Forskningsledelse i det offentlige - i et styringsteknologisk perspektiv

Transkript

1 Master of Public Administration MPA hold 2008 Copenhagen Business School Forskningsledelse i det offentlige - i et styringsteknologisk perspektiv Masterafhandling Udarbejdet af: Inge Danielsen Rolf Steffensen Vejleder: Maja Horst 5. januar 2010

2 Om forsiden: Billedet er tegnet af Huehnergarth og lånt fra en artikel af Salancik og Pfeffer 1. Artiklens forord, som knytter sig til billedet, beskriver magtens veje i relation til institutionalisering af sociale praksisformer: power adheres to those who can cope with the critical problems of the organization. As such, power is not a dirty secret, but the secret of success. And that's the path power follows, until it becomes institutionalized - which makes administration the most precarious of occupations Denne magtopfattelse er i fuld overensstemmelse med nærværende opgaves grundlæggende og centrale forståelse af magt, som den optræder i forbindelse med anvendelse af styringsteknologier, begrænset af de institutionelle rammer. 1 Salancik & Pfeffer

3 Indholdsfortegnelse Abstract Indledning Problemformulering Analysedesign Videnskabsteoretiske og metodiske overvejelser Iagttagelsespunkt Teorivalg Empiriske overvejelser Analyseteknik: interview- og databehandling Teori Institutionel teori Teori om styringsteknologier Teori om magt Analyser Analyse A: Det institutionelle felt De institutionelle forandringer i forskningsfeltet - reaktioner og eftervirkninger Forskningens dilemmaer Delkonklusion Analyse B: Styringsteknologier i det private Delkonklusion Analyse C: Styringsteknologier i det offentlige Delkonklusion Analyse D: Styringsteknologier og magt i privat og offentlig forskningsledelse Delkonklusion Diskussion Konklusion Perspektivering Litteraturliste Bilagsoversigt Bilag A. Spørgeramme - guide til semi-strukturede interviews Bilag B. Notat vedr. forskergruppelederens funktioner og ansvarsområder Bilag C. Forskningsselvangivelse - Faculty Research Productivity Assessment

4 Abstract In this thesis for the Master s Degree in Public Administration we analyse research management and try to contrast public research managers in University and Hospital settings with research managers in the private sector. Specifically we analyse the use of steering technologies. Our interest in this field is motivated by current institutional changes in the research area elicited by the reorganization of The Advisory and Funding System for Research and Innovation and the University Reform which both aim at a closer relationship between the research and the surrounding society, while the University Reform is also intended to strengthen management at the universities. In all, these innovations challenge the balance between independent and strategic research. On the basis of institutional theory, we present a theoretical outline for observing the institutional sphere in which research is taking place. The focus is on the survival of institutions in this sphere, as well as their ability to attract and retain resources, and to gain and maintain legitimacy. These issues may contribute to the framing of research management, and to the handling by responsible managers of the uncertainties and contingencies that may importantly impact survival and success of their institutions. Being aware of the potential collision of the steering agendas of the research manager, of the social institutions, and of governmental politics, we include theory of steering technologies and power to further study the conditions for and effects of research management. The usage of steering technologies and power is examined by interviewing four research managers at Novo Nordisk A/S, representing a reputable firm with a large and effective research department, and five research managers employed in the public sector, all affiliated with the University of Copenhagen. Although the contexts and personal modes of leadership vary between the two sectors, we identify in both circumstances three similar and dominant steering technologies: organization, strategic management, and emphasis on measurable results. While organizing and emphasis on measurable results positions the research manager in the role of an ambassador relative to his (her) superiors, strategic management appears to encourage initiation of personal initiatives and deliberate usage of steering technologies in order to achieve specific targets. In the Discussion we interpret our observations regarding steering technologies and power in the context of the institutional structure. In this respect, there are differences between the two sectors. In the public sector, we discover that increasing reporting requirements are in opposition to the traditional rationale with less controlled and more independent research, and that financial condi- 4

5 tions are strongly restrictive and increasingly direct which research projects can be performed. In comparison, the power is surprisingly decentralised in the private sector, which also like the public sector - does not connect much real and strong, applicable power only formal power - with the position of the research managers. In the public sector, the managers have the possibility to expand the power for example through external relations. With regard to strategic management, it depends on the decisions by the public research manager whether and to which extent management of professional specialties is going to be achieved, or if the strategic management is restricted to educational activities, as well as budget and staff management. The former approach is associated with substantial institutional resistance because of the norms of the research field. It may be less problematic to manage and exercise power through networks and external engagement, although this approach will require entrepreneurial skills. In conclusion, public research management is highly restricted by institutional frames such as structure and financials conditions on the one hand and norms and traditions on the other hand. 5

6 1. Indledning Motivationen for vores valg af emnet forskningsledelse i det offentlige er båret af en interesse for forskningen, som et særligt, videnskabeligt felt i samfundet, og for de ledelsesbetingelser, der knytter sig til feltet og specielt til den offentlige forskning. Det almindeligt anvendte begreb forskningsverdenen antyder, at de aktiviteter og handlinger, der udspiller sig i feltet, udgør en hel verden for sig, og dette ikke uden grund. Tidligere blev forskning og videnskab til i isolerede institutioner, hvor også den enkelte forsker var mere eller mindre isoleret fra omverdenen. Forskningen, og ledelsen af den, blev der ikke stillet spørgsmål til, og forskningsledelse var et nærmest ukendt begreb. I dag er (forsknings-)verdenen en anden. Videnskaben og dens relationer til samfundet er - og har gennem de sidste årtier været - under forandring, idet forskning og videnudvikling sker i voksende interaktion med samfundets øvrige aktører. Der tales fx om Modus 2 forskning og om en Triple Helix-model 2 ; begge dele afspejlende forventningen om, at forskningen i stigende grad gennemføres i et dynamisk samspil mellem stat, erhvervsliv og universiteter, ligesom formidlingen af forskningsresultater og kommunikation omkring forskningen gennem de senere år har fået større opmærksomhed fra både forskere og bevillingsgivere og fra politisk hold. Samtidig stilles der i dag fra de statslige instanser øgede krav til synlig og stærk ledelse på forskningsinstitutioner såvel som på andre offentlige institutioner som eksempel kan nævnes initiativet om ledelse og faglighed, der indgår i Regeringens Kvalitetsreform 3. Det voksende samspil mellem forskning og omverden og de tilhørende forventninger fra omverdenen om resultater, effektivitet og udbytte af investeringerne gælder for så vidt kun den offentlige forskning. I den private sektor kan de gøre, hvad de vil! Det er ikke samfundets penge, der er på spil, og politikerne og den almindelige borger kan ikke stille tilsvarende krav til forskningen i den private sektor. Umiddelbart ser det altså ud til, at den offentlige forskning er i skudlinjen, mens den private forskning er fredet. Hvad er det så, der gør det attraktivt at være forsker i det offentlige? Universitetet har traditionelt været et fedt sted at arbejde pga. friheden og selvstændigheden 4 siger ekspert i forskningsledelse, lektor Finn Hansson fra Copenhagen Business School. Så det handler om frihed! Den højt besungne forskningsfrihed, som er et grundlæggende rationale i forskning, og som sammen med videbegærlighed og ambition skaber den nødvendige udfoldelses- 2 Mere om Modus 2 og Triple Helix modellen i afsnit Kvalitetsreformen og dens initiativer blev offentliggjort 21. august Kilder: Hansson

