Inspirationsoplæg. Offentlig-privat samarbejde om drift af plejecentre

Transkript

1 Inspirationsoplæg Offentlig-privat samarbejde om drift af plejecentre

2 Weidekampsgade København S Tlf Layout og tryk: KL s trykkeri Foto: Colourbox

3 Offentlig-privat samarbejde om drift af plejecentre Udgivet af KL/Udbudsportalen Maj 2012 Inspirationsoplægget er et af flere produkter fra projektet om markedsmodning på ældreområdet, socialområdet og sundhedsområdet, som KL/Udbudsportalen igangsatte i maj 2011 i samarbejde med Erhvervs- og Vækstministeriet. Oplægget er udarbejdet i af rådgivningsfirmaet Ising Consulting for Udbudsportalen. Projektet om markedsmodning er baseret på behovet for at øge det gensidige kendskab mellem kommuner og private leverandører samt styrke forståelsen mellem de to sektorer, skabe dialog om hvordan private leverandører kan tilføre opgaveløsningen merværdi, og skitsere hensigtsmæssige processer for konkurrenceudsættelse af velfærdsopgaver.

4 Indhold 1. Indledning 5 2. Hvorfor offentlig-privat samarbejde? 6 3. Værktøjer til samarbejde 9 Værktøj nr. 1 Markedsdialog 9 Værktøj nr. 2 Udbudsmaterialet 9 Værktøj nr. 3 Sørg for samarbejdsfokus 10 Værktøj nr. 4 Brug funktionskrav 11 Værktøj nr. 5 Styregruppen 11 Værktøj nr. 6 Redskaber i det daglige samarbejde 12 Værktøj nr. 7 Dialog og forventningsafstemning 13 Værktøj nr. 8 Udviklingspartnerskab 13 Værktøj nr. 9 Brug af incitamenter 14 Værktøj nr. 10 Udveksling af ydelser 15 Værktøj nr Læring 15 Værktøj nr. 12 Bygninger og inventar 15 Værktøj nr. 13 Kontraktlængde og ændringer 16 Værktøj nr. 14 Samarbejde om det sociale ansvar 16 Værktøj nr. 15 Uenigheder og tvister 17 Fem Cases Kolding Kommune Gribskov Kommune Solrød Kommune Vejle Kommune Syddjurs Kommune Bilag 1 - Leverandører 46

5

6 1. Indledning Flere kommuner samarbejder i dag med private omsorgsleverandører om driften af ét eller flere plejecentre i kommunen. Det drejer sig om Vejle, Gribskov, Solrød, Kolding, Greve og Syddjurs kommuner. Herudover er andre kommuner aktuelt i gang med at udbyde driften af plejecentre, herunder Holbæk Kommune og Randers Kommune. I forlængelse af vedtagelsen af udbudsstrategien har flere kommuner igangsat initiativer til et øget samarbejdet med private leverandører, herunder om drift af plejecentre. Hensigten er at opnå fastlagte mål for ældreplejen og optimere ressourceanvendelsen. Dette inspirationsoplæg handler om samarbejde om drift af plejecentre og udvikling af ældreplejen. Formålet er at give inspiration til forberedelse og tilrettelæggelse af samarbejdet og konkrete værktøjer til brug i hverdagen. Oplægget er udarbejdet som led i Udbudsportalens projekt om markedsmodning på velfærdsområderne, som er igangsat af KL/Udbudsportalen i samarbejde med Erhvervs- og Vækstministeriet. Det overordnede formål er at styrke effektiviteten og kvalitetsudviklingen i kommunernes opgaveløsning. Inspirationsoplægget er udarbejdet for Udbudsportalen af rådgivningsfirmaet Ising Consulting på baggrund af en undersøgelse i fem kommuner, der har erfaringer med at samarbejde med private leverandører om drift af plejecentre. Dataindsamlingen er gennemført ved personlige interview med ledelsesrepræsentanter for kommuner og leverandører samt ved gennemgang af skriftligt materiale. De kommuner, plejecentre og leverandører, som undersøgelsen omfatter, fremgår af nedenstående oversigt: Kommune Plejecenter Antal boliger Leverandør Gribskov Udsigten 28 Attendo Care Skovsminde 57 Aleris Omsorg Bakkebo 63 Aleris Omsorg Toftebo (træning/ Aleris Omsorg aflastn.) Solrød Christians Have 52 Aleris Omsorg Kolding Dreyershus 64 OK-Fonden Syddjurs Søhusparken 55 Forenede Service Vejle Betty Sørensen Parken 36 OK-Fonden I kapitel 2 beskrives de typiske bevæggrunde, som kommunerne har lagt vægt på, når de har valgt at ud byde driften af et eller flere plejecentre. Kapitel 3 indeholder anbefalinger og værktøjer til samarbejde mellem kommune og leverandør på 15 områder. Endelig indeholder kapitel 4-8 casebeskrivelser af samarbejdsforhold, udviklingssamarbejde, incitamenter og resultater i de 5 kommuner, som undersøgelsen omfatter. Bilag 1 indeholder en oversigt over leverandører. 5

7 2. Hvorfor offentlig-privat samarbejde? Kommunen er frit stillet med hensyn til at vælge mellem om kommunen selv vil stå for personlig pleje og praktisk bistand, sygepleje m.v. i kommunens plejecentre eller om kommunen for ét eller flere plejecentre ønsker et samarbejde med en privat leverandør, der står for den praktiske udførelse. På ældreområdet er der i dag en række leverandørfirmaer såvel som fonde, der har erfaring og kompetencer med hensyn til driften af plejecentre. Det drejer sig bl.a. om OK Fonden, Aleris Omsorg, Attendo Care, Forenede Care, Carema Care, Danske Diakonhjem og Fonden Mariehjemmene. Leverandørerne repræsenterer en bred vifte af driftsløsninger, og har hver især bestemte styrker i forhold til ældreplejen. I bilag 1 findes en oversigt over leverandørfirmaer og fonde. Der kan være mange bevæggrunde til at vælge den ene driftsløsning frem for den anden. På det seneste har flere kommuner ved etablering af nye plejecentre truffet beslutning om udbud af driften af plejecentret, så samarbejdet med en privat omsorgsleverandør etableres fra starten. Både kommunal og privat ældreomsorg er af høj kvalitet. Kommunernes ældreomsorg er hverken bedre eller ringere end den ældreomsorg, som leveres af private plejefirmaer. De dynamiske effekter, som kan gøre omsorgen bedre og skabe øget trivsel for beboere, brugere og personale, skyldes konkurrencen, som er gavnlig for alle parter. I de fleste kommuner er der en åben indstilling til, om det er kommunen selv eller private firmaer, der skal stå for udførelsen af opgaverne. I de tilfælde, hvor et privat firma kan gøre det bedre og/eller billigere end kommunen - fx som følge af stordriftsfordele, en anden styring eller bedre personaleuddannelse - indgås der samarbejder. For kommunen er spørgsmålet, hvilke gevinster og fordele, der kan være ved at have et samarbejde med en leverandør? På baggrund af undersøgelsen i de fem kommuner, kan der peges på følgende typiske bevæggrunde for kommuners udbud af driften af plejecentre: 1. Styrket bestillerrolle Når en privat omsorgsleverandør står for driften kan kommunen koncentrere sin indsats om myndighedsopgaven det at være en professionel bestiller og samarbejdspartner, der sætter standarden for ældreplejen. Når man er bestiller er man nødt til at træde et skridt tilbage og se på, hvordan man egentlig vil have løst opgaven. Bestilleropgaverne omfatter bl.a. udarbejdelse af kvalitetsstandarder og evt. kvalitetshåndbog, visitation, sikring af at handleplaner og døgnrytmeplaner udarbejdes og følges, tilsyn og anden opfølgning af kontrakten. 2. Øget fokus på udvikling Udbud af en driftskontrakt kan kombineres med fokus på udviklingstiltag eller en udviklingskontrakt, hvor fremtidigt samarbejde om specifikke udviklingstiltag er et særskilt formål fx indførelse af velfærdsteknologi for at beboerne bliver mere trygge, får flere oplevelser, bliver mere selvhjulpne og dermed får en bedre livskvalitet. 6

8 3. Forbedring af kompetencer En leverandør kan bidrage med specialistkompetencer på fx demensområdet eller indenfor kvalitetsstyring, som kan supplere og give et kvalitetsløft til kommunens ældrepleje, fx som følge af at leverandøren i sin organisation har opbygget særlige styrker. 4. Udnyttelse af stordriftsfordele Med stordriftsfordele kan en leverandør udvikle koncepter, systemer og redskaber til styring, opfølgning og udvikling af plejen. Det kan fx være attraktivt for kommunen at drage nytte af leverandørens udviklingsfunktion, uddannelsesorganisation og HR-funktion. 5. Økonomi Den demografiske udvikling betyder, at kommunerne i årene fremover vil få et stigende antal ældre og flere plejekrævende borgere. Udfordringen bliver at opretholde et højt kvalitets- og serviceniveau med de økonomiske ressourcer, der er til rådighed. På den baggrund kan kommunen ønske at finde nye og økonomisk mere effektive metoder til at fastholde et højt niveau ved at afprøve løsninger og omkostningsniveau for driften af plejecentre i konkurrence. 6. Kvalitet Kommunen kan udbyde en leverandørkontrakt med den hensigt at indføre et bestemt kvalitetssystem, fx akkreditering, certificering eller den danske kvalitetsmodel. Når private og den kommunale leverandør konkurrerer om opgaven, kan det ofte være lettere at få nye tiltag implementeret. 7. Mindre administration Ved privat drift af et plejecenter kan administrationen evt. gøres mindre, idet leverandøren trækker på administrative funktioner i sin egen organisation. 8. Nye styringsmodeller For kommunen kan udbud af en kontrakt med en privat leverandør være en anledning til at indføre nye styrings- og visitationsmodeller, som kommunen senere ønsker at overføre til de kommunalt drevne plejecentre, hvis erfaringerne er positive. Det kan eksempelvis være ydelsesbestemt visitation og fleksible plejepakker, hvor organisationen kan skaleres i både op- og nedadgående retning. 9. Konkurrencepres på egen driftsorganisation Motivationen kan være et ønske om at indføre en sund konkurrence mellem kommunal og privat drift - et konkurrencepres, som gør, at man er nysgerrige på hinanden, så der sker mange små forandringer i dagligdagen og skabes udvikling. Det kan gøre en forskel, at begge parter bestræber sig på at præstere, og at de har nogen at spille op ad. Konkurrence kan ses som en motivationsfaktor, som får både den private og den offentlige leverandør til at kigge hinanden over skulderen, og til at bestræbe sig på at være de bedste. 10. Sammenligning For kommunen kan udbud af en leverandøraftale give et sammenligningsgrundlag for kommunens øvrige plejecentre, så der kan foretages løbende sammenligninger, fx af sygefravær, uddannelsesdage, tilsynsresultater, tværfaglighed i personalegruppen, motivation og arbejdsglæde etc. 11. Flere valgmuligheder Ved et samarbejde med en privat driftsleverandør giver kommunen borgerne en mulighed for at vælge mellem kommunale og et eller flere privat drevne plejecentre. Et privat drevet plejecenter vil ofte have en særlig profil, så mangfoldigheden i tilbuddene øges. 7

9 12. Tilkøbsydelser For kommunen kan motivet til at udbyde en driftskontrakt være et ønske om at beboerne tilbydes tilkøbsydelser for at skabe øget livskvalitet og et mere attraktivt plejetilbud. Tilkøbsydelser mod egenbetaling udføres af plejecentrets personale og kan fx være ledsagelse, ekstra rengøring, ophæng af billeder og gardiner, vask af diverse, samværsenetimer eller opsyn af hjem under ferieophold. 13. Læring på tværs Et motiv kan være et ønske om samarbejde mellem den kommunale og den private drift, så parterne gensidigt kan inspirere hinanden og skabe læring på tværs. Samarbejde med en privat leverandør ses ikke en trussel, men som en mulighed for læring og udvikling. 8

10 3. Værktøjer til samarbejde Dette kapitel indeholder en værktøjskasse med konkrete anbefalinger og forslag til kommuner, som planlægger at indgå samarbejde med en privat leverandør eller en fond om driften af et eller flere plejecentre i kommunen. Værktøjerne bygger på erfaringer fra de fem kommuner i undersøgelsen. Indgåelse af en kontrakt med et privat firma eller en fond om driften af et plejecenter er efter lovgivningen udbudspligtig. På grund af ydelsernes karakter skal udbuddet ikke foretages som et EU-udbud, men efter de danske udbudsregler de såkaldte annonceringsregler i tilbudslovens afsnit II. Udbud er et værktøj til at gennemføre forandringer. Ved udbud får kommunen beskrevet opgaven og lagt grundlaget for det fremtidige samarbejde. Ved senere genudbud afprøves omkostninger og driftsløsning, og kommune og leverandør kommer rundt i alle hjørnerne for at beskrive opgaveløsningen på et aktuelt og fremadrettet grundlag. Værktøj nr. 1 Markedsdialog Inden kommunen udarbejder udbudsmaterialet kan der med fordel gennemføres en dialog med leverandører med henblik på at indhente information og inspiration til brug for materialet. Leverandørerne har ofte værdifulde bidrag, som kan kvalificere kommunens efterspørgsel, så udbudsmaterialet bliver så godt som muligt. Der kan også være problemstillinger, som kommunen ønsker at leverandørerne kommer med forslag til løsning af. Ved en markedsdialog får kommunen et billede af, hvilke firmaer markedet består af, og hvordan opgaven kan tilrettelægges, så kommunen får de bedst mulige tilbud. Dialogen med markedet skal føres på et overordnet plan, så der ikke kan opstå tvivl om, hvorvidt firmaerne har fået væsentlig indflydelse på kravspecifikationen og dermed vil være inhabile ved en tilbudsgivning. For at foretage en markedsafdækning kan kommunen lave en kort beskrivelse og annoncere en teknisk dialog med markedet på Udbud.dk. Der kan sendes en mail med advisering til de leverandører, som kommunen kender til. Interesserede firmaer tilmelder sig pr. til kommunen. Der kan af praktiske årsager fastsættes et maksimalt antal firmaer, som kommunen ønsker dialog med. Annonceringen bør indeholde de overordnede temaer og spørgsmål, som der ønskes en dialog om. Når udbudsprocessen gennemføres efter reglerne i tilbudsloven som begrænset udbud kan udbuddet tilrettelægges med en dialogrunde, hvor kommunen sammen med de prækvalificerede tilbudsgivere kan indkredse og fastslå, hvilken løsning, der bedst kan tilfredsstille kommunens behov. Dialogrunden kan fx ligge 2-3 uger efter udbudsmaterialet er blevet udsendt til tilbudsgiverne, men i passende tid inden tilbudsfristen. Der udarbejdes en spørgeramme til brug for dialogen og referater fra møderne. Det skal sikres, at der er ligebehandling og gennemsigtighed. Værktøj nr. 2 Udbudsmaterialet Når kommunen udbyder en kontrakt om driften af et eller flere plejecentre fastlægges de overordnede rammer for samarbejdet i udbudsmaterialet. Kommunen beskriver, hvilke krav og for- 9

11 ventninger man har både til samarbejdsorganisationen, til samarbejdet i dagligdagen og til samarbejde om udvikling. Det er en god idé at formulere krav og beskrivelser som et oplæg til de overordnede rammer, som leverandørerne i deres tilbud skal forholde sig til fx i form af udfyldning, yderligere forslag og detaljering. På den måde får begge parter ejerskab til den endelige kontrakt. Rammerne kan vedrøre de overordnede opgaver, ydelser, samarbejdet og forventninger til den kommende leverandør, herunder fx til tværfaglighed, udviklingssamarbejde, kvalitetsstyring m.v. Der kan også stilles konkrete spørgsmål i udbudsmaterialet, som ønskes besvaret af tilbudsgiverne. Erfaringen er, at det er vigtigt med tydelighed i udbudsmaterialet og kvalitetsstandarder, når der efter udbuddet skal etableres et godt samarbejde. Det samarbejde, som kommunen tilrettelægger mellem myndighed og leverandør, skal naturligvis beskrives udførligt og fyldestgørende, men ikke så detaljeret og fastlåst, at leverandøren ikke har nogen indflydelse og et handlerum. Kun hvis der sørges for frihedsgrader ved udarbejdelsen af udbudsmaterialet, kan leverandøren skabe et anderledes og nyt plejetilbud indenfor de fastlagte rammer. I Kolding Kommune formuleres spørgsmålet om frihedsgrader på følgende måde: Når kommunen inviterer private firmaer til at give tilbud på en opgave, som fx driften af et plejecenter, bør hensigten ikke være at få mere af det samme men at øge diversiteten og mangfoldigheden i kommunens tilbud til borgerne. Jo færre bindinger, des større mulighed for nytænkning. For leverandøren giver metodefrihed bedre mulighed for kompetenceudvikling af medarbejderne. Personalets motivation handler også om ansvar, handlefrihed og korte beslutningsveje, så beslutninger hurtigt kan iværksættes. Værktøj nr. 3 Sørg for samarbejdsfokus Varetagelse af driften af et plejecenter er en kompleks opgave med mange snitflader til relaterede opgaver, som kræver tæt koordinering og dialog. Erfaringen er, at opgaveløsningen bør styres gennem et tæt og dialogbaseret samarbejde frem for gennem en kontrakt med detaljerede kravspecifikationer. Det, som er styrende for levering af ydelserne, er først og fremmest det tætte samarbejdsforhold, hvor myndighedsfunktionen og leverandøren dagligt er i forbindelse med hinanden. Bagved ligger kontrakten, som skal regulere de juridiske forhold og give sikkerhed for både ordregiver og leverandør. Kravspecifikationen bør indeholde ordregivers mindstekrav, målsætninger og forventninger. For begge parter er tilliden til hinanden helt afgørende for samarbejdet. Der skal være ordentlighed og respekt i samarbejdet ellers kan det ikke lade sig gøre. I dagligdagen skal driften af plejecentret styres af godt samarbejde og konkrete dialogredskaber. De juridiske bestemmelser i kontrakten kommer i anden række. 10

12 En kontrakt, hvor opgaverne beskrives og specificeres entydigt, så kontrakten bliver udtømmende, er ikke velegnet til plejecentre. Kravspecifikationer med en høj grad af detaljering og kravfastsættelse af opgaveudførelsen har kun sin berettigelse i situationer, hvor udførelsen ikke må afvige fra en fastsat norm eller standard. Værktøj nr. 4 Brug funktionskrav Når kommunen i udbudsmaterialet beskriver driftsopgaverne kan de med fordel beskrives ud fra lovgivningen og kommunens kvalitetsstandarder. Overordnet set kan der anvendes to typer af krav i kravspecifikationen - funktionskrav og udførelseskrav. Det er mest hensigtsmæssigt at bruge funktionskrav og dermed fastlægge de overordnede funktionsbeskrivelser eller krav til funktionen af de leverede ydelser - frem for krav til udførelsen, arbejdsgange og ressourcer. Det er således ikke nødvendigt eller hensigtsmæssigt at beskrive præcist, hvordan leverandøren skal udføre opgaverne. Sørg for, at leverandøren har et handlerum og metodefrihed til at tilrettelægge sine egne arbejdsgange og processer for at opnå de resultater og den effekt, som kommunen vil have. Der er en gylden regel ved kravspecificering, som også gælder for plejecentre: Ordregiver formulerer behovet og de overordnede resultatkrav leverandøren beskriver løsningen. Alt for ofte går ordregiver for en sikkerheds skyld i løsningsmode og beskriver detaljeret, hvordan en opgave skal udføres. Det er uhensigtsmæssigt, hvis det er forventningen til leverandøren, at der skal skabes udvikling og effektivisering. Kravspecifikationen kan med fordel have fokus på resultatsiden og den effekt, der skal opnås. Det kan bidrage til at fremme innovation og højne kvaliteten og fleksibiliteten i løsningen af opgaverne, fordi det giver leverandøren et spillerum til selv at vælge opgavetilgang, så længe kvaliteten lever op til de effekt- og resultatkrav, der er specificeret i kontrakten. Det er et ideelt mål, at der opstilles faste indikatorer på beboertrivsel og funktionsniveau, så der kan foretages målinger, opstilles udviklingsmål for hver enkelt beboer, og dokumenteres effekt i omsorgssystemet. Værktøj nr. 5 Styregruppen Samarbejdet mellem kommune og leverandør bør overordnet styres af en styregruppe, som sammensættes af ledelsesrepræsentanter fra begge parters organisation. I flere kommuner deltager udvalgsformanden med henblik at sikre fortsat politisk indflydelse og funktionen som bindeled til det politiske landskab. Der kan også være et årligt møde mellem styregruppen med politikerne i udvalget. Der bør være en fast dagsorden for møderne i styregruppen, hvor punkter fx kan være gensidig orientering og videndeling, gennemgang af tilsynsrapporter, gennemgang af rapportering om leverandørens egenkontrol, igangsætning af nye projekter og udviklingstiltag samt overordnede problemstillinger. 11

