Danske valgsystemer: Fordelingsmetoder, spærreregler, analyseredskaber. af Jørgen Elklit Institut for Statskundskab Aarhus Universitet

Transkript

1 Danske valgsystemer: Fordelingsmetoder, spærreregler, analyseredskaber af Jørgen Elklit Institut for Statskundskab Aarhus Universitet 9. udgave, august 2005 ISBN

2

3 Forord Dette notat har til formål at dække et undervisningsbehov for en kortfattet, men dog dækkende oversigt over (1) de danske valgsystemer og (2) nogle af de redskaber, der er nødvendige for at forstå, hvorledes sådanne systemer virker, ikke bare ved danske folketingsvalg og kommunalvalg, men også mere generelt. Målgruppen er i første række statskundskabsstuderende på grunduddannelsen; andre vil forhåbentlig også kunne have nytte af oversigten. I gennemgangen af folketingsvalgsystemet i afsnit 2 henvises til nogle af tabellerne i Danmarks Statistiks hæfte i serien Befolkning og valg med titlen Folketingsvalget den 8. februar 2005 Revideret opgørelse (2005:7; 2. marts 2005), som indeholder Indenrigsministeriets officielle redegørelse for det pågældende valg. For at lette anvendelsen og øge overskueligheden er de pågældende tabeller medtaget her. Samtlige tabeller vil i øvrigt også kunne findes om end med en anden nummerering i Indenrigs- og Sundhedsministeriets afsluttende publikation om valget, Folketingsvalget den 8. februar Danmark, Færøerne, Grønland, når den udkommer. I mellemtiden er ministeriets hjemmeside ( en god hjælp. Forskellige kolleger og venner har læst og kommenteret tidligere versioner af notatet, hvad jeg er taknemmelig for. Denne udgave adskiller sig primært fra den foregående ved opdateringen på grund af folketingsvalget i februar 2005 og ved tilføjelsen af et nyt afsnit, der kort berører de problemstillinger, som Strukturreformen aktualiserer. Århus, 8. juli 2005 Jørgen Elklit

4

5 INDHOLDSFORTEGNELSE Forord Valgsystemer og fordelingsmetoder Folketingsvalgsystemet Mandatfordelingen Folketingsvalgsystemets udvikling Strukturreformens konsekvenser for folketingsvalgloven Det kommunale valgsystem Opstillingsformer/personlige stemmer/kandidat-udvælgelse Faktiske spærregrænser (eller tærskelværdier) Analyseredskaber Disproportionalitet Det effektive antal partier Volatilitet...47 Litteratur...49

6

7 1. VALGSYSTEMER OG FORDELINGSMETODER Valgsystemer regulerer, hvorledes politiske holdninger og synspunkter via stemmeafgivelse transformeres til mandater. De spiller derfor en betydelig rolle for, hvorledes mandatfordelingen og dermed magtfordelingen bliver i det valgte organ, uanset om det er et nationalt parlament, et byråd eller en privat forenings bestyrelse. Hensigten med dette arbejdspapir er at præsentere og diskutere de vigtigste elementer i de to centrale danske valgsystemer, der regulerer valgene af henholdsvis Folketinget og kommunalbestyrelserne. Det er nemt at finde eksempler på, at valgsystemer på dramatisk vis har haft afgørende betydning for de pågældende landes politiske udvikling valget i Chile i 1970 af præsident Allende og parlamentsvalget i Sydafrika i 1994 er kun to sådanne eksempler men også på et mindre dramatisk niveau er det nemt at påvise den betydning, valgsystemer har for struktureringen af de politiske indflydelses- og påvirkningsmuligheder. Og derfor kan det ikke undre, at de politiske partier vogter nøje på, hvorledes ændringer i valgsystemerne eller bare forslag herom vil påvirke mandat- og magtfordelingen i det valgte organ. 1 Ville den politiske udvikling i Danmark i 1970 erne og senere være blevet anderledes, hvis valgmåden eller bare den nuværende spærreregel havde været anderledes? Det lader sig naturligvis diskutere, men det er betegnende, at det er de store og etablerede partier, der normalt har været interesseret i at hæve spærregrænsen, medens de små og/eller nye ikke har syntes, at det var en god idé, snarest tværtimod (Svensson, 1996: ; Ginsberg, 1981). Under alle omstændigheder kan det fastslås, at institutionelle regler af denne type kan have selvstændig indflydelse på den politiske proces. Somme tider bliver betegnelsen valgsystem i øvrigt brugt meget bredt, nemlig når man lader begrebet dække ikke bare alle de elementer, der kan have indflydelse på stemmeafgivning og det endelige valgresultat, såsom kredsinddeling, regulering af valgkampen, mandatfordelingen og meget andet, men også for eksempel den måde, valgene administreres på (således Harrop & Miller, 1987: 41ff; se også Hague & Harrop, 2004: 145ff). Her vil begreberne folketingsvalgsystemet og kommunalvalgsystemet dog blive brugt snævrere, således som det fremgår af afsnittene om de to systemer. I nogle sammenhænge ser man imidlertid valgsystem-begrebet blive brugt endnu snævrere, nemlig alene som betegnelse for den måde, hvorpå de afgivne stemmer transformeres til mandater. Man bruger også udtrykket valgmåde om denne helt snævre betydning, en praksis, der også vil blive fulgt her. Litteraturen om valgsystemer og -måder er præget af omhyggelige og ofte lidt omstændelige forsøg på at opstille en systematik over de forskellige valgmåder. Som regel er det dog nok at sondre mellem to grundtyper: flertalsvalg og forholdstalsvalg. 1 Diskussionen i England om et ændret valgsystem til Underhuset er særligt illustrativ. Folketingets aktuelle beskæftigelse med de mulige konsekvenser af Strukturreformen peger i samme retning, jfr. afsnit 2.3 nedenfor. 7