7 kraft, der gør det muligt at forfølge en spæd idé, til den - måske - fører til resultater, som er vigtige for forskeren selv, for hans forskningsområde og måske også for det øvrige samfund. Parallelt med det øgede fokus på ledelse i det offentlige og den voksende interaktion mellem forskningens aktører, hører vi derfor også højrøstede krav om sikring af forskningsfrihed, og herunder krav om tilstrækkelige ressourcer til at gennemføre forskning, som ikke nødvendigvis falder ind under de områder, der prioriteres politisk gennem strategiske forskningsprogrammer og andre finansielle tiltag rettet mod bestemte mål og grupper. Særligt gennem det seneste års tid har der bl.a. i forbindelse med evalueringen af det danske forskningsrådssystem (fra november 2008 til juni 2009) 5 været stor debat om balancen mellem såkaldt fri og strategisk forskning 6. Følelserne har været i kog, fordi debatten berører forskningens sjæl, den indre logik, der handler om autonomi og drømmen om uafhængighed. Betragtning af disse oprørte vande bringer tankerne hen på den offentlige forskningsleders rolle og muligheder for at manøvrere mellem de modsatrettede rationaler og logikker. Hvordan og i hvilket omfang er det muligt for lederen at skabe rammer for den enkelte forskers frie aktiviteter, samtidig med at ledelsen arbejder strategisk og sætter retning og mål for forskningen og alt dette i samspil med omgivelserne? Man kunne i første omgang foranlediges til at tænke, at den, der leder godt, leder skjult 7, for hvordan ellers lede forskere, der måske i virkeligheden (synes at de) bedst leder sig selv, og hvordan gøre det på en åben og dialogskabende, men dog dagsordenssættende facon? Imidlertid er en synlig og stærk ledelse forventet af omgivelserne, ligesom en markant synlighed i ledelsespraksis vil medvirke til at skabe opmærksomhed og interesse omkring den forskning, der ledes. Når medarbejderne/forskerne ønsker selvledelse og minimal styring oppefra, og omverdenen forventer en stærk og synlig ledelse, hvordan er det da muligt for lederen at skabe legitimitet omkring sin ledelsesposition og sin ledelsespraksis? Med andre ord: hvilken form for ledelse kan have succes under disse betingelser? Denne undren og erkendelsesinteresse har fået os til at vende blikket mod den private forskning og stille spørgsmålet: hvordan foregår det egentlig her? Er der tilsvarende dilemmaer og ledelsesmæssige udfordringer i den private sektor, og hvordan takles de i givet fald? En grundlæggende anta Mere om begreberne fri forskning og strategisk forskning følger senere i afsnittet og i afsnit : traditionelt har man i det offentlige arbejdet efter en lettere omskrivning af Ovids (43 f.kr. 17 e.kr.) berømte sentens Bene vixit, qui bene latuit (Den lever godt, der lever skjult) til Den, der leder godt, leder skjult. 7

8 gelse er, at forskning i den offentlige sektor udøves under helt andre rammevilkår end forskning i den private sektor. Ikke dermed sagt, at forskning i det private foregår gnidningsløst og fri af forhindringer; tesen er, at vilkårene er forskellige, og at ledelsen af forskningen dermed også har forskellige betingelser. Den private sektor bliver ofte fremstillet som et forbilledligt sammenligningsgrundlag for det offentlige; som noget det offentlige kan lære af, når det drejer sig om effektivitet og konkurrence. God ledelse fremhæves som nøglen til at håndtere det konkurrencepres, som den private sektor er udsat for, og som i allerhøjeste grad også eksisterer i den offentlige forskningsverden. Derfor tænker vi: er måden at udøve god ledelse i det private mon eksekverbar i det offentlige? Hvilken forskningsledelsespraksis får vi øje på i det private og fortsætter sporet af disse praksisformer i det offentlige? Velvidende at eksistensgrundlaget for forskningsinstitutionerne og vilkårene for ledelse er markant forskellige i den private hhv. den offentlige sektor, vil vi - i håbet om at denne fremgangsmåde vil skærpe vores blik på den offentlige sektor - altså lade os inspirere af ledelse i succesfulde private forskningsinstitutioner. Formålet med opgaven er at tegne et billede af aktuel forskningsledelse i den offentlige sektor på de sundheds- og naturvidenskabelige områder og pege på problematikker, som har betydning for god forskningsledelse i det offentlige. Dette vil vi således gøre ved først at undersøge, hvordan forskningsledere i den private sektor takler de ledelsesmæssige udfordringer gennem anvendelse af differentierede ledelsesværktøjer med et fagudtryk: styringsteknologier - og dernæst på tilsvarende vis undersøge, hvordan de ledelsesmæssige udfordringer takles i den offentlige forskningsledelse. Hvad karakteriserer ledelsen, hvilke ledelsesværktøjer tages i anvendelse og med hvilke formål? Og hvilken betydning har denne ledelsespraksis for relationerne mellem aktørerne i det felt, lederen arbejder i, og for hvordan magten dukker op? For at kunne forstå den offentlige forskningsledelsespraksis, må vi imidlertid kende konteksten, som skaber de konstituerende betingelser for ledelsen. En overordnet redegørelse for konteksten følger i det kommende afsnit. Konteksten for offentlig forskning Som vi har været inde på, er forskningsfeltet under forandring og har været det i mange år. Forandringerne er karakteriseret ved en markant vækst i forskning generelt, herunder vækst i universiteternes opgaveportefølje, og specielt inden for de tekniske og natur- og sundhedsvidenskabelige discipliner gennem de sidste 50 år. Denne vækst og de organisatoriske forandringer, den har med- 8

9 ført, har været medvirkende til et samfundsmæssigt ønske om at styre og regulere forskningen 8, og i de senere år har der været et stigende fokus på ledelse af forskning. Op gennem 90 erne og 00 erne er der sket en delvis nedbrydning af de gamle mure mellem fagdisciplinerne, og det er efterhånden blevet mere almindeligt at bedrive tværdisciplinær forskning. Dette er en naturlig udvikling, idet fagdisciplinerne ofte har brug for hinanden for at generere videnskabelige fremskridt, og det er samtidig en følge af forskningens gradvise åbning mod omverdenen. Udviklingen understøttes af samfundets krav om forskningsnytte og anvendelighed; et krav der i mange tilfælde nødvendiggør en vis integration af forskellige videnskabelige discipliner. Finn Junge Jensen, fra rektor for Copenhagen Business School, udtrykker det således i 2002: Kravene til universiteternes organisation og ledelse vil [ ] blive meget anderledes. Evnen til at håndtere et langt større spektrum af opgaver og forpligtelser, evnen til at operere på tværs af faglige og institutionelle kulturer, evnen til løbende at udvikle og forny komplekse netværksrelationer internt såvel som eksternt vil skulle forankres bredt i organisationens struktur og kultur. 9 Med andre ord vil forandringer i relationerne mellem universitet og omgivelser ifølge Finn Junge Jensen gribe ind i organisationens måde at fungere på og derved også føre til ledelsesmæssige forandringer. Forskningens voksende integration i det øvrige samfund skal ses i lyset af den rolle, viden og videnproduktion spiller i dag. Viden er et uomgængeligt gode, som alle har ret til og interesse i. Samtidig er viden en afgørende magtfaktor i samfundet. Historisk er der intet nyt i det; det nye og interessante ligger i det faktum, at viden i dag i stor udstrækning er alment tilgængelig, og at sandhedsbegrebet ikke længere er indiskutabelt, men derimod modsætnings- og konfliktfyldt. Tidligere var der andre og vigtigere magtfaktorer, som fx kontrollen over produktion af varer, men i takt med at samfundet har udviklet sig fra et industrisamfund til et vidensamfund, er viden blevet en større magtfaktor. Viden har også stor betydning for Danmarks konkurrenceevne i det internationale samfund. Den politiske opmærksomhed på dette faktum har gennem de seneste 7 år resulteret i en række forsk- 8 Hansson & Jørgensen 2002a 9 Jensen

10 ningspolitiske tiltag, der overordnet kan betegnes som en gennemgribende reformering af det danske forskningssystem. Den trinvise reformering består af følgende centrale tiltag: 1. Universitetsreformen i Omorganiseringen af forskningsrådssystemet fra 1. januar Den bibliometriske forskningsindikator. Ikrafttræden 1. januar Hertil kommer Regeringens handleplan af 1. september 2003: Nye veje mellem forskning og erhverv fra tanke til faktura, som har fokus på universitet-industri-relationen og handler om vejen fra forskning til forretning 10, der med 20 konkrete initiativer kan ses i tæt sammenhæng med de øvrige trin i reformeringen af det danske forskningssystem. Første trin i reformeringen var den ny universitetslov fra 2003, som kort resumeret - udstyrede universiteterne med bestyrelser med eksternt flertal og ekstern bestyrelsesformand samt ansatte ledere. Politikernes mål var en styrket ledelse, øget forskningsfrihed og en stabil økonomi 11. Herved skulle universiteterne opnå øget uafhængighed, ansvarlighed og legitimitet i samfundet. Det er muligt at drage paralleller mellem principperne bag den nye universitetslov og flere af de centrale elementer i New Public Management-paradigmet, initialt beskrevet som idé og tendens af Christopher Hood 12. Hood listede bl.a. synlig, professionel ledelse, eksplicitte mål for performance, målstyring, output- og resultatfokus, inddragelse af private virksomheder gennem udlicitering, privatiseringer, øget konkurrence og markedsgørelse i bred forstand 13. I universitetsloven ses inspirationen fra den private sektor, fx hvad angår de nye ledelsesstrukturer (bestyrelser med eksternt flertal, ansatte ledere) og hvad angår brugen af udviklingskontrakter, resultatkontrakter og performancemåling som styringsredskaber. Fordelingen af universiteternes basismidler har siden indførelsen af den såkaldte fordelingsmodel i 2002 været målstyret og output- /resultatorienteret, og med den nye bibliometriske forskningsindikator er konkurrenceaspektet og output-/resultatorienteringen styrket 14. Om universitetsreformen skriver Videnskabsministeriet selv i en pressemeddelelse om det politiske forlig bag universitetsreformen: 10 Videnskabsministeriet Regeringen Greve 2003 s Ibid s Læs mere om den bibliometriske forskningsindikator på s

