IBIS Analyse Zambia Maj 2010

Transkript

1 IBIS Analyse IBIS Analyse Zambia Maj 2010 Resumé Zambia er en af verdens førende kobbereksportører. Men kobberindustrien bidrager kun meget lidt til at finansiere uddannelse, sundhed og udvikling i Zambia. Samtidig viser beregninger, at Zambia kan opfylde 2015-målene, hvis beskatningen af minesektoren omlægges, så den er på linje med internationale standarder. Selv uden omlægninger kan der gøres meget for at forbedre det nuværende skattesystem ved at øge gennemsigtigheden i minevirksomhedernes regnskaber og øge kapaciteten i skatteopkrævningssystemet. Når dansk udviklingsbistand har som målsætning at bekæmpe fattigdom og skabe økonomisk og social udvikling, må Danmark aktivt arbejde for, at Zambia i højere grad mobiliserer ressourcer til udvikling gennem beskatning af kobberindustrien. Danmark bør derfor: Styrke Zambias skattesystem og skatteadministration Arbejde for en mere hensigtsmæssig beskatning af minesektoren Arbejde for ændringer i de internationale standarder for regnskaber, for at skaber en større gennemsigtighed i mineselskabernes regnskaber, og muliggøre en beskatning i Zambia Styrke de internationale initiativer der sætter fokus på minesektorens bidrag til fattigdomsbekæmpelse Støtte Zambias civilsamfund og parlament i deres bestræbelser på at skabe åbenhed og gennemsigtighed i kobberindustrien Baggrund Siden 1999 har Zambia oplevet den længste og største økonomiske fremgang siden uafhængigheden i Efter årtiers økonomisk nedgang medførte de stigende kobberpriser og privatiseringerne af minesektoren et ti-årigt økonomisk boom. De store stigninger i kobberpriserne har hjulpet denne postive udvikling på vej, idet minesektoren bidrager med 90 procent af landets eksportindtægter (BGR : 62). Men da minesektoren er meget kapitalintensiv og primært bruger underleverandører fra andre lande har minesektoren få berøringsflader til resten af økonomien (Christian Aid 2007:24; Lungu 2007: 21; SARW 2009: 15). Studier har vist, at udenlandske investeringer i udvindingsindustrier generelt har få positive afsmittende effekter til resten af økonomien. (Alfaro 2003: 11). Derfor er beskatning af minesektoren vigtig for at sikre, at samfundet får del i rigdommene fra udvindingsindustrien. Minesektoren i Zambia har nogle særdeles gunstige skatteaftaler med regeringen, hvilket betyder, at kobbereksporten kun i begrænset omfang bidrager til fattigdomsreduktion i landet. 1 Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) er en tysk forskningsinstitution der blandt andet forsker i og rådgiver de tyske ministerier i geovidenskabelige spørgsmål. 1

2 En analyse viser, at minernes bidrag til staten er negativt, da de ikke betaler skat, men til gengæld modtager subsidier (Mpande, 2009). Set ud fra figur 1 er det tydeligt, at Zambias skattesystem er meget fordelagtigt for mineselskaberne sammenlignet med skattesystemerne i andre lande. Figur 1: Statens andel af indtægterne fra naturressourceeksporten i 2006 i fire lande Kilde: German Development Institue 2008: 2 I 2008 forsøgte den daværende regering med præsident Mwanawasa i spidsen at gøre op med den meget lave beskatning af minerne. Nye regler betød blandt andet, at mængdebeskatningen (royalties) på kobber blev sat op fra omkring 0,6 procent til 3 procent, og at der blev indført en såkaldt windfall skat, der skulle beskatte noget af den ekstra profit der skabes i perioder med mege høje verdensmarkedspriser (EAZ ). Efter præsident Mwanawasa døde i 2008 blev reglerne ændret som følge af massivt pres fra minevirksomhederne. Reglerne ville have betydet, at regeringen alene i 2008 ville have fået 415 mio. dollars i ekstraindtægter, svarende til 10,5 procent af regeringens samlede budget. Til sammenligning giver de internationale donorer 703,18 mio. dollars om året. Hvis ændringerne i skattesystemet indført af Mwanawasa ikke var blevet udvandet, ville regeringens indtægter fra mineselskaberne være kommet på linje med internationale standarder (EAZ 2008). 2 Economics Association of Zambia (EAZ) er en upartisk zambiansk NGO der beskæftiger sig med økonomiske og udviklingsrelaterede spørgsmål. 2

