Januar Foranalyse af stordriftspotentiale i kommunerne

Transkript

1 Januar 2013 Foranalyse af stordriftspotentiale i kommunerne

2 Indholdsfortegnelse 1. Indledning 1 2. Sikringsområdet 5 3. Madservice It-drift 28 Kontakt Spørgsmål til denne rapport indhold kan stilles til: Allan Kirk, partner, tlf Ulrik Bro Müller, senior manager, tlf Om Deloitte Consulting Fra idé til virkelighed Deloitte Consulting fokuserer på udvikling og effektivisering af kundernes organisation, kerneprocesser, økonomistyring og it for at bidrage til realisering af kundernes strategiske målsætninger. Vi kender den offentlige og private sektor til bunds og kombinerer vores faglige kompetencer med evnen til at lede, styre og gennemføre projekter i komplekse miljøer. Det kan være som rådgivere eller som ansvarlige for processer fra idéstadie til implementering. Deloitte er Danmarks største revisions- og rådgivningsfirma. Vi tilbyder en bred vifte af ydelser og kombinerer konsulentrollen i Consulting med Deloittes kompetencer inden for revision, skat og finansiering. Det giver vores kunder en unik mulighed for at få integrerede løsninger, der er skræddersyet til de enkelte opgaver. Vi er en del af den globale virksomhed Deloitte Touche Tohmatsu Limited. Vi udvikler og deler viden på tværs af kontorer i mange lande. Inspirationen fra udlandet kombineret med systematisk metodeudvikling på tværs af landegrænser sikrer, at vores løsninger altid tager udgangspunkt i den seneste viden. Det er forudsætningen for, at vi i dag og i fremtiden kan være en attraktiv og værdiskabende rådgiver. Deloitte Consulting Tlf Fax deloitteconsulting@deloitte.dk Besøgsadresse Weidekampsgade København S Postadresse Deloitte Consulting Postboks København C

3 1. Indledning I det følgende præsenteres resultaterne af Deloittes foranalyse af mulige stordriftsgevinster på tre udvalgte områder. Deloitte har for KL gennemført en foranalyse af kommunernes muligheder for at høste stordriftsgevinster i opgavevaretagelsen på følgende kommunale opgaveområder: Sikringsområdet (vagtservice, alarmanordninger, vagtcentral m.v.) Madservice (til plejecentre, borgere i eget hjem, daginstitutioner m.v.) It-drift (drift og administration af kommunens it-infrastruktur). I det følgende præsenteres analysens afsæt og metode, hvorefter analysen af de enkelte områder præsenteres enkeltvist Foranalysens afsæt Foranalysen er udarbejdet med henblik på at tjene som inspiration for kommunernes administrative og politiske ledelse i forhold til strategiske drøftelser inden for og på tværs af kommunerne om samling af kommunale opgaver. Analysen skal anskueliggøre muligheder og potentialer for øget kommunalt samarbejde ved at skitsere forskelige løsningsmodeller og effektiviseringspotentialer ved øget stordrift på de omfattede opgaveområder. Analysen omfatter tre meget forskellige opgaveområder og tager afsæt i, at der på tværs af den kommunale opgaveportefølje er forskellige rationaler for skalafordele og forskellige veje til realisering af stordrift. Rationaler for stordriftsfordele På tværs af de analyserede områder kan der identificeres en række forskellige rationaler for stordriftsfordele, der kan sammenfattes til følgende primære forhold: Først og fremmest kan stordriftsfordele ofte begrundes i en mere effektiv kapacitetsudnyttelse og følgelig lavere marginale omkostninger, i takt med at produktionen øges. Dette er eksempelvis tilfældet med produktion af mad, hvor øget volumen gør, at man kan producere i flere hold og dermed bedre udnytte det eksisterende produktionsapparat, ligesom en højere volumen sikrer en reduktion i råvarespild. Stordrift medfører samtidig ofte en effektivisering af opgaveudførelsen gennem specialisering og bedre udnyttelse af medarbejderressourcer samt øget standardisering og automatisering af processer. Dette er eksempelvis 1 Foranalyse af stordriftspotentiale

4 tilfældet inden for it-drift, hvor stordrift sikrer samling af specifikke kompetenceområder. Et andet væsentligt rationale for stordrift er mere forhandlingsstyrke i forbindelse med indkøb og udbud. Inden for sikringsområdet er der således mulighed for at udbyde større kontrakter, som alt andet lige vil have betydning for den tilbudte leverandørpris. På mange opgaveområder med skalafordele vil ovenstående rationaler for stordrift alle gælde i større eller mindre grad, men identifikation af de væsentligste rationaler og deres forudsætninger er centralt i forhold til realisering af potentialerne, herunder valg af løsningsmodeller. Løsningsmodeller Realisering af stordriftspotentialer handler om at sikre en tilstrækkelig volumen i opgaveløsningen. I analysen af den nuværende og eventuelle fremtidige opgaveløsning skelnes der mellem fem overordnede løsningsmodeller for kommunal opgavevaretagelse, hvoraf flere kan have forskellige udformninger i praksis, jf. tabel 1. Tabel 1. Løsningsmodeller Løsningsmodel Decentral opgaveløsning Centralisering af opgaveløsning Kommunale samarbejder Offentlig-privat samarbejde Udlicitering Organisering Opgaven løses flere steder i den enkelte kommune, eksempelvis i de enkelte institutioner eller i flere forvaltninger. Opgaverne centraliseres inden for den enkelte kommune på tværs af forvaltningsområder og/eller flyttes fra decentrale enheder til centrale tværgående enheder. Opgavesamling kan også omfatte bundling af flere opgaver i opgavevaretagelsen. Der etableres et samarbejde med eksempelvis 3-4 nabokommuner. Samarbejdet kan eksempelvis organiseres ved, at en af kommunerne varetager opgaven mod betaling, eller i form af et fælles selskab ( 60, A/S eller I/S). Samarbejdet kan omfatte et større antal kommuner (eksempelvis i en regionsstruktur), ligesom det i princippet kan omfatte alle kommuner. Der findes forskellige modeller for offentlig-private samarbejde, hvor kommunerne eksempelvis indgår som aktionærer i et A/S. Stordrift opnås ved, at selskabet etableres på tværs af flere kommuner, gennem leverancer til øvrige kommuner og/eller leverancer til andre private eller offentlige kunder. Opgaven udliciteres til en privat leverandør/anden aktør, der opnår stordrift gennem levering til flere kommuner og/eller andre private eller offentlige kunder. I den første løsningsmodel antages det, at der ikke er stordrift, mens der i de sidste fire løsningsmodeller kan opnås stordriftsfordele ved på forskellig vis at sikre volumen i opgaveløsningen Metode Hvert af de tre områder sikringsydelser, madservice og it-drift analyseres separat i forhold til karakteristika og praksis i dag, volumen, rationaler for stordrift og potentialer samt realiserbarhed. 2 Foranalyse af stordriftspotentiale

