Kortfattet gengivelse af statsforvaltningens udtalelse:

Transkript

1 X Y har på vegne af X anmodet Statsforvaltningen Nordjylland om at tage stilling til, hvorvidt den kommunale myndighed i Aalborg har handlet ulovligt i forbindelse med afgørelse om ophør af fradrag for vandforbrug til Z. STATSFORVALTNINGEN NORDJYLLAND AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN AALBORG JOURNAL NR.: /313 Kortfattet gengivelse af statsforvaltningens udtalelse: Statsforvaltningen Nordjylland finder, at der i henhold til betalingsloven kan opnås fradrag for såvel den vandmængde, der medgår til produktion som den vandmængde, der af anden grund ikke tilledes et spildevandsforsyningsanlæg, jf. bl.a. 2, stk. 5. i Lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber mv. nr. 633 af 7. juni Ifølge statsforvaltningen indebærer vejledningens ændrede ordlyd ikke en ny fortolkning af den anførte bestemmelse i betalingsloven. Således finder statsforvaltningen ikke, at der er grundlag for at antage, at det er en forudsætning for anvendelse af bestemmelsens 2. led, at vandforbruget kan henregnes til virksomhedens primære produktion. SAGSBEHANDLER: AGHNOR DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN- NR SE- NR nordjylland@statsforvaltning.dk Åbningstider: Mandag- onsdag Torsdag Fredag Statsforvaltningen Nordjylland udtaler herefter, at den kommunale myndighed i Aalborg ikke var berettiget til at tilbagekalde myndighedens afgørelse af 8. oktober Statsforvaltningen har derfor d.d. anmodet Aalborg Byråd om at udtale, hvad byrådet herefter agter at gøre i sagen. Vedlagt følger en sagsfremstilling samt en nærmere redegørelse for statsforvaltningens udtalelse. Kopi af statsforvaltningens udtalelse er sendt til Aalborg Byråd.

2 Med Venlig Hilsen Statsforvaltningen Nordjylland Anette Ravnholt Kontorchef Annemette Grøngaard Hansen Fuldmægtig SIDE 2

3 Sagsfremstilling: Ved skrivelse af 15. maj 2009 har Y på vegne af X rettet henvendelse til Statsforvaltningen Nordjylland, idet Y mener, at den kommunale myndighed i Aalborg har handlet ulovligt i forbindelse med afgørelse om ophør af fradrag for vandforbrug til Z. Vedlagt henvendelsen til statsforvaltningen var kopi af den kommunale myndigheds skrivelser af henholdsvis 5. marts og 24. marts 2009 med tilhørende bilag, mail af 6. marts 2009 fra X til Kloakforsyningen, skrivelse af 18. december 2008 fra Kloakforsyningen vedrørende refusion af vandafledningsbidrag fra 2008 samt kopi af udfyldt skema hertil, Aalborg Kommune, Forsyningsvirksomhederne, Kloakforsyningens betalingsvedtægt for spildevandsanlæg 2007, side 8 og 9, og kopi af afgørelse om opkrævning af vandafledningsbidrag for Z af 8. oktober 1996 med tilhørende bilag. I Ys skrivelse til statsforvaltningen har Y nærmere anført følgende: Jeg finder at det omfattende kopimateriale som følger vedlagt til fulde belyser, at afgørelsen er urimelig. Dog ønsker jeg at tilføje, at et centerbyggeri med stort bygningsvolumen og indeliggende gader altid vil kræve en vis form for bortkøling af den ophobede energi fra belysning og menneskelig aktivitet. Det er faktisk sjælden i løbet af året, at det er nødvendigt at aftage fjernvarme. Uanset butikstype er virksomhederne afhængige af køling for at skabe produktion/omsætning. Nogle butikker er afhængige af køling fordi medarbejdere og kunder skal have et ordentligt komfortniveau andre er direkte afhængige af at få grøntsager og chokolade og andre fødevare opbevaret i tempererede omgivelser. Jeg synes også det er på sin plads at nævne konkurrencesituationen, da en forudsætning for at ændre den aftale, som har forløbet siden 1996, bør indebære at tilsvarende ny regelfortolkning skal gælde for alle tilsvarende miljøvenlige vandbaserede køleanlæg i Aalborg såvel som i Hjørring og Århus mv. I brev til statsforvaltningen af 10. december 2010 har den kommunale myndighed i Aalborg udtalt som følger: Kloakforsyningen påbegyndte i 2007 en genvurdering af alle afgørelser om opkrævning af vandafledningsbidrag for virksomhe- SIDE 3