8 8 Jørgen Elklit Flertalsvalg er fællesbetegnelsen for de valgmåder, hvor en kandidat for at blive valgt skal have enten et relativt flertal af stemmerne dvs. flere stemmer end nogen anden kandidat (på engelsk taler man om plurality) eller et absolut flertal dvs. over halvdelen af de afgivne stemmer (på engelsk: majority). Flertalsvalg vil altså typisk dreje sig om valg af én kandidat i hver valgkreds, selv om der også findes forskellige former for flertalsvalg, hvor der skal vælges flere kandidater i hver valgkreds. Forholdstalsvalg er en fællesbetegnelse for de valgmåder, der ved fordelingen af mandaterne bevidst tilstræber en vis grad af forholdsmæssighed proportionalitet mellem partiernes andele af stemmerne og deres andele af mandaterne. Forholdstalsvalg vil altså typisk dreje sig om, at der skal vælges mere end én i hver valgkreds, samtidig med, at der ved afgørelsen af, hvor mange og hvem der skal vælges, tilstræbes en form for proportionalitet i forhold til partiernes stemmeandele. I nogle systematiseringsforsøg opererer man med forskellige mellemformer mellem flertalsvalg og forholdstalsvalg, men det er hverken hensigtsmæssigt eller nødvendigt. Den grundlæggende sondring er mellem flertalsvalg og forholdstalsvalg, og den vil derfor blive brugt her, specielt fordi den er tilstrækkelig i en dansk sammenhæng, hvor man dels ikke bruger mellemformerne, dels kun sjældent bruger flertalsvalg ved offentlige valg (dog blandt andet ved Folkekirkens bispevalg, hvor valgmåden er flertalsvalg med omvalg (Christoffersen, 1996)). Blandt andre har den tyske politolog Dieter Nohlen (1990: 106) peget på, at man skal være opmærksom på, at de to grundtyper tjener forskellige formål: Flertalsvalg skal sikre, at der kan dannes klare flertal i de valgte organer (for eksempel parlamenter) for at sikre disses funktionsduelighed, medens brugen af forholdstalsvalg først og fremmest skal sikre en rimelig afspejling af de forskellige opfattelser og interesser blandt vælgerne. Formålene er altså forskellige; derfor er der heller ikke megen idé i at sammenligne de to slags valgmåder for at finde ud af, hvilket der er bedst. Man er i hvert fald nødt til først at spørge: Til hvad?. Det er nok så væsentligt at se på, hvorledes valgmåderne faktisk fungerer, når stemmerne skal transformeres til mandater, dvs. til folketingsmedlemmer, byrådsmedlemmer, amtsrådsmedlemmer, medlemmer af Europa-Parlamentet eller biskopper. Det vil dog kun ske for forholdstalsvalgmåderne, da det er dem, der er af betydning i Danmark. Den basale sondring mellem flertalsvalg og forholdstalsvalg er vist i Figur 1, der også angiver den vigtigste underopdeling inden for hver af de to hovedgrupper. Flertalsvalgmådernes opdeling efter, om de kræver relative eller absolutte flertal, er allerede nævnt. Tilsvarende kan der ved forholdstalsvalgmåderne sondres mellem to hovedgrupper af metoder, nemlig divisormetoder og kvotametoder. De vil blive gennemgået nedenfor, til dels i sammenhæng med den generelle gennemgang af henholdsvis det danske folketingsvalgsystem og det kommunale valgsystem. Figur 1 viser også, at der til to af valgmåderne knytter sig særlige problemer: Hvis man forlanger et absolut flertal, må man naturligvis have en løsningsmulighed, hvis

9 Danske valgsystemer 9 ingen af kandidaterne har fået mere end halvdelen af de afgivne stemmer. 2 Og tilsvarende må man i forbindelse med forholdstalsvalg med brug af en af kvotametoderne have en løsning på, hvad man skal gøre, når der optræder såkaldte restbrøker (et begreb, som præsenteres i det følgende afsnit). Figur 1. Den analytiske grundsondring mellem flertals- og forholdstalvalgmåder Flertalsvalgmåder Forholdstalsvalgmåder Relativt flertal Absolut flertal Divisormetoder Kvotametoder Omvalg eller alternativ vote? Restbrøksproblemet? Kilde: Nohlen (1990: 78). Kvotametoderne er hver især karakteriseret ved en eller anden kvota, der bruges til at fordele mandater med: Kvotaen (for eksempel udregnet som det samlede stemmetal divideret med det samlede mandattal, der skal fordeles, altså S/M) divideres op i hvert af partiernes stemmetal, hvorefter partiet får så mange mandater, som kvotaen går op i stemmetallet. Som allerede nævnt vil det imidlertid næsten altid gå sådan, at ikke alle mandater kan fordeles på denne måde, og derfor må man have en mekanisme, der kan sikre, at også det (eller de) sidste mandater kan blive fordelt. I Danmark bruges kun en af disse kvotaer til mandatfordeling. Til gengæld er det i forbindelse med den overordnede og politisk helt afgørende fordeling af de 175 folketingsmandater mellem de partier, der har klaret den såkaldte spærregrænse. Det er altså simpelthen Folketingets sammensætning, der afgøres på den måde! Den kvota, der bruges i den forbindelse, er den ovenfor nævnte, såkaldte simple kvota (eller Hares kvota), der udregnes som det samlede stemmetal for de partier, der skal have mandat, divideret med antallet af mandater, der skal fordeles, altså S/M. Dette tal forhøjes til det næstfølgende heltal, som så er kvoten (eller valgkvotienten, som den kaldes i valglovgivningen). Loven siger, at eventuelle ufordelte mandater skal fordeles på baggrund af den faldende størrelsesorden af de restbrøker (eller decimaler), som udregningen uvægerligt resulterer i; det er det, der kaldes største brøks metode, og som mange umiddelbart opfatter som prototypen på en forholdstalsmetode, selv om det altså kun er én af varianterne i den ene af de to hovedkategorier af forholdsvalgmetoder. Det er dog værd at understrege, at største brøks metode er den fordelingsmåde, der giver den højeste grad af proportionalitet den bedste overensstemmelse mellem stemmefordelingen og mandatfordelingen. Divisormetoderne er karakteriseret ved, at partiernes stemmetal (herunder stemmetallene for eventuelle kandidater uden for partierne) divideres med en række divisorer, der er karakteristisk for den pågældende divisormetode, og at partierne derefter tildeles mandater i en rækkefølge, der svarer til de opnåede kvotienters størrelse. En ræk- 2 Den samme situation kan opstå, hvis der i en og samme valgkreds skal vælges flere kandidater ved flertalsvalg (såkaldt flertalsvalg i flermandskredse), og der kræves absolut flertal for at opnå valg.