5 Foranalysen er gennemført på baggrund af eksisterende data, gennemgang af eksisterende analyser og businesscases samt deskresearch af nationale og internationale erfaringer på de enkelte områder. Der er desuden gennemført et antal interview i forbindelse afdækning af særlig relevante cases. Af nedenstående tabel 2 fremgår de anvendte hovedkilder til gennemførelse af analysen af de enkelte delområder. Tabel 2. Analysens hovedkilder Kilde Anvendelse Sikringsområdet Madservice Interview med fire kommuner. Vejle Kommune: analyse af sikringsområdet, Deloitte: analyse af de kommunale beredskaber. Odense Kommune: materialer vedrørende udbud af sikringsområdet. Interview med tre producenter af mad til kommuner. Deloitte: analyse af betaling for madservice i plejeboliger m.v., 2009, herunder indsamling af data og interview med 21 kommuner og efterkalkulation af omkostninger i 10 kommuner. Analyse af køkkenstruktur og omkostninger i fire kommuner. Organisering, herunder volumen, og erfaring i arbejdet med området. Opgørelse af volumen og kendetegn ved opgaveløsningen. Analyse af kommunalt forbrug på visse opgaveområder. Opgørelse af volumen og kendetegn ved opgaveløsningen. Producenternes overvejelser og erfaringer med samarbejder og stordrift, herunder potentialevurderinger. Udregning af optimale størrelser og besparelsespotentiale. Udregning af optimale størrelser og besparelsespotentiale. It-drift Deloitte: It-benchmarkdatabase. Udregning af optimal størrelse for driftsenheder. Analyse af it-omkostninger i 10 kommuner. Opgørelse af it-udgifter i kommunerne (områdets volumen). Som det fremgår af tabellen, er der i analysen af de enkelte områder brugt forskellige typer data og baggrundsmaterialer. I forhold til analyse af it-drift ligger et betydeligt kvantitativt datamateriale fra Deloittes it-benchmarkdatabase til grund for analysen. I databasen er der et overblik over forskellige organisationers omkostninger i forbindelse med itdrift, hvilket giver et solidt udgangspunkt for betragtninger omkring optimale størrelser af it-driftsorganisationer. Også i forhold til madservice er der i meget høj grad anvendt kvantitative data i form af blandt andet opgørelse af produktionsstørrelser såvel som produktionspriser for en lang række kommuner. I forhold til madservice er der som supplement til eksisterende data gennemfør interview vedrørende kommunale erfaringer med forskellige, relativt nye, organisationsformer. Tilgangen til sikringsområdet afviger lidt i forhold til de to øvrige, idet der foreligger et begrænset datamateriale på området, hvilket blandt andet skyl- 3 Foranalyse af stordriftspotentiale

6 des en meget decentral praksis i kommunerne. Derfor er der på sikringsområdet anlagt en mere kvalitativ tilgang til estimering af volumen og potentialer. Det skal understreges, at foranalysen har karakter af en screening af de enkelte områder, og at analysens dybde således også er begrænset til kvaliteten og omfanget af de data, der er til rådighed på området. Analysens præcision og vurdering af potentialer skal desuden ses i sammenhæng med områdernes modenhed, herunder erfaringer med forskellige løsningsmodeller. 4 Foranalyse af stordriftspotentiale

7 2. Sikringsområdet Sikringsområdet omfatter en række forskellige opgaver og ydelser, der er rettet mod at sikre kommunernes ansatte og aktiver. Sikring omfatter således vagtservice i form af runderinger, tilsyn og alarmkørsel m.v., der varetages af vagtpersonale. Herudover omfatter sikring tilslutning, reparation, vedligeholdelse, drift og lovpligtig inspektion af diverse sikringsanlæg, herunder AIA/ADK-anlæg (indbrudssikring og adgangskontrol), ABA-anlæg (brandbekæmpelse) og ITVanlæg (videoovervågning) m.v. Endelig udgør alarm-/kontrolcentralen, der modtager alarmopkald og registrerer udløsningen af alarmer samt sender det relevante mandskab ud til at håndtere hændelsen, også en sikringsydelse. Derudover er der en række delopgaver, der befinder sig i tilknytning til området, for eksempel nødkald til ældre, jf. nedenstående figur. Nødkald Vagtservice AIA/ADK-anlæg Sikring ABA-anlæg ITV-anlæg 2.1. Opgaveområdets karakteristika og nuværende løsningsformer Sikringsopgaverne har en række karakteristika, der indebærer, at kommunerne typisk har valgt at udlicitere hele eller dele af opgavevaretagelsen til private leverandører. Sikringsopgaverne er for det første som udgangspunkt ikke direkte borgerrettede, men netop rettet mod kommunens ansatte og aktiver og sikringsopgaverne forbindes derfor typisk ikke med den kommunale kernedrift. For det andet er opgaverne velafgrænsede og har en høj grad af standardiserbarhed og homogenitet. 5 Foranalyse af stordriftspotentiale

8 For det tredje eksisterer der i dag et veludviklet leverandørmarked for vagtog sikringsydelser. Mange leverandører har lokal forankring, men der eksisterer også flere større leverandører, der har national dækning. Alene inden for markedet for vagtservice eksisterer der således op imod 100 leverandører i dag. 1 Ud over disse karakteristika er det kendetegnende, at sikringsopgaverne har tilknytning til andre kommunale opgaver, herunder især kommunens arbejde med risikostyring, skadeforebyggelse og forsikringer. En effektiv sikring af kommunens aktiver vil således have en afledt betydning for kommunens forsikringspræmier og for kommunens evne til for eksempel at forebygge tyveri og hærværk og kan således have en række afledte økonomiske gevinster. Det er Deloittes umiddelbare vurdering, at mange kommuner ikke traditionelt har haft et tværgående og systematisk fokus på at optimere og effektivisere sikringsområdet. Ansvaret for sikringen af kommunens aktiver har således typisk været placeret under de enkelte fagudvalg og fagforvaltninger, der hver især har haft til opgave at sikre de aktiver, der lå inden for det pågældende fagområde, for eksempel skolebygninger. Dette har i mange kommuner betydet, at hver enkelt fagforvaltning har indgået kontrakter med egne og ofte flere leverandører af sikringsydelser og typisk ikke har haft fokus på at indkøbe alarmer med åbne standarder, der er en forudsætning for at sikre løbende konkurrence i forhold til udskiftning, vedligeholdelse og drift af alarmerne og dermed lavere priser. Desuden har en konsekvens af den decentrale forankring af ansvaret været, at der har været forskelle på det valgte sikringsniveau på tværs af kommunen, og at nogle institutioner måske ud fra en objektiv risikovurdering har valgt et for højt niveau. Det gælder for eksempel Vejle Kommune, der i 2010 fandt, at kommunen anvendte otte forskellige leverandører på sikringsområdet, og at mange institutioner havde valgt et uhensigtsmæssigt sikringsniveau, jf. boks 1 nedenfor. Boks 1. Organisering af sikringsområdet i Vejle Kommune Vejle Kommune gennemførte i 2010 en analyse af sikringsområdet, der viste, at kommunen anvendte otte forskellige leverandører til løsning af de samme delopgaver på tværs af forvaltninger og institutioner. Kommunen havde således ingen samlede aftaler med leverandører. Vejle Kommune identificerede desuden, at flere institutioner valgte at arbejde med fuldservicepakker, der principielt indeholder samtlige eller flere af delydelserne (typisk tyverialarm, service på alarmen, kontrolcentral og vagt). En sådan model er lettere at håndtere for den enkelte institution og sikrer budgetsikkerhed, men pålægger samtidig leverandører hele risikoen, hvorfor institutionen betaler en høj pris for ydelsen. Kilde: Analyse af alarm- og vagtområdet, Vejle Kommune, juli Den Danske Brancheforening for Sikkerhed og Sikring har nedsat forskellige udvalg, herunder et udvalg for virksomheder, der udbyder vagtservice. Dette udvalg omfatter cirka 90 selvstændige vagtvirksomheder. 6 Foranalyse af stordriftspotentiale

9 Flere kommuner har dog de seneste år sat fokus på at udvikle en samlet risikostyringsstrategi for kommunen med henblik på at sammentænke kommunens (selv)forsikringsindsats og dens indsats i forhold til at sikre kommunens ansatte og aktiver i forhold til indbrud, hærværk, tyveri og brand m.v. Som et led heri er flere kommuner i stigende grad begyndt at samle ansvaret for kommunens sikringsydelser ét sted, hvilket understøtter gennemførelsen af et samlet udbud af sikringsydelserne på tværs af kommunen. I blandt andet Københavns, Frederiksberg og Odense kommuner der har egne kommunale fuldtidsberedskaber varetages flere af sikringsopgaverne af det kommunale brandvæsen som indtægtsdækket virksomhed. Det gælder for eksempel i forhold til installation, vedligeholdelse og inspektion af ABAalarmer samt i forhold til vagtservice. Odense Brandvæsen har således siden 2010 drevet et kommunalt vagtværn, der foretager tilsyn med og rundering i kommunens bygninger og rykker ud i tilfælde af indbrud og hærværk m.v. Den helt overvejende løsningsmodel, der anvendes på sikringsområdet i dag, er således en model, hvor opgaverne udliciteres eventuelt i kombination med, at hele eller dele af vagtserviceopgaven løses i kommunalt regi. Det, der adskiller de eksisterende løsningsmodeller, er således primært, i hvilket omfang ansvaret for at planlægge og udbyde sikringsopgaverne er centraliseret inden for kommunen, eller om det varetages i tværkommunale samarbejder, jf. tabel 3 nedenfor. Tabel 3. Nuværende løsningsmodeller og eksempler Løsningsmodeller Mange kommuner vurderes fortsat at have en decentral model, hvor ansvaret for at planlægge og udbyde sikringsopgaverne er forankret på forvaltnings- eller institutionsniveau, og hvor der som følge heraf anvendes mange forskellige leverandører. Som følge af begrænset skala i de enkelte abonnementer og aftaler vil der her alt andet lige blive betalt betydeligt højere priser for sikringsydelsen. Desuden vil kommunen ofte selv løse delopgaver som for eksempel vagtservice på rådhuset. Flere kommuner anvender en central model, hvor ansvaret for at planlægge og udbyde alle eller dele af sikringsopgaverne er forankret centralt i kommunen. Eksempel på kommune Vejle Kommune gennemførte i 2010 en analyse af sikringsydelser i kommunen, som identificerede, at forvaltningerne alle anvendte forskellige leverandører af sikringsydelser, og at der ikke blev gennemført koordinering på tværs. Der blev her identificeret et betydeligt besparelsespotentiale. I Frederiksberg Kommune varetages flere centrale sikringsopgaver af Frederiksberg Brandvæsen, herunder både brandalarmer og rundering ved rådhuset. Derudover tilkøbes øvrige vagtordninger decentralt i de enkelte institutioner eller forvaltninger. I Københavns Kommune arbejdes der med en lignende tilgang, hvor Københavns Brandvæsen løser en del af sikringsopgaverne, mens en væsentlig del indkøbes eller løses af de enkelte forvaltninger eller institutioner. Frederikssund Kommune har for eksempel samlet delopgaven vægterservice i kommunen hos én leverandør (Dansikring/ Securitas). Fredensborg Kommune indkøber vagtservice centralt og arbejder aktivt med nedbringelsen af antal udbydere for at lette styringen af området. Odense Kommune vedtog en ny risikostyringspolitik og -strategi i 2004, der flyttede fokus fra forsikring til sikring af kommunens aktiver. Borgmesterforvaltningen har efterfølgende haft ansvaret for at implementere strategien, herunder for at installere alarmer med åb- 7 Foranalyse af stordriftspotentiale

10 Løsningsmodeller Der er eksempler på, at en række kommuner er gået sammen i et tværkommunalt samarbejde, hvor de udbyder sikringsopgaverne i fællesskab. Eksempel på kommune ne standarder og gennemføre centrale udbud af samtlige sikringsydelser. Desuden anvender kommunen ét centralt vagtværn, der varetager vagtserviceopgaven for hele kommunen, og som drives af Odense Brandvæsen. Holbæk Kommune har medio 2012 flyttet ansvaret for sikringsopgaverne fra de enkelte institutioner til kommunens centrale bygningsenhed. Odense, Aarhus, Randers, Esbjerg og Vejle kommuner har i efteråret 2012 gennemført et samlet udbud af sikringsydelser via KomUdbud. Udbuddet bestod af fem delaftaler, der omfattede AIA/ADK-anlæg, lovpligtig service af ABA-anlæg, inspektion af ABAanlæg, ITV-anlæg samt vagtservice Opgavens volumen Kommunerne besidder et endog meget betydeligt antal aktiver, der skal sikres, dels via fysiske tilsyn og alarmkørsler, dels via installation, drift og vedligeholdelse af alarmer. Det er Deloittes skøn med udgangspunkt i faktisk opgjorte udgifter i otte kommuner at kommunernes samlede udgifter til vagt og sikring udgør mio. kr. årligt. Disse udgifter omfatter alene de rene sikringsydelser, mens relaterede opgaver i form af for eksempel facility management-opgaver ikke indgår. Hertil kommer, at varetagelsen af sikringsopgaverne, som nævnt, har en væsentlig afledt betydning for udgifterne til kommunernes (selv)forsikring. Disse inddrages dog ikke i analysen Områdets potentiale for stordrift Nedenstående analyse af sikringsområdet viser, at der et fortsat potentiale for stordrift, og at dette kan realiseres gennem forskellige løsningsmodeller. Rationale for stordriftsfordele Sikringsområdet er kendetegnet ved en række forhold, der indebærer, at der kan realiseres skalafordele ved en øget opgavevolumen: Effektiv kapacitetsudnyttelse. Tilvejebringelsen af sikringsydelser kræver et vist kapitalapparat i form af køretøjer, alarmcentraler og vagtpersonale eller et minimumsberedskab som ikke har en lineær sammenhæng med opgavevolumen. De marginale omkostninger ved at føre tilsyn med én ekstra bygning vil således alt andet lige konstant være faldende. Dette indebærer, at leverandører vil kunne tilbyde lavere enhedspriser i takt med en stigende opgavevolumen. Konkurrencepræget leverandørmarked. Leverandørmarkedet for sikringsydelser er generelt præget af mange såvel små som store leverandører og en stor grad af konkurrence. Som følge af sikringsydelsernes standar- 8 Foranalyse af stordriftspotentiale

11 diserede karakter må større udbud forventes at kunne indebære en betydelig priskonkurrence. Faldende transaktionsomkostninger. Det er ressourcekrævende at gennemføre et effektivt udbud og efterfølgende styre leverandørerne. Disse transaktionsomkostninger er dog tilpas faste og dermed i mindre grad afhængige af størrelsen af udbuddet, hvorfor de i gennemsnit vil falde i takt med opgavevolumenen. Foranalysen viser, at flere kommuner i stigende grad har fokus på at realisere disse stordriftsfordele ved især at centralisere ansvaret for at organisere og udbyde sikringsopgaver. Det er dog langt fra alle kommuner, der har høstet de fulde gevinster ved en centralisering af opgavevaretagelsen og et samlet udbud inden for kommunen. Der vurderes derfor også fortsat at være en række effektiviseringspotentialer på området. Løsningsmodeller Det er umiddelbart Deloittes vurdering, at en realisering af de effektiviseringspotentialer, der knytter sig til øget stordrift på sikringsområdet, kan realiseres på forskellige måder. For det første kan det ske ved, at flere enheder vælger at gå sammen om at udbyde samtlige eller dele af sikringsopgaverne. Dette kan enten ske ved en samordning af opgaveløsningen inden for den enkelte kommune, eller ved at flere kommuner går sammen om at løse og typisk udbyde opgaverne. For det andet kan det ske ved, at man ikke blot samler og/eller samordner udbuddet af én sikringsopgave inden for kommunen eller på tværs af flere kommuner, men samler (og udbyder) samtlige sikringsopgaver på én gang. Herudover kan det ske ved ikke blot at samle og udbyde sikringsopgaverne isoleret set, men at sammentænke og udbyde sikringsopgaverne i sammenhæng med relaterede ydelser i form af for eksempel facility managementydelser, herunder rengøring, bygningsdrift mv., jf. figur 1 nedenfor. 9 Foranalyse af stordriftspotentiale