13 Det er en god idé at indføje i kontrakten, at møder skal indkaldes med et bestemt varsel, hvem der står for indkaldelse og referat m.v. Mødefrekvensen er ofte kvartalsvise styregruppemøder, men med hyppigere møder i opstarten. Sørg for en god struktur på samarbejdet med indkaldelser og dagsordener, opfølgning, referater fra møder m.v., så samarbejdet opleves som nærværende og levende. En udfordring set fra bestillervinklen er at skabe fællesfølelsen at alle er ambitiøse og trækker i samme retning for at opnå fælles mål. Der skal fortællinger til - formidling af de gode historier på tværs af offentlig og privat drift. Her spiller styregruppen en central rolle. Værktøj nr. 6 Redskaber i det daglige samarbejde I hverdagen er der mange samarbejdsrelationer og snitflader mellem leverandøren og myndigheden, som skal fungere - visitation, tilsyn, sygepleje, træning m.v. Der skal skabes en daglig praksis, som fungerer godt, og hvor parterne har de nødvendige dialogredskaber. På et plejecenter kan der også være et centerråd, hvor ledelse, personale, beboere, brugere og pårørende deltager. Det daglige samarbejde drejer sig om konstruktiv dialog og en positiv indstilling til hele tiden at finde løsninger. Det er en god idé at udarbejde udbudsmaterialet med udbudsbetingelserne som indledning, efterfulgt af kontraktudkastet og en række separate bilag til kontrakten, der efterfølgende fungerer som konkrete styringsredskaber i dagligdagen. Hvert bilag behandler et specifikt emne og kan ændres separat, mens kontrakten er det faste juridiske grundlag for samarbejdet. Daglige dialogredskaber er først og fremmest kommunens kvalitetsstandarder og eventuelle kvalitetshåndbøger, der bør indeholde beskrivelser af alle nødvendige og relevante forhold. Ligeledes kan der udarbejdes redskaber til afdækning af beboeres rehabiliteringspotentiale. Der bør være krav om at leverandøren anvender kommunens omsorgssystem, hvor journalen indeholder al kommunikation og dokumentation. Afdelingslederne på plejecentret har typisk daglig kontakt med visitationsafdelingen. Der vil oftest være tale om telefonisk kontakt og fx ugentlige møder. Oftest foretages der i fællesskab en vurdering af, hvilke ydelser eller plejepakke borgeren skal visiteres til. Der udarbejdes efterfølgende en individuel handlingsplan og en døgnrytmeplan. Der samarbejdes om tilsyn efter de retningslinjer, som findes i serviceloven og i kommunens tilsynsmanual. Flere af de private omsorgsleverandører anvender meget strukturerede metoder og kvalitetsredskaber, hvor der redskaber til at bringe kvaliteten op på det aftalte niveau, hvis der opleves et fald i kvaliteten på et plejecenter eller en afdeling. På et plejecenter kan det ikke undgås, at der forekommer afvigelser. Det afgørende er leverandørens egenkontrol som opfanger afvigelser, så der kan foretages en opretning og arbejdes med læring. 12

14 Værktøj nr. 7 Dialog og forventningsafstemning Kommunen bør lægge vægt på at sikre gensidighed i forventningerne, når kontrakten skal sættes i drift. Selvom kommunen synes at alt er godt beskrevet i udbudsmaterialet, vil der alligevel være forhold, hvor parterne kan gå forbi hinanden. Kommunikation er en afgørende del af et samarbejde. Bestiller og leverandør skal have en fælles opfattelse af den opgave, der skal løses, og der skal være tillid mellem parterne. Tydeligheden i udbudsmaterialet er udgangspunktet, men når kontrakten er indgået bør der arbejdes med at sætte ord og billeder på i en gensidig forventningsafstemning, så der er klarhed over forventningerne. Ligeledes bør der være rum for løbende afklaringer af spørgsmål, der dukker op efterhånden. Tilgangen bør være, at alt kan tages op til drøftelse. Værktøj nr. 8 Udviklingspartnerskab Kommunen kan supplere driftskontrakten med en udviklingsaftale med leverandøren, som har til formål at realisere konkrete udviklingstiltag og målsætninger som fx øget hverdagsrehabilitering og indførelse af ny sundheds- og velfærdsteknologi. Udviklingsinitiativer kan medvirke til at effektivisere opgaveløsningen, så begge parters økonomi tilgodeses. I et partnerskab er forretningsperspektivet et hensyn på lige fod med andre hensyn. Hvis kommunen alene ønsker driftsopgaverne løst, er der ingen grund til at bruge kræfter på at annoncere og indgå et udviklingspartnerskab. Tilgangen til et partnerskab bør være, at både kommune og virksomhed skal investere i og have gevinster ud af samarbejdet, og at der skal skabes noget nyt. Partnerskab kan ses som en metode til at skabe en merværdi af samarbejdet som følge af, at den private partner har nogle bestemte styrker og kompetencer, mens kommunen bidrager med andre styrker og kompetencer. Sammen kan to parter, der supplerer hinanden på kompetencer og styrker, præstere mere, end hver af parterne for sig. Ved at kombinere parternes forskellige kompetencer kan der opnås et kvalitetsløft. Ved indgåelse af et udviklingspartnerskab stilles krav om, at parterne afsætter ressourcer til at indgå i udviklingstiltag. Der bør være en forventningsafstemning om ressourceindsatsen, tidsforbruget og økonomiske gevinster. I udbudsmaterialet beskrives rammerne for udviklingssamarbejdet og den tilhørende økonomi. Der opstilles udviklingstemaer som et oplæg til tilbudsgivernes besvarelse og videre dialog efter udbuddet. Det kan fx være: Velfærdsteknologi Madservice Aktiviteter (dagcenter) Inddragelse af frivillige Drift af café Drift af bygninger facility management Ejendomsadministration. 13

15 En omsorgsleverandør, som driver et stort antal plejecentre, kan fx forventes at have større muskelkraft i forhold til indførelse og udnyttelse af velfærdsteknologi. For det enkelte plejecenter er det vigtigt at være med i processerne, så produkterne svarer bedst muligt til behovene på stedet. Hverdagsrehabilitering handler bl.a. om plejepersonalets tankegang og tilgang til opgaverne, om træning og om at skabe ro og struktur i borgerens hverdag, så borgeren kan få et andet funktionsniveau. I Vejle Kommune arbejdes der meget med personalets tilgang til hverdagsrehabilitering. Hvis personalet har et stort omsorgsgen kan man godt give beboeren støttestrømper på, hjælpe med maden og hente et glas vand 5 gange om dagen. Hverdagsrehabilitering betyder, at personalet i stedet skal have den indstilling, at beboeren skal lære selv at stå op, tage sin morgenmad og hente et glas vand. Der kan være fordele ved at kommunen udarbejder en separat partnerskabskontrakt eller udviklingskontrakt, der fungerer som et selvstændigt supplement til den almindelige driftskontrakt. Dermed kan de to dele ændres uafhængigt af hinanden. Hvis udviklingssamarbejdet ikke bliver en succes, eller af den ene eller anden årsag stilles i bero, påvirker det ikke driftskontrakten. I Gribskov Kommune er udviklingspartnerskabet en videndelings- og samarbejdskonstruktion, der fungerer adskilt fra driftsorganisationen, og som sekretariatsbetjenes af en 3. part. Kommune og leverandører er ligeværdige parter. Partnerskabet finansieres 50/50 og ledes af en styregruppe. Formålet er at støbe kuglerne og lægge grundstenene til udvikling på ældre- og sundhedsområdet. Værktøj nr. 9 Brug af incitamenter Fagligheden er oftest den væsentligste drivkraft i den daglige opgaveløsning det at medarbejderne brænder for deres arbejde. For at opnå specifikke resultater og fokusere aktiviteter kan kommunen overveje at udbyde driftsopgaverne med anvendelse af økonomiske incitamenter. En incitamentsmodel er et supplement til den aftalte honorering som skal indeholde målbare indikatorer, der er genstand for opfølgning og honorering. Der kan fx knyttes incitamenter til: Forebyggelse af faldulykker Forebyggelse af indlæggelser og genindlæggelser Varetagelse af særlige kronikertilbud. Der er evidens for at hverdagsrehabilitering gennem særligt tilrettelagt træning kan forbedre borgerens funktionsniveau, så vedkommende er så selvhjulpen som muligt. Ved den rigtige indsats på det rigtige tidspunkt kan leverandøren spare kommunen for mange penge - og en andel af gevinsten kan være incitamentet til at levere en effektiv ydelse. En incitamentskontrakt skal være gennemtænkt og afbalanceret. Leverandøren skal naturligvis ikke have særlig betaling for ydelser, som under alle omstændigheder ville blive leveret. Det skal 14

16 være objektivt konstaterbart, om et ønsket resultat- eller effektmål er opnået, så der udløses bonus. Hvis kontrakten indeholder bodsbestemmelser bør der være balance mellem bod og bonus. Fælles incitamenter for at styrke personalets motivation kan også anvendes. En privat leverandør kan have bedre muligheder end kommunen for at disponere midler til personalemæssige incitamenter, herunder fx kvalifikationstillæg, belønninger og personalearrangementer. Som eksempel kan det nævnes, at hos en af de private leverandører vandt den danske arbejdsplads årets kvalitetspris, og kunne disponere kr. til personaleaktiviteter. Værktøj nr. 10 Udveksling af ydelser Udbud af en kontrakt om driften af et plejecenter indebærer, at kommunen køber driftsydelser af leverandøren. For nogle ydelser er det imidlertid mest hensigtsmæssigt at parterne hjælper hinanden, fx om vagter på ydertidspunkter. Det vil samlet set give begge parter en bedre økonomi. Ved et samarbejde om driften af plejecenter bør der tænkes i udveksling af ydelser, hvor også kommunen eller andre kan bidrage med ydelser. Hvis det ud fra en faglig og økonomisk synsvinkel er det mest hensigtsmæssige, kan kommunen fx stå for aften- og nattevagt, demenskoordinator, inkontinensekspertise, uddannelseskoordinator, sygeplejefaglige ydelser om natten, krisehjælp, arbejdsmiljøuddannelse og helbredsundersøgelser etc. Udbudsmaterialet kan med fordel indeholde et oplæg til udvekslingen af ydelser, set fra kommunens synsvinkel, som leverandørerne supplerer i deres tilbud. Arbejdsdelingen mellem parterne aftales endeligt i forbindelse med kontraktafklaringen og kan efterfølgende videreudvikles og justeres. Værktøj nr Læring Hvis det er et formål med at udbyde driften af et plejecenter, kan samarbejdet også handle om at skabe læring på tværs af den private og den kommunale driftsorganisation. Læring kommer ikke af sig selv, men bør sættes på dagsordenen i samarbejdsorganisationen som et konkret tiltag. Der kan i udbudsmaterialet stilles krav om, at tilbudsgiverne som en del af tilbuddet udarbejder et oplæg til, hvordan fælles læring kan tilrettelægges og udmøntes. Redskaber kan fx være fælles projekter og et tværgående lederforum, hvor deltagerne trækker på hinandens kompetencer og indgår i netværk, der støtter den enkelte leder. I arbejdet med hverdagsrehabilitering og udviklingsmål for beboerne skal der arbejdes med at ændre omsorgskulturen og få læring ind i organisationen. Det er en omstilling for personalet at yde hjælp til selvhjælp i stedet for full service og all inklusive, hvor personalet gør det, som den ældre selv skal kunne mestre. Værktøj nr. 12 Bygninger og inventar I mange kommuner ejes og administreres plejeboligerne af et boligselskab. Afhængig af forholdene kan den mest hensigtsmæssige løsning være, at kommunen stiller servicearealerne til 15

17 rådighed for leverandøren mod betaling af markedsbestemt husleje. Såfremt det er et boligselskab, som ejer boligerne i plejecentrene, står boligselskabet for bygningsvedligehold. Kommunen skal være opmærksom på, at der er tre parter, som skal samarbejde: Kommunens myndighedsfunktion, omsorgsleverandøren og boligselskabet. Konstruktionen kan give anledning til uklarheder og diskussioner, hvis arbejdsdelingen ikke er godt nok beskrevet i kontrakten. Spørgsmål vedr. ansvaret for eksisterende og nye anskaffelser af inventar, nagelfast og ikke-nagelfast inventar, tekniske installationer og udstyr, lifte, telefonanlæg, skader på ejendommen etc. bør tænkes igennem på forhånd. Hvis ikke ansvarsfordelingen i forhold til fremtidige situationer er gennemtænkt, er det som oftest kommunen, som må påtage sig ansvaret og koordinatorfunktionen. Samarbejdet mellem parterne og evt. incitamenter til at sikre en hurtig indflytning, når et lejemål står tomt, kan beskrives i udbudsmaterialet. Med tre måneders opsigelse har boligselskabet god tid til at sørge for istandsættelse, og kommer ofte sent i gang på grund af andre opgaver. Både borgere på ventelisten, kommunen og leverandøren har derimod en interesse i, at en ny beboer kan flytte ind så hurtigt som muligt. Værktøj nr. 13 Kontraktlængde og ændringer Korte kontrakter er ikke velegnede ved udbud af drift af et plejecenter. Både personale og beboere har et stort behov for tryghed og kontinuitet i indsatsen, og kommunen skal kunne arbejde med længerevarende strategier. Også de nødvendige investeringer i velfærdsteknologi kræver lange kontrakter, for at afskrivningsprofilen kan blive fornuftig for leverandøren. En kontrakt på fx 4-6 år med mulighed for forlængelse på uændrede vilkår i 1-2 år vil være egnet til formålet, så der er tid til en god opstart, en stabil driftsperiode og en afslutning på kontraktperioden. I forhold til udbudsreglerne er der ikke noget til hinder for at kontrakten er uden en fast udløbsdato, blot den indeholder en opsigelsesmulighed. Kravet i lovgivningen er, at kommunen skal afprøve konkurrencen med passende mellemrum. Hvad passende mellemrum indebærer er ikke nærmere defineret, og afhænger dermed af kontrakten. Erfaringerne viser at ændringer af serviceniveauet ikke er helt enkelt, når der er indgået en fast kontrakt, men i en flerårig kontrakt vil der altid opstå et behov for justeringer. Fleksibiliteten i forhold til at kunne omprioritere og foretage ændringer skal derfor beskrives i kontrakten, hvor der bør være et afsnit om ændringer. Jo mere præcist ændringsmekanismerne kan beskrives, jo bedre. Det kan fx være forholdsmæssig ændring af vederlaget i forhold til flere eller færre beboere, prisregulering som følge af nye eller ændrede opgaver, ændret serviceniveau etc. Det gælder om at være forudseende og nogenlunde præcist beskrive de ændringssituationer, der vil forekomme, fx så det er muligt at prissætte op- og nedjusteringer. Ved meget omfattende ændringer bør leverandøren have mulighed for at udtræde af aftalen. Værktøj nr. 14 Samarbejde om det sociale ansvar Sociale klausuler er relevante for kontrakter om tjenesteydelser af større omfang, og kan anvendes hvor det er muligt og lovmedholdeligt. En social klausul indebærer, at leverandøren 16

