Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv 1

Transkript

1 38 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2014, 91. årgang Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv 1 Av professor, jur.dr. Carsten Henrichsen Refereevurdert Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2014, 91. årgang Carsten Henrichsen Artikler: Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv 1. Indledning Emnet 1 for denne artikel er borgmesterens rolle i kommunestyret. Det er et emne, som i hvert fald har givet anledning til visse overvejelser i Danmark, senest med»borgmesterbetænkningen«1538/ Fremstillingen har et nordisk komparativt perspektiv med det underliggende spørgsmål, om de nordiske lande kan lære noget af hinanden. Her støder vi dog straks på den vanskelighed, at borgmesterbegrebet knap nok kendes i vores nabolande, men det gør naturligvis de realiteter, som borgmesterfunktionen dækker over. Og hvad det angår, kan tegnebrættet hurtigt gøres op med en konstatering af, at det er de samme principielle overvejelser, man har gjort sig herom i de nordiske lande, men med et ganske forskelligt udfald. Spørgsmålet er så, hvad der betinger disse variationer, om de har rødder i dybereliggende forskelle mht. kommunestyrets organisering i øvrigt, eller om de snarere må ses som et udslag af forskellige værdimæssige prioriteringer. Mit bud er som det vil fremgå hovedsageligt det sidste. Det danske kommunestyre adskiller sig klart ved en mere ubekymret indstilling til den betydelige magtposition, som borgmesteren indtager her, end i de øvrige lande. Til gengæld nærer jeg ingen større forhåbning om, at vi vil tage ved lære af vores nordiske nabolandes efter min opfattelse gode eksempel. Dertil er borgmesterstyret i al sin magt og vælde en alt for indgroet funktion i det danske kommunestyre. Men så kunne der måske i det mindste være grund til at overveje alternativer til de styreformer, som i øvrigt kendetegner det danske kommunestyre, herunder styreformer som åbner mulighed for en form for parlamentarisk styre, som vi kender det på det nationale plan. Herom kan der også henvises til erfaringer fra vores nordiske naboer, skønt disse erfaringer langt fra er entydige. Så jeg lover ikke, at jeg har en fiks og færdig løsning klar. Det vil nok også blive betragtet som noget overmodigt i betragtning af, hvor rodfæstet det danske kommunestyre er.

2 Artikler: Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv 39 Grundlaget for den komparative analyse er en rapport om de nordiske kommunallove, som en gruppe forskere afgav i 2013 til det norske Kommunal- og Regionaldepartementet. 3 Rapporten omfatter den almindelige del af kommunalretten i Norge, Sverige, Danmark og Finland. For disse lande er der i rapporten særskilt redegjort for, hvad der i Danmark betegnes som borgmesterembedet og i de øvrige lande hvervet som ordfører, og det er denne redegørelse som i vid udstrækning danner baggrund for denne artikels analyser. 4 Der indledes med et kort historisk tilbageblik på det danske borgmesterstyre (2). Derpå foretages et komparativt udblik på de etablerede ordninger i Norge, Sverige og Finland (3). Herefter følges op med et nærmere blik på det danske borgmesterstyre (4). Til sidst ses på alternativerne, som de tegner sig i nordisk og international sammenhæng (5) Historik Ved kommunestyrets etablering i midten af forrige århundrede var borgmesteren den helt centrale figur, og denne position holdt sig langt ind i det 20. århundrede. Det gælder ikke mindst i de små sognekommuner i første halvdel af 1900-tallet, hvor der stor set ikke var noget ansat personale til at varetage sagerne, men hvor kommunekassen blev administreret af borgmesteren personligt. Tildeling af fattighjælp som en af de oprindelige kommunale opgaver var på den måde en sag mellem borgmesteren og den nødstedte borger, og eksport af sociale tilfælde hen over kommunegrænsen til nabokommunen hørte til dagens orden. Det var den gang det gav mening at tale om borgmesteren som en»sognerådskonge«, der kunne regere uantastet i de kommuner, hvor der var et fast flertal at støtte sig til, og det var der ofte i de mange små sognekommuner på landet, hvor bønderne udgjorde den dominerende befolkningsgruppe med en standsbevidsthed, der tør man næsten sige var omvendt proportional med det sociale sindelag. 6 Siden er»meget vand løbet i åen«, som det hedder med en dansk talemåde. Socialhjælpen blev et retskrav med Steinckes socialreform i 30 erne, og de kommunale opgaver voksede i det hele taget støt med det resultat, at der måtte ansættes først en kommunekæmner og efterhånden også andet personale. Uden for købstæderne voksede nye bymæssige bebyggelser frem med en noget mere broget befolkningsmæssig sammensætning, som førte til en mindre entydig sammensætning af kommunalbestyrelserne. Forskellige interesser brydes i det lokale styre på den tid, og borgmesterens stilling bliver mere udsat. Men én gang valgt var borgmesteren fortsat den ledende figur i kommunen, og den position har borgmesteren i det store og hele opretholdt helt op til vore dage. Det gælder også, uanset de reformer af kommunestyret, som sætter ind i anden halvdel af 1900-tallet, nærmere bestemt med den første kommunalreform i Kommunalreformen i 1970 var i det væsentlige en reform af den kommunale inddeling med omfattende sammenlægninger til følge. Den styrelsesmæssige lovgivning forblev derimod i hovedsagen uændret. Oprettelsen af et permanent økonomiudvalg som et ledende organ under kommunalbestyrelsen var det højeste man kunne svinge sig op til, og her blev borgmesterens stilling endda styrket ved, at han eller hun blev gjort til født formand for dette organ. Med tillæg af borgmesterens stilling som leder af såvel kommunalbestyrelsen som den kommunale forvaltning fuldendes