10 10 Jørgen Elklit ke konkrete eksempler ses i Folketingsvalget den 8. februar 2005 Revideret opgørelse (Befolkning og valg, 2005:7, Tabel 6-7, pp ). En vigtig egenskab ved divisormetoderne er, at alle mandater fordeles direkte, og at der ikke som ved kvotametoderne kan optræde ufordelte mandater, som så må fordeles efter et eller andet system. Den simpleste og mest udbredte divisormetode er den d Hondtske, som er opkaldt efter en belgisk matematiker, Victor d Hondt, der udviklede metoden i slutningen af forrige århundrede. 3 Rækken af divisorer er i dette tilfælde 1,2,3,4,.., n,..., altså en differensrække, hvor afstanden mellem divisorerne er 1. Figur 2 er en opstilling over de divisormetoder, der er relevante i en dansk sammenhæng. Det er værd at bemærke, at i Danmark bruges ikke mindre end fire forskellige divisormetoder i forbindelse med enten folketingsvalg eller kommunalvalg. Det skyldes, at de forskellige metoder har forskellige fordelingsmæssige egenskaber, som af partipolitiske eller andre grunde er blevet anset for hensigtsmæssige i forskellige sammenhænge for eksempel til at sikre en vis spredning af de valgte kandidater på de forskellige amts- og storkredse, således at en lokal indflydelse også kan gøre sig gældende, eller at en bestemt fordelingsmåde (d Hondt) er mere gunstig for de store end for de små partier, hvad der får de kommunalpolitisk stærke partier til at fastholde den ved kommunalvalg (Elklit, 2004). En mere systematisk præsentation af valgmåderne følger nedenfor, i de to afsnit om henholdsvis folketingsvalg og kommunalvalg (som her vil blive brugt som fællesbetegnelse for de forskellige typer af valg, der i Danmark afholdes efter dette system). Forklaringen på, at de forskellige divisormetoder er mere eller mindre gunstige over for bestemte partistørrelser, ligger i afstanden mellem de enkelte divisorer i de forskellige differensrækker (jf. Figur 2): Jo mindre differensen er (dvs. jo tættere kvotienterne ligger på hinanden), jo bedre er det for de store partier (og jo værre er det derfor for de små) (Taagepera & Shugart, 1989: 34). Det er allerede nævnt, at differensen i den d Hondtske metode er 1, medens den i de to Sainte-Laguë-metoder 4 er 2 og i den særlige danske metode 3. 5 Der er derfor intet mærkeligt i, at de i forskellig grad bidrager til repræsentationen af henholdsvis større og mindre partier og enheder, jf. eksemplet i Tabel 1 nedenfor. Analysen af de forskellige fordelingsmetoders fordelingsmæssige egenskaber er i øvrigt et særligt studiefelt, der ikke skal forfølges her (se for eksempel Gallagher, 1992). For at illustrere forskellige forholdstalsmetoders virkning på mandatfordelingen er i Tabel 1 vist den mandatfordeling, som henholdsvis de fire divisormetoder og største brøks metode ville have ført til, hvis de var blevet anvendt ved fordelingen af kredsmandater i Århus Amtskreds ved folketingsvalget i Opstillingen i Tabel 1 har først og fremmest til formål at vise, hvorledes forskellige fordelingsmetoder i nogle tilfælde vil føre til forskellige mandatfordelinger, hvilket Metoden var dog allerede tidligere blevet udviklet af Thomas Jefferson, men det blev altså d Hondt, der fik sit navn knyttet til den i hvert fald uden for USA. Opkaldt efter franskmanden A. Sainte-Laguë, der levede i det 19. århundrede. I den modificerede Sainte-Laguë-metode er afstanden mellem de to første elementer dog kun 1.6.

11 Danske valgsystemer 11 Figur 2. Divisormetoder brugt i Danmark Metode Divisorrækken Anvendelse Kommentarer d Hondt 1, 2, 3,..., n, Ved folketingsvalg: a) Fordeling af kredsmandater Fordelingen af de to færøske og de to grønlandske folketingsmandater siden henholdsvis 1956 og Ved kommunalvalg: Den almindelige mandatfordeling siden Andre valg, der bruger samme valgmåde (amtsrådsvalg, Europaparlamentsvalg, menighedsrådsvalg, skolebestyrelsesvalg og valg af bydelsråd i København) Fordel for det største (eventuelt de største) parti(er) især ved en meget skæv størrelsesfordeling, dvs. hvor ét parti relativt er meget større end de øvrige Sainte-Laguë 1, 3, 5,..., 2n 1,.. Ved folketingsvalg: Fordeling af partiernes tillægsmandater på landsdele (siden 1920) Normalt fordelagtig for små og mindre enheder; det spiller dog ingen rolle i denne konkrete anvendelse Modificeret Sainte-Laguë 1.4, 3, 5,..., 2n 1,... (dvs. kun det første element afviger fra Sainte-Laguë) Ved folketingsvalg: Fordeling af kredsmandater siden 1953-valgloven Det er svært at vurdere, om metoden er til fordel for bestemte størrelser af partier: Den første divisor (1.4) gør det vanskeligt for små partier at få det første mandat, medens divisorrækken i øvrigt er gunstig for små og mindre partier. den danske 1, 4, 7,..., 3n 2,... Ved folketingsvalg: Fordeling af partiernes tillægsmandater på amts- og storkredse inden for de tre landsdele (siden 1953) En særlig dansk variant, der sikrer, at tillægsmandaterne spredes godt ud dvs. også på amts- og storkredse med forholdsvis små stemmetal (især vigtigt for de små og mellemstore partier) naturligvis betyder, at valget af fordelingsmetode har politiske konsekvenser! Den skal altså først og fremmest illustrere de forskellige metoders forskellige egenskaber, hvor det kan være nyttigt at huske på, at kun to af metoderne faktisk bruges til mandatfordeling mellem partier ved folketingsvalg (henholdsvis den modificerede Sainte- Laguës og største brøks metode), d Hondt bruges tilsvarende ved kommunalvalg (samt som nævnt også valg til Europa-Parlamentet, amtsråd og menighedsråd), medens de to sidste bruges til at sprede tillægsmandater ud på henholdsvis landsdele og amts- og storkredse. Tabel 1 viser det forventede mønster: Den d Hondtske fordelingsmåde er mindst positiv over for de små partier (eller mest positiv over for de store), og det ses, at her får Enhedslisten ikke noget mandat, samtidig med, at det er den eneste fordeling, der giver Venstre fem mandater. Den rene Sainte-Laguë er mere positiv over for de små, og

12 12 Jørgen Elklit her får Enhedslisten så et mandat på bekostning af Venstre. Den modificerede Sainte- Laguë-metode som jo er den fordelingsmåde, der faktisk anvendes ved fordelingen af kredsmandater gør det lidt sværere at få det første mandat, så Enhedslisten fik ikke noget mandat her til gengæld fik de konservative for en gangs skyld to. Den særlige danske metode diskriminerer lidt til fordel for de små partier jf. den store afstand mellem divisorerne og man ser da også, at her ville begge de to store partier kun have fået fire mandater, medens de konservative fik to igen. Og Kristeligt Folkeparti var ikke så langt fra et mandat ved denne fordelingsmåde som ved de øvrige metoder. Største brøks metode giver partierne de mandattal, der mest præcist afspejler stemmernes procentuelle fordeling. I det konkrete eksempel falder denne fordeling således ud, at den er identisk med fordelingen efter den rene Sainte-Laguë-metode, hvilket man ofte ser, jf. Elklit (2004). Tabel 1. Sammenlignende anvendelse af fem mandatfordelingsmetoder på stemmetallene fra Århus Amtskreds ved folketingsvalget i februar 2005 Parti A B C D F K M O V Ø Uden for partierne Stemmetal I alt Stemmeandel D Hondt Sainte-Laguë Modificeret Sainte-Laguë Den danske Største brøk Note: Den modificerede Sainte-Laguë-metode er fremhævet med fed skrift, fordi det er den, der bruges til kredsmandatfordelingen (jf. tabel 6, pp ). Det fremgår også af Tabel 1, at forskellene mellem de fem metoders fordelingsmæssige virkninger ikke er store. Det viser sig dels ved, at seks af partierne (B, D, F, K, M og O) havde fået samme mandattal ved alle fem fordelingsmetoder, dels ved, at fordelingen for de fire øvrige (A, C, V og Ø) kun viste udsving på ét mandat mellem den mest gunstige og den mest ugunstige mandatfordeling. Ved sammenligning mellem disse fem mandatfordelingsmetoder får man normalt dette mønster, selv om man skal huske på, at det konkrete mønster naturligvis afspejler den givne stemmefordeling mellem partierne i netop denne amtskreds ved netop dette valg. Derfor kan udsvinget også en sjælden gang blive større, om end det sjældent er mere end to mandater.

13 2. FOLKETINGSVALGSYSTEMET Valgsystemer rubriceres i henhold til forskellige faktorer, hvoraf de to vigtigste er kredsstørrelsen (dvs. det gennemsnitlige antal mandater pr. kreds, der skal fordeles ved det pågældende valg) og valgmåden (dvs. valgsystemet i den allersnævreste forstand). Folketingsvalgsystemet er karakteriseret ved, at ikke mindre end 175 mandater skal fordeles efter et system, der alt efter synsvinklen kan ses som enten ret kompliceret eller ret simpelt, medens det kommunale valgsystem under alle omstændigheder er mere enkelt. I dette og det følgende afsnit vil de to valgsystemer blive gennemgået mere detaljeret. Det danske folketingsvalgsystem hører til en særlig gruppe af forholdstalsvalgsystemer (Elklit & Roberts, 1996), der er karakteriseret ved sammenhængende mandatfordeling på to niveauer: 1. En overordnet (national) forholdsmæssig mandatfordeling blandt de partier, der stemmetalsmæssigt ligger over en eventuel spærregrænse. 2. En regional (eventuelt lokal) selvstændig fordeling af en væsentlig del af mandaterne. Dette suppleres så med et system, der sikrer, at de regionalt (eller lokalt) fordelte mandater trækkes fra det mandattal, partierne har krav på på landsplan, således at punkterne 1. og 2. i videst mulige omfang kan opfyldes samtidigt. Tillægsmandaterne fungerer som kompensation for de forskellige skævheder, der er opstået under den regionale/lokale mandatfordeling, og derfor kaldes de nu som regel compensatory seats i den internationale faglitteratur. Denne gruppe af valgsystemer er på grund af punkt 1 s status som overordnet udgangspunkt karakteriseret ved en høj grad af proportionalitet mellem stemmefordelingen på partierne og den overordnede mandatfordeling (Lijphart, 1994: 30ff; Elklit & Roberts 1996). Valgsystemer, der hører hjemme i denne kategori, ses nu udover i Danmark blandt andet også i Sverige, Norge, Tyskland, New Zealand, Sydafrika, Venezuela, Lesotho og Estland Mandatfordelingen Selv om den overordnede nationale fordeling er den vigtigste i denne kategori af valgsystemer, er det alligevel mest hensigtsmæssigt at starte med fordelingen af de mandater, der skal fordeles lokalt (eller regionalt). Et valg kræver en klar afgrænsning af, hvem der kan deltage, dels som vælgere (valgretsbestemmelserne), dels som partier og kandidater (opstillingsregler), hvilke valgkredse der er (inddelingssystemet), mandaternes fordeling på kredse 6 (som skal være fastlagt på forhånd) og endelig også hvilken fordelingsmetode, der skal bruges. For 6 I relation til danske folketingsvalg drejer det sig henholdsvis om de 135 kredsmandaters fordeling på amtsog storkredse og de 40 tillægsmandaters fordeling på de tre landsdele. 13

14 14 Jørgen Elklit valgene til Folketinget er alt dette (og meget mere) fastlagt i Folketingsvalgloven, hvis nuværende udgave er fra 1987 (men med diverse senere små ændringer). Partier er uden videre opstillingsberettigede, hvis de blev repræsenteret i Folketinget ved sidste folketingsvalg, og ved udskrivelsen af det nye folketingsvalg stadig er repræsenteret i Folketinget. Alternativt kræves, at partiet i rette tid har fået godkendt en partianmeldelse, som skal være ledsaget af et antal erklæringer fra vælgere, der støtter partiets opstilling. Antallet af erklæringer skal være 1/175 af det samlede antal gyldige stemmer ved det seneste folketingsvalg, dvs. indtil det første folketingsvalg efter 2005 er kravet: : 175 = Fordelen ved at stille op som parti er blandt andet adgangen til tillægsmandatfordelingen (hvis man kommer over en af spærregrænserne). Enkeltpersoner kan stille op som kandidater uden for partierne, hvis deres opstilling støttes af mellem 150 og 200 af vælgerne i den pågældende opstillingskreds. Kandidater både i og uden for partierne kan i øvrigt kun stille op i én amts- eller storkreds. Den valgadministrative inddeling i Danmark består af fem niveauer: 1. Hele landet. 2. De tre landsdele (tidligere kaldt hovedområder) Jylland, Øerne og København- Frederiksberg amts- og storkredse, som er valgsystemets centrale niveau. Uden for København og Frederiksberg svarer amtskredsene til de 14 amter, medens København og Frederiksberg i stedet er inddelt i tre storkredse, en inddeling, der går tilbage til 1920, medens amtsinddelingen blev justeret i Storkredsene svarer derfor størrelsesmæssigt til de noget mindre amter, man havde før opstillingskredse, som er fordelt inden for de 17 amts- og storkredse. Opstillingskredsene er et levn fra det tidligere system med flertalsvalg i enkeltmandskredse, som blev brugt fra 1848 til og med 1918; de har primært til formål at opretholde forestillingen om en form for forbindelse mellem vælgerne i kredsen og deres repræsentant. Opstillingskredsene består af flere kommuner, bortset fra de store kommuner (København, Frederiksberg, Gentofte, Odense, Ålborg og Århus), som er opdelt på flere opstillingskredse, og Gladsakse, Helsingør, Randers og Morsø, hvor kommunen lige netop er identisk med opstillingskredsen. Den præcise kredsafgrænsning fremgår af valgkredsfortegnelsen, som er en del af Folketingsvalgloven. 5. Ca afstemningsdistrikter, dvs. den praktiske inddeling efter, hvor man rent faktisk skal stemme. I Danmark foregår mandatfordelingen som beskrevet i det følgende (jf. Folketingsvalget den 8. februar 2005, pp. 2-4; se også Elklit & Pade, 1996: 1-19). Beskrivelsen følger ret nøje Indenrigsministeriets officielle publikationer om folketingsvalg. Efter offentliggørelsen af folketallet pr. 1. januar 2000, 2005 osv. bekendtgør Indenrigsministeriet den forholdsmæssige fordeling af såvel de 135 kredsmandater (hvis

15 Danske valgsystemer 15 antal altså ikke er identisk med antallet af opstillingskredse) på de 17 amts- og storkredse som de 40 tillægsmandater på de tre landsdele. Grundlaget er i begge tilfælde en forholdsmæssig beregning med udgangspunkt i landsdelenes og amts- og storkredsenes kombinerede (1) folketal, (2) vælgertal ved det seneste folketingsvalg og (3) en arealfaktor, 7 der er en måde at tage hensyn til områdernes befolkningstæthed på, således at de tyndt befolkede (især jyske) amters forholdstal bliver større, end det ellers ville være blevet. Derfor placeres der lidt flere kredsmandater i disse amter (og mandater i det hele taget i Jylland), end hvis man for eksempel kun havde set på vælgertallet. Denne fordeling gælder indtil næste bekendtgørelse foreligger. 8 Disse beregninger fastlægger antallet af kredsmandater i hver enkelt amts- og storkreds for en femårsperiode. Århus Amtskreds havde således i perioden kredsmandater, men befolkningsudviklingen har ført til, at tallet siden 1995 har været 16. Da antallet af kredsmandater (135) ligger fast, må enhver ændring i kredsmandattallet i en stor- eller amtskreds nødvendigvis modsvares af en modsatrettet ændring i en anden stor- eller amtskreds. Fordelingen af kredsmandater har selvfølgelig ikke betydning for partiernes samlede mandattal. Derimod har den betydning for, hvor nogle af de yderste mandater bliver placeret og dermed også for hvilke personer, der faktisk kommer til at sidde i Folketinget. 1. trin Første trin i mandatfordelingen er fordelingen af kredsmandaterne i hver af de 17 amts- og storkredse ved hjælp af den modificerede Sainte-Laguës metode, dvs. den metode, der dividerer stemmetallene for partier (og kandidater uden for partierne) først med 1.4, så med 3, 5, 7 osv. For første gang siden 1953 lykkedes det i 1994 en kandidat uden for partierne (Jacob Haugaard) at erobre et kredsmandat på trods af, at en form for naturlig spærregrænse gør sig gældende i hver af amts- og storkredsene, 9 og på trods af, at 1.4 som første divisor blandt andet blev indført for at gøre det sværere både for små partier og kandidater uden for partierne - at få et kredsmandat i en amts- eller storkreds. Netop denne ændring som var socialdemokratisk system-import fra Sverige er et godt eksempel på, hvorledes meget forskelligartede hensyn blander sig, når detaljer i valglovgivningen skal udformes (Elklit, 1999). I øvrigt er den eneste begrundelse for tallet 1.4, at detaljerede beregninger havde vist, at det for det svenske socialdemokrati ville være en god førstedivisor at få indført, fordi det med den givne partistruktur i Sverige ville gøre det mindre attraktivt for de borgerlige oppositionspartier at indgå valgalliancer (von Sydow, 1989) Arealfaktoren er arealet i kvadratkilometer multipliceret med 20. Valget i februar 2005 foregik derfor efter bekendtgørelsen fra 2000, fordi den nye først kom efter valget (Indenrigs- og sundhedsministeriets Bekendtgørelse nr. 198 af 21. marts 2005). Mandatfordelingen var dog den samme overalt. Se nærmere om de naturlige spærregrænser i afsnit 3 om kommunalvalg. Der gør sig et tilsvarende fænomen gældende i amts- og storkredsene, hvor der kræves en stemmeandel, T r, for bare at have en chance for et kredsmandat, som kan beregnes efter følgende formel: T r = (1.4): (2 m n - 2.4), hvor m er antallet af kredsmandater i den pågældende amts- eller storkreds og n er antallet af partier (inkl. kandidater uden for partierne). Se i øvrigt Lijphart & Gibberd (1977).

16 16 Jørgen Elklit Fordelingen af kredsmandater er dokumenteret som Tabel 6 i Folketingsvalget den 8. februar 2005 Revideret opgørelse, Befolkning og valg, 2005:7, pp Kredsmandatfordelingen er endelig, dvs. at uanset, hvad der eventuelt senere viser sig af skævheder, kan et parti ikke miste de kredsmandater, det engang har fået. Reglen om kredsmandatfordelingens endelighed betød i 1930 erne og begyndelsen af 1940 erne, at Venstre fik for mange mandater i forhold til en strengt forholdsmæssig fordeling, dels fordi man brugte d Hondts fordelingsmåde, dels fordi partiernes styrke dengang var mere geografisk skævt fordelt end nu, samtidigt med, at amtskredsene var mindre end de nuværende amtskredse, der stammer fra Kommunalreformen i Denne kombination betød, at regionalt stærke partier (især Venstre) fik en fordel, fordi det er sværere at opnå bare tilnærmelsesvis forholdsmæssighed, jo mindre kredsene er. Hertil kom, at man før 1948 ikke havde indbygget en automatisk omfordeling med passende mellemrum af kredsmandaternes og tillægsmandaternes fordeling i takt med befolkningsudviklingen. Lovændringen i 1948 skyldtes dog især, at Hovedstadens Venstre ved folketingsvalget i 1947 opstillede som et særligt parti for at få andel i tillægsmandaterne i Hovedstadsområdet, hvilket ellers var udelukket på grund af Venstres styrke i Jylland, hvor partiet normalt havde fået så mange kredsmandater, at man ikke også skulle have tillægsmandater. Fidusen gav gevinst, idet de to afdelinger af Venstre tilsammen ikke bare fik fire kredsmandater mere end en strengt forholdsmæssig fordeling tilsagde, men også tre tillægsmandater i Hovedstadsområdet. De andre partier blev så forargede over denne omgåelse af lovens ånd, at de nævnte ændringer i valgloven kunne gennemføres meget hurtigt, således at Venstre ved folketingsvalget i 1950 dels ikke havde nogen tilskyndelse til igen at stille op under forskellige etiketter i de forskellige hovedområder, dels også mistede den generelle fordel, partiet tidligere havde haft i Jylland. Diskussionen om disse emner blev vanskeliggjort af, at partierne samtidigt var optaget af udformningen af valglovsbestemmelserne i den nye Grundlov. I 1953-valgloven genindførtes kredsmandaternes endelighed som led i et kompliceret kompromis som led i grundlovsforhandlingerne (Elklit, 1999). Heri indgik også en form for forståelse om, at ingen i fremtiden måtte bøje opstillingsreglerne i stil med, hvad Hovedstadens Venstre havde gjort i Det er usandsynligt men trods alt ikke helt udelukket at fænomenet kan forekomme nu, primært på grund af den samlede virkning af de forskellige ændringer i valglovgivningen, partiernes gradvist mere ensartede styrke i landets forskellige egne og amtskredsenes større gennemsnitsstørrelse efter 1970.

17 Danske valgsystemer 17

18 18 Jørgen Elklit

19 Danske valgsystemer trin Det næste trin er at finde ud, hvilke partier der har klaret mindst ét af spærregrænsens tre krav, og som derfor har ret til at deltage i fordelingen af tillægsmandaterne. De tre krav er: 1. Partiet har opnået mindst et kredsmandat i en af de 17 amts- eller storkredse, hvad de fleste af partierne dvs. de store og halvstore ikke har problemer med. I 2005 fik syv af de ti opstillede partier således mindst et kredsmandat. 2. Partierne kan også klare spærregrænsen, hvis de i to af de tre landsdele (Jylland, Øerne eller København og Frederiksberg) har fået mindst lige så mange stemmer som det gennemsnitlige antal gyldige stemmer, der i de pågældende landsdele er afgivet pr. kredsmandat. Dette krav afspejler en gammel forestilling om, at det også burde kunne sikre repræsentation, hvis partierne har den gennemsnitlige styrke i bestemte landsdele, men på grund af udviklingen i partiernes styrkemæssige fordeling dvs. den større ensartethed hen over landet og fordi man ikke (som før 1953) kun skal opfylde kravet i en af hovedlandsdelene (jf. Figur 3 nedenfor), spiller dette krav ikke længere nogen rolle. 3. Det gør til gengæld den tredje måde at komme over spærregrænsen på, nemlig kravet om mindst 2 pct. af de afgivne, gyldige stemmer.

20 20 Jørgen Elklit De relevante stemmetalskrav for valget i 2005 er gengivet i nedenstående Tabel 2 fra Folketingsvalget den 8. februar 2005 Revideret opgørelse. Det fremgår heraf, at hverken CD, Kristendemokraterne eller Minoritetspartiet opfyldte nogle af disse betingelser for deltagelse i tillægsmandatfordelingen. 3. trin Det tredje trin er den overordnede, nationale mandatfordeling blandt de partier, som har klaret mindst et af spærregrænsens krav. Fordelingen er simpel, og fremgår i øvrigt af Tabel 3 i Indenrigsministeriets officielle redegørelse for valget (indsat side 21). Stemmetallene for de partier, der skal indgå i beregningerne (syv ved dette valg), lægges sammen, hvorefter det samlede stemmetal divideres med det antal mandater, der skal fordeles, altså normalt 175. Resultatet af denne division var i ,143, 10 og med dette tal divideres derefter hvert af partiernes stemmetal. De hele tal i de fremkomne kvotienter angiver de mandater, som partierne i hvert fald skal have, men de summerer normalt ikke til det samlede mandattal på 175. I 2005 blev 171 mandater fordelt ved hjælp af heltal, og de sidste fire måtte så findes ved hjælp af de fire største decimalbrøker (i størrelsesorden: Dansk Folkeparti, SF, Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre). Det er almindeligt, at ca. halvdelen af partierne får deres sidste mandat på denne måde. Fordi det er tilfældigt, hvor store eller små restbrøker de enkelte partier ender med, kan der ikke være nogen form for systematisk fordel for enten store eller små partier i denne fordelingsmåde modsat hvad Nohlen synes at mene (1990: 83). Det bidrager naturligvis til metodens uangribelighed. For partier, der har klaret spærregrænsen, sker den overordnede fordeling af folketingsmandater altså udelukkende på grundlag af denne simple fordeling ved hjælp af største brøks metode (eller Hares kvota, som den internationale betegnelse er). Det er altså forkert, når man somme tider ser anført, at fordelingsmåden i Danmark er den modificerede Sainte-Laguës metode. Den bruges som beskrevet i 1. trin til en intern fordeling af nogle af mandaterne, men det er forkert at se den som fordelingsmåden. 10 Nemlig /175.

21 Danske valgsystemer 21 Når partiernes samlede mandattal er opgjort, findes deres tillægsmandattal ved simpel subtraktion, nemlig ved at trække det opnåede antal kredsmandater fra det samlede mandattal, partiet har krav på. Dersom et parti har fået flere kredsmandater, end det i alt har krav på, foretages en ny mandatberegning uden det eller de partier, der ikke har krav på tillægsmandater. Denne procedure er nødvendig, da én gang vundne kredsmandater jo ikke kan mistes. Der vil altså stadig skulle fordeles 40 tillægsmandater, men de vil i denne situation som dog ikke er forekommet siden 1953 ikke være nok til at sikre den fulde forholdsmæssighed trin Fjerde trin vedrører tillægsmandatfordelingen. De 40 tillægsmandater er nu fordelt på de partier, der skal have dem (jfr. Tabel 3), men de skal også naturligvis under streng hensyntagen til denne overordnede fordeling placeres på landsdele og videre ud på amts- og storkredse, så de kan blive placeret på konkrete personer. I første omgang divideres de pågældende partiers stemmetal i hver af de tre landsdele med de divisorer, der fremgår af Sainte-Laguës fordelingsmåde. For hvert parti i hver landsdel ses så bort fra lige så mange kvotienter, som partiet har opnået kredsmandater i den pågældende landsdel, hvorefter de 40 største kvotienter giver et tillægsmandat til det pågældende parti i den pågældende landsdel idet der ses bort fra de enkelte partier eller de enkelte landsdele, når de har fået det antal tillægsmandater, de har krav på (partierne), eller som er tillagt dem (landsdelene). Tabellerne 7 og 8 nedenfor viser systemet. 11 Det er netop for at klare denne type problem, at man i Tyskland har de såkaldte Überhangmandate, som forøger Forbundsdagens medlemstal med det nødvendige antal mandater i den pågældende valgperiode. Problemet kan nemmere opstå i Tyskland, fordi de lokalt fordelte mandater fordeles ved hjælp af flertalsvalg i enkeltmandskredse, hvorved risikoen for disproportionalitet er større end ved den danske fordeling af kredsmandater i flermandskredse.

22 22 Jørgen Elklit

23 Danske valgsystemer 23

24 24 Jørgen Elklit 5. trin Femte trin er det andet led i den lokale fordeling af tillægsmandaterne, som i 4. trin blev fordelt på partier og landsdele, men ikke på amts- og storkredse. Nu divideres partiernes stemmetal i amts- og storkredsene med elementerne i den danske divisorrække (1,4,7...), hvor den store differens (3) sikrer en god spredning, så også de amter, hvor partierne eventuelt står mindre stærkt, har en rimelig chance for i hvert fald at få et tillægsmandat. Igen ses der bort fra de kvotienter, der svarer til antallet af

25 Danske valgsystemer 25 allerede opnåede kredsmandater, og på denne måde afgøres det, hvor tillægsmandaterne havner. Tabel 9 nedenfor viser, hvorledes det foregik i februar Empirisk viser dette led i fordelingsproceduren sig at være af særlig betydning for de små og mellemstore partier (dvs. i 2005 alle andre end Socialdemokratiet og Venstre og måske Dansk Folkeparti), som ofte kun får forholdsvis få kredsmandater, og som derfor skal have en forholdsvis stor del af deres mandater som tillægsmandater. De store partier er under normale omstændigheder ret sikre på at få valgt mindst én kandidat i alle amts- og storkredsene. Tabel 10 nedenfor viser, hvorledes partiernes mandater i februar 2005 fordelte sig på de 17 amts- og storkredse. 6. trin Det sjette og sidste trin i fordelingsproceduren er det, hvor man skal finde ud af, hvilke personer der skal have mandaterne, idet alle 175 mandater nu er fordelt såvel på partier (herunder eventuelle kandidater uden for partierne) som på amts- og storkredse. Ved personudvælgelsen gøres der ingen forskel mellem de kreds- og tillægsmandater, et parti skal have, idet de fordeles i samme fordelingsrunde. Derimod er det vigtigt, hvilken opstillingsform partiet har benyttet sig af. Den grundlæggende sondring er mellem sideordnet opstilling og kredsvis opstilling, hvor forskellen primært består i, hvorledes de såkaldte partistemmer fordeles mellem partiets kandidater. Ved sideordnet opstilling hvor flere kandidater formelt er opstillet i samme opstillingskreds 12 fordeles partistemmerne mellem partiets kandidater i forhold til deres personlige stemmetal i kredsen. En kandidats stemmetal vil således bestå af hans eller hendes personlige stemmer fra alle amts- eller storkredsens opstillingskredse plus forholdsmæssige andele af partistemmerne fra de opstillingskredse i amts- eller storkredsen, hvor vedkommende er opstillet (normalt, men ikke altid, alle opstillingskredsene). Siden begyndelsen af 1970 erne har flere og flere partier i flere og flere amts- og storkredse valgt at opstille sideordnet. Forklaringen er blandt andet, at det umiddelbart opleves som mest demokratisk at maksimere vælgernes indflydelse på, hvem der faktisk vælges til Folketinget. I 2001 var 84 pct. af samtlige partiers opstillinger i de 17 amts- og storkredse under ét sideordnet, så det er virkelig blevet den dominerende opstillingsform (Elklit, 2005). Til gengæld minimeres partimedlemmernes indflydelse, hvad der af andre grunde må beklages. Som illustration er beregningerne for Socialdemokratiet i Århus Amtskreds ved valget 8. februar 2005 vist nedenfor (side 30). 13 Tallene for alle partier og amter kan ses på: Ved kredsvis opstilling er hver kandidat opstillet alene i sin opstillingskreds, 14 og vedkommende får så dels alle sine personlige stemmer fra samtlige opstillingskredse, dels samtlige partistemmer fra sin egen opstillingskreds. Det kan forekomme, at en 12 Også selv om en af dem ofte vil være nomineret, dvs. anmeldt som den, der på stemmesedlen i netop denne opstillingskreds skal stå øverst blandt partiets kandidater. 13 Tallene for alle amter og opstillinskredse kan ses på: 14 Normalt vil andre kandidater fra samme parti være opstillet i amts- eller storkredsens øvrige opstillingskredse, og alle partiets kandidater optræder derfor på stemmesedlen. Kredsens egen kandidat står øverst, de øvrige i alfabetisk orden.

26 26 Jørgen Elklit

27 Danske valgsystemer 27

28 28 Jørgen Elklit kandidat opstilles på denne måde i flere opstillingskredse i samme amts- eller storkreds; i så fald får vedkommende naturligvis partistemmerne fra samtlige de opstillingskredse, hvor han eller hun er opstillet. Som eksempel på beregningerne ved kredsvis opstilling vises som eksempel nedenfor (side 31) beregningerne for Venstre i Ribe Amtskreds ved valget i februar 2005.