11 Der er den 11. oktober indgået en politisk aftale om en universitetsreform. Målet er at styrke universiteternes ledelse og at åbne yderligere for folk udefra, så vi sikrer et tættere samspil mellem universiteterne og det omgivende samfund. Universiteterne kan på denne måde være med til at sikre vidensamfundets udvikling - og dermed bidrage til vækst og velfærd i hele samfundet 15. I ministeriets fremstilling er ledelse, åbenhed mod og samspil med samfundet, udvikling, vækst og velfærd nøglebegreber i karakteriseringen af intentionerne bag reformen. Næste trin var omorganiseringen af det danske forskningsrådssystem, som i 2004 blev opdelt i de to store statslige forskningsråd: Det Frie Forskningsråd og Det Strategiske Forskningsråd (sidstnævnte en helt ny institution), samt Rådet for Teknologi og Innovation, Højteknologifonden og Danmarks Grundforskningsfond. Omorganiseringen var et resultat af et politisk ønske om en strategisk forskning, der skal sikre, at videnudvikling, problemløsning og konkurrenceevne går hånd i hånd. Ifølge en opgørelse over hhv. frie og strategiske midler, som er udarbejdet til Folketingets Udvalg for Videnskab og Teknologi, har den procentuelle fordeling mellem frie og strategiske forskningsmidler været relativt konstant siden 2004, dog med en lille stigning til de frie midler (fra 61 til 63 %) i perioden 2007 til 2008 og et tilsvarende fald i de strategiske midler (fra 39 til 37 %) 16. Kategorierne frie og strategiske midler kan imidlertid give anledning til nogen misforståelse, idet de frie midler som det væsentligste omfatter universiteternes basismidler, der har oplevet en vækst i perioden, men som dog ikke udelukkende dækker de rene forskningsaktiviteter 17. Udover universiteternes basismidler indgår også bl.a. midler til Det Frie Forskningsråd, Grundforskningsfonden, 15 Pressemeddelelse den 11. oktober 2002, 16 Bilag til Udvalget for Videnskab og Teknologi; 17 Som det fx fremgår af finansloven for 2009 og af forslaget til finanslov for 2010 er det ikke fra politisk side besluttet nærmere, hvordan basismidlerne skal fordeles på universiteterne og til hvilke formål der er kun én post med overskriften basismidler til forskning. Universiteternes bestyrelser beslutter, hvordan basisbevillingerne skal bruges. Basisbevillingerne til forskning fordeles til forskningsformål og dækker samtidig udgifter til administration, husleje o.l., der er relateret til forskningen. Af Forslag til Finanslov for finansåret fremgår således, at Bevillingerne til forskning er inklusiv bidrag til administration samt kapitalformål. Kilde: 11

12 en infrastrukturpulje på 200 mio. kr samt UNIK-midlerne på 240 mio. kr. 18. Som det fremgår, dækker de frie midler andet end midler til fri forskning, som kan søges af den enkelte forsker uden at være underlagt universiteters eller ministeriers tematisk begrænsede puljer. De strategiske midler omfatter midler til Det Strategiske Forskningsråd, Højteknologifonden og Rådet for Teknologi og Innovation samt basismidler til sektorforskningsinstitutionerne. Opdelingen mellem frie og strategiske midler kan forekomme ulogisk, idet flere af satsningerne, der medregnes den frie forskning, har strategiske formål, mens omvendt grundforskning kan indgå i Det Strategiske Forskningsråds forskning. Alternativt kan forskningsmidlerne opdeles i basismidler og konkurrenceudsatte midler, hvor sidstnævnte opfatter midler til både Det Frie og Det Strategiske Forskningsråd 19. Fra 2004 til 2008 ses en kraftig vækst midlerne til det nyoprettede Strategiske Forskningsråd; fra 294,5 mio. kr. i 2004 til 711 mio. kr. i 2008, mens midlerne til Det Frie Forskningsråd i sammenligning ligger næsten konstant: i 2004: 996,2 mio. kr. og i 2008: l045,9 mio. kr. 20. Disse tal er særdeles væsentlige at skrive sig bag øret, når vi senere i opgaven skal orientere os i den offentlige debat om de senere års udvikling inden for offentlig forskning. Om Det Strategiske Forskningsråd skriver Forsknings- og Innovationsstyrelsen bl.a.: Rådet arbejder for, at den strategiske forskning i Danmark indrettes, så den bedst muligt adresserer de udfordringer, det danske samfund står overfor. Hensigten er at bidrage til at sikre Danmarks position som velfærdsmæssig, økonomisk og videnskabelig frontløber i globale sammenhænge på henholdsvis kort og langt sigt. Strategisk forskning foregår i en problemorienteret sammenhæng, ikke i en disciplinbaseret sammenhæng. [ ] 21 Forskningen, der stimuleres gennem Det Strategiske Forskningsråd, har, som det fremgår af styrelsens beskrivelse, en klart defineret rolle i samfundet som problemløser og som frontløber i det in- 18 Der er afsat 240 mio. kr. til UNIK-initiativet i henholdsvis 2008 og Midlerne er målrettet et bestemt formål, men er i fri konkurrence mellem universiteterne, hvilket øjensynligt har givet anledning til placering af puljen i kategorien frie midler. Se også Villesen oktober Bilag om bevillinger til offentlig forskning; 20 Bilag til Udvalget for Videnskab og Teknologi; Bemærk, at der dertil skal lægger midlerne fra Globaliseringsaftalen, som dog ikke ændrer nævneværdigt ved billedet: at den største vækst ligger hos Det Strategiske Forskningsråd, mens den samlede procentuelle fordeling mellem frie og strategiske midler er nogenlunde konstant. 21 Forsknings- og Innovationsstyrelsen 2009: 12

13 ternationale vidensamfund. Målet er, ser vi, at Danmark løber fra konkurrenterne! Det mål skal forskningen bidrage til ved at skabe velfærd og økonomisk vækst og ved at sikre den fremtidige videnproduktion inden for de politisk prioriterede områder. Det tredje trin er den ny model for fordeling af basismidler med den bibliometriske forskningsindikator som det centrale element. Siden 1980 erne og frem til 2002 var tilvæksten i det enkelte universitets basisforskningsmidler et resultat af ad hoc beslutninger, hvor konkrete udgiftsbehov blev taget i betragtning 22. Fra midten af 1980 erne blev der udtaget 3 pct. af bevillingerne til en række ministerielle puljer og siden hen placeret i den såkaldte omstillingspulje, hvorfra universiteterne kunne søge midler fortrinsvis til forskning. Fra 2002 er omstillingspuljen fordelt af Videnskabsministeriet som nye forskningsbasismidler under anvendelse af den tidligere nævnte model, hvor 50 pct. af en given bevilling blev fordelt efter uddannelsesomsætningen, 40 pct. blev fordelt efter indtjente konkurrencemidler, og 10 pct. blev fordelt efter antal uddannede ph.d.er. Med den nye model for fordeling af basismidler, som træder i kraft fra januar 2010 og indfases over tre år, indgår universiteternes videnskabelige publicering som en helt ny parameter. I et baggrundsnotat fra Forsknings- og Innovationsstyrelsen forklares forskningsindikatoren således: Den bibliometriske forskningsindikator skal identificere og måle dansk forskningspublicering på tværs af institutioner. Formålet med indikatoren er at styrke kvaliteten af dansk forskning og understøtte adfærd, der fremmer publicering i de mest anerkendte fagfællebedømte udgivelseskanaler. Indikatoren skal indgå i Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udviklings finansieringsmodel til fordeling af basismidler i forbindelse med udmøntning af Finansloven Fra 2013 ser fordelingsnøglen hermed således ud 24 : Universiteternes indtjente uddannelsesbevilling - vægter 45 pct. Universiteternes forskningsvirksomhed finansieret af eksterne midler - vægter 20 pct. Universiteternes forskningsvirksomhed målt ved publicering - den bibliometriske forskningsindikator - vægter 25 pct. Universiteternes antal af færdiguddannede ph.d.er - vægter 10 pct. 22 Videnskabsministeriet Forsknings- og Innovationsstyrelsen Regeringen

14 Forskernes publicering bliver altså den næstvigtigste parameter for fordeling af basismidlerne. Jf. baggrundsnotatet for aftalen bygger indikatoren på registrering af forskningspublikationer, der er blevet vurderet af fagfæller inden publicering. Registreringen tager afsæt i en såkaldt autoritetsliste over publikationskanaler og publikationsformer. Autoritetslisten er udarbejdet i 68 faggrupper med ca. 500 forskere. Med henblik på at skabe incitament til at publicere i de mere prestigefyldte tidsskrifter og forlag inddeles autoritetslisten i to niveauer med 80 % af fagets publiceringer på verdensplan fordelt på niveau 1 (det normale niveau) og 20 % på niveau 2 (det høje niveau). Intentionen har været at tilvejebringe valide og sammenlignelige data for forskningsproduktion i Danmark. Vi har nu i kortfattet form gennemgået reformeringen af det danske forskningssystem, som er indtruffet inden for en kort årrække fra 2003 til i dag som den fremstår i et ministerielt perspektiv. Denne reformering og de ækvivalente institutionelle forandringer udgør de givne betingelser for offentlig forskning og for forskningens ledelse. De centrale institutionelle forandringer omhandler universitetsloven fra 2003, omorganiseringen af forskningsrådssystemet i 2004 og endelig den ny model til fordeling af basismidler med implementering fra 1. januar 2010 og frem til Denne gennemgang har bragt temaer på banen, som direkte knytter sig til styring og til ledelsens redskaber til at styre performance og retning af forskningsaktiviteterne. Direkte eller indirekte relaterer disse temaer sig også gennem ledelsens styring, herunder anvendelse af styringsteknologier - til legitimiteten i lederens ledelsespraksis og til karakteren af de magtrelationer, lederen indgår i. Lederens og organisationens legitimitet vil afspejle omgivelsernes tilskrivning af legitimitet til lederens handlinger. Tilsvarende kan valget af styringsteknologier forme de måder, hvorpå magten fremtræder mellem leder og omgivelser. Efter denne gennemgang dukker de oplagte spørgsmål op: Hvad er forskningsfeltets reaktioner på reformeringen og på indførelsen af den bibliometriske forskningsindikator? Hvordan ser offentlige forskningsledere selv deres ledelsespraksis i dette institutionelle felt, og hvilken ledelsesmæssig betydning af forandringerne og reaktionerne i feltet får vi øje på i et institutionelt perspektiv? Denne nysgerrighed specificeres nu i følgende problemformulering: 14

15 2. Problemformulering Interessen for relationerne mellem forskning og omverden, og for sammenhænge mellem forskningsledelse og institutionelle forandringer i forskningsfeltet og det øvrige samfund leder frem mod følgende problemformulering: Hvordan karakteriserer offentlige forskningsledere deres ledelsespraksis, herunder anvendelsen af styringsteknologier, og hvordan kan vi forstå denne ledelsespraksis på baggrund af de institutionelle betingelser for offentlig forskningsledelse? Ovenstående spørgsmål vil vi besvare ved først at analysere den offentlige forsknings institutionelle betingelser. Dette gøres i Analyse A, hvor vi undersøger forskningsfeltets reaktioner på de institutionelle forandringer, der er indtruffet i forbindelse med reformeringen af forskningssystemet. Forandringerne og feltets reaktioner udgør betingelserne for den offentlige forskningsledelse. Institutionel teori vil danne teoretisk grundlag for vores iagttagelser og analyse. I Analyse B og C studerer vi, hvordan forskningslederne oplever deres egen ledelse under disse betingelser. Dette gør vi ved først at undersøge (i Analyse B), hvordan styringsteknologier indgår i ledelsespraksis hos forskningsledere i den private sektor, hvor der er klare rammer, mål og forventninger til forskningens indhold og ledelse, og hvor vi forventer at finde relativt stram styring og synlig ledelse. Disse erfaringer rigere tager vi fat på den offentlige forskning (Analyse C), hvor vi kigger efter lignende eller helt andre måder at anvende styringsteknologier på. I Analyse B og C vil vi vurdere, hvilken betydning anvendelsen af styringsteknologier har for lederens handlinger og disse handlingers gennemslagskraft. Styringsteknologiernes betydning studeres specielt i sammenhæng med magt, der optræder i relationerne mellem lederen og feltets øvrige aktører. Dette sker i Analyse D. Analyserne rundes af med en Diskussion, som bygger på den institutionelle kontekst for forskningsledelse i det offentlige (Analyse A). Her søger vi at kvalificere vores tolkning af offentlige forskningslederes beskrivelse af egen ledelse. Denne kvalificering sker ved at sætte konklusionerne af Analyse B, C og D ind i den ledelseskontekst, der dukker op i Analyse A. Med andre ord er det målet at forstå det billede, vi får af offentlig forskningsledelse - og dets afvigelse fra billedet af privat forskningsledelse - på baggrund af de institutionelle betingelser. 15

16 Anvendelse af styringsteknologier, rationalet bag samt konsekvenserne heraf forstås på baggrund af institutionel teori. Som analyseredskab bruger vi endvidere specialteori om styringsteknologier og magt. Valget af teorier og deres sammenhæng vil blive forklaret i afsnit 3.3, og i kapitel 4 vil vi redegøre for teoriernes centrale begreber og anvendelsen af dem i analyserne. Efter den indledende redegørelse for vores interesse og for aktualiteten af emnet forskningsledelse har vi nu præciseret, hvad vi spørger ind til, og hvordan vi vil besvare spørgsmålene. I det følgende afsnit vil vi redegøre for vores grundlæggende videnskabsteoretiske udgangspunkt og metode og for vores analysestrategiske valg hvad angår iagttagelsespunkt, indhentning af empiri og teoretiske iagttagelses- og analysegrundlag. 16

17 3. Analysedesign Vores undren omkring forskningsledelsens vilkår og praksis har dannet grobund for problemformuleringen, som er styrende for valget af iagttagelsespunkt. De teoretiske perspektiver er valgt på baggrund af problemformulering og iagttagelsespunkt, og de har været styrende for hvilke begreber, der indgår i analyserne, idet perspektiverne konditioneres ved selektion af nøglebegreber. Ved redegørelsen for de teoretiske perspektiver (afsnit ) vil vi forklare de centrale begreber, med hvilke vi vil operationalisere teorierne. Kapitlet indeholder en redegørelse for de grundlæggende videnskabsteoretiske og metodiske overvejelser, iagttagelsespunkt, teorivalg og empiriske overvejelser Videnskabsteoretiske og metodiske overvejelser Som vores problemformulering viser, har vi valgt forskningsledelse i det offentlige som det centrale iagttagelsespunkt. Imidlertid indgår forskningsledelsepraksis i den private sektor også i vores erkendelsesinteresse, idet den private sektor vil blive brugt som et spejl, som skal hjælpe os til at få øje på særtræk ved den offentlige forskningsledelse, som vi vil prøve at forstå på baggrund af dens institutionelle kontekst. Forskningsledelse er et socialt fænomen. Det handler om relationer mellem aktører og om subjektive meningstilskrivninger og tolkninger, der skabes i interaktion mellem individer. Begreber som ledelsespraksis og ledelsesrum lader sig ikke måle; ontologisk set er der tale om abstrakte, sociale konstruktioner, diskurser eller sprogligt bårne forestillinger, dvs. noget man taler om, men som ikke har en fysisk form. Hvordan undersøger vi dem så? Det gør vi vha. en kvalitativ analyse baseret på semistrukturerede interviews. Kvalitative analyser er velegnede til at søge specifik viden om sociale fænomeners beskaffenhed, og relationer mellem aktører og meningsskabelse 25. Vi tager i opgaven udgangspunkt i et erkendelsesteoretisk konstruktivistisk paradigme om den sociale virkelighed 26. Vi er overbeviste om, at virkeligheden eksisterer, men at vores erkendelse af den ikke er en repræsentation, men en konstruktion, der skabes i interaktion med andre individer. Dette gælder både vores egen viden om forskningsledelse, men også forskningsledernes erkendelse og viden. Da denne erkendelse og viden altså er subjektiv og konstrueret, må vi undersøge den ved at tale med den enkelte forsknings- 25 Dahler-Larsen Larsen

18 leder og forsøge at komme bag om hans/hendes konstruktion af virkelighedens forskningsledelse. Dette kan selvsagt ikke gøres gennem kvantitative interviews, men alene gennem kvalitative eller semi-kvalitative interviews. Det er i den sammenhæng vigtigt at forklare, at vi ikke har valgt vores interviewpersoner i det håb, at vi gennem interviewene med dem kan skabe erkendelse om forskningsledelse som et helt generelt fænomen, men derimod om hvordan den enkelte forskningsleder handler og tænker om sin ledelsespraksis. Af samme grund har vi valgt forskningsledere, som, vi har en forventning til, er bevidste om deres ledelsespraksis og har gjort sig tanker om, hvad god ledelse er i den specifikke kontekst. Problemformuleringens relativt brede formuleringer om emner, som vi indledningsvist kun havde begrænset viden om, har tilføjet projektet en udforskende karakter. Den eksplorative undersøgelse er en samfundsvidenskabelig metode til at udforske forhold eller fænomener, som er mindre kendte 27. Metoden danner grundlag for vores tilgang, hvor vi først spørger: hvad siger forskerne om deres praksis? og dernæst: hvilke normer og værdier har aktørerne i feltet, og hvad betinger den adfærd, vi hører om? Frem for at teste specifikke hypoteser er vi opsøgende i arbejdet med at opbygge et dybere kendskab til forskningsledernes ledelsespraksis og parallelt hermed udvikle en forståelsesramme, der bygger på de institutionelle betingelser for ledelse. Undervejs i processen udvikles viden og erkendelse, der bruges til løbende at tilpasse undersøgelsesspørgsmål og problemformulering. Vi er opmærksomme på betydningen af den selvforståelse, der hersker i feltet, og dermed også den forforståelse, vi som iagttagere og som aktører i feltet bringer ind i undersøgelsen. Vi vil bestræbe os på at være bevidste om, at vi som socialiserede individer (i det mindste delvist) har internaliseret feltets normer og værdier, som er konstituerende for vores opfattelser og adfærd. Dermed ikke sagt, at vi er uden indflydelse på, hvad vi ser på, og hvordan vi tilskriver det iagttagede betydning. Vi vil netop ud fra erkendelsen om forforståelse og med afsæt i den valgte teori - forsøge at iagttage og fortolke så objektivt og kritisk som muligt. En nærmere redegørelse for valget af teoretiske perspektiver følger i afsnit 3.3. Inden da vil vi forklare vores overordnede analysestrategiske tænkning og herunder definere vores iagttagelsespunkt. 27 Andersen