4 der, som har afgiftsfritagelse for vandforbrug, der indgår i produktionen eller af anden grund ikke afledes til kloaksystemet. Ved denne gennemgang blev Kloakforsyningen opmærksom på, at [Z] siden 1996 har opnået fradrag for køling af butikslokaler mm. Det har tidligere været praksis i Aalborg Kommune, at forretninger kunne opnå fradrag for vandforbrug til køling af butikslokaler. Af 2a, stk. 4 i lovbekendtgørelse nr. 281 af 22. marts 2007 med senere ændringer, samt Miljøstyrelsens vejledning nr. 3 (12414) fra 2001 side 19 og 38 fremgår det imidlertid, at der kun kan gives afgiftsfritagelse for vandforbrug, der kan henføres til virksomhedens primære produktion. Vi henviser i øvrigt til kap. 3 pkt. B, nr. 2 i Betalingsvedtægt for spildevandsanlæg for Aalborg Kommune, Forsyningsvirksomhederne, kloakforsyningen. Som eksempel på primær produktion anfører Miljøstyrelsen i ovennævnte vejledning side 19 følgende: Et eksempel på primær produktion kunne være et bryggeri, hvis primære produktion er at producere øl og sodavand. I dette tilfælde kunne der ske fradrag for det vand, der medgår direkte i produktionen af disse produkter, hvorimod der ikke kan ske fradrag for vand, der medgår til eksempelvis vanding af bryggeriets græsplæne. Med baggrund heri har vi herefter ændret praksis, så der ikke længere kan opnås fritagelse for vandforbrug til køling af butikslokaler, idet vi vurderer, at dette ikke kan henregnes til den primære produktion. På baggrund af ovennævnte har vi ved brev af 5. marts 2009 til X annulleret afgørelse af 8. oktober 1996 om fradrag for vandforbrug til køleanlæg i Z. Jf. ovennævnte regler og eksempel er det vores vurdering, at der ikke kan gives afgiftsfritagelse for vandforbrug til køling af butikslokaler. Derimod vil de enkelte forretninger i Z kunne søge om fradrag for vandforbrug, der vedrører den primære produktion. Til eksempel kan nævnes, at f.eks. [U] i flere år har haft fradrag for vandforbrug, der medgår til fremstilling af brød i bageriet samt til køling af frugt og grønt i grøntafdelingen. Vedlagt skrivelsen fra den kommunale myndighed var Miljøstyrelsens vejledning nr. 3 (124141), 2001, samt Aalborg Kommune, Forsyningsvirksomhederne, Kloakforsyningens betalingsvedtægt for spildevandsanlæg. Af det fremsendte materiale fremgår det, at den kommunale myndighed i Aalborg den 8. oktober 1996 traf afgø- SIDE 4

5 relse om opkrævning af vandafledningsbidrag for Z. I afgørelsen er det bestemt at: Der gives afgiftsfritagelse for vandforbrug, der fordamper i klimaanlæg. Det er oplyst at en del af vandforbruget til klimaanlæg tilledes kloaksystemet. Fradraget beregnes som vandforbruget registreret ved bimåler nr (tilløb) fratrukket vandforbruget registreret ved bimåler nr (afløb). Af afgørelse om opkrævning af vandafledningsbidrag for Z af 5. marts 2009 fremgår følgende: Vi meddeler hermed, at der ikke kan gives refusion af vandafledningsbidrag for vandforbrug til klimaanlæg. Begrundelsen herfor er, at der kun kan gives fradrag af vandafledningsbidrag for vandforbrug, der kan henregnes til virksomhedens primære produktion. Jf. kap. 3 pkt. 2 i Betalingsvedtægt for spildevandsanlæg (vedlægges). Et eksempel på primær produktion kunne være et bryggeri, hvis primære produktion er at producere øl og sodavand. I dette tilfælde kunne der ske fradrag for vand der medgår direkte til produktion af disse produkter, hvorimod der ikke kan ske fradrag for det vand, der medgår til eksempelvis vanding af bryggeriets græsplane. Tidligere fremsendte afgørelse nr af er hermed annulleret pr I mail til Kloakforsyningen af 6. marts 2009 er X fremkommet med følgende bemærkninger til den kommunale myndigheds skrivelse af 5. marts 2009: Jeg stiller mig uforstående overfor den pludselige ændring i betingelserne, for at opnå refusion for vores vand, der ikke tilgår kloaksystemet. Intet her i [Z] er ændret siden aftalens indgåelse i Det er meget let målbart og klart defineret hvor stor en vandmængde der er tale om. Ligeledes er det hævet over enhver tvivl, at vandet fordamper til den blå luft via vores kondensatorer. Må jeg citere vedtægterne: Erhvervsejendomme kan opnå fradrag for vand der medgår i produktionen eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. Det er jo netop hvad der er tale om her i [Z]. SIDE 5