3 40 Carsten Henrichsen billedet af en borgmester med ikke mindre end tre»kasketter«. Ordninger med såkaldt delt administrativ ledelse i de største kommuner har siden set dagens lys, men betegner ret beset kun små krusninger på overfladen. Borgmesterhvervet er fortsat også efter den seneste reform i 2007 et hverv med betydelig magt og indflydelse. 3. Komparation Af de nedenstående oversigter (skema 1-5) over grundtræk af det nordiske kommunestyre ses, at det lokale styre i de nordiske lande er organiseret med de samme typer af aktører, selv om betegnelserne er forskellige. I Norge hedder det øverste beslutningsorgan kommunestyret; derpå følger formannskap, faste udvalg, ordfører og administrasjonssjef. I Sverige og Finland hedder de tilsvarende organer fuldmægtige, kommunestyrelse, nævn, ordfører og kommunedirektør 7. For det øverste beslutningsorgans vedkommende er der ingen større forskelle (skema 1). De er alle folkevalgte med en valgperiode på 4 år. Den væsentligste forskel består i medlemstallet, som er størst i Finland og mindst i Danmark, som udtryk for et demokratisk set forholdsvist»smalt«lokalt folkestyre her i landet. De relativt små kommunalbestyrelser afspejler kommunernes funktion som forvaltningsorganer med et udstrakt felt af lovpligtige myndigheds- og driftsopgaver. Med udvalgsstyret som krumtappen i det danske kommunestyre er det kommunalpolitikernes opgave at tage stilling til enkeltsager, som ikke er delegeret til kommunalforvaltningen, og det sætter sine grænser for medlemstallet, hvis der skal være nogen beslutningskraft i kommunestyret, og hvis der skal være mulighed for at placere et politisk ansvar for den kommunale virksomhed. På niveauet under, som i alle fire lande udgør en art politisk-økonomisk ledelse, er forskellene noget større (skema 2). I Danmark og Norge vælges medlemmerne hertil blandt det øverste beslutningsorgans medlemmer, mens der i Sverige og Finland også kan vælges medlemmer uden for denne kreds. Opgaverne er nogenlunde ens, centreret om budget og regnskab, dog med det danske økonomiudvalg som et relativt»tungt«organ, bl.a. med samordning af kommunens planlægning som en væsentlig opgave. Økonomiudvalget kan dog ikke helt måle sig med den finske kommunstyrelse, som har instruktionsbeføjelse over for de kommunale nævn, og som forbereder alle sager, som det øverste beslutningsorgan fullmägtiga skal tage stilling til. 8

4 Artikler: Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv 41 Skema 1. Den øverste politiske ledelse DK NO SV FI Kommunalbestyrelse Kommunstyre Fullmäktiga Fullmäktiga Øverste beslutningsorgan Øverste beslutningsorgan Øverste beslutningsorgan Folkevalgt 4. år Folkevalgt 4. år Folkevalgt 4 år Nyvalg med 2/3 flertal 9-31 medlemmer Min/max indbyggertal Fast valgperiode uafhængig af parlamentsvalg medlemmer Min indbyggertal Forskudt valgperiode i forhold til parlamentsvalg medlemmer Min stemmeberettigede. Samme valgperiode som parlamentsvalg Øverste beslutningsorgan Folkevalgt 4. år medlemmer Fast indbyggertal Fast valgperiode uafhængig af parlamentsvalg Åbent møde Åbent møde Åbent møde Åbent møde Skema 2. Den politisk-økonomiske ledelse DK NO SV FI Økonomiudvalg Formannskap Kommunstyrelse Kommunstyrelse Medl. vælges af kbst. blandt kbst s medl. Budget & regnskab Løn & personale Høring i kbstsager Kommunal planlægning Evt. andre opgaver ved delegation Medl. vælges kst. blandt kst s medl. Budget & regnskab Evt. andre opgaver ved delegatiom U: Parlamentarisk byrådsmodel Medl.vælges af fm. også uden for fm. Budget & regnskab Ledelse af forvaltning Tilsyn med øvrigt nævn Medl. vælges af fm. også uden for fm. Budget & regnskab Løn & personale Ledelse af forvaltning Tilsyn med fm & nævn Instruktionsbeføjelse Forberedelse/iværksæt. af alle fmbeslutninger Lukket møde Åbent møde Lukket møde Lukket møde