3 Zambia og 2015-målene Med de nuværende regler på skatteområdet for minerne og de internationale donorers biddrag til Zambia er det usandsynligt, at Zambia når 2015-målene. Det er beregnet, at der mangler 7,25 mia. dollars i perioden , for at målene kan nås (BGR 2009: 68). Efter at direktøren for IMF, Dominique Strauss-Kahn, for nyligt besøgte Zambia udtalte han, at en forøgelse af statens skatteindtægter er afgørende for, at Zambia kan nå 2015-målene (IMF 2010). En øget beskatning af mineindtægterne er en oplagt måde at udfylde hullet i den zambianske statskasse, da der ikke er mange alternative dele af økonomien i Zambia der kan beskattes. Selv under antagelse om faldende verdensmarkedspriser og svagt stigende produktion i landet ville ændringerne i skattereglerne fra 2008 have kunnet finansiere 30 procent af de midler, der mangler i finansieringen af 2015-målene (BGR 2009: 69). Hvis verdensmarkedspriserne holder deres nuværende høje niveau og produktionen stiger ville landet selv havde haft mulighed for at finansiere 2015-målene (ibid.). Det illustrerer, hvor vigtig minesektoren kunne være for at opnå udvikling, og på sigt gøre Zambia uafhængig af bistandsmidler. Minesektoren er selvsagt imod større beskatning og påstår, at de ikke kan tjene penge på kobberudvindingen, hvis skatten sættes op. Her påpeges det dog, at mineselskaberne fandt det profitabelt at investere i minerne ved privatiseringerne i slut 90 erne og de tidlige 00 ere, hvor verdensmarkedspriserne var omkring halvdelen af hvad de er i dag 3. Disse prisstigninger var ikke forudsete (Weeks 2007) og det er derfor usandsynligt, at der ikke er plads til at forøge beskatningen. En dårlig beskatningsmodel Minesektorens lave bidrag til fattigdomsbekæmpelse i Zambia skyldes ikke kun lave beskatningsrater. Det skyldes også en dårlig beskatningsmodel, som primært beskatter virksomhedernes overskud. I praksis betyder det, at udvindingsvirksomhederne stort selv kan fastsætte deres skattebetaling. Mineselskaberne er del af multinationale koncerner, hvor de gennem interne transaktioner lovlige og ulovlige kan flytte overskuddet inden for koncernen for at minimere deres skattebetaling. Gennem intern handel mellem koncernens selskaber i forskellige lande, kan multinationale selskaber overføre penge til lande i skattely. Det foregår lovligt men ofte mod skattelovgivningens ånd ved at selskaberne flytter overskuddet fra minerne i Zambia ud af landet. Og det foregår ulovligt, ofte gennem transfer mis-pricing, som er et udtryk for, at den interne handel foregår ved brug af kunstig høje eller lave priser med det formål at flytte overskuddet til en anden afdeling af det multinationale selskab. Virksomhederne kan på den måde få det til at fremstå som om, at overskuddet i Zambia er mindre end tilfældet reelt er, hvorved skattebetalingen reduceres. Beregninger foretaget af forskere ved Massachusetts Institute of Technology har vist, at Zambia mistede 19,8 mia. dollars i perioden på grund af transfer mis-pricing (Ndikumana 2008: 41). For at modgå denne form for skatteunddragelse er det nødvendigt, at der skabes større gennemsigtighed i de multinationale selskabers regnskaber. Som det er nu, skal selskaberne kun offentliggøre et samlet regnskab på koncernniveau, og det er derfor umuligt at se, hvor i koncernen overskuddet skabes. Hvis man vil skatteunddragelsen til livs, må man indføre land-for-land rapportering, således at selskaberne tvinges til at aflægge individuelt regnskab for hvert land de opererer i. Dette vil sikre en større gennemsigtighed med regnskaberne og dermed tydeliggøre, hvor i koncernen overskuddet skabes, og dermed skal beskattes. For at modgå skatteunddragelse kræves desuden et ressourcestærkt skatteopkrævningssystem, hvilket i dag ikke eksisterer i Zambia. Zambian Revenue Authority (ZRA) som står for skatteopkrævningen i landet havde indtil for få år siden kun 2 ansatte til at sørge for, at minevirksomhederne betalte den, skat de skulle (Lungu 2007). Med norske bistandsmidler forsøger man, at opprioritere området fra det nuværende meget lave niveau. Skatteaftalerne mellem regeringen og minevirksomhederne har ikke 3 Fra under 3,000 dollars pr. ton til omkring 7,000 dollars pr. ton i dag. 3