6 Hvis Kloakforsyningen nyfortolker reglerne derhen, at der skal være tale om egentlig produktion, vil det stille servicevirksomheder urimeligt dårligt. Et overdækket indkøbscenter kan ikke eksistere uden køling pga. de mange elektriske pærer i butikkerne. Det er derfor vigtigt for os at kunne fjerne overskudsvarme vha. køling. Man kan sige at vores produkt er et tåleligt indeklima de handlende og kunderne kan lide at færdes i. Da jeg i sin tid var driftschef i [V] i Aalborg fratrak vi afgiften for spædevand der fordampede. Jeg går ud fra, at kommunens badelande og svømmehaller stadig gør det. Her kan man jo heller ikke tale om en produktion. I skrivelse af 24. marts 2009 vedrørende opkrævning af vandafledningsbidrag for Z har den kommunale myndighed anført, som følger: I henhold til Lov om betalingsregler for spildevandsanlæg m.v. fastsættes vandafledningsbidraget som udgangspunkt efter vandforbruget. For afledning af tag- og overfladevand, der ikke genanvendes, betales ikke vandafledningsbidrag. I ovennævnte vandforbrug kan der for erhvervsejendomme ydes fradrag for vandforbrug, der ikke tilledes kloaksystemet, hvis vandforbruget kan henregnes til erhvervsdelen, det vil sige den primære produktion. Da et klimaanlæg ikke kan henregnes til den primære produktion i et butikscenter, kan der i den konkrete sag ikke ydes fradrag for vandforbrug hertil. Som eksempel på fradrag for vandforbrug der vedrører primær produktion i et butikscenter kan nævnes følgende: Fradrag for vandforbrug til køleanlæg i forbindelse med opbevaring af frugt og grønt. Fradrag for vandforbrug til brødfremstilling (hvis der er bageri i centret). Følgende fremgår af Aalborg Kommune, Forsyningsvirksomhederne, Kloakforsyningens betalingsvedtægt for spildevandsanlæg 2007, kapitel 3, pkt. B, nr. 2: For erhvervsejendomme beregnes vandafledningsbidraget efter målt eller skønnet vandforbrug. Erhvervsejendomme kan opnå fradrag for vand, der medgår i produktionen eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. For at få fradrag skal det vandforbrug, der ønskes fradrag for, kunne henregnes til erhvervsdelen, det vil sige den primære produktion. Fradrag kræver endvidere, at den vandmængde, der ønskes fradrag for, ledes gennem en bimåler, eller at den, der ønsker fradraget, i øvrigt er i stand til at godtgøre størrelsen af den vandmængde, der ønskes fritaget efter følgende retningslinier: SIDE 6

7 Vandmængden fastsættes ud fra måling af et andet stof, der indgår i produktionen, og hvor forholdet mellem dette stof og vandmængden er kendt. Den kommunale myndighed i Aalborg har i skrivelse til statsforvaltningen af 17. marts 2010 desuden angivet de for afgørelsen relevante hjemmelsgrundlag. Heraf fremgår det, at myndigheden har valgt at ændre praksis, på baggrund af en ændring i Miljøstyrelsens vejledning nr. 12 fra 1998, som er tilsvarende den gældende vejledning fra På statsforvaltningens forespørgsel af 21. maj 2010 har den kommunale myndighed i Aalborg endvidere udtalt at: Efter 2 a, stk. 1 i lovbekendtgørelse nr. 281 af 22. marts 2007 med senere ændringer om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. skal der betales vandafledningsbidrag af alt spildevand. Af tekniske og økonomiske grunde er det dog ikke muligt at måle afledning fra samtlige ejendomme. Det er derfor bestemt, at vandafledningsbidraget skal afregnes efter ejendommens samlede vandforbrug, jf. Miljøstyrelsens vejledning nr side 36. Der vil således altid være et mindre vandforbrug som ikke tilledes kloaksystemet, men som der bliver opkrævet vandafledningsbidrag for. Eksempelvis vil boligejere betale for vandforbruget, der anvendes til havevanding. Af lovens 2a, stk. 5 fremgår det, at erhvervsvirksomheder kan opnå fradrag for vandforbrug, der medgår til produktionen eller af anden grund ikke tilledes det offentlige spildevandsanlæg. Af Miljøstyrelsens ovennævnte vejledning fremgår det, at det vandforbrug, der gives fradrag for skal kunne henregnes til erhvervsdelen, det vil sige den primære produktion. Som primær produktion nævnes i vejledningen følgende eksempel: Et bryggeri, hvis primære produktion er at producere øl og sodavand. I det te tilfælde kan der ske fradrag for det vand, der medgår i produktionen af disse produkter, hvorimod der ikke kan ske fradrag for vand, der medgår til eksempelvis vanding af bryggeriets græsplæ ne. Ud fra det ovennævnte eksempel har vi vurderet, at vandforbrug til erhvervsdelen (primær produktion) er vandforbrug, som er nødvendig til produktionen. Til eksempel kan nævnes bageriet i [U] i [Z], hvor der gives refusion til vandforbrug til fremstilling af brød. Jfr. eksemplet med vanding af græsplæne har vi vurderet, at vandforbruget til komfortskabende eller rekreative formål ikke kan henføres til erhvervsdelen. Vandforbrug til køling af butiks- SIDE 7

8 areal kan paralleliseres med vandforbrug til vanding af græsplæne. Vi må derfor fastholde, at der ikke gives fradrag for vandforbrug til dette formål. Af lovens 2a, stk. 5 fremgår, at der kan gives fradrag for vandforbrug, der af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. Det er vores vurdering, at det også er en forudsætning for dette vandforbrug, at det kan henregnes til erhvervsdelen og er nødvendig for produktion. Som eksempel kan nævnes et trykkeri i Aalborg, som får fradrag for vandforbrug til befugtningsanlæg. Baggrunden herfor er, at det i tørre perioder er nødvendigt at holde en bestemt fugtighed af hensyn til papiret. I dette tilfælde er den primære produktion at trykke brochurer, men det er nødvendigt for trykkeprocessen, at papiret har en bestemt fugtighed. Et andet eksempel er et teleselskab, hvor det er nødvendigt at køle de tekniske anlæg. Det kan for øvrigt nævnes at køleanlægget også køler kontorerne, men i dette tilfælde sker der en modregning i fradraget, så det udelukkende er køling af de tekniske anlæg, der gives fradrag for. Det fremgår af loven, at der som udgangspunkt skal opkræves vandafledningsbidrag af det samlede vandforbrug, men det nævnes specifikt, at erhvervsvirksomheder kan opnå fradrag for vandforbrug til produktion. Vi vurderer på baggrund heraf, at der ikke kan gives fradrag for vandforbrug, der ikke direkte vedrører produktionen. Vanding af græsplæne, vandforbrug til springvand, klimaanlæg osv. er ikke en forudsætning for produktionen, og kan derfor ikke opnå fradrag. Der findes f.eks. mange forretninger uden klimaanlæg, og ikke alle bryggerier vander græsplæne. Den kommunale myndighed har endvidere redegjort for, hvor vandforbruget til køleanlægget forsvinder hen: Vi kan oplyse, at størstedelen af vandforbruget til køleanlægget fordamper. Der er installeret bimålere henholdsvis ved tilgang og afgang fra køleanlægget. Afgang fra køleanlægget tilledes offentligt kloaksystem. Til orientering kan vi oplyse, at der på årsbasis fordamper ca m3 vand fra køleanlægget, og det samlede vandforbrug til Z er ca m3/år. Det svarer til at ca. 7% af det samlede vandforbrug bruges til klimaanlæg. I forbindelse hermed kan for god ordens skyld tilføjes, at mange husejere bruger ca. 10 % af det samlede vandforbrug til eksempelvis havevanding, som der ikke kan gives fradrag for. Nærmere redegørelse for statsforvaltningens udtalelse: Indledningsvis bemærkes, at det tilsyn, der udøves af statsforvaltningen i henhold til kommunestyrelseslovens SIDE 8