5 42 Carsten Henrichsen Skema 3. Det udførende politiske niveau DK NO SV FI Stående udvalg Faste udvalg Nämnder Nämnder Medl. vælges af kbst. blandt kbst s medl. Umiddelbar forvaltning som originær/betinget kompetence Medl. vælges af kst. også uden for kst. Delegeret kompetence Medl. vælges af fm. også uden for fm. Originær beslutningskompetence i enkeltvedtak uden instruktionsret for fm. Medl. vælges af fm. også uden for fm. Delegeret kompetence Lukket møde Åbent møde Lukket møde Lukket møde Det udførende politiske niveau, som varetager den»daglige«administration (Skema 3) udgøres i alle lande af udvalg eller nævn, i Norge og Finland som delegeret forvaltning, mens kompetencen i Danmark og Sverige er forudsat i lovgivningen og derfor ikke kan fratages udvalgene, som dog fortsat i alle tilfælde er underlagt det øverste beslutningsorgans endelige beslutningskompetence. Det har ført til en beskrivelse af udvalgenes kompetence i Danmark som en originær, men»betinget kompetence«. Karakteristikken findes i en ældre betænkning om Kommunale styrelsesformer fra 1980 (nr. 894, s. 79), og tegner efter min opfattelse et retvisende billede af udvalgsstyrets retlige status i Danmark. Også her er der en forskel mht. medlemskredsen på den måde, at udvalgenes medlemmer kan vælges uden for kredsen af det øverste beslutningsorgan i alle andre lande end Danmark, altså også i Norge. Hermed er vi så nået frem til hovedemnet for denne artikel, borgmesteren eller ordføreren (skema 4), der som allerede nævnt er en særlig indflydelsesrig funktion i det danske kommunestyre. Sammenligninger vanskeliggøres af, at stillingen kan være opsplittet på forskellige personer i de enkelte lande. Men det er et fællestræk i alle lande, at borgmester/ordfører vælges ved almindeligt flertalsvalg blandt det øverste beslutningsorgans medlemmer for en periode på 4 år. Valgperioden kan dog være kortere i både Sverige og Finland. Rapporten 9 giver ikke nogen nærmere oplysninger om, hvad der her kan begrunde en afkortning af valgperioden. Men det er i hvert fald i stærk modstrid med ordningen i Norge og Danmark, hvor borgmester/ordfører vælges for hele den periode, der gælder for det øverste beslutningsorgan. Det skal dog tilføjes, at den norske ordning er af nyere dato, idet ordførerens valgperiode tidligere indtil 1992 var 2 år. Det skal også bemærkes, at der i Norge gennem de seneste år har været gennemført forsøg med direkte valg af ordfører, og at en lignende ordning overvejes i Finland i forhold til den herværende såkaldte borgmestermodel, som omtales nærmere nedenfor. En forklaring på forskellen mht. valgperioden i Danmark og Norge på den ene side og Sverige og Finland på den anden side kan aflæses af de funktioner, som stillingen omfatter. I Danmark og Norge er borgmester/ordfører både leder af det øverste beslutningsorgan og af det organ, som forestår den politisk-økonomiske ledelse. I Sverige og Finland er disse funktioner derimod adskilt, idet ordførerhvervene i de to organer her ikke behøver at varetages af den samme person. Dette er en anden væsentlig forskel, som man må holde sig for øje. Denne forskel forklarer også, at ordførerhvervet i det øverste beslutningsorgan i Sverige og Finland normalt ikke er et