12 Opgaver Figur 1. Mulige løsningsmodeller på sikringsområdet Samling af sikringsopgaver og øvrige opgaver Storbritannien: Sikringsydelser som del af facility management Storbritannien: Fællesoffentlig tilgang til facility management Samling af sikringsopgaver Fælleskommunale udbud og/eller løsning af sikringsopgaven Delopgaver sikring Stor del af danske kommuner anno 2012 Forvaltning/ institution Kommunen Organisering På tværs af kommuner Der findes som nævnt allerede kommuner, der i dag har samlet og udbudt samtlige sikringsopgaver inden for kommunen. Erfaringerne hermed er gode. Flere kommuner har således via en centralisering af ansvaret for sikringsopgaverne inden for den enkelte kommune og gennemførelsen af et samlet udbud på tværs af fagforvaltninger realiseret et stordriftspotentiale på cirka 20 procent af udgifterne. Langt fra alle kommuner har imidlertid gennemført et sådant centralt udbud, og der vurderes derfor fortsat at kunne høstes gevinster i en række kommuner ved anvendelsen af denne model. Ud over at et samlet udbud kan give lavere priser på sikringsydelserne, kan en centralisering af opgaven desuden være med til at standardisere sikringsniveauet på kommunens institutioner, så det i højere grad er balanceret i forhold til de reelle risici og i forhold til kommunens politik og strategi i forhold til (selv)forsikring. Et samlet udbud af opgaven og efterfølgende udlicitering af opgaven til en privat leverandør behøver dog ikke nødvendigvis at være den mest effektive løsningsmodel i forhold til samtlige sikringsydelser. Odense Kommune, der samlede ansvaret for sine sikringsydelser helt tilbage i 2004 og derfor har opnået betydelige erfaringer på området valgte således i 2010 som en del af kommunens risikostyringsstrategi på forsøgsbasis at overdrage vagtserviceopgaven til Odense Brandvæsen. Modellen har vist sig at være mere omkostningseffektiv end en alternativ model, hvor opgaven blev outsourcet til en privat leverandør. Forklaringen herpå er blandt andet, at Odense Brandvæsen har mulighed for at realisere en række skalafordele, da brandvæsnets vagtcentral i forvejen er døgnbemandet og dermed kan udnyt- 10 Foranalyse af stordriftspotentiale

13 te kapaciteten mere effektivt ved også at varetage vagtopgaver for kommunen, jf. boks 2 nedenfor. Boks 2. Odense Brandvæsens vagtværn Odense Kommune besluttede i 2010, at Odense Brandvæsen i en forsøgsperiode skulle drive et vagtværn, der fik til opgave at føre præventivt og synligt tilsyn med først Børn og Unge-forvaltningens institutioner og bygninger og rykke ud til tyverialarmer i tidsrummet på hverdage og i weekender og på helligdage. Senere blev vagtværnets opgaver udvidet til at omfatte samtlige kommunens forvaltninger. Vagtværnet bemandes dagligt af to personer, der runderer samtidig i hver sin bil og fører tilsyn med 30 lokaliteter per vagt. Vagtværnet har skabt synlige resultater. Der er således sket et mærkbart fald i antallet af indbrud og hærværk, et mærkbart fald i skadeudgifterne i forbindelse med tyveri, hærværk og brand m.v. og en mærkbar forbedring af responstiden. Odense Kommune har samtidig gennemført en analyse, der viser, at vagtværnet som følge af realisering af stordriftsfordele via en effektiv udnyttelse af brandvæsnets kapacitet er billigere end private alternativer. Kilde: Business Case Vagtværn, Odense Kommune, oktober Det er Deloittes vurdering, at de større kommuner med et kommunalt døgnbemandet brandvæsen generelt kunne overveje at afprøve, om en sådan model er billigere via en konkurrenceudsættelse af ydelsen, hvor brandvæsnet afgiver et bud. Det er herudover Deloittes vurdering, at det kan overvejes, om modellen kan udvides til at omfatte flere kommuner. Det må således forventes, at der kan opnås yderligere stordriftsfordele ved at øge brandvæsnernes geografiske dækningsområde i forhold til vagtopgaverne. En model kunne således være, at der blev etableret fælleskommunale samarbejder omkring vagtopgaverne, hvis udførelse blev forankret i én af de større byers døgnbemandede brandvæsner. 2 Mens samlede udbud inden for kommunerne vinder stadig større udbredelse på sikringsområdet, kan der også peges på en mere vidtgående løsningsmodel, hvor der sker et fælles udbud af sikringsopgaverne på tværs af flere kommuner. Hermed kan opgavevolumenen øges, hvormed det må forventes, at der kan realiseres yderligere stordriftsfordele. Denne model har endnu kun fundet begrænset anvendelse. Dog har Aarhus, Esbjerg, Odense, Randers og Vejle kommuner netop gennemført et fælles udbud af sikringsydelser. 3 Udbuddet blev gennemført via KomUdbud, der er et kommunalt udbudsfællesskab mellem 15 jyske og fynske kommuner, der har til formål at realisere økonomiske besparelser for de enkelte kommuner via fælles udbud. 2 Der er i dag otte kommuner, der har egne kommunale brandvæsner med døgnbemanding, jf. Budgetanalyse af redningsberedskabet. Kortlægning af det kommunale og statslige redningsberedskab, Deloitte, Odense Kommune har alene udbudt vagtpatruljekørslen fra klokken 07 til 21, som i dag ikke varetages af Odense Brandvæsen. Odense Brandvæsen varetager således også efter udbuddet vagtserviceopgaven fra klokken 21 til Foranalyse af stordriftspotentiale