9 47, stk. 1, er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen fører således tilsyn med, at kommunalbestyrelserne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. kommunestyrelsesloven 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan således ikke tage stilling til, om de kommunale myndigheders sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsforvaltningen kan heller ikke tage stilling til, om de kommunale myndigheders sagsbehandling er i overensstemmelse med god forvaltningsskik. 2a i den på tidspunktet for afgørelsen af 5. marts 2009 gældende Lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber mv. nr. 281 af 22. marts 2007 lyder bl.a. som følger: For afledning til det offentlige spildevandsanlæg af spildevand, herunder filterskyllevand, kølevand og genanvendt tagvand, betales et årligt vandafledningsbidrag, jf. dog stk. 2 og 2 b. Der betales endvidere vandafledningsbidrag for afledning af vand, der kan sidestilles med spildevand, herunder afværgevand, jf. dog 2 b. [ ] Stk. 4. For erhvervsejendomme fastsættes vandafledningsbidraget efter vandforbruget fratrukket den vandmængde, der medgår til produktionen eller af anden grund ikke tilledes det offentlige spildevandsanlæg, jf. dog 7 b, stk. 1. [ ] Bestemmelsen i 2a, stk. 4 i lovbekendtgørelse nr. 281 af 22. marts 2007 er enslydende med 2a, stk. 5 i den gældende Lovbekendtgørelse nr. 633 af 7. juni Bestemmelsen er desuden i det væsentligste tilsvarende 2, stk. 4 i tidligere Lov om betalingsregler for spildevandsanlæg nr. 863 af 23. december 1987, som senere ændret ved bl.a. Lov om ændring af lov om betalingsregler for spildevandsanlæg m.v. nr. 342 af 17. maj Bestemmelsen havde følgende ordlyd: For erhvervsejendomme fastsættes det årlige bidrag til anlæg og drift efter stk. 2 efter vandforbruget, dog med fradrag af vand, der medgår i produktionen eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. Det årlige bidrag til anlæg efter stk. 2 fastsættes dog mindst til den afledningsret, der er tillagt efter stk. 1. Af gældende Vejledning om betalingsregler for spildevandsanlæg nr af 1. januar 2001 fremgår følgende SIDE 9

10 af punkt vedrørende Det variable vandafledningsbidrag for erhvervsejendomme. Efter lovens 2 a, stk. 4, beregnes vandafledningsbidraget for erhvervsejendomme efter erhvervsejendommens vandforbrug, fratrukket den vandmængde, der medgår til produktion eller som af anden grund ikke afledes til det offentlige spildevandsanlæg. Som erhvervsejendomme regnes alle ejendomme, der ikke kan henføres til beboelse alene, det vil sige industri- og håndværksvirksomheder, skoler, hoteller, kirker, sportsanlæg, kontorer og ejendomme med blandet bolig og erhverv, herunder også landbrugsejendomme, der er tilsluttet spildevandsanlægget med andet end spildevand fra boligen. For at få fradrag skal det vandforbrug, der ønskes fradrag for, kunne henregnes til erhvervsdelen, det vil sige den primære produktion. Et eksempel på primær produktion kunne være et bryggeri, hvis primære produktion er at producere øl og sodavand. I dette tilfælde kunne der ske fradrag for det vand, der medgår direkte til produktionen af disse produkter, hvorimod der ikke kan ske fradrag for vand, der medgår til eksempelvis vanding af bryggeriets græsplæne. En forudsætning for fradraget er, at erhvervsvirksomheden kan godtgøre størrelsen af den vandmængde, der ønskes fritaget, på en måde som kommunalbestyrelsen kan acceptere. Kommunens godkendelse af fradrag kan for eksempel gøres afhængig af opsættelse af en bimåler eller af nærmere dokumenterede skønsmæssige beregninger. Der er ikke hjemmel for kommunalbestyrelsen til at fastsætte en bagatelgrænse for at opnå fradrag. En erhvervsvirksomhed, der kan opfylde kommunens dokumentationskrav, har således krav på at få fradrag. Første gang, miljøstyrelsen henviser til, at det vandforbrug, der ønskes fradrag for, skal kunne henregnes til den primære produktion, er ved Vejledning nr. 12 af 1. januar 1998 om betalingsregler for spildevandsanlæg. I tidligere Vejledning om udformning af betalingsregler for spildevandsanlæg nr. 124 af 16. juli 1992 var for så vidt angår erhvervsejendomme bl.a. anført at: For disse ejendomme betales efter vandforbrug målt eller skønnet dog med fradrag af vand, der medgår i produktion eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. Det fremgår, at afgørelsen af 5. marts 2009 til Z om ophør af refusion for vandafledningsbidrag er begrundet i et ønske fra myndighedens side om at ændre praksis således, at den er i overensstemmelse med gældende vejledning. Hvorvidt, den kommunale myndighed i Aalborg var berettiget til at tilbagekalde det tildelte fradrag i opkrævning af vandafledningsbidrag, skal vurderes i henhold til den SIDE 10

11 vandafledningsbidrag, skal vurderes i henhold til den almindelige grundsætning om tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter. Begunstigende forvaltningsakter kan undtagelsesvis tilbagekaldes uden udtrykkelig lovhjemmel. Hvorvidt der i det konkrete tilfælde er hjemmel til at tilbagekalde til ugunst for adressaten beror på en afvejning af henholdsvis adressatens berettigede forventninger og de modstående offentlige interesser i en ophævelse af den oprindelige forvaltningsafgørelse. Se hertil bl.a. Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almindelige emner 4. udgave side 525ff. Ændringer i de retlige forhold efter udstedelsen af den oprindelige forvaltningsakt kan under visse omstændigheder danne grundlag for en tilbagekaldelse. I tilfælde, hvor der gennemføres en ny lov eller anordning, uden at denne indeholder regler om tilbagekaldelse af eksisterende forvaltningsakter, er udgangspunktet imidlertid, at der ikke kan ske tilbagekaldelse til ugunst for adressaten. Såfremt de ændrede retlige forhold består i en praksisændring, er det klare udgangspunkt ligeledes, at der ikke er grundlag for tilbagekaldelse. Dette skyldes bl.a., at hensynet til lighed og konsekvens i administrationen normalt ikke er tilstrækkeligt tungtvejende til, at det kan opveje hensynet til adressatens berettigede forventninger. Se hertil bl.a. Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almindelige emner 4. udgave side 533ff. Er der er tale om et såkaldt løbende retsforhold som for eksempel overførsler af økonomiske midler, er adgangen til at tilbagekalde til ugunst for adressaten generelt videre end normalt, for så vidt tilbagekaldelsen kun har virkning for fremtiden. Årsagen hertil er, at det er vanskeligt ud fra et forventningsprincip at hævde, at myndigheden er bundet af den oprindelige vurdering, idet formålet med hjælpen og udformningen af betingelserne for hjælpen i sig selv forudsætter en løbende nyvurdering. Det må dog i almindelighed kræves, at tilbagekaldelse af løbende retsforhold sker med et rimeligt varsel. Ved løbende retsforhold må myndigheden desuden have ret og pligt til at træffe sine nye afgørelser med virkning for fremtiden på grundlag af en ny fortolkning af de relevante bestemmelser, hvor en sådan er fastlagt ved domstolene eller overordnede administrative myndigheder. Statsforvaltningen udøver alene et legalitetstilsyn og kan derfor ikke tage stilling til rimeligheden og hensigtsmæs- SIDE 11

12 sigheden af den indbyrdes afvejning af de lovlige kriterier, der indgår i et skøn. Statsforvaltningen kan imidlertid tage stilling til, om myndigheden overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Den kommunale myndigheds afvejning er således bundet af almindelige, uskrevne forvaltningsretlige regler. Dette indebærer bl.a., at den skønsmæssige afgørelse skal baseres på saglige hensyn. Adgangen til at tilbagekalde en begunstigende forvaltningsakt beror som nævnt på en konkret afvejning. I indeværende sag er tilbagekaldelsen begrundet i en ændret retsopfattelse af gældende lovgivning på baggrund af en af miljøstyrelsen udstedt ny vejledning. Den kommunale myndighed har under henvisning hertil påbegyndt en genvurdering af alle afgørelser om opkrævning af vandafledningsbidrag for virksomheder, som hidtil har fået afgiftsfritagelse for vandforbrug, der indgår i produktionen eller af anden grund ikke afledes til kloaksystemet. Myndighedens ændrede opfattelse indebærer en indskrænkning i virksomhedernes adgang til at opnå afgiftsfritagelse. Hensynet til det offentliges økonomi eller hensynet til sikring af lighed og konsekvens i administrationen betegnes i almindelighed som svage hensyn, og er normalt ikke tilstrækkeligt tungtvejende til at kunne bære en afgørelse til ugunst for adressaten. Se hertil Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almindelige emner 4. udgave side 527f. Myndighedens adgang til at tilbagekalde forvaltningsafgørelser i løbende retsforhold er imidlertid videre end normalt, såfremt tilbagekaldelsen alene har virkning for fremtiden. Således har en myndighed mulighed for at tilbagekalde en retsakt i tilfælde, hvor der er tale om et løbende retsforhold mellem myndigheden og adressaten, uanset at der alene foreligger en svag tilbagekaldelsesgrund. En forudsætning herfor er dog, at der er grundlag for at tilsidesætte myndighedens oprindelige vurdering af forholdet. Årlig refusion af det af myndigheden opkrævede vandafledningsbidrag må ifølge statsforvaltningen betegnes som et løbende retsforhold. Statsforvaltningen skal i forbindelse hermed bemærke, at den kommunale myndighed i Aalborg således ikke var berettiget til den 5. marts 2009 at tilbagekalde afgørelsen af 8. oktober 1996 med virkning fra den 1. januar SIDE 12

13 Som begrundelse for at tilbagekalde afgørelsen af 8. oktober 1996 henviser den kommunale myndighed til, at Miljøstyrelsens vejledning fra 1998 som senest ændret i 2001 indebærer en anden fortolkning af betalingsloven end den af den kommunale myndighed hidtil anvendte. Under henvisning hertil har den kommunale myndighed foretaget en omvurdering af det pågældende forhold og herefter truffet afgørelse om, at der ikke længere kan gives refusion af vandafledningsbidrag for vandforbrug til klimaanlæg i Z. Hvor domstolene eller overordnede administrative myndigheder har fastlagt en ny fortolkning af de for afgørelsen relevante bestemmelser, har den pågældende myndighed ret og pligt til at træffe nye afgørelser med virkning for fremtiden. Statsforvaltningen finder, at en myndighed ligeledes må være berettiget til træffe nye afgørelser på grundlag af en ny fortolkning fastlagt i en vejledning udarbejdet af en overordnet myndighed. Således findes den kommunale myndighed i Aalborg at være berettiget til at træffe en ny afgørelse om opkrævning af vandafledningsbidrag for Z og derved tilbagekalde den hidtidige udstedte forvaltningsakt, under henvisning til den af Miljøstyrelsen ændrede vejledning, såfremt ændringen indebærer en ny fortolkning af betalingsloven. Den for indeværende sag relevante ændring af Vejledning om betalingsregler for spildevandsanlæg vedrører henvisningen til, at det vandforbrug, der ønskes fradrag for, skal kunne henregnes til erhvervsdelen, dvs. den primære produktion, som første gang anført i Vejledning fra miljøstyrelsen om betalingsregler for spildevandsanlæg nr. 12 fra Af 2a, stk. 4 i den i 2009 gældende betalingslov, jf. 2, stk. 4 i den tidligere betalingslov fra 1987, fremgår det, at vandafledningsbidraget fastsættes efter vandforbruget fratrukket den vandmængde, der medgår til produktionen eller af anden grund ikke tilledes et spildevandsforsyningsselskab. I henhold til bestemmelsens ordlyd kan der således opnås fradrag for både den vandmængde, der medgår til produktionen og den vandmængde, der af anden grund ikke tilledes et spildevandsforsyningsselskab. By- og Landskabsstyrelsen har i skrivelse af 19. maj 2010 i forbindelse hermed bl.a. udtalt følgende: I den senere større revision af betalingsloven år 2000, jf. forslag til lov om ændring af lov om betalingsregler fremsat den 3. februar 2000 fremgår det af bemærkningerne til bestemmelsen, at den er en næsten ordret videreførelse af den tidligere be- SIDE 13

14 stemmelse, samt at der ikke er tiltænkt materielle ændringer, men alene sproglig fornyelse. Miljøstyrelsens vejledning til betalingsloven, definerer, som nævnt i bilaget til Statsforvaltningens brev (Brev af 10. december 2009 fra Forsyningsvirksomhederne), hvad der forstås ved primær produktion, men beskriver ikke nærmere, hvad der er indeholdt i 2 a, stk. 5, andet led eller af anden grund ikke tilledes et spildevandsforsyningsselskab. [ ] By- og Landskabsstyrelsen finder på denne baggrund, at afgørende for om vand kan fratrækkes vandafledningsbidraget, er om vandmængden medgår i produktionen eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. De foreliggende oplysninger i den konkrete sag giver ikke styrelsen mulighed for endeligt at vurdere, om det vand, der anvendes i forbindelse med køling af storcenter, hermed kan fratrækkes vandafledningsbidraget. Statsforvaltningen finder i overensstemmelse hermed ikke, at det i vejledningen nærmere er anført, hvorledes 2. led i bestemmelsen skal fortolkes. Ifølge statsforvaltningen er der herefter ikke grundlag for at antage, at det er en forudsætning for anvendelse af bestemmelsens 2. led, at vandforbruget kan henregnes til virksomhedens primære produktion. Der henses endvidere til lovbestemmelsens ordlyd. Uanset om køling af Z kan henregnes til den primære produktion eller ej, finder Statsforvaltningen Nordjylland således, at den vandmængde, der anvendes til køleanlægget, og som ikke tilledes offentlig kloaksystem, er fradragsberettiget i henhold til 2a, stk. 4, 2. led i betalingslovens fra Der henses til lovforslag nr. 182 fremsat den 3. februar 2000 til lov om ændring af lov om betalingsregler. I bemærkningerne hertil er der, for så vidt angår ændringsforslaget til 2, stk. 4 i tidligere Lov om betalingsregler for spildevandsanlæg nr. 863 af 23. december 1987, bl.a. anført, at forslaget til 2a, stk. 4 (nu stk. 5), er en næsten ordret videreførelse af den gældende lovs 2, stk. 4, og at der ikke er tiltænkt materielle ændringer. Dette forhold understøtter, at den gældende vejledning, som er udarbejdet på baggrund af den gældende lov, ikke for så vidt angår 2a, stk. 4 (i dag stk. 5) skal fortolkes anderledes end tidligere vejledning udarbejdet på baggrund af tidligere lov nr. 863 af 23. december Statsforvaltningen finder således ikke, at den omtalte ændring i vejledningen vedrørende betalingslovens 2a, stk. 4 (stk. 5) indebærer en ny fortolkning af denne bestemmelse. SIDE 14

15 Eftersom statsforvaltningen herefter ikke finder, at der på baggrund af den foretagende ændring i vejledningen er grundlag for at tilsidesætte den kommunale myndighed i Aalborgs afgørelse af 8. oktober 1996, skal statsforvaltningen udtale, at myndigheden ikke har været berettiget til at tilbagekalde den pågældende afgørelse. Statsforvaltningen har derfor d.d. anmodet Aalborg Byråd om at udtale, hvad byrådet herefter agter at gøre i sagen. Uanset ovenstående er statsforvaltningen desuden mest tilbøjelig til at mene, at vand til køling af butikslokaler i en virksomhed som den heromhandlende kan henregnes til erhvervsdelen. SIDE 15