6 Artikler: Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv 43 fuldtidshverv, mens dette er tilfældet med ordførerhvervet i den svensk/finske kommunestyrelse. Det gælder i øvrigt også ordføreren i det norske formannskap. At fuldtidshvervet her knytter sig til ordførerhvervet i formannskapet, hænger sammen med, at ordføreren er født mødeleder i kommunestyret. Her er situationen altså den omvendte af den danske ordning, hvor borgmesteren vælges af kommunalbestyrelsen og indgår som født formand for økonomiudvalget. Skema 4. Borgmester/Ordfører DK NO SV FI Borgmester Ordfører Ordförer Ordförer Flertaltsvalg blandt kbst s medl. Flertalsvalg blandt Kst s medl. Flertalsvalg blandt Fm s medl, Valgperiode: 4 år Valgperiode: 4 år Valgperiode: 4 år Evt. kortere periode Flertalsvalg blandt Fm s medl. Valgperiode: 4 år Evt. kortere periode Fmd. for kbst. Leder af kst. Leder af fm. Leder af fm. Fmd. for økon.udv. Leder af formannskap Evt. leder af kst. (benyttes ikke) Leder af forvalt. Beslutningkomp. i hastesager mv. + ved delegation Beslutningskomp. ved delegation Beslutningskomp ved delegation Beslutningskomp. ved delegation U: Parlamentarisk borgmestermodel Skema 5. Den administrative ledelse DK NO SV FI Kommunaldirektør Administrasjonssjef Kommundirektör Kommundirektör (retligt uomtalt) Ansat leder af forvalt. (retligt uomtalt) Reelt leder af forvalt. Ansat leder af forvalt. Underordnet borgmester Underordnet kommunstyret Underordnet kommunstyret Beslutningskomp. ved delegation Møde-/taleret i politiske organer Forberedelse af sager til kommunestyrelsen U: Parlamentarisk byrådsmådel U: Parlamentarisk borgmestermodel Nu er det interessant at se på, hvilke overvejelser man har gjort sig i Sverige og Finland om den opsplitning af ordførerfunktionen, som er etableret her, ligesom vi også

7 44 Carsten Henrichsen bør spørge til de norske erfaringer med direkte valg af ordføreren. Hvad angår det første, stilles sagen på spidsen ved, at der retligt set er adgang til at kombinere ordførerhvervene i både Sverige og Finland, men at ingen kommuner altså har valgt at gøre det. Mens dette forhold er uoplyst for Finlands vedkommende, står det klart, at opsplitningen i Sverige skyldes magtfordelingsmæssige hensyn. I rapporten 10 henvises til, at en samling af de to ordførerhverv ville skabe en magtkoncentration, som ingen i Sverige har fundet ønskelig, og der henvises ligefrem til en kommunal skandale, Motala-skandalen, som et skrækeksempel på hvor galt det kan gå, hvis disse funktioner bliver samlet. 11 Og det endda i et kommunestyre, hvor den administrative ledelsesfunktion varetages af en ansat person, kommunedirektøren, som har ansvaret både for den hertil delegerede sagsbehandling og for forberedelsen af sager til de politiske organer (skema 5). Dette er tankevækkende set med danske briller. Og det gælder også historien om de norske forsøg med direkte valg af ordfører. Selv om disse forsøg er af en anden kategori og kan have andre bevæggrunde, vil et direkte valg utvivlsomt føre til en styrkelse af ordførers magtposition i kommunestyret og formannskapet. Men forsøgsordningen blev ophævet, og det skete netop ud fra magtfordelingsmæssige hensyn. Der var ganske vist også andre grunde, herunder uindfriede forventninger om øget valgdeltagelse, men det afgørende for den norske regering var, som det siges i rapporten 12, hensynet til at fastholde det kollektive ansvar for kommunernes virksomhed, og dette ansvar forudsætter, at ordfører vælges ved indirekte valg. Også her mærker man sig, at den norske ordfører ikke er tillagt ledelsesfunktioner i forhold til den kommunale forvaltning, som i lighed med Sverige og Finland er undergivet en administrasjonssjef som retligt ansvarlig. I Norge og Finland er denne funktion lovbestemt. Det er den derimod ikke i Danmark, hvor administrationen er retligt uomtalt bortset fra en enkelt bestemmelse i kommunestyrelsesloven om, at kommunalbestyrelsen har ansvaret for administrationens indretning og reguleringen af de personalemæssige forhold (ksl. 17, stk. 7). Den manglende lovregulering er for så vidt velbegrundet i det faktum, at den øverste daglige ledelse af administrationen er henlagt til borgmesteren som politisk valgt leder, og denne funktion er til gengæld undergivet en forholdsvis detaljeret regulering i kommunestyrelsesloven (ksl. kap. IV). At heller ikke Sverige har lovregler om administrationen og dens ledelse er derimod mindre oplagt. Formelt påhviler ansvaret for administrationen de enkelte nævn, men reelt er det kommunedirektørens ansvar at lede og fordele arbejdet i den kommunale forvaltning, og normen er her, at der finder en omfattende delegation sted til de ansatte. Det er spørgsmål, som formentlig vil blive taget op i det reformarbejde, som blev påbegyndt for et par år siden, og som forventes afsluttet næste år. 4. Borgmesterstyret i Danmark I Danmark er det ikke mindst positionen som leder af den kommunale forvaltning, der forlener borgmesterhvervet med den særlige magtposition, som borgmesteren har i det danske kommunestyre (skema 6). Hermed udmøntes det princip om en kommunal enhedsforvaltning, som allerede fastslås med reglen om kommunalbestyrelsen som øverste beslutningsorgan for den samlede kommunale virksomhed. Og selv om borgmesteren også i den henseende er undergivet kommunalbestyrelsens beslut-