19 3.2 Iagttagelsespunkt Opgavens genstandsfelt er forskningsfeltet, omfattende såvel den private som den offentlige forskning, hvor vi specifikt iagttager ledelse af forskning. Helt præcist iagttager vi ikke direkte selve ledelsen, men forskningsledernes udsagn om ledelsespraksis, ligesom vi studerer den institutionelle kontekst for ledelse. Med ledelse af forskning mener vi strategiske beslutninger vedr. forskningens retning og indhold samt den ledelse, der er forudsætningen for at sikre rammerne for forskningen. Forskningsledelse består altså i vores optik af både den strategiske, faglige ledelse og ledelse af drift, personale og økonomi. Vores tilgang til ledelse er udpræget konstitutionskritisk, idet vi retter blikket mod det, som skaber ledelse, og det, som ledelse skaber. Vi betragter således ledelse som en social konstruktion og praksis, der konstitueres, indrammes og transformeres i en given kontekst af diskursive og institutionelle betingelser 28. Ledelsespraksis, som den iagttages af forskningslederne selv, og som vi ser den i interviewene med forskningslederne, er med andre ord i en vis udstrækning givet af de diskursive og institutionelle betingelser. Den konstitutionskritiske tilgang vil komme til udtryk dels i afsnittene om hhv. teori om og analyse af styringsteknologier og magt (afsnit 4.2, 4.3 og 5.4), og desuden i diskussionen (kapitel 6), hvor vi som tidligere forklaret vil fortolke billedet af forskningsledelse i det offentlige på baggrund af den institutionelle kontekst, der netop er konstituerende for de sociale handlinger knyttet til ledelse. Derimod har vi valgt at afgrænse os fra at forholde os eksplicit til de diskursive betingelser gennem en specifik diskursanalyse. Dette valg har vi truffet, da vi mener at en analyse af de institutionelle betingelser i sig selv vil kunne generere tilstrækkelig forståelseskraft til at kunne give svar på problemformuleringen. Ledelse forstår vi generelt som autoritet til at træffe kollektivt bindende beslutninger på en enheds vegne 29. I opgaven interesserer vi os specifikt for de interpersonelle relationer og de daglige forskningsledelsesudfordringer, som de opstår på institut- og afdelingsniveau. Overordnet er det forskningslederens opgave at skabe synergi og optimere betingelserne for den enkelte forskers indsats, samt konstituere og konsolidere en fælles ramme for forskningen. 28 Foucault i Pedersen 2008 s Pedersen 2008 s

20 Dette er altså iagttagelsespunktet. Men for rigtigt at kunne få øje på det og kunne forstå det, vi ser, må vi forstå rammen. Vi udvider derfor blikket til også at omfatte de institutionelle omgivelser, som springer ud af historien om forskningssystemet og danner baggrund for den ledelse, vi senere vil fokusere på. Blikket fokuseres gennem selektion af begreber fra den institutionelle teori (se afsnit 4.1), idet vi leder efter centrale udviklingstræk og begivenheder af institutionel relevans. I denne forståelsesramme finder vi det centrale iagttagelsespunkt: forskningsledelsen. Vi ønsker som nævnt specifikt at undersøge forskningsledelsen på institut/afdelingsniveau. Her vil visse aspekter af forskningsledelsen være forankret i ledelsen på de organisatoriske niveauer, der ligger over institut-/afdelingsniveauet, og det er derfor relevant at præcisere iagttagelsespunktet nærmere. Afgrænsningen af iagttagelsespunktet er imidlertid også et empirisk spørgsmål, idet vi netop i problemformuleringen spørger ind til: hvordan karakteriserer forskningslederne deres egen forskningsledelse, og hvordan skal vi forstå betydningen af brugen af styringsteknologier? Med andre ord: hvad er det for et billede, vi kigger på, og hvilke aspekter af styringsteknologiernes betydning vil vi fokusere på? På den anden side er iagttagelsespunktet betinget af valget af teoretiske perspektiver. Vi iagttager forskningsledelsen dels fra et institutionelt perspektiv, der sporer blikket ind på aspekter af ledelsen vedrørende legitimitet, overlevelse, ressourcer og institutioner i bred forstand og dels fra et magtteoretisk perspektiv. På den baggrund er det blevet os klart, at vores centrale iagttagelsespunkt er anvendelsen af styringsteknologier og deres betydning i forhold til magt i og omkring ledelsesrummet 30, som det formes omkring lederen gennem relationerne opad til de øvre ledelseslag, nedad til medarbejderne og udad mod andre aktører i forskningsfeltet. Styringen af forskningsaktiviteter og anvendelsen af styringsteknologierne er objekt i vores analyse, mens magt følger som et bi-objekt, idet vi spørger til, hvordan styringen og styringsteknologierne former måden, hvorpå magten fremtræder. Styringen virker gennem lederne og forskerne, som samtidig er de subjekter, hvorigennem magten udøves under de givne betingelser. 3.3 Teorivalg Vores interesse for relationerne mellem forskning og omverden træder frem allerede i indledningen til nærværende opgave, hvor vi skitserer, hvorledes hele forskningsfeltet er under forandring. Sammenhængen(e) mellem de foranderlige omgivelser, organisation og ledelse står helt centralt i vores erkendelsesinteresse. Dette fremgår da også klart af hovedspørgsmålet i vores problemstilling: Hvordan karakteriserer forskningslederne deres ledelsespraksis i dag, og hvordan kan vi 30 Begrebet ledelsesrum forklares i afsnit

21 forstå den beskrevne ledelsespraksis på baggrund af de institutionelle betingelser for ledelse? - idet de institutionelle betingelser netop udgør en samlende betegnelse for strukturelle, normative og kognitive forhold ved organisation og omgivelser, som virker konstituerende for ledelsen. Som iagttagelses- og analyseapparat har vi følgelig valgt den institutionelle teori, hvorfra vi anvender nøglebegreber, der stammer fra den historiske og den organisatoriske institutionalisme, med hvilke vi kan undersøge forandringer i omgivelserne og gennemgående handlemønstre 31, afspejlende normer, værdier, forestillinger og tænkemåder i feltet og i organisationen. Med den institutionelle teori kan vi desuden undersøge en given organisatorisk enheds kamp for ressourcer og legitimitet, som er afgørende for enhedens overlevelse i de foranderlige og ofte konfliktfyldte omgivelser. Imidlertid vil vi dybere ind i selve ledelsespraksis både internt i organisationen og i relation til organisationens eksterne interessenter. Vi spørger derfor til, hvordan ledelsen udøves og med hvilke konsekvenser for subjekter og objekter i de givne ledelsesrelationer. For det første vil vi undersøge, hvilke ledelsesværktøjer, eller med et andet ord: styringsteknologier, ledelsen tager i brug. For det andet vil vi studere, hvad denne anvendelse af styringsteknologier betyder for relationerne mellem de involverede parter og for den magt, der optræder mellem dem. Hvordan påvirker disse relationelle magteffekter ledelsesrummet og hvordan kan de udnyttes de konstruktivt? Den institutionelle kontekst, som konstituerer valget af styringsteknologier, kan hjælpe os til at forstå de ledelsesmæssige konsekvenser af brugen af styringsteknologier set på baggrund af den flersidige magtrelation mellem leder/ledelse, medarbejder og omgivelser. Afslutningsvist vil vi derfor bruge den institutionelle kontekst som et analytisk link mellem de observationer, vi gør os af anvendelsen af styringsteknologier i hhv. den private og den offentlige sektor, og den betydning styringsteknologierne, jf. analysen, har for ledere og medarbejdere. Legitimitet og autoritet i ledelse udtrykker, hvordan man kan træffe kollektivt bindende beslutninger og sætte retning for en given enhed på en måde, der legitimerer en begrænsning af andre menneskers frihed. Det frie valg, individets ret til selv at vælge, bliver underlagt en ledelses beslutninger, givet at denne ledelse er blevet tildelt autoritet og legitimitet. Vi ser altså en tæt sammenvæv- 31 Som vi vil se i afsnit 4.1 er disse handleformer identiske med de sociale praksisformer, som er knyttet til bestemte roller og relationer, og som er indlejret i det sociale gennem gentagelser og sanktionering vha. normer. 21

