, ideer og visioner. Disse menes at kunne konvergere nationale politikker til en fælles politisk vision (Pochet i Zeitlin et al 2005). Idet OMC er en frivillig proces, er gensidig læring nøglen til at skabe forandring og tilpasning. Men OMC kan vel nok medføre skabelsen af et epistemisk samfund (Haas 1992), hvor eksperter og relevante sociale og politiske aktører deler de samme normative opfattelser. Disse aktører tilpasser deres værdier til den gensidige socialiseringsproces. 6

8 Gensidig læring, der fører til integration af normer, forudsætter en langsom fremadskridende proces, der bygger på tillid mellem aktørerne. Denne forvaltning efter overbevisning forudsætter endvidere, at aktørerne er indstillet på at vurdere viden i lyset af nye erfaringer og tilegnelse af ny viden fra andre. Men skiftet fra gensidig læring til overførsel af politik er en besværlig proces. Aktørerne skal ikke kun overbevises for at ville reformere egne politikker på nationalt plan, men skal også være i besiddelse af en effektiv forvaltning på flere niveauer for at kunne gennemføre disse politikker nationalt (dette diskuteres nedenfor under Svagheder ). B. Den iterative proces Goetschy (2005) opfatter det iterative særpræg ved OMC som det stærkeste aktiv. Processens gentagelse forstærker et potentielt effektivt gruppepres og det politiske engagement. Det indbefatter relationer mellem de forskellige niveauer, der går oppefra og ned og nedefra og op. I praksis er det dog ofte begrænset primært til relationer på EU-plan og nationalt. Det iterative element bidrager endvidere til at skabe en langsigtet forbedring af viden om nationale virkeligheder og måske til en bedre gennemførelse. Aktiv og regelmæssig inddragelse fra medlemslandenes side betyder typisk også, at nationale prioriteter medtages på EU-dagsordenen. Den iterative proces skaber drivkraft: Europa-Kommissionen presser som koordinator utålmodigt medlemslandene til at præsentere resultater i forhold til målsætninger på kort, mellemlang og lang sigt med stramme tidsfrister for opfølgning og benchmarking for måling af forbedringen af medlemslandenes indsats. C. Systematisk sammenkædning af politikområder mod et fælles mål Som afspejling af de tre søjler i Lissabon-strategien etableres økonomiske og sociale politikker samt arbejdsmarkedspolitikker, der skal støtte hinanden. Der er ikke tale om at udvælge det optimale, men om at etablere en samlet strategi for vækst, job og social samhørighed. Man har gjort EBS og BEPG strømlinjet og synkroniseret de to strategier. Det er en cyklus på tre år, hvor man fastsætter retningslinjer og sætter større fokus på gennemførelse. Fra og med 2006 forventes OMCprocesserne for social samhørighed, pensioner og sundhed at blive integreret i rammerne for koordinering af de økonomiske politikker (de integrerede retningslinjer for økonomi og beskæftigelse). Dette forventes at medføre synergier mellem samtlige mål (økonomiske, sociale og beskæftigelsesmæssige mål) i Lissabon-strategien (Goetschy 2005). Denne systematiske sammenkædning sker også på nationalt plan. Den funktionelle sammenkædning mellem tilknyttede politikområder tilskynder også til ny koordinering på tværs af enheder på EU-plan og nationalt (Jacobsson og Vifell, under udgivelse). Svagheder A. Dobbeltmoral Der er ingen reel gennemførelse af OMC med nationale strukturer for udformning af politikker. Dette er et stort problem. Der er tale om dobbeltmoral, hvor regeringer bifalder europæiske retningslinjer og henstillinger på EU-plan, men ikke påtager sig ansvaret for at føre disse standarder ud i livet i de respektive lande (Jacobsson og Schmid 2002). Der synes konstant at være et anspændt forhold mellem jagten på konvergens og respekten for national forskellighed i OMC-processen. Medlemslandene modsætter sig passivt reformer, som de har tilsluttet sig på et tidligere tidspunkt. 7

9 Hvis OMC skal have nogen virkning, skal der være ligevægt mellem respekten for subsidiaritet 1 og tilvejebringelse af konvergens. Men et overmåde stort pres fra EU s side på medlemslandene risikerer at skabe defensive reaktioner fra landene, hvis OMC opfattes som en faktor, der sætter reglen om subsidiaritet ud af spillet. Senere i rapporten vil det blive diskuteret, om dette modsatrettede forhold kan bidrage til at forklare den manglende sammenhæng mellem intentionerne med de pågældende politikker og gennemførelse i praksis. B. Mangel på effektive sanktioner Sanktioner over for medlemslande, der ikke følger EU s retningslinjer, er generelt svage i OMC. Ifølge visse forfattere vil det forhold, at EU-retningslinjer ikke er tvungne betyde, at retningslinierne ikke i det nødvendige omfang vil forplante sig i medlemslandene. Det er således, som udgangspunkt, korrekt, at der ikke findes noget formelt system for sanktioner. Men der findes dog to relevante former for uformelle sanktioner. Gruppepres og (negativ) medieomtale. Disse to bløde former for sanktioner gennemgås særskilt nedenfor. Har tvungne eller frivillige sanktioner en større virkning i forbindelse med OMC? Et eksempel på en tvungen overførsel af politik er politikken om den Internationale Valutafond; at yde lån under den forudsætning, at et land gennemfører visse veldefinerede økonomiske reformer. OMC indeholder ikke nogen midler til at indføre effektive sanktioner over for medlemslande, der ikke respekterer tidligere påtagne forpligtelser. Tvangsmekanismer er derfor sjældne i forbindelse med åbne koordinationsmetoder i EU-regi 2. Frivillig overførsel er baseret på tankegangen om overtalelse gennem argumenter. Aktører lærer nye metoder til at løse problemer. Et godt argument spiller en afgørende rolle. OMC sætter f.eks. fokus på at udbrede bedste praksis. Disse politikker skal være et eksempel, som andre lande kan følge. Offentlig omtale af manglende efterlevelse forudsætter en vis mediedækning af OMC. Visse forfattere, f.eks. Wim Kok i sin seneste rapport, tror, at en større grad af miskreditering af et land, der ikke gør den forventede indsats, vil føre til en større grad af efterlevelse (se også afsnit 4). Dette er baseret på den antagelse, at et land helst undgår negativ omtale og derfor følger retningslinjer ikke så meget, fordi man er overbevist om, at det er det rigtige at gøre, men fordi det er strategisk rigtigt ud fra et indenrigspolitisk synspunkt. Det skal nævnes, at forslaget om en større grad af offentliggørelse og miskreditering nærmer sig argumenterne for hård lovgivning. I denne forbindelse opfattes henstillinger nogenlunde som juridiske fortolkninger. Miskreditering bliver derfor mere eller mindre lig med formelle sanktioner (Trubek og Trubek i Zeitlin 2005). Under alle omstændigheder har medieomtalen af OMC stort set ikke ført til nogen konvergens (Meyer 2003). Og da EU/Kommissionen forsøgte sig med en oplysningskampagne om EBS på nationalt plan, blev initiativet afvist. Medlemslandene hilste ikke dette EU-initiativ velkommen (Jacobsson og Vifell 2005). Uden pres fra offentligheden har en miskrediteringskampagne mod et land tendens til at blive mindre iøjnefaldende. Men er det en bæredygtig strategi trods de mulige kortsigtede omstændigheder ved at sætte et land i miskredit? Der er noget foruroligende ved både at understrege respekten for national forskellighed og derefter kræve gennemførelse af detaljerede politikker i medlemslandene. Vil miskreditering forstærke tilsagnet om at respektere OMC blandt 1 Man kan også hævde, at OMC tilsidesætter subsidiaritetsprincippet, idet koordinering er mulig på områder, hvor kompetencen forbliver national (Jacobsson 2003). 2 I henhold til stabilitets- og vækstpagten kan der i teorien udstedes bøder til medlemslande, der ikke opfylder reglerne om budgetunderskud. Men det er dog aldrig sket i praksis. 8

10 medlemslandene, eller vil det medføre en voksende modstand? Vil det gøre medlemslandene mere forsigtige med hensyn til at engagere sig i politiklæringsprocessen? C. Mangel på uafhængig systematisk overvågning af OMC på EU-plan Europa-Kommissionen vurderer OMC én gang om året, og ved forårstopmødet i marts forhandler statsoverhovederne de fremtidige politiske retningslinjer. Kommissionen modtager således en rettesnor fra Det Europæiske Råd, men har lov til at tage egne initiativer. Sådanne initiativer skal dog tjene EU s interesse (traktaterne), og Kommissionen må ikke udarbejde en dagsorden ud fra en uafhængig analyse. Hvis gennemførelsen skal være effektiv, er Kommissionen også i sidste ende afhængig af værdier og fælles interesser blandt de relevante interessenter (medlemslande, arbejdsmarkedets parter og flere generelle direktorater inden for Europa-Kommissionen). Disse værdier og ikke nødvendigvis fornuftig viden er en vigtig kilde til legitimering. Undertiden udvælger Europa-Kommissionen vel nok politikker, der tjener øjeblikkelige interesser. Dette medfører alt for ofte, at både indholdet af OMC og de enkelte processer skifter politisk fokus. Sat på spidsen er EU en pragmatiker, der forsøger at omsætte viden til praksis (Noaksson og Jacobsson 2003). Kort sagt mangler der et uafhængigt organ, der systematisk kan overvåge og garantere kvaliteten af analyser af OMC, og som har bemyndigelse til at igangsætte og foretage aktuelle og kritiske undersøgelser set fra et europæisk perspektiv. Der kræves mere end blot traditionel benchmarking og peer review for at skabe et solidt og uafhængigt grundlag af viden til diskussioner om og forbedringer af politikker. Dette vil også skabe bedre rammer for politiklæring. Gennemgang af litteraturen om overførsel af politik Politiklæring Politiklæring er nøglen til overførsel af politik/konvergens. Politiklæring eller social læring dækker over en ny definition af interesser baseret på ny viden, der påvirker de grundlæggende opfattelser og ideer, der ligger bag ved tilgangen til politikker (Hall 1990). Som nævnt ovenfor er OMC en frivillig proces. Og som anført af Jacobsson (2005) kan et yderligere pres på medlemslandene resultere i et tab af dynamikken og føre til tomme ord uden handling. Proceduren i OMC, hvor politiklæring kan finde sted, sker først og fremmest gennem peer review. Idet OMC ikke indeholder nogen bindende sanktioner, er det nok den eneste vigtigste OMC-procedure, der sætter medlemslande, der ikke følger retningslinjerne, under tilstrækkeligt pres. Gruppepres tilskynder disse overtrædere til at forsvare deres standpunkter mod kritik fra andre medlemslande. Hensigten med peer review er at etablere en refleksiv proces. Det skaber koordinering og læring blandt nationale administrationer. Det tilskynder aktører til at gennemgå de aktuelle hjemlige politikker i lyset af ny empirisk viden og læring fra andre. Det kan føre til en frivillig accept af normer. Det kan dernæst vise sig at have større virkning end tvangssanktioner (Jacobsson 2005). Haas (1992) anfører, at et netværk af videneksperter og et epistemisk samfund kan hjælpe medlemslandene til at definere deres interesser. De embedsmænd, der repræsenterer medlemslandene i Beskæftigelsesudvalget, er et eksempel på et sådant netværk. De kan udgøre en 9

11 effektiv social kontrol med et minimum af uformelle sanktioner. Eksperterne forsyner beslutningstagerne med fortolkninger af viden. Denne viden er dog baseret på deres virkelighedsbegreb, der er et resultat af antagelser, forventninger og erfaringer. Barbier (2004) påviser f.eks., at aktører, der inddrages i OMC-processen for de økonomiske politikker den såkaldte overordnede koordinering af de økonomiske politikker, såvel som økonomiske og finansielle aktører i høj grad deler viden om og har samme opfattelse af den aktuelle økonomiske ortodoksi (se også Noaksson og Jacobsson 2003 vedrørende en detaljeret gennemgang af fremskaffelse af viden i OECD). Så selv om epistemiske samfund bidrager med konsensual viden, genererer de ikke nødvendigvis sandhed (ibid). En vellykket politiklæring kan medføre overførsel af politik, men gør det sjældent. Sidstnævnte defineres som den situation, hvor EU som politisk aktør har indflydelse på politiske forhold i et medlemsland. Men graden af overførsel kan variere. Ifølge Dolowitz og Marsh (2000) spænder denne fra fuldstændig kopiering (det samme som imitation) og efterligning (der omfatter overførsel af ideerne bag den pågældende politik) til kombinationer (en blanding af flere forskellige politikker) og inspiration (et land kan blive inspireret til at foretage ændringer i politikker, men hvor slutresultatet ikke har noget til fælles med den oprindelige hensigt). Katalysatorer til overførsel af politik I en periode med faldende konjunkturer er der ofte større pres på aktører om at finde løsninger på politikudfordringer i andre lande. En anden situation, der virker som katalysator til overførsel af politik, er en igangsættelse på internationalt plan af ideer, der omdannes til traditionel viden (det er ikke længere nødvendigt at begrunde en ændring i en given politik, idet dette skift opfattes som en kendsgerning). En sådan udbredelse i verden er de påståede fordele ved privatisering 3. Øget integration på internationalt og europæisk plan har endvidere gjort det lettere for regeringer at finde politikløsninger uden for deres hjemland. Sagen i en nøddeskal er, at sandsynligheden for overførsel af politik øges, når der hersker usikre tilstande. Disse kan skabes af politiske konflikter, manglende videnskabelig konsensus eller nye problemer. Dette betyder, at beslutningstagerne begynder at se sig om efter ekspertise i andre lande, der har været udsat for og med held har tilpasset sig tilsvarende usikre forhold (Stone 1999). Hindringer for overførsel af politik Dolowitz og Marsh (2000) har påvist fælder med hensyn til gennemførelsen. Undertiden overser man den institutionelle struktur i et land. En fejlslagen politik kan således kun forklares, hvis politikken og de institutioner, der er nødvendige for dens gennemførelse, tilsidesættes. Dette kaldes en ufuldstændig overførsel. Mangel på oplysninger om den pågældende politik i et andet land kan endvidere føre til misforståelser og falske fortolkninger. Dette kaldes en uinformeret overførsel. En anden nøgle til forståelse af en fejlslagen politik er den betydning, der ligger i den ideologiske, økonomiske og sociale kontekst for et lands politik. 3 En del litteratur sætter spørgsmålstegn ved den logiske begrundelse for denne formodning. Noaksson 2005 indeholder f.eks. et aktuelt eksempel herpå. 10

12 Som anført er epistemiske samfund kanaler, hvorigennem nye ideer kan overføres fra EU til medlemslandene og omvendt. Men ideer skal have en bærer. En bærer fungerer som en vogter, der holder øje med institutionernes tilgang af nye ideer (Haas 1992). Som det beskrives nedenfor, er dette en faldgrube i forbindelse med gennemførelse af politikker i mange lande. Forskernes opfattelse af verden og dens indvirkning på evalueringen af OMC I lyset af denne teoretiske diskussion er det slående, at OMC stiller en moderne forvaltningsmetode til rådighed, hvilket teoretisk set er lovende. Alligevel er det en kendsgerning for forskerne på dette område, at en empirisk afprøvning af løfterne frembyder en meget stor udfordring, og på nuværende tidspunkt er det kun lykkedes at gennemføre få tilbundsgående undersøgelser. Det er stadigvæk meget usikkert, om OMC er en effektiv metode til koordinering af medlemslandenes politikker uden at overføre yderligere beføjelser til EU. Det er også uvist, i hvilket grad OMC er i stand til at indføre et medbestemmende demokrati, samtidig med at man respekterer den uhyre store forskellighed, der findes blandt medlemslandene. Zeitlin et al (2005) er af den opfattelse, at de fleste undersøgelser hviler på forældede data (Zeitlin et al 2005 stræber efter at lukke dette hul), hvorpå forskere baserer deres egne normative antagelser. Det afspejler den forskelligartede teoretiske forståelse blandt de sociale videnskaber for at kunne ændre den sociale adfærd i mangel af bindende sanktioner. Der er forskelle i opfattelsen af, hvilke tankegange der styrer den individuelle adfærd og de sociale institutioners rolle og natur (Borras og Greve 2004). Som anført i evalueringsafsnittet dukker der et temmelig broget billede frem. Der er ganske åbenlyst behov for flere empiriske undersøgelser. Herudover kan det konstateres, at de normative antagelser stadig vil være fremherskende, uanset hvor nye eller gamle de empiriske data er. Antallet af interview og spørgeskemaer er blot råmateriale, der skal sættes ind i en sammenhængende tankegang. Dette er årsagen til, at det er formålstjenligt at belyse de mulige faldgruber, før man begynder at foretage en egentlig evaluering. Visse forfattere mener, at politiklæring sker på et proceduremæssigt og ikke et indholdsmæssigt plan. Ifølge denne opfattelse er OMC for det meste camouflage og uden reel politisk indflydelse. Andre opfatter politiklæring som en kollektiv læringsproces, hvor den proceduremæssige konvergens til gengæld resulterer i et nyt fælles sprog, der former vores opfattelser, og som til sidst kan føre til konvergens af politikker. Denne rapport indeholder ingen detaljeret gennemgang af teorierne om, hvordan normer dannes og ændres med tiden, mellem mennesker og inden for komplekse organisationer med flere niveauer som f.eks. EU. Der mangler rent faktisk forskning på dette vigtige område. Men det er meget nyttigt at forstå, hvordan disse verdensanskuelser velsagtens filtrerer forskellige lærde menneskers fortolkning af empiriske data. Man kunne tale om konkurrerende og supplerende måder til forståelse af, hvordan den virkelige verden fungerer. De to ideelle typer er på den ene side institutionalister, som er tilhængere af rationelle valg, og på den anden side sociologiske institutionalister (Hall 1996). Nedenfor gennemgås kort de to anskuelser, herunder holdningen til menneskers motivation, og hvordan denne påvirker deres adfærd: Institutionalister, der er tilhængere af rationelle valg (tankegangen om strategisk forhandling) Aktørerne har en række bestemte præferencer og ønsker og udviser en adfærd, hvor de forsøger at maksimere disse præferencer. 11

13 Præferencerne maksimeres ved hjælp af strategiske beregninger. Beregningerne påvirkes af forventninger om andre menneskers sandsynlige adfærd. De strategiske beregninger er afgørende for de politiske resultater. Aktørerne opretter institutioner, hvor de kan realisere deres præferencer. Sociologiske institutionalister (tankegangen om social hensigtsmæssighed) Både formelle regler og fælles holdninger danner rammerne for den opfattelse, der styrer vores handlinger. Enkeltpersonerne socialiseres i institutionelle roller og internaliserer de normer, der er associeret med disse roller. Rationelle handlinger dannes socialt, hvilket betyder, at enkeltpersoner i modsætning til at maksimere deres trivsel forsøger at udtrykke deres identiteter på socialt relevante måder. Der oprettes institutioner, der øger den sociale legitimitet af organisationerne eller deres deltagere. Organisationerne har til opgave at spænde over og/eller tilskynde til bredt formede normer. Gensidig læring eller blot strategisk forhandling? Overførsel af politik er en meget kompliceret proces, da det omfatter både udøvende parter og strukturer. I hvilket omfang er aktørerne fastlåst i institutionelle strukturer, og i hvilket omfang har de frihed til foretage uafhængige valg? Er deres præferencer baseret på foruddefinerede værdier og målrettet strategisk forhandling, eller er aktørerne åbne over for nye ideer og politiklæring? Kan vi forsøge at beskrive processen i forbindelse med overførsel af politik, eller kan vi bruge denne overførsel til at forklare resultatet? Generelt er overførsel af politik et meget omtalt spørgsmål inden for sammenlignende politik og offentlig politik samt i organisations- og udviklingsundersøgelser. Men på grund af emnets kompleksitet er der stadig brug for langt mere forskning på området. Den slående forskel, der er af afgørende betydning i vores diskussion om politiklæring, er, at tilgangen, der er baseret på rationelle valg, tager de underlæggende præferencer og identiteter for givet. I modsætning hertil kan den sociologiske tilgang påvirkes af interaktion f.eks. i et peer review. Det er klart, at disse ideelle typer, der er beskrevet ovenfor, ikke kan overføres til den virkelige verden. Man kan dog nok forsøge at maksimere egne præferencer og samtidig dele fælles forståelse og værdier med andre. Men størstedelen af litteraturen går beklageligvis ikke videre end til at beskrive overførslen af politikker eller ideer. Den kan ikke forklare eller analysere den pågældende proces (Folowitz og March 2000). På denne baggrund kan man kun konkludere, at det er forskellige udgangspunkter, der ligger imellem disse to ekstreme synspunkter, og at deres egen opfattelse af, hvordan processen virker, i sidste ende farver deres fortolkning af forskningsresultaterne. Formålet med denne korte introduktion er udelukkende at fremhæve de indbyggede begrænsninger i den videregående forståelse af overførsel af politik. Som følge af denne åbenlyse mangel drages der ingen forhastede konklusioner, og der manes til besindighed i forbindelse med evaluering. 12

14 2. OMC i forbindelse med beskæftigelse og social integration Beskæftigelse I kølvandet på den videregående økonomiske integration i Europa i 1990 erne var de socialdemokratiske regeringer bange for, at EU ikke ville være andet end et frit marked. Den Europæiske Centralbank stod stærkt i EU s institutionelle miljø. Den blev én af verdens mest uafhængige centralbanker. Dette er baseret på den opfattelse, at centralbankens politik kun bidrager til større vækst, og at beskæftigelsen kan holde inflationen nede (Watt 2004) 4. Behovet for en større grad af EU-samordning viste sig på et tidspunkt, hvor mange medlemslande følte, at beskæftigelsespolitikken var et nationalt og ikke et europæiske anliggende. Der var ganske enkelt ingen støtte til en lovbestemt overførsel af kompetence på dette område (Jacobsson 2003 OMC). Af flere årsager er lovgivning på beskæftigelsesområdet på EU-plan ikke ønskelig. For det første er der et problem i forbindelse med håndhævelsen af direktiver. Det er kun delvis muligt at tvinge regionale aktører til at engagere sig i udformningen af politikker på baggrund af direktiver (Jacobsson og Schmid 2002). Arbejdsmarkederne er typisk også lokale: Beskæftigelsessituationen er meget forskellig fra medlemsland til medlemsland og fra region til region. Der er brug for mange forskellige politikker ikke kun én beskæftigelsespolitik i EU (Larsson 2002). Hvilken rolle kan EU spille i denne henseende? EU kan være en drivkraft i forbindelse med reformer af politikker ved at være retningsgivende og igangsættende. EU må dog samtidig respektere den nationale forskellighed og ikke prøve at overtage nationale beskæftigelsespolitikker. Løsningen er, at medlemslandene bibeholder ansvaret for deres egne beskæftigelsespolitikker, mens EU forsyner medlemslandene med en fælles strategi, en dagsorden for reformer, herunder målsætninger og mål, samt en proces for fortsat læring og forbedring (Larsson 2002). I afsnittet om beskæftigelse i Amsterdam-traktaten anføres det, at medlemslandene skal betragte beskæftigelsesfremme som et fælles anliggende (artikel 126, stk. 2). Denne tredje tilgang mellem respekten for national forskellighed og europæisk samordning består af flere elementer. Proceduren i EBS har været tilbagevendende (gentaget hvert år) indtil revideringen i 2005 (beskrives senere i rapporten). De vigtigste instrumenter er fælles europæiske retningslinjer, udarbejdelse af nationale handlingsplaner og henstillinger til de enkelte medlemslande samt metoder til overvågning og kontrol af medlemslandene. Europa-Kommissionen fremsætter forslag til retningslinjer til drøftelse og senere godkendelse i Det Europæiske Råd. Rådet har et særligt udvalg (Beskæftigelsesudvalget), som er et organ, der yder rådgivning i forbindelse med udfærdigelse af retningslinjer. Det består af to fuldgyldige medlemmer fra Europa-Kommissionen og to repræsentanter fra hvert medlemsland. Formålet er at etablere et samarbejde med arbejdsmarkedets parter i Europa. Med udgangspunkt i disse retningslinjer rapporterer medlemslandene tilbage via de nationale handlingsplaner med en beskrivelse af de måder, hvorpå nationale politikker har gennemført disse retningslinjer. Alle medlemslandenes nationale handlingsplaner forelægges Europa-Kommissionen til krydsevaluering. Disse såkaldte fælles beskæftigelsesrapporter skal godkendes af både Europa-Kommissionen og af Rådet. Medlemslandene evaluerer ligeledes hinandens indsatser (peer review i Beskæftigelsesudvalget) og 4 Andre har indgående argumenteret for, hvorfor Den Europæiske Central Bank bør fokusere mere på at skabe job, og at en mere aktiv politik i denne henseende kan øge EU s vækstmuligheder (Noaksson 2005, se også Watt 2005). 13

15 sammenligner hinanden ud fra fælles indikatorer. Det sidste skridt overvågning af medlemslandenes gennemførelse af retningslinjer som Rådet har ansvaret for, er med kvalificeret flertal udstedelse af særskilte henstillinger til de enkelte lande. Disse har til formål at tilpasse de nationale politikker til de europæiske retningslinjer. Social integration Social integration har altid været et følsomt område i EU-samarbejdet, fordi det berører de nationale regeringers kerneområder. Området er stadig ikke traktatfæstet. Under Finlands formandskab i 1999 nedsatte man en gruppe på højt plan for social beskyttelse. Den fokuserede på fire forhold med udgangspunkt i en Kommissionsrapport fra 1999: 1) det skal kunne betale sig at arbejde, og indkomster skal garanteres, 2) sikring af pensioner og etablering af bæredygtige pensionssystemer, 3) fremme af social integration og 4) høj og vedvarende kvalitet i sundhedssektoren (CEC 1999). Nice-traktaten fra 2002 etablerede et juridisk grundlag for nedsættelse af Udvalget for Social Beskyttelse. Dette udvalgs brede eller måske mere sigende vage bemyndigelse er at overvåge sociale forhold og udviklingen af politikker til social beskyttelse. Endvidere har udvalget til opgave at fremme udveksling af bedste praksis, erfaringer og god praksis mellem medlemslandene og Kommissionen. Det næste skridt blev taget på Lissabon-topmødet i forbindelse med den formelle godkendelse af OMC. I modsætning til beskæftigelsesområdet er der intet direkte juridisk grundlag for OMC inden for social integration. Men Nice-traktaten anses nu for at indeholde et juridisk grundlag for initiativer mod social udstødelse (Pakaslahti og Pochet 2003). I 2001 nedsatte man også en undergruppe for indikatorer. Efter mange drøftelser omfatter OMC for social integration nu flere dimensioner: nationale planer, fælles målsætninger, indikatorer og peer review. Men den sociale integration har stadig visse svagheder. Medlemslandene tøver med at udvikle bedste praksis (kvantitative mål). Henstillinger accepteres ikke. Og indikatorerne mangler videreudvikling. Den seneste fællesrapport om social integration kritiserer medlemslandene for at ikke at have ambitioner og for ikke at give klare og tydelige beskrivelser af de handlinger, der vil blive iværksat for at øge effektiviteten af nationale politikker (CEC 2004). I 2006 begynder man at tilpasse den sociale integrationsproces, og den bliver en del af de integrerede retningslinjer for vækst og beskæftigelse. I foråret 2006 kom Europa-Kommissionen med detaljerede forslag til, hvordan den sociale integration skal gennemføres, og hvorvidt man vil forsøge at nedskalere socialpolitikken. 3. Evaluering Har man via OMC skabt flere job i henhold til målsætningerne i EBS? EU s økonomi oplevede en stor fremgang i EBS første fem år. Dette var i høj grad i overensstemmelse med EBS målsætninger. Ledigheden faldt og beskæftigelsen steg også væsentligt. Men det er svært at bevise forbindelsen til EBS, idet dette resultat kan have fundet sted uden anvendelse af OMC. Dobbeltheden forholdet mellem nationale politiker og beskæftigelsesresultater på den ene side og mellem EBS og nationale politikker på den anden side gør alle årsagsvurderinger endnu mere 14

