Se resumé i begyndelsen af udtalelsen, s Københavns Kommune Rådhuset 1599 København V

Transkript

1 Københavns Kommune. Vejledende udtalelse vedr. salg af boliger med restriktioner i forbindelse med gennemførelse af Københavns Kommunes Projekt 5x5. Se resumé i begyndelsen af udtalelsen, s Københavns Kommune Rådhuset 1599 København V TILSYNET MED KOMMUNERNE I KØBENHAVNS OG FREDERIKSBORG AMTER SAMT MED KØBENHAVNS, FREDERIKSBERG OG Advokat Kurt Bardeleben har som advokat for Københavns Kommune ved breve af 15. september, 3. oktober og 29. november 2006 rettet henvendelse til Statsamtet København med anmodning om en vejledende udtalelse vedrørende kommunernes adgang til efter kommunalfuldmagten at engagere sig i boligforsyningen. Ved lov nr. 542 af 24. juni 2005 om regional statsforvaltning er de opgaver, der tidligere blev varetaget af Statsamtet København, henlagt til Statsforvaltningen Hovedstaden. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen og skal hermed afgive sin vejledende udtalelse til Københavns Borgerrepræsentation. Sammenfattende skal statsforvaltningen vejledende udtale, at lægges det i overensstemmelse med Københavns Kommunes advokats brev af 29. november 2006 til grund, at pålæg af restriktioner, der kan sikre opførelse af boliger til en rimelig leje, vil indebære, at Københavns Kommune vil opnå en lavere pris end ved et salg uden restriktioner, således at der fremkommer et mindre provenu ved salg af grundarealerne., er det statsforvaltningens opfattelse, at salg af grundarealer med restriktioner ikke lovligt kan finde sted, idet Københavns Kommune ikke har sådanne særlige forpligtelser over for den gruppe borgere, som Projekt 5x5 ifølge henvendelsen til statsamtet har til formål at tilvejebringe boliger til, at kommunen under varetagelse af en saglig, kommunal interesse kan sælge som anført. BORNHOLMS KOMMUNER STATSFORVALTNINGEN HOVEDSTADEN BORUPS ALLÉ KØBENHAVN NV JOURNAL NR.: /74 SAGSBEHANDLER: CSPKOE DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: CVR- NR EAN- NR tilhov@statsforvaltning.dk TELEFONTID: Mandag- Onsdag Torsdag Fredag ÅBNINGSTID FOR PERSONLIGE HENVENDELSER: Mandag- Onsdag Torsdag Fredag Statsforvaltningen har ved vurderingen lagt vægt på, at en kommune efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis som udgangspunkt er afskåret fra at påtage sig opgaver i re-

2 lation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil. Denne praksis er lagt til grund ved vedtagelsen af lov nr. 465 af 30. juni 1993 om kommunernes adgang til at erhverve boliger for at fremme udlændinges integration, jf. de almindelige bemærkninger til lovforslaget (FT , tillæg A, sp ). Statsforvaltningen finder således, at Københavns Kommune ikke efter kommunalfuldmagtsreglerne samt offentligretlige retsgrundsætninger om saglighed i forvaltningen ved salg af grundarealer kan fastsætte vilkår, der sikrer opførelse af boliger specielt til den gruppe borgere, som Projekt 5x5 ifølge henvendelsen til statsamtet har til formål at tilvejebringe boliger til, d.v.s. familier med årsindkomster i størrelsesordenen kr i nuværende prisniveau Tilsvarende kan Københavns Kommune efter statsforvaltningens opfattelse ikke på anden vis påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen i forhold til den nævnte gruppe borgere. Sådanne initiativer vil således efter statsforvaltningens opfattelse kun kunne iværksættes, såfremt der tilvejebringes lovhjemmel herfor. Statsforvaltningen finder, at de forhold af bl.a. demografisk, erhvervsmæssig, trafikal og miljømæssig karakter, der kan motivere et ønske for en kommune om at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen, ikke kan føre til et andet resultat. I det følgende vil statsforvaltningen først foretage en gennemgang af sagens baggrund. Dernæst følger en kort redegørelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Ved brev af 15. september 2005 redegjorde advokat Kurt Bardeleben for baggrunden for henvendelsen til statsamtet Københavns Kommunes Projekt 5x5, der har til formål at sikre, at familier med mellem årsindkomster på kr. kan bosætte sig i København. I den forbindelse fremgik det, at det bl.a. er et mål for kommunen inden 2010 at igangsætte byggeri af boliger på m2 til en månedlig husleje, der ikke overstiger kr. Det fremgik endvidere, at Københavns Kommune overvejer en række forskellige modeller til gennemførelse SIDE 2

3 af projektet ved udbud af kommunale grunde og byggerettigheder. Henvendelsen var vedlagt et af advokaten udarbejdet notat af samme dato om kommunernes engagement i boligforsyningen. I brevet til statsamtet anførte advokaten sammenfattende, følgende: På baggrund af min gennemgang af de relevante dele af lovgivningen om boligbyggeri samt den foreliggende rets-, tilsyns- og ombudsmandspraksis og kommunalretlige litteratur er det min opfattelse, at kommunerne inden for rammerne af kommunalfuldmagtsreglerne i et vist omfang kan engagere sig i boligforsyningen. Det er således min vurdering, at der er en saglig, kommunal interesse i at Københavns Kommune bidrager aktivt til realiseringen af Projekt 5x5. I nyere tilsynspraksis og dele af retslitteraturen ses en generelt formuleret antagelse om, at ethvert kommunalt engagement i boligforsyningen er udelukket, dvs. at kommunerne efter kommunalfuldmagtsreglerne som udgangspunkt skulle være afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil. Der kan imidlertid være grundlag for en indskrænkende fortolkning af denne generelt formulerede antagelse. Baggrunden herfor er bl.a., at den situation, som Københavns Kommune befinder sig i, ikke hidtil har været vurderet med udgangspunkt i kommunalfuldmagtens grænser, og der er efter min opfattelse gode argumenter for, at Københavns Kommune i den foreliggende situation kan afveje interesserne til fordel for kommunens ønske om at have en bedre balance mellem forskellige indkomstgrupper i kommunen. Paradokset for Københavns Kommune består bl.a. i, hvorvidt grundprisernes himmelflugt indebærer, at Københavns Kommune er forpligtet til at indkassere de mulige fortjenester ved salg af byggegrunde med den konsekvens, at der ikke kan bygges boliger til familier med almindelige indkomster. Af betydning i den henseende er også, at den kommunale interesse ikke er nogen statisk størrelse. Der sker til stadighed en udvikling af de samfundsmæssige behov, herunder gennem udviklingen af det "fleksible arbejdsmarked", og dermed også en udvikling af, hvad der er relevante fælles behov i lokalsamfundet. Hertil kommer, at der bl.a. på det københavnske boligmarked gør sig særlige forhold gældende Advokaten sammenfattede notatets konklusioner således: Det må være udelukket, at kommunerne selv opfører boligejendomme med henblik på udlejning eller salg, ligesom kommunerne som udgangspunkt er afskåret fra at erhverve boligejendomme med det formål af drive udlejningsvirksomhed. Denne antagelse har støtte i lovgivningen, tilsynspraksis og SIDE 3

4 antagelse har støtte i lovgivningen, tilsynspraksis og retslitteraturen. Det er en lovlig og naturlig opgave for kommunerne at deltage i fremskaffelsen af byggemodnet jord til boliger og erhverv. Kommunernes opkøb, byggemodning og salg af jord kan således finde sted dels for at varetage lovlige, kommunale planmæssige interesser, dels for at sikre et vist udbud af byggemodne grunde i kommunen. Dette er fast antaget i tilsynspraksis og retslitteraturen. Kommunerne må ikke yde direkte økonomisk støtte til opførelse af almennyttigt boligbyggeri i form af lån, garantistillelse, tilskud m.v., i videre omfang end hjemlet i lovgivningen. Denne antagelse støttes primært på en fortolkning af almenboligloven (modsætningsslutning), og er i øvrigt lagt til grund af ressortmyndigheden og i tilsynspraksis. Andre former for (mere indirekte) støtte til almennyttigt byggeri, f.eks. i form af eftergivelse af gæld eller salg af en grund til reduceret pris, er umiddelbart ikke udelukket som følge af almen boliglovgivningen. Mulighederne herfor skal dermed vurderes efter de almindelige kommunalretlige grundsætninger, herunder forbudet mod begunstigelse af enkeltpersoner m.v. Denne antagelse støttes primært på udtalelser fra ressortmyndigheden og kan siges at følge af en fortolkning af boligstøttelovgivningen. Det er formentligt nødvendigt at sondre mellem almennyttigt boligbyggeri og andet boligbyggeri, da kommunerne ikke som følge af boligstøttelovgivningen umiddelbart er afskåret fra at yde støtte til andre boligformer end almennyttigt byggeri. Mulighederne herfor skal dermed også vurderes efter de almindelige kommunalretlige grundsætninger, herunder forbudet mod begunstigelse af enkeltpersoner m.v. Denne antagelse støttes primært på udtalelser fra ressortmyndigheden. Endelig er der ikke i rets- eller tilsynspraksis taget stilling til, hvorvidt en kommune ved et grundsalg kan tinglyse bebyrdende rådighedsindskrænkninger eller udbyde sine ejendomme eller byggeretter med bebyrdende vilkår med henblik på at sikre et udbud af billige boliger i kommunen. Det er dog fast antaget i tilsynspraksis, at varetagelsen af en saglig, kommunal interesse kan begrunde, at der fastsættes begrænsninger for en fast ejendoms anvendelse med den konsekvens, at markedsprisen falder. På den baggrund anførte advokaten, at: Det er sammenfattende min vurdering, at der kan være en saglig, kommunal interesse i, at Københavns Kommune bidrager aktivt til realiseringen af Projekt 5x5. Københavns Kommunes ønske om at bidrage aktivt til, at der tilvejebringes billige boliger af en god kvalitet til fa- SIDE 4

5 milier med almindelige indkomster, imødekommer således et fælles behov i det lokalsamfund, som kommunen udgør. De billige boliger vil kunne gøre det muligt for familier med almindelige indkomster at bo tættere på deres arbejdsplads, f.eks. hospitaler, politistationer og skoler, så f.eks. syge- plejersker og politifolk får lettere ved at imødekomme et ønske om vagtberedskab og lærere får mulighed for en tættere dialog med elevernes forældre ved forældrekonsultation uden at skulle pendle flere gange om dagen. Dette kan også have betydning for kommunens mulighed for at opretholde serviceniveauet i kommunen på en række områder. Den kommunale interesse kan dermed formuleres som en interesse i at tilvejebringe billige(re) boliger af god kvalitet, som familier med almindelige indkomster har råd til at bo i, så personer, der arbejder i kommunens institutioner og på hospitaler, politistationer m.v. i kommunen, får mulighed for at bosætte sig i nærheden af deres arbejdsplads. Advokatens brev af 15. september 2006 var vedlagt et notat, hvori det s. 22 ff. anførtes, at den opfattelse, der er kommet til udtryk i tilsynspraksis og den overvejende del af nyere retslitteratur synes at tage udgangspunkt i loven om boligbyggeri fra 1958 og basere sig på de synspunkter, der anføres i Harder, De Kommunale Opgaver, I notatet rejses spørgsmål om, i hvilken udstrækning de kommunale tilsynsmyndigheders praksis har støtte i reglerne og forarbejderne i nævnte lov og er i overensstemmelse med det af Erik Harder anførte. Advokaten anmodede i brevet statsamtet om, at der afholdtes et uddybende møde om sagen. Ved et brev af 3. oktober 2006 indsendte Københavns Kommunes advokat supplerende en kopi af et notat af 24. april 2006 udarbejdet af Århus Kommune vedrørende salg af almene boliger på Århus Havn. Advokaten bemærkede i den forbindelse, at det i notatet anførte efter hans opfattelse var i overensstemmelse med det, Københavns Kommune ønskede at foretage. Af notatet fremgik, at Århus Kommunes juridiske afdeling på baggrund af en redegørelse fra Advokatfirmaet Bech-Bruun havde vurderet de retlige rammer for opførelse af boliger på havnen og fundet, at Århus Kommune lovligt kunne indsætte salgsvilkår om opførelse af almene boliger, uanset at det under de givne omstændigheder indebar en reduceret salgspris. På baggrund af anmodningen herom i brev af 15. september 2006 blev der den 26. oktober 2006 afholdt et møde i statsamtet med deltagelse af repræsentanter for Københavns Kommune. SIDE 5

6 På statsamtets forespørgsel oplystes det på mødet bl.a., at grundsalgene ikke vil være omfattet af lov om almene boliger. Det aftaltes, at Københavns Kommunes ville fremkomme med en præcisering af anmodningen om en udtalelse fra statsamtet og en nærmere redegørelse for, hvilken kommunal interesse, kommunen mente at have i at støtte boligbyggeriet. Ved brev af 29. november 2006 er advokaten fremkommet med den ønskede præcisering og redegørelse. I brevet anføres, at Københavns Kommunes anmodning om en vejledende udtalelse kan konkretiseres til følgende spørgsmål: Vil Københavns Kommune være berettiget til, som led i salg af grundarealer, at pålægge disse restriktioner, der sikrer opførelse af familieboliger som andels-, eje-, leje- eller almene boliger til en rimelig boligudgift, som reserveres fortrinsvis til uformuende familier med mellemindkomster? Ved en rimelig boligudgift forstås kr pr. måned for en lejlighed på ca. 85 m2 i 2005-priser. Ved familier med mellemindkomster forstås familier med årsindkomster i størrelsesordenen kr i nuværende prisniveau. Endvidere anføres følgende: Det kan for besvarelsen af ovennævnte spørgsmål lægges til grund, at pålæg af restriktioner, der kan sikre opførelse af boliger til en rimelig leje, vil indebære, at Københavns Kommune vil opnå en lavere pris end ved et salg uden restriktioner, således at der fremkommer et mindre provenu ved salg af grundarealerne. Der er tale om en parallel til den situation, hvor en kommune sælger billigere til opførelse af almene boliger end til opførelse af almindelige udlejningsejendomme. Som eksempel herpå henvises til det notat fra Århus Kommune, som fremsendtes sammen med mit brev af 3. oktober 2006 til statsamtet. I tilknytning til ovennævnte spørgsmål bedes statsamtet tillige oplyse, om det vil gøre en forskel, om der er tale om grunde, der har været i Københavns Kommunes eje i en længere periode, eller om der er tale om grundarealer, som opkøbes med det formål at foretage videresalg med restriktioner, der skal sikre opførelse af familieboliger til en rimelig husleje. I redegørelsen for, hvilken kommunal interesse, kommunen mener at have i at støtte boligbyggeriet anføres bl.a. følgende: SIDE 6

7 Hovedbegrundelsen for, at der skal være boliger med rimelig boligudgift i Københavns Kommune er, at familier uden formue, men med almindelige indkomster på mellem kr., bør have mulighed for at bosætte sig i kommunen. Der er indkomstmæssigt tale om en mellemgruppe, hvis tilstedeværelse i storbyen af mange grunde er af vigtig kommunal interesse. Her skal blot nævnes: hensynet til en afbalanceret befolkningssammensætning, hvor alle befolkningsgrupper er repræsenteret for at modvirke såkaldt social segregation, private og offentlige virksomheders rekrutteringsmuligheder inden for de fag, der typisk er inden for mellemindkomstgrupperne, trafikal trængsel og miljømæssige forhold. I relation til det første af de netop citerede punkter har advokaten vedlagt kopi af et af Københavns Kommune udarbejdet notat af 9. november 2006, hvis hovedkonklusioner er følgende: København har hidtil fremstået som en forholdsvis blandet by socialt set, dog med relativt flere i lavindkomstgruppen i for hold til det øvrige hovedstadsområde. Nyere forskning påpeger betydningen af storbyen som en blandet by. Forskningen viser, at beboere foretrækker blandede boligområder, og at mellemindkomstgruppen har en central rolle i byens sociale sammenhængskraft. Endvidere er byens sociale mangfoldighed vigtig, når det gælder tiltrækning af investeringer og kreative medarbejdere. De seneste års udvikling på boligmarkedet i København peger imidlertid i retning af en øget social opdeling af byen, hvor på den ene side familier i ejerboliger i stigende grad distancerer sig indkomstmæssigt fra andre familier, og på den anden side personer med ikke-vestlig herkomst, arbejdsløse, førtidspensionister og kontakthjælpsmodtagere i stigende grad koncentreres i de almene boliger. I relation til det andet af punkterne er vedlagt kopi af et af Københavns Kommune udarbejdet notat af 15. november 2006, hvis hovedkonklusioner er følgende: At der i Storkøbenhavn er betydelige rekrutteringsproblemer og problemer med flaskehalse inden for en række sektorer på arbejdsmarkedet. Flaskehalsproblemerne er inden for fx sundhedssektoren generelt større end i de øvrige regioner. At Københavns Kommune inden for de næste år vil få betydelige problemer med rekruttering af medarbejdere til folkeskolen, sundhedssektoren og en række andre serviceerhverv, fordi helt op til hver tredje medarbejder i den kommunale arbejdsstyrke i perioden vil gå på pension. SIDE 7

8 At de faglige organisationer i en aktuel analyse vurderer boligmarkedet som en barriere for rekruttering af deres medlemmer i hovedstadsområdet, og at de ønsker et større kommunalt engagement i boligforsyningen. I relation til det tredje af punkterne er vedlagt kopi af et af Københavns Kommune udarbejdet notat af 17. november 2006, hvis hovedkonklusioner er følgende: Trængsel fra trafikken er et stort problem i Københavns Kommune, og kommunen arbejder gennem sin Trafik- og Miljøplan aktivt for at mindske trafikkens trængselsproblemer og mindske miljøbelastningen fra trafikken. Fremme af lokal bosætning i nærheden af arbejdspladsen er det mest effektive og langsigtede middel til at reducere trængselsproblemer på vejnettet fordi det påvirker transportmiddelvalget. På kortere afstande benyttes cykel i stort omfang til transport til og fra arbejde, og i Københavns Kommune udgør cyklens andel helt op til 50%. Det medfører (allerede) store trafikale og miljømæssige fordele og lokal bosætning er derfor et vigtig virkemiddel i trafikplanlægningen. Der er det seneste årti sket en øget indpendling til København fra bosatte i Vestsjællands og Storstrøms Amt. Dette forstærker trængselsproblemer på vejnettet relativt mere end pendling indenfor "fingerbyen", primært fordi de lange pendlingsafstande nødvendiggør en relativ større brug af bil til arbejde for at få familiers daglige program til at hænge sammen. I redegørelsen gør advokaten endvidere rede for, at boliger med en rimelig boligudgift efter hans opfattelse er nødvendige for at fastholde mellemindkomstgruppen i København. I den forbindelse henviser advokaten til et af Københavns Kommune udarbejdet notat af 9. november 2006, hvis hovedkonklusioner er følgende: Mellemindkomstgruppen årsindkomst mellem kr. og kr. udgør 16 % af husstandene i København. Lidt over halvdelen af mellemindkomsthusstandene er par, hvoraf de fleste har børn. Mellemindkomstgruppen er primært beskæftiget indenfor offentlig administration, undervisnings-, sundheds- og socialsektoren. Førstegangskøbere i mellemindkomstgruppen vil generelt set ikke være i stand til at erhverve sig en ejerbolig i København, som følge af de meget høje boligpriser. Den overvejende del af de nye boliger som bygges i København er private og forholdsvis dyre boliger. Med de senere års stærkt stigende boligpriser er mellemindkomstgruppen generelt ikke i stand til at købe/leje de nye boliger i København. Mellemindkomstgruppen vurderes generelt at have råd til at bo i den overvejende del af de resterende boliger på det københavnske boligmarked -andelsboliger, private udlejningsboliger og almene boliger men som følge af, at denne del af bolig- SIDE 8

9 markedet fremstår som svært tilgængeligt, vurderes det ikke mindst for personer uden nærmere tilknytning til det københavnske boligmarked at være vanskeligt at skaffe sig en af disse boliger. Boligerne i de nye boligområder er overvejende private og fremstår som mindre mangfoldige i beboersammensætningen i forhold til den øvrige by. Denne udvikling vil blive forstærket i de kommende år, hvor nybyggeriet i stigende grad vil finde sted i de nye boligområder. De høje ejerboligpriser er således medvirkende årsag til, at nettoudflytningen af mellemindkomstgruppen årsindkomst mellem kr. og kr. har været stigende fra 2000 til 2004 i Københavns Kommune. Mellemindkomstgruppen, som flytter ud af kommunen, er næsten udelukkende par, hvoraf omkring 2/3 har børn. Mellemgruppen er primært beskæftiget inden for offentlig administration undervisnings-, sundheds- og socialsektoren. Endvidere henvises til et af Københavns Kommune udarbejdet notat af 9. november 2006 om europæiske erfaringer, hvis hovedkonklusioner er følgende: I London har boligprisernes vedvarende stigninger medført uheldige konsekvenser på både det økonomiske, det sociale og det miljømæssige område. Der har været problemer med at rekruttere arbejdskraft til dele af service sektoren, da denne arbejdsstyrke i stigende grad presses ud af London. Det har medført en underrepræsentation af mellemindkomstgruppen og en overrepræsentation af de fattigste og rigeste i London i forhold til hele England. Ydermere er der problemer med et stigende antal hjemløse, høje andele af indkomster brugt på bolig og miljøproblemer som følge øget pendling i bil. I Amsterdam genfindes nogle af problematikkerne fra London som følge af boligmarkedets segregerende effekter med billige små sociale boliger i den ene ende og dyre markedsboliger i den anden. For begge byer er der igangsat en række programmer, hvis formål er at sikre mellemindkomstgruppens tilstedeværelse. Alle programmer forudsætter aktiv offentlig medvirken i form af støtte, skattebegunstigelser, billige lån, reduceret jordrente eller krav til byggeherrer om en vis andel billige boliger. Advokaten har efterfølgende primo december 2006 telefonisk kontaktet statsamtet med anmodning om oplysning om, hvornår en udtalelse kan forventes. Statsforvaltningens opfattelse Af 48, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse fremgår, at statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne over- SIDE 9

10 holder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Der er således tale om et retligt tilsyn, der ikke omfatter spørgsmål om skønsudøvelse i det omfang, skønnet er udøvet inden for de rammer, der afstikkes af lovgivningen, eller spørgsmål om hensigtsmæssigheden af de kommunale dispositioner. Se til det anførte vedrørende 48, stk. 1, Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, s. 309 ff. Ifølge 50 i lov om kommunernes styrelse kan statsforvaltningen udtale sig vejledende om lovligheden af kommunale dispositioner. Bestemmelsen indeholder hjemmel til, at statsforvaltningen efter anmodning fra en kommune kan afgive en vejledende udtalelse om lovligheden af en påtænkt kommunal disposition, inden kommunen træffer en beslutning herom. En vejledende udtalelse omhandler alene lovligheden af en kommunal disposition i henhold til den lovgivning, hvis overholdelse statsforvaltningen er beføjet til at efterprøve. Se til det anførte vedrørende 50 Hans B. Thomsen m.fl., anførte sted, s. 327 f. 1. Salg til markedsprisen Kommuner har efter almindelige kommunalretlige grundsætninger en generel forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt ved alle dispositioner, ligesom det følger af sådanne grundsætninger, at kommuner normalt ikke uden lovhjemmel må yde tilskud til enkeltpersoner eller enkelte virksomheder. I forbindelse med salg af kommunal fast ejendom indebærer dette, at kommunen skal sælge ejendommen til den højeste pris, der kan opnås i handel og vandel markedsprisen. Dette gælder dog ikke, hvis den skrevne eller uskrevne lovgivning giver mulighed for, at kommunen under varetagelse af en saglig, kommunal interesse kan sælge ejendommen til en pris, der er lavere end markedsprisen. Ifølge advokatens brev af 29. november 2006 kan det lægges til grund, at pålæg af restriktioner, der kan sikre opførelse af boliger til en rimelig leje, vil indebære, at Københavns Kommune vil opnå en lavere pris end ved et SIDE 10

11 salg uden restriktioner, således at der fremkommer et mindre provenu ved salg af grundarealerne. Lægges dette til grund, er det således statsforvaltningens opfattelse, at salg af grundarealer med restriktioner kun lovligt kan finde sted, hvis den skrevne eller uskrevne lovgivning giver mulighed for, at kommunen ved varetagelse af en saglig, kommunal interesse kan sælge som anført. 2. Salg med vilkår Spørgsmålet om, hvorvidt en kommune ved salg af kommunale grundarealer lovligt kan fastsætte vilkår, der sikrer opførelse af boliger til en bestemt boligudgift, som reserveres fortrinsvis til borgere i en bestemt indkomstgruppe er ikke reguleret i den skrevne lovgivning. Det bemærkes herved, at planlovgivningen ikke udtømmende regulerer spørgsmålet om, hvilke begrænsninger der kan fastsættes i en kommune- eller lokalplan. Endvidere bemærkes, at statsforvaltningen i overensstemmelse med Københavns Kommunes oplysning herom i mødet den 26. oktober 2006 lægger til grund, at grundsalgene ikke er omfattet af lov om almene boliger. En kommunes adgang til at fastsætte sådanne vilkår må derfor afgøres efter kommunalfuldmagtsreglerne samt offentligretlige retsgrundsætninger om saglighed i forvaltningen. Planmæssige interesser er i kraft af kommunernes rolle som planmyndighed efter lov om planlægning saglige kommunale interesser. En kommune kan derfor inden for de rammer, som det konkrete plangrundlag sætter træffe beslutning om, at en ejendom, som kommunen sælger, skal anvendes til en bestemt type formål, f.eks. erhvervsformål eller boligformål, ligesom en kommune i den forbindelse kan fastsætte vilkår eller anvende udvælgelseskriterier, der skal sikre en vis boligstandard. Det kan derimod ikke efter den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om saglighed i forvaltningen anses for sagligt, at en kommune i forbindelse med et ejendomssalg fastsætter vilkår eller anvender udvælgelseskriterier med henblik på at udelukke eller favorisere bestemte tilbudsgivere. Det bemærkes herved, at heller ikke lov om planlægning giver hjemmel til, at der i en kommune- eller lokalplan kan fastsættes begrænsninger i en ejendoms ejer- eller brugerkreds. Det antages i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at kommuner efter kommunalfuldmagtsreglerne som ud- SIDE 11

12 gangspunkt er afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil. Kommunerne kan dog med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne tilvejebringe boliger, herunder yde støtte til tilvejebringelse af boliger, til visse persongrupper, der må antages at have specielle boligbehov, og som på grund af særlige forhold må anses for at have meget svært ved selv at tilvejebringe egnede boliger. Dette forudsætter dog, at kommunerne i anden sammenhæng har særlige forpligtelser over for disse persongrupper, d.v.s. forpligtelser, som kommunerne ikke har over for kommunens øvrige borgere. En kommunalbestyrelse må således på grund af den centrale placering, som kommunerne har i indsatsen over for bl.a. ældre, syge og svagelige, have en vis frihed til at realisere en ældrepolitik, der tilgodeser ønsket om, at de ældre kan forblive længst muligt i eget hjem eller i boliger med mindre institutionspræg end de traditionelle plejehjem. Det er imidlertid en forudsætning herfor, at der ikke ved kommunens medvirken reelt ydes uhjemlede lejetilskud til de pågældende beboere. Det er tillige en forudsætning, at boligerne tilsigtes forbeholdt de ældre på grundlag af en behovsvurdering. I de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det på den baggrund lagt til grund, at en kommune ikke har en generel adgang til at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen af ældreboliger, men at der må foretages en konkret bedømmelse af de enkelte ældres særlige behov. Det anførte hænger sammen med, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan tildele ydelser til enkeltpersoner, som er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier. Den behovsvurdering, der skal foretages i relation til de nævnte ældre m.v., kan således ikke uden særlig hjemmel relatere sig til den enkelte ældres økonomiske situation. Supplerende bemærkes, at det i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis endvidere er antaget, at hvor salg til en lavere pris er begrundet i hensynet til varetagelsen af en saglig kommunal interesse, er kommunen ved salget forpligtet til at sikre, at den kommunale interesse varetages, f.eks. ved aftale om rådighedsindskrænkninger over den overdragede ejendom eller ved aftale om, at køberen forpligter sig til opførelse af et bestemt byggeri eller til en bestemt anvendelse. I modsat fald løber kommunen en risiko for, at de hensyn, der har begrundet en lavere pris, ikke tilgodeses, ligesom køberen vil opnå en til prisreduktionen svarende formuefordel, der evt. kan realiseres ved videresalg. SIDE 12

13 Se til det anførte Indenrigsministeriets brev af 1. oktober 2001 til et tilsynsråd, refereret i Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelser og udtalelser om kommunale forhold 2001, afsnit 3.4. Der kan endvidere henvises til Indenrigsministeriets skrivelse af 30. november 1984 til tilsynsrådet for Fyns amt, refereret i Indenrigsministeriets afgørelser og udtalelser om kommunale forhold 1984, afsnit 3.8 samt Inger Mogensen & Dario Silic, Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis, 2004, s. 133 ff. med henvisning til en række udtalelser, som ikke er refereret i ministeriets nævnte årlige udgivelser. Det bemærkes, at der er tale om en praksis, der har været fulgt af de kommunale tilsynsmyndigheder i årtier. Der findes en vis støtte for den nævnte praksis i den regulering, der skete med lov nr. 356 af 27. december 1958 om boligbyggeri. Se hertil lovens forarbejder, FT , Tillæg A, sp Loven indeholdt i 17 og 20, stk. 3, følgende bestemmelser: 17. Med tilsynsmyndighedernes samtykke kan kommuner yde garanti for lån til byggeri som omtalt i 10, stk. 1, jf , samt kap. V, under forudsætning af, at de for ydelse af statsgaranti fastsatte vilkår overholdes. 20 Stk. 3. Til indretning af lejligheder i det sociale boligbyggeri for den mindstbemidlede del af befolkningen kan boligministeren yde statstilskud omfattende højst 2000 lejligheder årligt. Statstilskuddet kan i forbindelse med tilskud fra en kommune og foretagendet højst udgøre 35% af værdien. Statstilskuddet kan normalt højst udgøre 4/7 af det samlede tilskud, men boligministeren kan under særlige omstændigheder forhøje statstilskuddet til 5/7 af det samlede tilskud.. Tilsynsmyndighedernes praksis har opbakning i den juridiske teori, jf. f.eks. Harder, De kommunale opgaver, 1965, s. 118 ff. og Dansk Kommunalforvaltning II, Opgaver, 1987, s. 147, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, s. 713 f., Karsten Revsbech, Kommunernes Opgaver, 2005, s. 293 ff. og Frederik Gammelgaard, Kommunal Erhvervsvirksomhed, 2004, s. 95 ff. Antagelsen af hovedreglen om, at kommuner efter kommunalfuldmagtsreglerne som udgangspunkt er afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil, har endvidere støtte i forarbejderne til lov nr. 465 af 30. juni 1993 om kommunernes adgang til at erhverve boliger for at fremme udlændinges integration, der i 1 indeholdt følgende bestemmelse: SIDE 13

14 1. Kommuner kan erhverve, indrette og leje ejendomme med henblik på gennem udlejning til beboelse at medvirke til en bedre fordeling af udlændinges bosætningsmuligheder såvel på landsplan som lokalt i kommunen og dermed fremme udlændinges integration. I de almindelige bemærkninger til lovforslaget (FT , tillæg A, sp ) anførtes således følgende: På baggrund af den praksis vedrørende kommunernes deltagelse i boligforsyningen, der har udviklet sig, siden man i 1958 gennemførte boligstøttelovgivningen, er kommunerne afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til den almindelige forsyning af borgerne med boliger, medmindre der foreligger hjemmel i skreven ret hertil, som det f.eks. er tilfældet inden for ældrelovgivningen. Det antages dog, at kommuner, der før gennemførelsen af boligstøttelovgivningen havde erhvervet udlejningsejendomme, fortsat kan eje disse. Kommuner kan også med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne tilvejebringe boliger til visse persongrupper, der må antages at have specielle behov - forudsat at kommunerne i anden sammenhæng har særlige forpligtelser over for disse persongrupper. Da kommunerne ikke har særlige forpligtelser over for udlændinge - forpligtelser, som kommunerne ikke også har over for kommunernes øvrige borgere - kan kommunerne ikke på ulovbestemt grundlag påtage sig opgaver i forhold til udlændinges integration på det boligmæssige område. Dette har bl.a. været fremme i en sag, hvor en kommune (Stenløse Kommune) ønskede at købe eller leje ejendomme med henblik på udlejning specielt til flygtninge. Lovforslagets 1 er således nødvendig for at give kommunerne hjemmel til ved udlejning af egne nyerhvervede boliger at skabe mulighed for at sikre en bedre integration på udlændingeområdet. Til formålet kan kommunerne købe eksisterende beboelsesejendomme, f.eks. udlejningsbyggeri, villaer, nedlagte landbrug m.v. Kommunerne kan endvidere købe og ombygge tomt erhvervsbyggeri. Endelig vil kommunerne kunne leje boliger med henblik på videreudlejning. Lovforslaget giver derimod ikke kommunerne mulighed for at opføre boliger, idet det eksisterende system med socialt boligbyggeri findes tilstrækkeligt. Den enkelte kommune får herved mulighed for at bidrage til en spredning af udlændinge i kommunen. Ved en stor koncentration af udlændinge inden for bestemte dele af kommunen kan kommunen tilbyde udlændinge boliger i ejendomme beliggende i et kvarter med en mindre del af udlændinge. Kommunerne kan endvidere fremme en mere ligelig fordeling af udlændinge og ikke-udlændinge ved at give danske statsborgere tilbud om en bolig. Bestemmelsen giver derimod ikke hjemmel til, at en kommune kan erhverve, indrette eller leje ejendomme med henblik på fortrinsvis at ud- SIDE 14

15 leje til danske statsborgere, medmindre dette sker som et led i en større plan for at forbedre fordelingen af udlændinges bosætningsmuligheder. Sigtet med lovforslaget er endvidere at give mulighed for, at også de kommuner, der ikke tidligere har deltaget i den nødvendige proces vedrørende integration af udlændinge, kan erhverve ejendomme m.v. med henblik på at tilbyde boliger til udlændinge. Ved lovforslaget sker der ikke ændring af kommunernes øvrige boligmæssige opgaver.. Bestemmelsen blev, med en præcisering i stk. 1 af, at kommunalbestyrelsen kun kan erhverve, indrette og leje ejendomme i kommunen, videreført i 13, stk. 1 i lov nr. 474 af 1. juli 1998 om integration af udlændinge i Danmark, der havde følgende ordlyd: 13. Kommunalbestyrelsen kan erhverve, indrette eller leje ejendomme i kommunen med henblik på gennem udlejning til beboelse at medvirke til en bedre fordeling af udlændinges bosætningsmuligheder på landsplan, regionalt plan og lokalt i kommunen. Bestemmelsen er videreført sammesteds i den gældende lov om integration af udlændinge, jf. lovbekendtgørelse nr. 902 af 31. juli De kommunale tilsynsmyndigheders praksis, hvorefter kommuner efter kommunalfuldmagtsreglerne som udgangspunkt er afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil, er således lagt til grund ved vedtagelsen af ovennævnte lov om kommunernes adgang til at erhverve boliger for at fremme udlændinges integration. På den baggrund finder statsforvaltningen ikke anledning til at gå nærmere ind i det af Københavns Kommunes advokat i notat af 15. september 2006 rejste spørgsmål om, i hvilken udstrækning de kommunale tilsynsmyndigheders praksis har hjemmel i den ved loven om boligbyggeri af 1958 foretagne regulering. Med henvisning til ovenstående finder statsforvaltningen heller ikke anledning til at kommentere det i notatet rejste spørgsmål om, i hvilken udstrækning de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er i overensstemmelse med det af Harder i De kommunale opgaver, 1965, s. 118 ff. anførte. Som nævnt kan kommunerne med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne tilvejebringe boliger, herunder yde støtte til tilvejebringelse af boliger, til visse persongrup- SIDE 15

16 per, der må antages at have specielle boligbehov, og som på grund af særlige forhold må anses for at have meget svært ved selv at tilvejebringe egnede boliger, forudsat at kommunerne i anden sammenhæng har særlige forpligtelser over for disse persongrupper, f.eks. ældre, syge og svagelige, d.v.s. forpligtelser, som kommunerne ikke har over for kommunens øvrige borgere Kommunerne har ikke sådanne særlige forpligtelser overfor den gruppe borgere, som Projekt 5x5 ifølge henvendelsen til statsamtet har til formål at tilvejebringe boliger til, d.v.s. familier med årsindkomster i størrelsesordenen kr i nuværende prisniveau. På den baggrund finder statsforvaltningen, at det i overensstemmelse med de kommunale tilsynsmyndigheders praksis må antages, at Københavns Kommune ikke efter kommunalfuldmagtsreglerne samt offentligretlige retsgrundsætninger om saglighed i forvaltningen ved salg af grundarealer kan fastsætte vilkår, der sikrer opførelse af boliger specielt til den nævnte gruppe borgere. Efter statsforvaltningenss opfattelse er det i den forbindelse ikke afgørende, om grundarealerne er opkøbt med det formål at foretage videresalg med de anførte vilkår eller ej. Statsforvaltningen har gennemgået det notat af 24. april 2006 udarbejdet af Århus Kommune vedrørende salg af almene boliger på Århus Havn, som Københavns Kommunes advokat har indsendt og henvist til. Det i notatet anførte giver ikke statsforvaltningen anledning til bemærkninger, idet det i øvrigt tilføjes, at tilsynet med Århus Kommune efter 47, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse varetages af Statsforvaltningen Midtjylland. 3. Konklusion Med henvisning til ovenstående gennemgang skal statsforvaltningen vejledende udtale, at det af Københavns Kommune i brev af 29. november 2006 til statsamtet konkretiserede spørgsmål om Københavns Kommune vil være berettiget til, som led i salg af grundarealer, at pålægge disse restriktioner, der sikrer opførelse af familieboliger som andels-, eje-, leje- eller almene boliger til en rimelig boligudgift, som reserveres fortrinsvis til uformuende familier med mellemindkomster? må besvares benægtende. Tilsvarende gælder det af Københavns Kommune rejste spørgsmål om det vil gøre en forskel, om der er tale om grunde, der har været i Københavns Kommunes eje i en længere periode, eller om der er tale om grundarealer, som opkøbes med det formål at foretage videresalg med SIDE 16

17 restriktioner, der skal sikre opførelse af familieboliger til en rimelig husleje. På baggrund af ovenstående skal statsforvaltningen anmode Borgerrepræsentationen om at blive orienteret om, hvad der videre passerer i sagen. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har til orientering modtaget en kopi af denne udtalelse. Med venlig hilsen Bente Flindt Sørensen direktør Lone Birgitte Christensen kontorchef SIDE 17