14 Forventningen til udbuddet af sikringsydelser var, at der kunne opnås en besparelse på procent på service og teknisk arbejde relateret til alarmer og på 0-50 procent på vagtservice afhængigt af, om kommunerne har haft ydelserne i udbud tidligere, jf. boks 3. Boks 3. Fælles tværkommunalt udbud af sikringsydelser Odense, Aarhus, Randers, Esbjerg og Vejle kommuner har i efteråret 2012 gennemført et samlet udbud af sikringsydelser via KomUdbud. Udbuddet bestod af fem delaftaler, der omfattede AIA/ADK-anlæg, lovpligtig service af ABA-anlæg, inspektion af ABA-anlæg, ITV-anlæg samt vagtservice. De enkelte kommuner deltog kun i udbuddet af de delaftaler, hvor de ikke forvejen var bundet af en kontrakt med en leverandør, og der indgik således 2-3 kommuner i udbuddet af hver delaftale. Den samlede kontraktsum var knap 30 mio. kr. KomUdbud opstillede en businesscase på baggrund af tidligere erfaringer fra blandt andet Odense Kommune hvor det blev skønnet, at kommunerne kunne spare procent af deres udgifter på service og teknisk arbejde relateret til alarmer og 0-50 procent på vagtservice. Størrelsen af potentialet vurderedes at være afhængigt af, om kommunerne tidligere havde gennemført egne udbud af de pågældende ydelser og således allerede havde høstet en effektiviseringsgevinst. Kilde: Business Case, KomUdbud, august Fra staten er der ligeledes erfaringer med gennemførelse af fælles udbud af sikringsydelser på tværs af statslige institutioner. I 2005 iværksatte 37 statslige myndigheder således et fælles udbud af vagt- og sikringsydelser, som medførte en besparelse på 35 procent. 4 Statens Indkøb har desuden for nylig indgået en ny rammeaftale for både vagtydelser og kontrolcentralydelser, som samtlige statslige institutioner skal anvende. Tilgangen med at udbyde sikringsopgaver på tværs af myndigheder kendes også fra især Storbritannien, hvor kommunerne gennem en årrække har gennemført fælles udbud. I Storbritannien er de imidlertid også gået endnu længere i forhold til at realisere stordriftsfordele. Frem for alene at udbyde sikringsopgaver isoleret set gennemfører flere lokale myndigheder i Storbritannien således også udbud, hvor de bundtler sikringsopgaverne med især facility management-opgaver som for eksempel rengøring og indvendig bygningsvedligeholdelse. Hermed kan der opnås en markant større opgavevolumen, da mange kommuner typisk råder over mere end 100 bygninger, og opgaveløsningen bliver dermed interessant for flere store leverandører, der kan medvirke til at presse priserne. Rationalet bag en bundling af sikringsopgaverne med facility managementopgaver er, at personale, der alligevel løser indvendig vedligeholdelse og lignende, med fordel samtidig kan føre tilsyn med for eksempel alarmer. 5 4 Budgetredegørelse 2010, Finansministeriet, Denne tilgang kendes også fra forsvaret, der har gennemført et samlet udbud af ejendomsdrift (herunder kantinedrift, rengøring og simpel vedligeholdelse) af samtlige bygninger i porteføljen. Her er den forventede årlige besparelse på tværs af forsvaret et trecifret millionbeløb. 12 Foranalyse af stordriftspotentiale

15 Markedet for sikringsydelser er i dag karakteriseret ved en meget stor gruppe af mindre leverandører, der tilbyder enkeltydelser i form af eksempelvis vagtservice eller tekniske alarmer. Hovedparten af disse leverandører er lokalt/ regionalt forankret og fokuserer således primært på at levere ydelser i det lokalområde eller den region, hvori de er placeret. Dog er der også flere større leverandører, der principielt kan levere alle delydelser inden for sikringsområdet på tværs af landet, og som potentielt vil kunne tilbyde relaterede ydelser. Det er herudover Deloittes vurdering, at en øget bundling af opgaver, hvor der udbydes fuldservicepakker relateret til bygninger, der for eksempel indeholder både vedligeholdelse og sikringsopgaver, vil kunne tiltrække internationale aktører til markedet. Dette vil kunne skærpe priskonkurrencen. Figur 2. Markedet for sikringsydelser Fuldservice G4S Securitas (tidl. Dansikring) Flere delydelser ABS Alarm og Sikkerhed A/S Alliance Security Services Coor Falck Enkelt ydelse Lokal/regional National International Det er på baggrund af ovenstående samlet set Deloittes vurdering, at der kan realiseres en række stordriftsfordele på sikringsområdet i kommunerne. For en kommune, der endnu ikke har samlet ansvaret for sikringsopgaverne ét sted og udbudt ydelserne i en samlet pakke, vil dette være et naturligt første skridt, der i sig selv vil kunne indebære væsentlige besparelser på området. Herudover kan det med fordel desuden overvejes at udbyde sikringsydelserne i fællesskab med andre kommuner, ligesom der på sigt vurderes at kunne opnås væsentlige stordriftsfordele ved at bundle sikringsopgaverne med relaterede ydelser, jf. figur 3 nedenfor. Figur 3. Realisering af stordriftsfordele på sikringsområdet 13 Foranalyse af stordriftspotentiale

16 2.4. Realiserbarhed og risici Det er ikke muligt inden for de aktuelle lovgivningsmæssige rammer for en kommune at byde ind på en given opgave i en anden kommune i forbindelse med et eventuelt udbud. Dette betyder, at et kommunalt beredskab eksempelvis ikke kan løse sikringsopgaven i en anden kommune, uden at der etableres et mellemkommunalt selskab. Flere kommuner har allerede gennemført samlede udbud af sikringsydelser inden for kommunen, ligesom der er et eksempel på, at en række kommuner ligeledes er gået sammen og har gennemført et fælles udbud af sikringsydelser på tværs af kommuner. Der vurderes ikke at være yderligere (væsentlige barrierer) i forhold til at realisere de stordriftsfordele, der er blevet identificeret i foranalysen. Der er imidlertid en række forudsætninger, der skal være opfyldt, før besparelserne kan høstes via samlede eller fælles udbud: Det er centralt, at kommunerne skaber et samlet overblik over deres nuværende sikringsydelser og ressourceforbrug på området. Det er en afgørende forudsætning for at kunne gennemføre et effektivt udbud. Kommunerne kan i øvrigt i den forbindelse med fordel overveje at udarbejde en egentlig risikostyringsstrategi, hvor sikringsopgaverne sammentænkes med kommunens (selv)forsikringspolitik og forebyggelsesindsats, og hvor det nødvendige sikringsniveau fastlægges i lyset af den risikoprofil, der gælder for hver af kommunens institutioner. Det er herudover centralt, at kommunerne installerer alarmer med åbne standarder. Åbne standarder betyder, at den fysiske alarmanordning ikke er bundet op på en bestemt leverandør i forhold til for eksempel kontrolcentral eller service. Det betyder, at alle fysiske alarmer således ikke skal udskiftes, hvis man skifter leverandør af enten service eller vagtcentral. Dette er en forudsætning for løbende at kunne konkurrenceudsætte sine sikringsydelser. En gennemførelse af udbud, hvor sikringsopgaverne bundles med relaterede ydelser, er mere kompleks og forudsætter, at der gennemføres en grundig 14 Foranalyse af stordriftspotentiale

17 kortlægning og analyse af kommunens opgaver og udgifter knyttet til facility management. Herudover bør det mere præcist undersøges, hvilke potentielle leverandører herunder internationale der i givet fald ville være interesserede i at byde på opgaven, før udbudsprocessen igangsættes. 15 Foranalyse af stordriftspotentiale

18 3. Madservice Kommunal madservice omfatter produktion og levering af mad til en række forskellige kommunale institutionstyper, herunder vuggestuer, børnehaver, sociale institutioner, kommunale kantiner, ældreområdets plejecentre samt på fritvalgsområdet, hvor borgere kan få leveret mad i eget hjem. Der er således tale om en lang række delydelser på området som illustreret i nedenstående figur. Det vurderes, at madservice på ældreområdet og socialområdet, herunder mad til plejecentre, bosteder og borgere i eget hjem, udgør klart den største del af området, og dette område er derfor i fokus i den videre analyse Opgaveområdets karakteristika og nuværende løsningsformer Der er relativt store forskelle på, hvordan kommunerne tilrettelægger deres madservice, herunder særligt i forhold til anvendte produktionsformer og organisering. Kommunerne anvender således en række forskellige produktionsformer, der delvist er sammenhængende med den valgte løsningsmodel/organisering. De primære produktionsformer vedrører forskellige former for: Varmholdig mad: I denne traditionelle produktionsform tilberedes maden i køkkenet, hvor den pakkes i emballage, der kan holde maden varm, indtil den serveres for brugeren (cook-serve). Alternativt genopvarmes kølemad under transporten, så den er varm ved levering. Kølemad: I denne produktionsform anvendes en række forskellige metoder til at opbevare og sikre madens holdbarhed, herunder typisk cookchill, sous-vide og hot fill. Maden tilberedes i et produktionskøkken og kø- 16 Foranalyse af stordriftspotentiale