16 komplekse. På den baggrund gøres der i denne rapport et forsøg på at vurdere OMC på forskellig vis ud fra et mere kontekstualiseret perspektiv. Evalueringen er især baseret på forskningsresultaterne fra Zeitlin et al (2005) og fra Degryse og Pochet (2005). Men også andre kilder benyttes. Hvilken slags evaluering er der behov for? Litteraturen gennemgås med udgangspunkt i følgende fire områder: (A) substansændring, (B) procedureændring, (C) læringsproces og (D) deltagelse. Nedenfor vurderes virkningerne af OMC overordnet for medlemslandene og specifikt for situationen i Danmark. Har OMC-processerne for beskæftigelse og social integration vist resultater? A. Substansændring EU Nye empiriske undersøgelser viser især en påvirkning på to fronter. For det første er den politiske følsomhed over for EU's politikker for beskæftigelse og social integration steget både nationalt og på EU-plan. For det andet har de fleste undersøgelser konstateret et bredt skift i retningslinjerne for de enkelte medlemslandes politikker. Dette ses tydeligt i forbindelse med national indførelse af EUbegreber og prioriterede områder. Den vigtigste ændring er skiftet fra ren ledighedsbekæmpelse til en forøgelse af beskæftigelsen. Desuden er passiv indkomststøtte blevet erstattet af en aktiv arbejdsmarkedspolitik. Der gøres også en større indsats for at forhindre, at folk mister deres arbejde, frem for at tage initiativer, når først folk står uden arbejde. Som Zeitlin (2005) så rigtigt påpeger, er mange andre begreber blevet indført nationalt: aktiv aldring/forhindring af førtidspensionering, livslang læring, kønsmainstreaming, flexicurity (fleksibilitet og sikkerhed), forening af arbejdsog familieliv, et rummeligt arbejdsmarked, social udstødelse som et multidimensionalt fænomen, der ikke omfatter indkomstfattigdom, og en integreret partnerskabstilgang til fremme af beskæftigelse, social integration og lokaludvikling. Det er også muligt, at en fælles terminologi kan resultere i en kognitiv harmonisering f.eks. en fælles vision om årsagen til arbejdsløshed (Degreyse og Pochet 2005). Men nogle forfattere, herunder især Barbier (2004), har kritiseret ideen om kognitiv konvergens som et resultat af et fælles sprog på beskæftigelsesområdet. Han konkluderer på baggrund af sin forskning, at betydningen af aktiveringspolitikker er meget forskellig fra medlemsland til medlemsland. Det skal også bemærkes, at et fælles sprog er en ukendt størrelse for mange centrale aktører nationalt (fagforeningsforhandlinger på virksomheds- eller brancheniveau) samt lokale aktører (Pochet og Degreyse 2005). Der er visse tegn på, at der er sket en ændring i de nationale politikker. Dette fremhæves især i EBS, hvor der allerede er gennemført 7 runder med nationale handlingsplaner, i modsætning til OMCprocessen for social integration, hvor der kun er gennemført 2. Under alle omstændigheder bør data i denne henseende vurderes nøje. Mange ændringer i politikker er faktisk gennemført før den egentlige igangsættelse af OMC (Zeitlin et al 2005). OECD har også udviklet en jobstrategi, der har eksisteret samtidig med EBS. Ekspertviden i OECD-regi har påvirket udviklingen af EBS. F.eks. er begreber som det skal kunne betale sig at arbejde inspireret af OECD (Noaksson og Jacobsson 2003). 15

17 Regeringer har valgt at tilpasse sig politikker, der er i overensstemmelse med deres politiske program. Visser (2005) taler om selektiv overførsel. Men de har undladt at overføre politikker, der er dyre og langsigtede, og som strider mod deres politiske ønsker. En faktor, der kan forklare den begrænsede påvirkning af politikker på nationalt plan, er den vægt, som nationale regeringer lægger på de nationale handlingsplaner. Overordnet set betragtes de nationale handlingsplaner som et mindre vigtigt dokument i den nationale beskæftigelseslovgivning. Der er tale om en administrativ opgave, der gentages hvert år, men dog uden strategisk fokus, idet opgaven er bagudskuende. Danmark Danmark påbegyndte arbejdsmarkedsreformerne tilbage i Aktiveringen blev styrket, og rettigheder og offentlig støtte krævede deltagelse i den aktive arbejdsmarkedspolitik. Indgreb blev tilpasset de individuelle behov, og der blev indført individuelle handlingsplaner for ledige (Jorgensen 2002). Kort sagt gennemførte man i Danmark reformer før udviklingen af politikker i EBS. Tilpasningsgraden kan derfor forklare, at Danmark efterkommer de fleste politikhenstillinger i EBS. De danske politiske aktører er af den opfattelse, at Danmark er nået længere end de andre lande i EU, og at det er Danmark, der eksporterer sine politikker til EU og ikke omvendt (Jacobsson 2004). Selv om Danmark gennem de senere år kan beskrives som den bedste elev i klassen på EU-plan, er det delvist ikke lykkedes at efterkomme én landespecifik henstilling: en reduktion i beskatningen af arbejdskraft. Dette gentog sig hvert år fra 2001 til , hvilket betyder, at der ikke er gennemført tilstrækkelige tiltag på området (Mailand 2005). Endvidere anførte den mest kontroversielle henstilling i sin første udgave, at ældre arbejdstagere skulle fastholdes på arbejdsmarkedet, idet man direkte krævede en fjernelse af efterlønsordningen. Men efter pres fra den danske regering om, at Europa-Kommissionen overtrådte sine beføjelser ved at blande sig i specifikke nationale ordninger, fik henstillingen en mere general tilgang (ibid). Henstillingen lød nu som følger: herunder fjernelse af incitamenter til efterlønsordninger, hvor dette er muligt. Mailand (2005) hævder, at EBS har påvirket retningslinjerne for Danmarks politikker på området. Der har været et fokusskift fra aktivering af langtidsledige til en opprioritering af foranstaltninger til at forhindre, at de ledige bliver langtidsledige, især i retningslinjer fra EU, der kræver aktivering efter 6-12 måneders ledighed. Danmark har dog aldrig modtaget en officiel henstilling. Men i det gennemførte peer review modtog Danmark det, som man i litteraturen kalder en andenrangshenstilling der krævede, at man overholdt målet om aktivering efter 6 og 12 måneder. Der var et vist gruppepres, og selv om målene ikke var opfyldt, ændrede Danmark retningslinjerne for sine politikker. Johansson (2005) anfører endda, at Danmark havde ambitioner om at blive det første medlemsland, der opfyldte alle EU-mål. Konklusionen på den officielle danske femårsvurdering af EBS var, at kønsperspektivet i høj grad stadig ikke er et element i den overordnede arbejdsmarkedspolitik i Danmark (SFI 2002). Men bevidstheden om kønsproblemerne på det danske arbejdsmarked nævnes ofte som et af de vigtigste resultater, som man har opnået med EBS (Zeitlin 2005 og Jacobsson 2005). Mailand (2005) påpeger, at ligestillingspolitikken blev introduceret før udstedelsen af henstillingerne. Men selv om 5 Retningslinjerne for beskæftigelsespolitikker, der blev godkendt den 12. juli 2005, konkluderer, at Rådets henstillinger om implementering af beskæftigelsespolitikker fra og med 2004 forbliver gyldige som baggrundsreference. 16

18 det danske initiativ blev taget før Europa-Kommissionens udstedelse af den pågældende henstilling, kan man argumentere for, at den danske regering har følt sig presset på kønsmainstreamingsområdet (Jacobsson 2005). Ifølge SFI (2002) fungerer EBS som en kilde til inspiration for udvikling af politikker i Danmark, og nogle specifikke mål er nu blevet officiel politik. Som det er nævnt i afsnittet om politiklæring, er inspiration det laveste niveau for overførsel af politik. Afslutningsvis skal det anføres, at Danmark er et af de lande, der efterkommer flest EUhenstillinger. Når det er sagt, skal det også nævnes, at substanspåvirkningen fra EBS er meget begrænset i Danmark. De danske politikker eksisterede allerede før etableringen af EBS og var i overensstemmelse med de politikker, som de var rettet imod. B. Procedureændring EU De fleste undersøgelser når til den konklusion, at EBS har forbedret koordineringen hos og mellem nationale administrationer. Man har beviseligt konstateret bedre integration på tværs af sektorer mellem arbejdsmarkedspolitikken, arbejdsløshedsunderstøttelse, socialhjælp, pensioner, beskatning og uddannelse (Zeitlin et al 2005). Etableringen af nationale handlingsplaner kræver input fra forskellige ministerier med særskilte ansvarsområder, hvilket åbner for bedre koordinering rent administrativt. En anden følgevirkning er bedre mulighed for at udarbejde statistikker og overvågning af politikker. Selv om der stadig er nationale forskelle, har EBS og den sociale integration ført til en harmonisering af nationale og europæiske statistikker. Visser (2005) fremfører, at det vigtigste resultat af OMC-processerne er det øgede ambitionsniveau for fastsættelse af mål. I flere lande findes der særskilte mål for beskæftigelse, uddannelse og fattigdomsreduktion osv. Dette er især udtalt i EBS, men er måske mere camouflage med hensyn til social integration. En tredje følgevirkning er den forbedrede lodrette koordinering på forskellige forvaltningsniveauer især i forbundsbaserede lande. Danmark Den nationale handlingsplan betragtes af de fleste aktører som et rent regeringsdokument. Det danske folketing informeres først, når dokumentet er udarbejdet (Jacobsson 2004). Dokumentet er stort set bagudskuende og indeholder standardoplysninger om nationale politikker. Beskæftigelsesministeriet er sammen med udenrigsministeriet hovedaktøren bag beskæftigelsesretningslinjerne. I år havde arbejdsmarkedets parter nærmest ingen reel indflydelse på de nye fremadskuende nationale reformprogrammer (NRP). Men beskæftigelsesrådet hvor arbejdsmarkedets parter er repræsenteret - og som er det rådgivende organ for beskæftigelsesministeren, har udarbejdet ændringer til beskæftigelsesministeren. Beskæftigelsesrådet ønsker at blive inddraget i udarbejdelsen af de fremtidige nationale reformprogrammer frem for blot at kommentere det mere eller mindre færdige dokument (brev fra 17

19 beskæftigelsesrådet i 2005). Ud over arbejdsmarkedets parter har også De Samvirkende Invalideorganisationer (DSI) bidraget til dette års nationale reformprogrammer. Der findes endvidere en koordinationsgruppe, som er regeringens kontaktudvalg for Lissabonstrategien. Dette udvalg hører under udenrigsministeriet. Udvalget koordinerer arbejdet mellem relevante ministerier, regionale og kommunale myndigheder samt arbejdsmarkedets parter og ikkestatslige organisationer i Danmark. Beskæftigelsesministeriet, finansministeriet og udenrigsministeriet bidrager alle til de nationale reformprogrammer. En særlig redaktionsgruppe har til opgave at udarbejde en sammenhængende tekst på grundlag af disse bidrag. Denne tekst fremlægges dernæst til høring i udvalget for Lissabon-strategien. I lyset af denne diskussion og skriftlige forslag om ændringer reviderer redaktionsgruppen teksten én gang mere. Til sidst fremsendes teksten til Folketingets EU-udvalg. Men Folketinget spiller ingen formel rolle i denne proces (Jacobsson og Schmid 2002). C. Læringsproces (blandt aktører i peer review-processen) EU De fleste undersøgelser bekræfter, at gruppepres virker. Gruppepres, henstillinger og rangordning har rent faktisk en indvirkning på medlemslandenes adfærd. Peer review-processen, som består i at få ligestillede parter fra andre lande til at evaluere et medlemsland kritisk, kan igangsætte en refleksiv læringsproces. Denne proces er et resultat af, at et medlemsland har brug for at overveje sine egne politikker og at identificere fejl og opnåede resultater. Den refleksive læringsproces igangsættes, når man erkender, at politikker, der menes at være økonomisk fornuftige, kan have ødelæggende virkning, når man ser med andre briller. Eksempler herpå er efterlønsordninger og strukturskabt ledighed osv. Læringsprocessen synes at have resulteret i, at man nu tillægger kønsmainstreaming i flere lande større vigtighed. Men der er ikke mange beviser på, at der har fundet direkte læring sted under selve OMC-processerne. En central forklaring er naturligvis, at medlemslandene fastholder og også i fremtiden ønsker at fastholde deres beføjelser til at tage beslutninger på det arbejdsmarkedspolitiske område. Så medlemslandenes tilsagn er ikke altid lige stort. Dette kunne man også konstatere i Europa- Kommissionens femårsevaluering af EBS. Diskussionerne om revidering og ny udformning af politikker blev domineret af politiske forhandlinger om de nye retningslinjer, selv om forhandlinger, der var underkastet en mere planlagt styring, også spillede en vis rolle (Zeitlin et al 2005). Danmark I 2003 spurgte man medlemmerne i arbejdsmarkedsudvalget om, hvilke erfaringer de havde gjort med EBS. Der var tale om en spørgeskemaundersøgelse, hvor i alt 21 ud af 41 medlemmer af Beskæftigelsesudvalget deltog. Selv om grundlaget for de indsamlede data i undersøgelsen var lille, konkluderede Nedergaard (2005), at virkningerne af læringsprocessen i Danmark ikke er store. Needergaards forklaring er, at det kan være et bevis på, at læringsprocessen i Beskæftigelsesudvalget er blevet politiseret alt for meget. I modsætning hertil har andre forfattere konstateret, at Beskæftigelsesudvalget er åben for en vis grad af planlagte forhandlinger. Jacobsson 18

20 (2003) mener endvidere, at der er mulighed for en subtil omdannelse af overvejede politikker og kollektive opfattelser og identiteter. Men det er en meget langsigtet proces. Men hvis man kigger på skiftet i retningslinjerne for Danmarks politikker på området, synes de underliggende faktorer at være en kombination af forhandlinger og læring. Ud fra den eksisterende litteratur er det dog ikke muligt at afveje eller vurdere, hvilke faktorer der er de dominerende. Den fælles opfattelse er, at OMC medtager både strategisk forhandling og socialisering. Barbier (2004) påpeger, at magtkampe og hundeslagsmål over ordlyden i bestemte retningslinjer kun kan finde sted, hvis socialisering og opfattelser deles i større omfang af visse grupper. Men det begrænsede omfang af overførte politikker beviser ikke, at der ikke finder kollektiv læring sted (Jacobsson 2005). D. Deltagelse Arbejdsmarkedets parter EU Arbejdsmarkedets parter på EU-plan spiller en rådgivende rolle i forbindelse med beskæftigelsesretningslinjerne, idet de har tæt kontakt til Generaldirektoratet for Beskæftigelse, og deltager i det årlige sociale trepartsmøde, der indleder Rådets forårsmøde (det årlige møde mellem statsoverhoveder, hvor man fastsætter de politiske retningslinjer for beskæftigelsen og den økonomiske politik i Lissabon-strategien). Som nævnt ovenfor er de nationale handlingsplaner ikke et strategisk dokument for de enkelte regeringer, hvilket har bevirket, at de nationale fagforeninger ikke er særlig interesserede i at investere tid og kræfter i disse planer (Degryse og Pochet 2005). Fagforeningerne har følt, at det var lettere at sætte arbejdsgiverne under direkte pres frem for at engagere sig helhjertet i arbejdet med de nationale handlingsplaner, hvor sandsynligheden for at gøre sin indflydelse gældende er marginal. Men i de fleste lande udarbejder fagforeningerne og arbejdsgiverorganisationerne en fælles tekst som bilag til de nationale handlingsplaner. Men man klager ofte over, at man ingen reel indflydelse har på udformningen af politikker (Zeitlin og Pochet 2005). I modsætning hertil har Casey (2005) kritiseret den rolle, som arbejdsmarkedets parter spiller i OMC-processen. Hvis arbejdsmarkedets parter inddrages for dybt i processen, medfører dette et dårligt resultat for beskæftigelsen. Dette har været tilfældet i Frankrig og Tyskland, hvor inddragelse af arbejdsmarkedets parter har bremset reformer af programmer for førtidspensionering. Som anført andetsteds (se Noaksson 2005) er der brug for reformer for at rette op på ubalancen mellem økonomiske og beskæftigelsesmæssige mål i EU. Beskæftigelsesretningslinjerne bør ligestilles med de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker. Men disse retningslinjer er i dag fremherskende i forhold til beskæftigelsesretningslinjerne. Arbejdsmarkedets parter bør gøre sig klart, at man risikerer at blive taget som gidsel i forbindelse med gennemførelse af reformer, som man ikke har tilsluttet sig fra starten af. 19