8 Artikler: Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv 45 ningskompetence i ét og alt, og borgmesteren i øvrigt også i lovgivningen 13 forudsættes at delegere sine ledelsesbeføjelser til de ansatte, så er det fortsat borgmesteren, som har ansvaret for og dermed også pligten til at føre tilsyn med de efterhånden nok så store kommunale forvaltningsapparater. Dertil kommer, at borgmesteren i sin egenskab af mødeleder og ansvarlig for sagsforberedelsen i både kommunalbestyrelse og økonomiudvalg også må holde et vågent øje med, hvad der sker i de stående udvalg. Og til det formål udstyrer kommunestyrelsesloven (ksl. 31 a) borgmesteren med yderligere beføjelser i form af såvel møde- og taleret som en særlig indgrebsret i forhold til udvalgenes beslutninger foruden en ret til at indkalde udvalgene til fællesmøder. Valg af borgmester Opgaver og kompetencer Skema 6. Borgmesterens stilling i Danmark For hele valgperioden (flertalsvalg) Forbud mod tidsbegrænsning af hvervet Princippet om kommual enhedsforvaltning Formandsopgaver Fmd. for Kommunalbestyrelse Fmd for Økonomiudvalg (evt. fmd. for stående udvalg, bestyrelsesposter mv.) Ledelsesopgaver Øverste leder af administrationen Beslutningskompetence Hastesager og utvivlsomme sager Sager/sagsgrupper delegeret fra kommunalbestyrelsen Koordinerejde opgaver Økonomisk og planlægningsmæssig samordning i ØU; Møde- og taleret + indgrebsret over for stående udvalg Underskriftskompetence Almindelig underskriftkompetence i alle sager Legitimationsregel vedr. økonomiske dispositioner Afsættelse af borgmester Princippet om borgmesterens uafsættelighed Udskiftning (ad hoc) Ved forsætlig eller groft uagtsom pligttilsidesættelse ( 66) Suspension Ved tiltale for strafbart forhold/fængsel over 4 år ( 66 b) Afsættelse Ved særlig grov pligttilsidesættelse ( 66 a) Udtræden Ved massiv mistillid begrundet i værdighedstab ( 66 c) Det er alt i alt meget omfattende beføjelser, som komparativt set bliver større, når økonomiudvalgets omfattende kompetencer medtænkes. Beføjelserne kan endda udbygges ved yderligere delegation fra kommunalbestyrelsen, hvis der er enighed om det. Og her taler vi om delegation ud over den lovbestemte afgørelseskompetence, som borgmesteren har i hastesager og utvivlsomme sager (ksl. 31, stk. 1). Skal det hele med, kan borgmesteren endda også påtage sig formandshverv i et stående udvalg, hvis han ikke synes, at han har nok i de mange andre opgaver, som hvervet er forlenet med. Med andre ord en magtkoncentration uden sidestykke i nordisk og, tror jeg, også i international sammenhæng. Og en magtkoncentration, som der sjældent eller aldrig er blevet sat spørgsmålstegn ved i den kommunalpolitiske debat, hverken fra teoretisk eller praktisk hold. Og det selv om også Danmark har haft sine kommu-

9 46 Carsten Henrichsen nale skandaler med baggrund i varetagelsen af borgmesterhvervet. Senest med Farumsagen 14, hvis omfang og kompleksitet er dokumenteret i den 16 bd. store kommissionsberetning (på samfulde sider), som Farumkommissionen barslede med for et par år siden efter 10 års kulegravning af sagen. Den langstrakte undersøgelse er blevet kritiseret hårdt, men i det mindste gav beretningen anledning til en genovervejelse af reglerne om afsættelse af en uregerlig borgmester. Det var vel også et spørgsmål, som måtte synes at være særlig prækært for ikke at sige påtrængende i et system som det danske, hvor borgmesterens magtbeføjelser næsten synes at overgå de sagnomspundne sognerådskongers enevælde i datidens lokalstyre. Herom fandtes der tidligere kun nogle få bestemmelser i kommunestyrelsesloven, som åbnede mulighed for at erstatte eller suspendere borgmesteren ved misrøgt af stillingen, eller som det var udtrykt i styrelsesloven, ved»vægring«mht. udførelse af de opgaver, som borgmesteren var pålagt efter denne lov (ksl. 66). Men processen var tung og omstændelig, bl.a. med krav om domstolenes mellemkomst ved afsættelse af borgmesteren, et system som knap nok nåede at blive bragt i anvendelse i Farumsagen, men som ikke desto mindre viste sig at give anledning til store praktiske problemer i den pågældende kommunalbestyrelse. Det er der nu rådet bod på med en række nye bestemmelser i 66 a-c, og som der ikke skal gås i detaljer med her. Reglerne er indført efter anbefaling i den meget grundige»borgmesterbetænkning«1538 fra Hovedsagen er, at suspension og afsættelse nu kan ske med valgbarhedsnævnets mellemkomst, mens udskiftning for enkeltstående tilfældes vedkommende som hidtil blot kan ske på kommunalbestyrelsens egen foranledning. Afsættelse kan endvidere ske ved forsætlig eller groft uagtsom pligttilsidesættelse af særlig grov karakter. Det svarer også nogenlunde til de hidtidige regler, men som noget nyt kan afsættelse nu også ske, hvor borgmesteren ved sin adfærd findes uværdig til at varetage hvervet. Denne regel kan ses som en parlamentarisk variant af de allerede eksisterende dekorumregler i den kommunale valglov, som gælder for alle kommunalbestyrelsesmedlemmer. Det parlamentariske indslag kommer til udtryk ved, at afsættelse på dette grundlag kan ske, når et flertal udtrykker mistillid til borgmesteren. Dog ikke et hvilket som helst flertal. Det skal være et kvalificeret flertal, endda i form af et massivt flertal på 9/10 af kommunalbestyrelsens samlede medlemstal. Så hvis denne regel betegner et brud på det ellers ukrænkelige princip om borgmesterens uafsættelighed, er det altså et meget beskedent brud med samme. Tidligere var der fra politisk side foreslået et mere begrænset, men dog fortsat kvalificeret flertal på 2/3 15. Et særligt kvalificeret flertal måtte efter normale begreber kunne sættes til 3/4, men heroverfor har betænkningen altså anlagt en væsentligt skærpet standard med 9/10 som en hidtil uset kategori af stemmeflertal. Og det uden anden begrundelse end, at der skal være et massivt flertal for at kunne afsætte en borgmester på dette grundlag. Hensynet til ro og kontinuitet i borgmesterembedet vejer her som altid tungt.

10 Artikler: Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv Alternative ordninger For en komparativ betragtning kan der være grund til at se på et par særlige styreordninger, som i nyere tid er blevet indført i Norge og Finland (skema 7). Der er i begge tilfælde tale om, hvad jeg vil kalde for parlamentariske ordninger. Den ene ordning, den norske byrådsmodel, hører også klart til denne kategori, mens den anden ordning, den finske borgmestermodel, er af en mere begrænset karakter, for så vidt som den udelukkende retter sig mod borgmesteren. Til gengæld er denne ordning nok så interessant set med danske øjne. Det skal straks siges, at de nævnte ordninger kun har fundet meget begrænset udbredelse i de norske og finske kommuner. Den parlamentariske ordning i Norge gælder formannskapet, som i denne ordning»omskabes«til et byråd, der er valgt ved flertalsvalg, og som dermed afspejler flertallet i kommunestyret. Derimod er der ingen adgang til at afsætte ordføreren ved et mistillidsvotum. Pointen med denne ordning er, at ledelsen af administrationen henlægges til byrådet som kollektivt organ, og at dette organ vælger sin egen ordfører, som ikke også må være medlem af kommunestyret. 16 Samtidig bortfalder stillingen som administrasjonssjef som retligt ansvarlig for forvaltningens virksomhed.

11 48 Carsten Henrichsen Skema 7. Særordninger i Norge og Finland NO Byrådsmodel (fra 1992: 3 kommuner) Ordførers funktioner Kommunestyre Ordfører = mødeleder (uændret) Formannskap = Byråd (kommuneråd) Adgang til mistillid: Ja (simpelt flertal). Egen ordfører (kst.-ordfører må ikke være medlem) Administration Byrådet som leder (ingen administrationssjef) Valg af ordfører Valgbarhed: Ordfører vælges blandt kommunestyrets medlemmer (uændret) Valgmåde: Indirekte, uændret (Forsøg med direkte valg i 50 kommuner; forsøgsordningen ophævet) Valgperiode: 4 år (uændret) Adgang til mistillid: Nej, uændret men har været tilladt på forsøgsbasis (ubenyttet) Ledende aktører i praksis Formannskap (og ordfører) Ordførers stilling sml. m. Danmark: Væsentligt svagere, jf. ej leder af administrationen og ej medl. af byråd FI Borgmestermodel (fra 2006: 2 kommuner) Afviger fra kommunedirektørmodel: Borgmesterens funktioner Fuldmäktige Egen ordfører (borgmester må ikke være medlem) Kommunestyrelse Adgang til mistillid: Nej Borgmester er født medlem og ordförer Administration Borgmester som politisk valgt leder (ingen kommunedirektør) Valg af Borgmester Valgbarhed: Borgmester behøver ikke at være medl. af fm/kst. eller være indbygger i kommunen (men praksis) Valgmåde: Indirekte, uændret (Direkte valg overvejes i forb. m. igangværende kommunalreform) Valgperiode: 4 år; evt. kortere (uændret) Adgang til mistillid: Ja, borgmester kan afsættes ved simpelt flertal Ledende aktører i praksis (Kommunestyrelse og) borgmester Ordførers stilling sml. m. Danmark Lidt svagere, jf. ej leder af Fm (Kommunalbestyrelse/Kommunestyre) Det sidste gælder også i den finske særordning, borgmestermodellen, hvor det noteres, at borgmesterbegrebet hermed har vundet indpas i den finske kommunallovgivning. Det er da også med en stilling, som minder om den danske borgmester, dog med den ikke uvæsentlige forskel, at den finske borgmester ikke er medlem af endsige formand for fuldmægtige. Ordførers stilling er derfor noget svagere end den danske borgmesterkollega, men dog stærkere end i den norske byrådsmodel, hvor ordfører ikke må være medlem af byrådet. Med denne noget svagere, men dog sammenlignelige funktion, er det interessant at konstatere, at den finske borgmester kan afsættes ved, at et simpelt flertal udtrykker mistillid til samme, og endvidere at denne

12 Artikler: Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv 49 mistillid ikke behøver at være begrundet i særlige forhold som den danske dekorumregel. 17 Det er også interessant set med danske briller, at det indirekte valg af borgmesteren i denne ordning som før nævnt overvejes erstattet med et direkte valg. I Norge, hvor man som nævnt også har forsøgt sig med direkte valg af ordfører, åbnede forsøgslovgivningen tillige mulighed for indførelse af en form for»ordførerparlamentarisme«, men uden at den blev afprøvet i praksis. I international sammenhæng afhandles de forskellige modeller, som har været fremdraget her, under betegnelserne»kabinetstyre«18 og»borgmesterstyre«med»kommunaldirektørstyret«som en tredje mulighed. De er alle udbredte internationalt, idet det så vidt vides kun er Danmark og Sverige, som endnu har et udvalgsstyre i klassisk forstand, hvor de fleste beslutninger, der ikke er delegeret til administrationen, bliver truffet i stående udvalg eller nævn. Både kabinetstyret og borgmesterstyret adskiller sig dog fra de omtalte varianter i Norge og Finland på den måde, at disse aktører ikke blot varetager de centrale budget- og regnskabsmæssige funktioner med eventuelt tillæg af delegeret forvaltning, men er tillagt al beslutningskompetence som en originær kompetence, alene betinget af det øverste beslutningsorgans endelige beslutninger. Men da både kabinettet og borgmesteren er valgt på et parlamentarisk grundlag, betyder dette forhold mindre. Kabinetstyret minder om det gamle danske magistratsstyre 19, men repræsenterer altså modsat dette et flertal i kommunalbestyrelsen, ligesom det også er tilfældet i den smallere variant med et rent borgmesterstyre. I min bog Offentlig forvaltning 20 har jeg redegjort nærmere for disse grundmodeller, som i praksis findes i talrige varianter. Inspirationen har jeg hentet fra statskundskaben. Bogens forslag til implementering heraf i en dansk sammenhæng bærer jeg derimod selv ansvaret for (Skema 8). I største korthed anbefaler jeg kabinetstyret som grundmodel. Borgmesterstyret kunne så forbeholdes de største kommuner, mens udvalgsstyret kunne få lov at overvintre i de små kommuner. Så har vi næsten brugt hele paletten, vi mangler kun kommunaldirektørstyret, som dog eventuelt kunne finde anvendelse i de nedlægningstruede regioner. Men som sagt nærer jeg ingen forhåbning om, at disse anbefalinger bærer frugt. Det er ikke let at trænge igennem med nye tanker om dansk kommunestyre dertil er interesserne for stærke, og det samme gælder vanetænkningen i dansk kommunalpolitik. Men i det mindste må der være enighed om, at borgmesteren indtager en uhørt stærk position i det danske kommunestyre, og dette faktum kunne passende danne afsæt for videre reformovervejelser.

13 50 Carsten Henrichsen Skema 8. Alternative styreformer Styreform Kabinetstyre Al forvaltning som originær kompetene Borgmesterstyre Al forvaltning som originær kompetence Udvalgsstyre Al forvaltning som originær/betinget kompetence Kommunaldirektørstyre Al forvaltning som originær/betinget kompetence Anvendelsesmulighed Som styreform for de fleste kommuner Som styreform for de største kommuner Som styreform for de mindste kommuner Som styreform for regionerne 6. Afsluttende bemærkninger Lad mig til slut pege på en vanskelighed ved det idealbillede, som det danske kommunestyre omgærdes af. Med sine udstrakte mindretalsgarantier 21 og omfattende politikerdeltagelse i den kommunale sagsbehandling 22 fremstilles kommunestyret som et mønstereksempel på»det samarbejdende folkestyre«. Men billedet snyder i nogen grad. De små kommunalbestyrelser og det magtfulde borgmesterhverv skaber et demokratisk underskud, som må synes desto mere betænkeligt, jo flere opgaver kommunerne får overladt. Samtidig er politikeres deltagelse i behandling af enkeltsager i et i øvrigt stærkt konsensuspræget beslutningssystem måske heller ikke den bedste udnyttelse af deres kapacitet. Så ja, jeg mener nok, at vi kunne lære noget af vores nabolandes eksempel, specielt hvor det gælder inddæmning af borgmesterens magtstilling. Men jeg tror også, at der er brug for at gå videre med indførelse af parlamentariske ordninger, som efter internationalt forbillede kunne sikre en noget større opmærksomhed hos vores kommunalpolitikere omkring de store linjer i kommunalpolitikken. Noter 1. Artiklen er en bearbejdet udgave af mit oplæg på Konference om de nordiske kommunallove Hvad kan vi lære?, som blev holdt på Det Juridiske Fakultet ved Københavns Universitet, den 8. maj Betænkning om Afsættelse af borgmesteren og forberedelse af byrådsmøder, nr. 1538/ Ingun Sletnes, Carsten Henrichsen, Olle Lundin og Eija Määkinen: Kommunallovene i Norden En kartlegging og sammenligning, HiOA Rapport 2013 nr. 13 (798 sider).

14 Artikler: Borgmesterens rolle i kommunestyret et nordisk perspektiv Herudover trækkes på min fremstilling i Carsten Henrichsen: Offentlig forvaltning grundbog i forvaltningslære, 3. udg., Karnov Group 2012, og samme: Dansk Kommunalret grundtræk af den kommunale styrelseslovgivning, 2. udg., CORA e-skrifter 1, 2014 ( hvor sidstnævnte fremstilling er forfatterens opdaterede bidrag til den ovennævnte rapport fra HiOA. 5. Henvisninger til den danske kommunestyrelseslov her fork. ksl. gælder Lovbekendtgørelse nr. 186/ Se om «de gårdmandsdominerede sogneråd», Inge Bundsgaard, Statslig lokalforvaltning og kommunalt selvstyre, i Ditlev Tamm (red.): Dansk forvaltningshistorie I, Djøf Forlag 2000, s. 841 ff (s. 886). 7. De svensk/finske betegnelser er: fuldmäktiga, kommunstyrelse, nämnder og kommundirektör. 8. Til sammenligning skal økonomiudvalget høres om enhver sag om økonomiske eller administrative forhold, inden den forelægges for kommunalbestyrelsen, ksl. 18, stk Op. cit. note 3, s. 333 og s Op. cit., note 3, s. 339 f. 11. Styrelseordförer idømt 2 års fængsel for ulovlig træk på repræsentationskonto. Se om denne sag Britt-Mari Citron: Sölve & Co : Korruptionsskandalen i Motala, Studentlitteratur Op. cit., note 3, s Ksl 31, stk. 3:»Formanden har den øverste daglige ledelse «(min fremhævelse). 14. Borgmester idømt 4 års fængsel for ulovligt repræsentationsforbrug og myndighedsmisbrug. Se nærmere om sagen Steen Rønsholdt og Azad Taheri, Kommunalret i grundtræk, 2. udg., Karnov 2014 (s. 16 ff). 15. Forslag til folketingsbeslutning B 73/2002 (fremsat af SF), jf. bet. 1538, s. 654 ff. 16. I tillæg åbner kommuneloven mulighed for omfattende delegation til byrådet. 17. Beslutningen skal dog motiveres med adgang for borgmesteren til at blive hørt, før endelig beslutning træffes, jf. Riksdagens Förvaltningsutskot FvUB 6/2006 rd RP 8/2006 rd. 18. Her forstået som en styreform, hvor forvaltningen er henlagt under et kollegialt organ, som udgår af kommunalbestyrelsen på grundlag af rent flertalsvalg. 19. Magistratsstyret var oprindelig grundformen for købstædernes styrelse. Efter kommunalreformen i 1970 blev den forbeholdt de største kommuner. Siden er den blevet en frivillig ordning (jf. ksl 64) med det resultat, at der i dag kun er en enkelt kommune, som har valgt denne styreform. 20. Op. cit. s. 547 ff. 21. Jf. bl.a. regler om udvalgenes størrelse (må ikke overstige halvdelen af kommunalbestyrelsens medlemmer, ksl. 17) og sammensætning (samlet forholdstalsvalg til stående udvalg, ksl. 27) og om kommunalbestyrelsesmedlemmers ret til at indbringe sager for kommunalbestyrelsen (ksl. 11 og 23). 22. Jf. ovenfor kap. 3 om udvalgsstyret som krumtappen i det danske kommunestyre, herunder med betinget kompetence for udvalgene til at afgøre alle sager inden for deres område (ksl. 17, stk. 1, om»varetagelse af den umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender«).