22 ning af legitimitet i ledelse, frihed for den enkelte og magt med afsæt i Foucaults relationelle, produktive magtforståelse 32. Balancen mellem magt og frihed er en meget central problemstilling i forhold til opgaven, fordi begrebet forskningsfrihed er en integreret del af forskningsfeltets selvforståelse, og ikke mindst fordi denne selvforståelse, og dermed også forståelsen af hvad forskningsfrihed betyder, måske er under forandring 33. Ved hjælp af magtteori vil vi således undersøge, hvordan ledelsespraksis skaber og skabes af bestemte magtforhold i den organisatoriske enhed og i enhedens relationer til omgivelserne. Valget af teori er hermed givet: Vi har valgt at anvende institutionel teori som den teoretiske grundramme og dermed som redskab til iagttagelse og analyse. Dette fundament suppleres af socialkonstruktivistisk teori om styringsteknologier og magt. Begrebet legitimitet, som gennem dets tætte forbindelse til autoritet og magt vil være et centralt begreb i opgaven, indgår som et af de udvalgte begreber i den institutionelle teori Empiriske overvejelser Ved indsamling af empiri til analyserne har vi udvalgt videnskabelige artikler samt relevante tekster fra aviser og fagblade. Teksterne er udvalgt efter systematisk søgning på Infomedia og Google med kombinationer af søgeord blandt ordene: strategisk fri forskning forskningsledelse universitetsreform universitetslov forskningsfrihed bibliometriske forskningsindikator. Herudover har vi anvendt Videnskabsministeriets og Forsknings- og Innovationsstyrelsens hjemmesider, hjemmesiden for Faggruppe 68 34, Folketingets hjemmeside samt bloggen på Forskningspolitisk Arkiv 35 og økonom Henrik Herløv Lunds forskningspolitiske blog på SEnyt 36. Disse blogs har vi fundet gennem Google-søgninger. I alt har vi udvalgt 52 relevante artikler: debatindlæg, kommentarer og kronikker. Artiklerne vil udgøre det primære grundlag for analysen om forskningsfeltets reaktioner på forandringerne i den institutionelle kontekst, og de vil også i det omfang, det er relevant, blive inddraget i de øvrige analyser. Desuden har vi gennemført en række personlige interviews med forskningsledere, først fra den private sektor og dernæst fra den offentlige sektor. 32 Pedersen 2004 s. 121; Mik-Meyer & Villadsen 2007 s Holm Nærmere forklaring om Faggruppe 68 afsnit s

23 Den empiriske tilgang har haft en undersøgende og udforskende karakter. Bevidste om vores forforståelse om, at ledelse i en stor og velrenommeret medicinalvirksomhed falder i den ikke nærmere definerede kategori god ledelse, mens vi selv på daværende tidspunkt måtte placere den offentlige forskningsledelse i en kategori med ukendt label, valgte vi at konfrontere den og undersøge nærmere, hvad den gode ledelse består af. Dette med henblik på at finde kendetegn, egenskaber, procedurer eller strategier, som kunne anvendes observerende i den efterfølgende undersøgelse af forskningsledelsen i det offentlige. Undervejs i vores udforskning af den private sektor repræsenteret ved Novo Nordisk A/S gik det op for os, hvad forskningsledelse er hos Novo Nordisk, set med det fokus vores iagttagelsespunkt bringer, og hvem der udøver den. Den erfaring førte til en mindre ændring af analysedesignet for vores opgave, idet vi udvidede gruppen af interviewpersoner fra det private fra initialt kun at omfatte linjeledere til også at omfatte projektledere, som ikke har formelt personaleansvar. Vores genstandsfelt er forskningsfeltet omfattende både den private og den offentlige forskning, men iagttagelsespunktet er som forklaret i detaljer i afsnit forskningsledelse i det offentlige. Man kan spørge undrende ind til, hvorfor vi så har valgt at starte empiriindsamlingen med at undersøge den private sektor. Forklaringen ligger lige for: intentionen bag en undersøgelse af forskningsledelse i det private var, som vi kort har været inde på, at spore os ind på særtræk ved forskningsledelse, som vi kunne bruge som pejlemærker i undersøgelsen af den offentlige forskningsledelse. Med andre ord var det private indgangen til det offentlige. For at kunne stille fokus skarpt måtte vi først se bredt og udenom iagttagelsespunktet. På baggrund af disse overvejelser vil vi opnå indsigt i og forstå den aktuelle praksis indenfor forskningsledelse i de to sektorer samt analysere, hvordan de institutionelle betingelser er med til at konstituere ledelsesrummet for forskningsledere i den offentlige sektor. Analyse A I den indledende analyse A (figur 1) analyserer vi den institutionelle ramme for forskningsledelse med baggrund i udviklingen indenfor de seneste 7 år. Som beskrevet i indledningen, har forskningsfeltet og presset fra omverdenen forandret sig med universitetsloven fra 2003 og med den dertil hørende reformering af forskningssystemet. Disse forandringer ser vi med vores institutionelle udgangspunkt som konstituerende for forskningsledelsen. 23