18 medvirker til kommunens overholdelse af forpligtelserne og principperne bag det Rummelige arbejdsmarked som forudsat i KTO forliget fra Kontrakter om drift af plejecentre kan med fordel indeholde en social klausul, hvormed leverandøren forpligtes til at stille praktikpladser og uddannelsespladser til rådighed på nøjagtig samme måde som kommunalt drevne plejecentre. For at opfylde den sociale klausul vil der være et tæt samarbejde mellem plejecenter, kommunens uddannelsesenhed og jobcentret. Værktøj nr. 15 Uenigheder og tvister Kontrakten med leverandøren bør indeholde et afsnit om tvister, som regulerer håndtering af eventuelle uenigheder. Uenigheder bør løses mellem kommune og leverandør i mindelighed og - i hvert fald i første omgang - på et lavere niveau end i styregruppen. Det er en god idé at beskrive en eskalationstrappe i kontrakten, hvor der arbejdes med håndtering af uenigheder på fx 3 niveauer. Hvis man ikke kan opnå enighed på anden vis kan parterne anvende mægling. Hvis begge parter anser mægling for formålstjenlig, drøfter parterne vilkårene for mægling og udpegning af mægler. Hver part bærer sine omkostninger til mægling. Vederlag og øvrige omkostninger til mægler deles ligeligt mellem parterne. Såfremt en uenighed ikke løses og der opstår en tvist kan denne afgøres ved dansk værneting og efter dansk ret. 17

19 18 Fem cases

20 4. Kolding Kommune Byrådet i Kolding Kommune besluttede i 1996 at der skulle opføres et nyt plejecenter. Ud fra projekt og idégrundlag blev det til plejecenteret Dreyershus, der er beliggende i bymæssige omgivelser tæt ved Kolding midtby. Danmarks Boligselskab er gennem Kolding Ældreboligselskab ejer af bygningen og forestår udlejningen af boliger og servicearealet i ejendommen. Dreyershus Plejecenter er indrettet med 64 plejeboliger fordelt i 8 boliggrupper med mellem 5 og 11 beboere omkring et fælles køkken med spise- og opholdsstue. Der er ca m² servicearealer. Beboerne i hver gruppe bestemmer sammen med personalet det daglige liv, og hvad dagens livretter skal være. Al mad til boliggruppens beboere tilberedes i eget fælleskøkken, så beboerne får mulighed for at deltage i tilberedelsen af maden. I stueetagen der er indrettet to boliggrupper for demente, som har egen sansehave med sø, lavendler, frugtbuske, krydderurter og blomster. I stueetagen er der cafeteria og trænings- og aktivitetslokaler for beboerne og de af områdets ældre, der bliver visiteret hertil. I forbindelse med ibrugtagningen af plejecentret besluttede byrådet at udbyde kontrakten om driften af Dreyershus i konkurrence. Baggrunden var et politisk ønske om at kunne sammenligne driftsløsninger og skabe udvikling. Såvel ved det første udbud som ved genudbud i 2007 var det OK Fonden, som afgav det bedste tilbud, og fonden har siden haft kontrakten med kommunen. Opgaverne omfatter personlig pleje, praktisk hjælp, madservice og sygepleje 24 timer i døgnet. For sidstnævnte kan Dreyershus trække på råd og vejledning hos hjemmesygeplejen. OK-Fonden er en nonprofit organisation, som de sidste 40 år har haft et landsdækkende virke indenfor plejehjem, psykiatriske tilbud, seniorboliger og hospice. Det primære virkeområde er plejehjemsdrift, og fonden driver således en række plejehjem landet over. Byggeafdelingen tilbyder bygherrerådgivning og ejendomsadministration. Formålet med OK Fonden er at arbejde for at forbedre forhold og livskvalitet for ældre, handicappede og svage grupper i bredeste forstand. For Kolding Kommune har erfaringerne med en privat driftsløsning været positive. Også den venstre side i byrådssalen er med i de aktuelle beslutninger om nye partnerskaber og OPP. Byrådet traf sidste år beslutning om at foretage EU-udbud af en samlet OPP-kontrakt om design, projektering, opførelse og efterfølgende drift af et nyt plejecenter i Kolding Kommune, herunder pleje- og omsorgsopgaver for plejecentrets beboere, ejendomsadministration samt drift og vedligehold af bygningen. Det er første gang i Danmark, at OPP skal afprøves i ældreplejen. 2. Udbudsmateriale og kontrakt Kolding Kommune brugte mange ressourcer på at udarbejde et detaljeret og dækkende udbudsmateriale, som har mere end opfyldt behovet. Det er kommunens synspunkt, at kontrakten skal fungere som det juridiske grundlag, men at den ikke egner sig som styringsredskab i dagligdagen. Derimod er dagligdags dialogmaterialer mere nyttige. Her er kvalitetsstandarden et vigtigt redskab. Visse af kommunens politikker som fx rygepolitikken og seniorpolitikken gælder for både kommunale arbejdspladser og for den private leverandør. 19