19 les efterfølgende hurtigt ned og pakkes i en beskyttet atmosfære. Når maden skal spises, opvarmes den i ovn eller mikroovn. Frostmad: I denne produktionsform tilberedes maden i køkkenet stort set som ved kølemad, bortset fra at umiddelbart efter tilberedning fryses maden hurtigt ned. Når maden skal spises, opvarmes den i ovn eller mikroovn. De forskellige produktionsformer kan som nævnt knyttes til en række forskellige organisationsformer og løsningsmodeller i kommunerne. Der anvendes både centrale løsningsmodeller med produktion i storkøkkener (typisk køle- eller frostproduktion) og decentrale modeller med produktion på den enkelte institution (typisk varmholdig produktion). Derudover findes en række mellemformer, hvor maden er delvis præfabrikeret, eller hvor eksempelvis den varme mad produceres centralt og den kolde mad decentralt. I de senere år har der været en tendens mod færre og mere centrale produktionskøkkener, der samler kommunens madproduktion, men området er i dag karakteriseret ved at omfatte mange forskellige løsningsmodeller. Nedenstående tabel 4 indeholder en oversigt over forskellige eksisterende løsningsmodeller samt angivelse af relevante kommunale eksempler. Tabel 4. Nuværende løsningsmodeller og eksempler Løsningsmodeller Decentral madproduktion i enkeltinstitutioner anvendes flere steder i kommunerne. Formen varierer naturligvis fra kommune til kommune i forhold til, hvor mange institutioner der har køkken, og om de enkelte institutionskøkkener desuden leverer mad til eksempelvis borgere, der modtager mad i eget hjem. Central kommunal produktion er en hyppigt anvendt produktionsform. Her produceres maden i et centralt køkken, der derefter distribuerer maden til institutioner og eventuelt borgere i eget hjem. Maden leveres enkelte steder kold til lokale modtagerkøkkener, som således varetager den sidste tilberedning af maden. Der er i de seneste år opstået flere mellemkommunale samarbejder om madproduktion. Dette er typisk gennemført som selskaber, der er oprettet flere kommuner imellem, men drives som en selvstændig enhed. Kommunerne kan have en interesse i selskabsformen, idet konstruktionen ikke er underlagt reglen om, at kommunale medarbejdere ikke må få betaling for tilkøbsydelser, hvilket giver mulighed for øget produktdifferentiering. 6 Der er lokale forskelle på, hvad de mellemkommunale samarbejder leverer mad til. For eksempel er det flere steder kun til borgere i eget hjem, hvor mad til institutio- Eksempel på kommuner I Frederiksberg Kommunen tilberedes mad som udgangspunkt decentralt i de enkelte kommunale institutioner. Mad, der bringes til borgere i eget hjem og til institutioner uden køkkenfaciliteter, tilberedes desuden her. Tønder Fælleskøkken leverer mad til plejecentre såvel som til borgere i eget hjem. Fælleskøkkenet i Aabenraa leverer forarbejdet mad til decentrale modtagerkøkkener forskellige steder i kommunen. Djurs Mad I/S er et samarbejde mellem Nord- og Syddjurs kommuner, der blev etableret i Norddjurs Kommune forventer på baggrund af samarbejdet at spare cirka 5 mio. kr. i Et andet eksempel på et bredere partnerskab er Mad Til Hver Dag I/S, der er et partnerskab mellem Allerød, Hillerød, Frederikssund og Halsnæs kommuner. Dette selskab blev oprettet i starten af 2012 og har været i drift siden april Elbo I/S er et samarbejde mellem Fredericia, Kolding og Middelfart kommuner, hvor også Haderslev Kommune for nylig er indtrådt 8. 6 Dette skyldes, at det offentlig-private partnerskab udgør en selvstændig juridisk enhed og derfor må sælge ydelser til borgerne Foranalyse af stordriftspotentiale

20 Løsningsmodeller ner produceres lokalt som i for eksempel Haderslev Kommune. Der er i de seneste år opstået flere offentlig-private samarbejder, der er oprettet i fællesskab mellem private virksomheder og kommuner. En central privat aktør er Det Danske Madhus A/S, der har indgået samarbejde med flere forskellige kommuner i form af selskaber, hvor kommunerne har en varierende ejerandel. Det Danske Madhus A/S er delvist ejet af transportvirksomheden Multi Trans. Selskabet er ikke underlagt reglen om, at kommunale medarbejdere ikke må få betaling for tilkøbsydelser (jf. i øvrigt ovenstående). Dette giver blandt andet mulighed for at udnytte eventuel overkapacitet til produktion til andre kundegrupper. Kommunerne kan vælge helt eller delvist at udlicitere sin madproduktion til en privat leverandør. Særligt på fritvalgsområdet findes der mange private leverandører (ca ifølge Fritvalgsdatabasen). Eksempel på kommuner Det Danske Madhus Skive er et eksempel på en samarbejdsmodel, hvor Skive Kommune ejer 35 procent, og Det Danske Madhus ejer 65 procent. I Det Danske Madhus Helsingør ejer Helsingør Kommune 49 procent og Det Danske Madhus 51 procent. Et eksempel, der oprindeligt havde en anden samarbejdsform, er KRAM Madservice, der i november 2012 blev solgt til Det Danske Madhus A/S. Selskabet var oprindeligt stiftet af Køge Kommune og Region Sjælland med disse som hovedaktionærer, hvor medarbejderne ejede cirka 7 procent af aktierne. Et andet eksempel er Varde Kommune, der ejer 40 procent af Det Danske Madhus Varde. Varde Kommune angiver, at de har sparet 3 mio. kr. på driften som følge af samarbejdet. Solrød Kommune har udliciteret madservice til KRAM A/S. Jammerbugt Kommune har udliciteret madservice til Det Danske Madhus. Ballerup Kommune har udliciteret madservice til Din Private Kok, Compass Group Danmark. Høje-Taastrup Kommune har udliciteret madservice til Eurest Din Private Kok. Det private leverandørmarked er præget en lang række mindre lokale leverandører med begrænset kapacitet, og det er ofte nødvendigt med mindstekrav til leverandørerne for ikke at skulle realitetsbehandle tilbud fra leverandører, der ikke er store nok til at løfte opgaverne. 9 De væsentligste private aktører er aktuelt Det Danske Madhus A/S, der består af en række lokale datterselskaber og produktionskøkkener (se boks 6), og Din Private Kok A/S, der både leverer til kommunale institutioner og borgere i eget hjem Opgavens volumen Deloitte har tidligere gennemført en analyse af madservice til plejecentre, der peger på, at kommunerne typisk underestimerer udgifterne til produktion af mad med op til procent. Dette skal blandt andet henføres til, at betydelige poster som for eksempel husleje, decentral løn eller administrativt overhead ofte ikke alle medregnes. Ses der på produktion og udbringning af mad til døgnophold på plejehjem, plejecentre, beskyttede boliger samt 107- og 108-tilbud, kan kommunernes nettoudgifter efter betalt brugerbetaling estimeres til cirka 2,3 mia. kr., når samtlige udgifter medregnes. Estimatet er baseret på data fra i alt 17 kommuner, herunder efterkalkulationer af omkostninger i 10 af kommunerne. I nedenstående tabel 5 er den samlede omkostning til produktion og levering af mad til plejeboliger fordelt på underliggende omkostningselementer. 9 Udbudsportalen: Vejledning i udbud af madservice, 2011/2011: Foranalyse af stordriftspotentiale