4 været offentligt tilgængelige. Der er således tale om et meget lukket system. Regeringen har forhandlet aftalerne på plads med hver enkelt virksomhed, uden at Parlamentet, pressen eller den almindelige zambianer har haft mulighed for at undersøge indholdet i aftalerne. Først for nyligt kom aftalernes indhold frem for offentligheden, da de blev lækket. Det er endnu uklart, om ny regulering indført i 2008 har gjort op med denne tvivlsomme praksis. De store udfordringer omkring åbenhed i skatteopkrævningssystemet har fået flere observatører i landet til at anbefale mængdebeskatning som et alternativ (Lungu 2009: 23; EAZ 2008). Mængdebeskatning betyder, at virksomhederne beskattes i forhold til de mængder råstof, de udvinder. Denne beskatningsform kaldes også royalties. Ved mængdebeskatning er det sværere for virksomhederne at snyde i skat, fordi det er nemmere at kontrollere de mængder, der udvindes, end det er at kontrollere virksomhedernes overskud fra udvindingen. Desværre er den nuværende mængdebeskatning på 3 procent relativ lav i internationalt perspektiv. Desuden er det afgørende at have en beskatningsform, der kan indfange noget af den ekstra profit der opstår i tider med meget høje verdensmarkedspriser. Det var intentionen med Windfall skatten, som var baseret på minernes netto indtjening frem for profit. Som nævnt blev skatten dog fjernet og erstattet med en profitbaseret skat der skal indfange de ekstra indtægter. Anbefalinger Der er stort potentiale i kobberproduktionen i Zambia og værdien herfra kunne være med til at finansiere udvikling i landet i form af veje, sundhedsklinikker og uddannelse. For at det kan blive virkelighed kræves forskellige ændringer, som Danmark kan være med til at gennemføre. Den nye danske udviklingsstrategi lægger vægt på privat sektor drevet økonomisk vækst. Hvis denne vækst skal føre til udvikling og fattigdomsbekæmpelse, så skal Danmark bidrage til, at minesektoren i Zambia betaler mere i skat. I Zambia bør Danmark arbejde for, at: - den zambiske regering laver mere hensigtsmæssige beskatningsregler indenfor minesektoren. - kapaciteten i den zambiske skatteopkrævningsinstitution, ZRA, styrkes. - Zambias Auditor General sætter revision af mineindtægterne højt på dagsordenen. - der indføres mere åbenhed i minevirksomhedernes regnskaber og regeringens indtægter fra minerne ved at fremme Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) og Publish What You Pay (PWYP) tiltagene. - der indarbejdes programmer for at styrke sammenhængen mellem minesektoren og udvikling i strategien for god regeringsførelse for 2012 og frem. Internationalt bør Danmark arbejde for, at: - der med den nye vækstfokuserede udviklingsstrategi laves konkrete tiltag for at styrke båndet mellem mineindustrien og udvikling i de samarbejdslande, hvor det er relevant. Dette er vigtigt da væksten i flere af de lande Danmark er engageret i er drevet af udvindingsindustrien. - der indføres nye regnskabsstandarder indeholdende land-for-land rapportering, således at det bliver nemmere at fastsætte, hvilken skat multinationale selskaber skal betale i de lande de opererer i. 4

5 Litteratur Alfaro, Laura (2003): Foreign Direct Investment and Growth: Does the Sector Matter? Kan downloades her: BGR (2009): Government Revenue from the Extractive Sector in Sub-Saharan Africa A Potential for Funding the United Nations Millennium Development Goals? Federal Institute for Geoscience and Natural Resources, Hanover. Christian Aid (2007): A Rich Seam: Who Benefits from Rising Commodity Prices?. Rapporten kan downloades her: EAZ (Economic Association of Zambia) (2008): Memorandum to the estimates committe on mineral taxes. Kan downloades her: FIAS (Foreign Investment Advisory Service) (2004): Zambia: Sectoral Study of the Effectiv Tax Burden. Rapporten kan downloades her: ctive_tax_burden(fy2005)/$file/zambia+sectoral+study+of+the+effective+tax+burden+- +Dec.2004.pdf IMF (2010): Statement by IMF Managing Director Dominique Strauss-Kahn at the Conclusion of His Visit to Zambia. Kan downloades her: Lungu, John & Alastair Fraser (2007): For Whom the Windfalls? Winners & losers in the privatization of Zambia s copper mines. Civil Society Trade Network of Zambia & Catholic Centre for Justice, Development and Peace. Rapporten kan downloades her: Lungu, John (2009): The Politics of Reforming Zambia s Mining Tax Regime. Southern Africa Resource Watch (SARW). Rapporten kan downloades her: Mpande, Mathias (2009): Background paper on problems of the Zambian mining industry for the December 2009 EAZ public discussion forum on mining taxation. Economic Association of Zambia (EAZ). Ndikumana, Léonce & Boyce, James K. (2008). New Estimates of Capital Flight from Sub-Saharan African Countries: Linkages with External Borrowing and Policy Options. Political Economy Research Institute, MIT. Working paper Series, No SARW, TWN Africa, Tax Justice Network for Africa, Act!on Aid and Christian Aid (2009): Breaking the curse: How transparent taxation and fair taxes can turn Africa s mineral wealth into development. Rapporten kan downloades her: Weeks, John, Shruti Patel, Allan Mukungu, and Venkatesh Seshamani (2007): Kwacha Appreciation : Implications for the Zambian Economy. United Nations Development Programme (UNDP). 5

6 Udarbejdet af Sofie Andersen, Christian Hallum og Lars Koch For yderligere information kontakt Lars Koch Demokrati- og politikmedarbejder Tlf: Mobil: