Det danske pensionssystem

Transkript

1

2 2 INDLEDNING... 4 DEN HISTORISKE UDVIKLING PÅ PENSIONSOMRÅDET...6 FOLKEPENSIONEN OG ANDRE YDELSER TIL PENSIONISTER... 8 SÆRORDNINGER FOR PENSIONISTER... 8 TJENESTEMANDSPENSIONSSYSTEMET DEN SOCIALE PENSIONSFOND SATSREGULERINGSSYSTEMET ATP- OG SP-ORDNINGERNE FORMÅL MED ATP-ORDNINGERNE ATP S NYE LOVGRUNDLAG ATP S FUNKTION I SØJLE ATP S BETYDNING FOR RESTGRUPPEN DEN NY SP-ORDNING OMFORDELING AFHÆNGIG AF TIMEOMFANG ARBEJDSMARKEDSPENSIONSORDNINGERNE OPBYGNINGEN AF ARBEJDSMARKEDSPENSIONSORDNINGERNE DÆKNINGSGRADER FOR FORSKELLIGE FAMILIETYPER YDELSESPOLITIK I ARBEJDSMARKEDSPENSIONERNE PENSIONSORDNINGERNES ALDERSYDELSER HAR BETYDNING FOR LIGESTILLINGEN YDELSES- OG RENTEGARANTI OVERSIGT OVER DE VIGTIGSTE PENSIONSORDNINGER PÅ ARBEJDSMARKEDET VALGFRIHED I PENSIONSOPSPARINGEN KRISEN I PENSIONSSELSKABERNE BESKATNING AF PENSIONSOPSPARING REALRENTEAFGIFTEN PENSIONSAFKASTBESKATNINGSLOVEN ENS SKATTESATS FRA INDKOMSTSKAT VED IND- OG UDBETALINGER SKATTEFLUGT TIL UDLANDET DANSK-FRANSK DOBBELTBESKATNINGSOVERENSKOMST (DBO) SKATTEFLUGTSPAKKEN SKATTEHUL PENSIONSFLUGT: ET STIGENDE PROBLEM UDVIKLINGEN I ANTALLET AF ÆLDRE SAMT OFFENTLIGE UDGIFTER TIL ÆLDRE SERVICEUDGIFTER ÆLDRERELATEREDE UDGIFTER OG FINANSPOLITIKKEN PENSIONISTERNES ØKONOMISKE SITUATION I DAG OG I PENSIONISTERNES ØKONOMISKE SITUATION INDKOMST SOM PENSIONIST CONTRA INDKOMST SOM ERHVERVSAKTIV SAMMENSÆTNINGEN AF FREMTIDENS PENSIONER SAMMENHÆNGEN MELLEM OPSPARING OG DÆKNINGSGRAD... 67

3 STORE FORSKELLE BLANDT NUVÆRENDE FOLKEPENSIONISTER - MEN OGSÅ BLANDT KOMMENDE STORE FORSKELLE I DE KOMMENDE FOLKEPENSIONISTERS PENSIONSFORHOLD ÆLDRECHECKEN ER IKKE MÅLRETTET MOD DE SVAGESTE SAMMENFATNING OG ANBEFALINGER FLERE ÆLDRE EN UDFORDRING OM PENSIONISTERNES ØKONOMISKE SITUATION I DAG OG I KØN OG PENSION OM SATSREGULERINGEN OM ÆLDRECHECKEN PENSIONSBESKATNINGEN OM VALGFRIHED I PENSIONSOPSPARINGEN EN KOMMENTAR TIL BREMERUDVALGETS RAPPORT OM KRISEN I PENSIONSSELSKABERNE EN SAMMENFATTET KONKLUSION KILDEFORTEGNELSE

4 4 Indledning Det danske pensionssystem består i dag af flere forskellige elementer, der hviler på forskellige principper og værdiopfattelser. Det er kommet til verden som et resultat af et politisk opgør og en demokratisk proces, men også som en konsekvens af ændrede sociale strukturer og en øget velstand. Generelt inddeles pensionssystemet i tre søjler: Den første søjle omfatter folkepensionen, de forskellige førtidspensioner og ATP. Ydelserne finansieres løbende via skatterne og for ATP s vedkommende ved et lovgivningsmæssigt fastsat bidrag. Ydelserne er som udgangspunkt ens for alle. Den anden søjle omfatter de aftalebaserede arbejdsmarkedsordninger og tjenestemandspensionsordningerne. Alle disse ordninger er obligatoriske for den enkelte. Den tredje søjle består af de individuelle pensionsordninger, hvor den pågældende pensionsopsparer på eget initiativ foretager en indbetaling til et pengeinstitut, pensionsselskab eller via arbejdsgiveren. Pensionssystemet beskrives ofte som en pyramide. ATP og folkepensionen giver den basale tryghed. Arbejdsmarkedspensionerne binder arbejdsindtægter og pension sammen. De individuelle opsparingsordninger giver den enkelte mulighed for individuel tilpasning. Som udviklingen er forløbet, kan man ikke tale om pensionistgruppen som en homogen gruppe med nogenlunde ensartede sociale og økonomiske vilkår. Mange vil fremover kunne supplere folkepensionen med en arbejdsmarkedspension og en individuelt tegnet privat pension og for de fleste mennesker, der har haft tilknytning til arbejdsmarkedet, udgør ATP allerede i dag et ikke uvæsentligt beløb. De økonomiske vismænd skønnede i 1998, at omkring en tredjedel af fremtidens pensionister vil have indkomster på over kr. i 1998-prisniveau, når folkepensionen, ATP og arbejdsmarkedspensionen lægges sammen. Efterhånden som tiden er gået, er alle LO-grupper på arbejdsmarkedet blevet omfattet af en arbejdsmarkedspensionsordning, men mange er kommet med relativt sent, og der er også et stort antal lønmodtagere, der permanent eller midlertidigt er trådt ud af pensionsordningen, og som derfor ikke samler anciennitet op. Hertil kommer, at der er betydelige forskelle mellem de enkelte arbejdsmarkedspensionsordningers indretning og opbygning, især for så vidt angår de regler, der gælder for, hvornår man træder ud og ind af ordningerne. Et pensionssystem, der delvis bygger på et forsikringsprincip med en egen indbetaling i de erhvervsaktive år, vil medføre, at der bliver store forskelle i levevilkår, mellem dem der er med i opbygningen af pensionsrettigheder, og dem der ikke er med. Men der vil også komme en betydelig spredning i fremtidens pensionsindtægter i det hele taget, som en konsekvens af de forskelle der er i de løbende ordninger og i det enkelte individs opsparingsvilje og muligheder.

5 For LO Faglige Seniorer er det vigtigt, at deltage i diskussionen om fremtidens pensionssystem, og om hvordan samfundet skal prioritere sin indsats overfor de ældre. Derfor er der etableret ældrepolitiske samarbejdsudvalg både på det centrale, regionale og lokale niveau. Men udviklingen løber hurtigt, og LO Faglige Seniorers landsledelse har fundet, at der er behov for at gøre status over udviklingsforløbet. 5 De spørgsmål der især optager LO Faglige Seniorer er følgende: Hvordan vil fremtidens pensionsvilkår blive, set i forhold til at der bliver flere ældre, der skal forsørges? Hvilke muligheder er der for, at minimere de store forskelle i levevilkår for fremtidens pensionister, som vil blive resultatet af den udvikling, der er i gang? Og hvordan skal fremtidens offentlige pensionssystem indrettes, hvis de pensionister der fremover skal leve af den rene folkepension, skal følge med i velstandsudviklingen? For at få disse spørgsmål belyst besluttede LO Faglige Seniorer, at nedsætte en arbejdsgruppe som fik følgende opgave: At gøre status over udviklingen på pensionsområdet. At søge afklaret hvordan de fremtidige pensionsvilkår vil udvikle sig på det bestående lov- og aftalegrundlag. Og set i forhold til at der bliver flere ældre og færre til at forsørge dem. At belyse spredningen i fremtidens pensionsindtægter. At beskrive virkningerne af de gældende beskatningsregler på pensionsområdet. At belyse forholdene og fremtidsperspektiverne for den gruppe af ældre, der ikke vil kunne supplere folkepensionen med bidrag fra en delvis egenfinansieret pensionsopsparing. At fremkomme med forslag til en justering af pensionssystemet, så der ikke opstår uhensigtsmæssige og urimelige forskelle i levevilkår for fremtidens pensionister. Arbejdsgruppen startede sit arbejde i juni 2002 og fik følgende sammensætning: Fhv. minister, Karl Hjortnæs (formand) Fhv. minister, Svend Jakobsen Direktør for Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Lars Andersen Cheføkonom i LO, Jan Kæraa Rasmussen MF, Mette Frederiksen Tidl. Forbundsformand og næstformand i LO Faglige Seniorer, Anton Johannsen Resultatet af arbejdsgruppens arbejde fremlægges hermed.

6 6 Den historiske udvikling på pensionsområdet Helt op til vore dage, har alderdommen været en fattigdomsperiode. Grundlaget for de ældres retsstilling fandtes i Skånske lov fra 1200/1300 tallet. Her kunne man læse følgende: Bliver en mand/kone hjælpeløs og fattig eller alderdom og sygdom kommer over ham, så han ikke kan klare sig selv, må han tilbyde sig til sine nærmeste. Man kom på aftægt, som det hed, og kunne det ikke lade sig gøre, blev man henvist til fattighjælp, og havde man ingen bolig, måtte man tage ophold på fattiggården. Principielt skulle man klare sig selv eventuelt med familiens hjælp og det blev anset for nedværdigende, hvis man kom i en situation, hvor man måtte bede det offentlige om hjælp. Efter demokratiets indførelse med grundloven af 1849, var den politiske magt og indflydelse først placeret hos godsejerne og det rige borgerskab. Senere (1901) overtog den frie bondestand, ved partiet Venstre, regeringsmagten. For begge gruppers vedkommende gjaldt det, at de var imod store skattefinansierede offentlige indgreb på det socialpolitiske område. Den holdning blev da også lagt til grund, da man i 1891 gennemførte loven om alderdomsunderstøttelse (aldersrente), som den første sociale sikringsordning i Danmark. Der var tale om en lav ydelse som man skulle søge om, og den blev tildelt efter et skøn. Dengang blev der sondret mellem de værdigt trængende og de uværdigt trængende. De uformuende og de som uskyldigt var kommet i økonomisk nød blev anset for værdigt trængende. Tiggerne og dem som havde været på fattighjælp længe, var de uværdigt trængende, og de måtte forsætte med fattighjælpen. Aldersrenten skulle holde de værdigt trængende fri af fattighjælpen, idet modtagerne af fattighjælpen mistede retten til at gifte sig og retten til at stemme ved valgene loven om alderdomsunderstøttelse gav kommunerne (sognerådene) ret til at opføre særlige asyler for dårligt stillede ældre, senere kaldet alderdomshjem. De skulle erstatte den umenneskelige anbringelse af svagt stillede ældre på fattiggårdene. I de følgende 50 år opførtes ca. 500 kommunale alderdomshjem. I 1938 kom loven om statstilskud til de såkaldte aldersrente(modtager)boliger. Med den socialdemokratiske socialminister K.K. Steincke som en drivende kraft, vedtog Rigsdagen (Folketinget og Landstinget) i 1933 en socialreform som skulle samle og forenkle lovgivningen, men hvis vigtigste formål var, at adskille sociale rettigheder fra den traditionelle negative forbindelse med fattighjælpen. Alderspensionen forblev dog en ydelse der var indkomst- og formueafhængig, og helt frem til perioden efter Anden Verdenskrig handlede ældrepolitikken hovedsageligt om pensionsydelsens størrelse og om de fradrag og nedslag i ydelsen, der skulle foretages hos dem, der havde formue- og andre biindtægter. En flerårig diskussion mellem de politiske partier om en reform af alderspensionssystemet afsluttedes i 1956, med vedtagelse af loven om folkepension. Den indkomstregulerede model blev nu erstattet af en basistryghedsmodel, der introducerede en ensartet ydelse til alle over den lovbestemte alder. Man skulle dog fortsat søge om at få ydelsen udbetalt, og for mange

7 var det stadig nedværdigende at modtage en offentlig ydelse, for så hørte man til blandt de fattige. 7 Den fulde folkepension, der endeligt fjernede fattigdomsstemplet fra alderspensionsydelsen, blev indført gradvist fra 1964 og var fuldt udbygget i Nu fik alle over pensionsalderen ret til en grundpension, der ikke var reguleret i forhold til en eventuel arbejdsindtægt eller anden indtægt. Senere pr. 1. januar 1994 er det blevet ændret, således at arbejdsindtægter over en vis størrelse (i 2003 er grænsen kr.) vil give et nedslag i grundpensionen med 30 %. Beløbsgrænsen for bortfald af grundbeløbet er i 2003, kr. Arbejdsmarkedets Tillægspensionsordning (ATP) blev ved lov indført i 1964 som en obligatorisk ordning for alle med tilknytning til arbejdsmarkedet, og som et supplement til folkepensionen. For arbejderbevægelsen var det ikke nok. Man ville videre. Målet var en generel indkomstbestemt tillægspension (ITP) med tjenestemandspensionssystemet som model. Et konkret forslag om en ITP-ordning blev nedstemt i ITP-tanken var sidst fremme, da den daværende socialdemokratiske regering fremsatte sit forslag til en ØDreform (ØD = Økonomisk Demokrati) i Forslaget, der forudsatte opbygningen af en relativ stor lønmodtageradministreret pensionsfond, kunne heller ikke finde flertal, og i de efterfølgende år udvikledes det nu kendte arbejdsmarkedspensionssystem med ca. 45 enkeltstående pensionskasser, der tilsammen administrerer en formue større end Danmarks samlede bruttonationalprodukt, dvs. ca mia. kr. Tjenestemandspensionssystemet har rødder langt tilbage i tiden, men er nu under afvikling. Dyrtidsreguleringen af lønstigninger og pensioner blev, efter krav fra fagbevægelsen, indført under Første Verdenskrig. Ordningen blev permanent, selvom den var meget omdiskuteret på grund af dens spiralvirkning (når priserne steg, steg lønningerne og så steg priserne igen, osv.). Gennem årene blev der gjort flere forsøg på at begrænse dyrtidsreguleringens negative virkninger på samfundsøkonomien. I 1979 gennemførte den daværende SVregering en lovgivning om indefrysning af nogle dyrtidsportioner og Lønmodtagernes Dyrtidsfond (LD) blev etableret til at forvalte pengene. Det gør den stadig, og i fonden, der er under afvikling, ligger der ca. 60 mia. kr. Da Schlüter-regeringen trådte til i 1982, suspenderede den dyrtidsreguleringen. De Radikale lagde stemmer til. Selvom indgrebet udløste voldsomme demonstrationer, blev den automatiske dyrtidsregulering endeligt afskaffet i I nogle år var der ingen lovmæssig fastsat regulering af pensionsydelser og andre overførselsindkomster. Men i 1991 indførtes den såkaldte satsregulering. I årerne fra 1970 til 1981 indbetalte skatteyderne et særligt bidrag på 2 % til en særlig pensionsfond. Omkring 1979 blev det besluttet at bruge fondens afkast til pensionsforbedringer. Fra starten overflyttede man 4 % af afkastet til pensionsforbedringer, men fra 1981 kun 1,5 %. Derved voksede fondens formue indtil 1996, da man vendte tilbage til den gamle beslutning om at hele afkastet skal bruget til pensionsforbedringer. Der er ca. 140 mia. kr. i fonden i dag og dens levetid vil være helt afhængig af, hvor mange penge regering og folketing årligt beslutter at overføre til socialministeriets budget, som delvis dækning af udgifterne til pensionisterne.

8 8 Folkepensionen og andre ydelser til pensionister Enhver der er fyldt 67 år (65 efter 2004) er berettiget til folkepension med fuldt grundbeløb (4.517 kr. pr. måned i 2003), såfremt indtægten ved personligt arbejde ikke overstiger kr. (2003 tal). Ved indtægter over dette beløb fradrages 30 % i grundbeløbet. Grundbeløbet bortfalder ved en arbejdsindtægt på kr. Ud over folkepensionens grundbeløb, ydes der uden ansøgning, et pensionstillæg på kr. om måneden for enlige og kr. for gifte (2003 tal). Pensionstillægget nedsættes med 30 % af den del af indkomsten, der årligt overstiger kr. for enlige og kr. for gifte pensionister. Der er særlige beregningsregler, hvis begge ægtefæller får pensionstillæg og hvis den ene ægtefælle fortsat oppebærer en arbejdsindtægt eller erstatning herfor. Til folkepensionister, hvis forhold er særligt vanskelige, kan der efter ansøgning til kommunen, ydes et personligt tillæg. Tillægget skal dække nødvendige og rimelige udgifter, som pensionisten ikke selv kan afholde. Pensionistens indtægt ud over pensionen må ikke overstige kr. for enlige og kr. for den pensionist, der er gift. Gør den det, aftrappes tillægget med 1 % for hver 361 kr. for enlige og 729 kr. for ægtepar, som indtægten overstiger de nævnte beløbsgrænser. I 1930 udgjorde alderspensionen ca. 24 % af en gennemsnitlig industriarbejders løn. i 1980 steg procenten til 57 og yderligere til 67 % i Men så faldt den igen til 62 % i 1990 og yderligere til 60 % i Som tallene viser, har der i perioden fra 1930 til 1995 været en betydelig variation i forholdet mellem pensionsydelsernes størrelse og den gennemsnitlige løn for industriarbejdere. Men målt i faste priser var der over hele tidsperioden tale om klare forbedringer af pensionsydelserne. Også for så vidt angår den andel af befolkningen, som har ret til at oppebære folkepensionen, har der været tale om betydelige udsving. Den normale pensionsalder var indtil 1945, 60 år. Fra var den 65 år. Med folkepensionens indførelse blev pensionsalderen hævet til 67 år for mænd og 62 år for kvinder. Der har i tidsperioden været særregler for enlige kvinder, og der har også været en dispensationsadgang fra 60-års alderen. I dag er pensionsalderen som nævnt 67 år for alle, men den vil i 2004 blive nedsat til 65 år. Særordninger for pensionister I social-, bolig- og skattelovgivningen er der indbygget en række særregler for personer, der er fyldt 67 år (fra 2004, 65 år). Reglerne giver ældre nogle særfordele som personer under 67 år i samme økonomiske situation ikke får med mindre de er førtidspensionister. Særreglerne er følgende: 1. Boligydelsen som blev indført i Den udbetales til lejere samt til boligejere eller andelshavere i private andelsboligforeninger. Boligydelsen er afhængig af husstandsindkomsten og boligudgiften, samt størrelsen af boligen og antallet af personer i husstanden. Pensionisten skal som hovedregel selv betale 11 % af husstandsindkomsten, dog 20 % af den del af husstandsindkomsten der ligger over kr. Egenbetalingen skal mindst udgøre kr. årligt. Boligydelsen udbetales med det beløb, hvormed 78 % af den årlige boligudgift overstiger egenbetalingen. Boligydelsen gives kun til et begrænset antal m 2. For enlige medregnes 65 m 2 og for

9 ægtepar 85 m 2. Den årlige maksimale boligudgift, hvoraf boligydelsen beregnes, må ikke overstige et bestemt beløb, der i 2003 er kr. og boligydelsen kan ikke være større end kr Der gælder særlige regler, hvis der er børn i husstanden og hvis nogen i husstanden er stærkt bevægelseshæmmet. For pensionister bosiddende i ældreboliger gælder der særligt gunstige regler for beregning af boligydelsen, idet der ikke er noget loft over den husleje, der lægges til grund for beregningen af boligydelsen. Den beregnede boligydelse for lejere udbetales som et skattefrit tilskud. Til ejere eller andelshavere, udbetales ydelsen som tilskud og lån afhængig af forskellen mellem boligudgiften og egenbetalingen. 2. Pensionister i ejerbolig har adgang til at opnå lån til betaling af ejendomsskatter indefryses som en offentlig prioritet. Også fritidshuse og landbrugsejendomme er omfattet af ordningen. En pensionist kan ikke samtidig modtage boligydelse og lån til betaling af ejendomsskatter til samme bolig. I denne situation må man vælge det mest fordelagtige. 3. Fra 1. marts 2001, indførtes et helbredstillæg med faste regler for tilskud til pensionister med helbredsbetingede udgifter. Konkret drejer det sig om tilskud efter ansøgning til visse typer af medicin samt visse behandlinger og undersøgelser ved tandlæge, fodterapeut, fysioterapeut, kiropraktor og psykolog. Helbredstillægget beregnes som 85 % af pensionistens egen andel af den helbredsrelaterede udgift. Tillægget kan dog ikke udbetales til pensionister, hvis den likvide formue er større end kr. i Helbredstillægget er således en ydelse, der gives til pensionister med begrænsede indtægter og formue som supplement til det tilskud, der ydes gennem det offentlige sygesikringssystem. Helbredstillæg ydes i form af tilskudskort, der fornyes automatisk hvert år. For året 2003 er der ifølge særlig aftale afsat 109 mio. kr. ekstra, til de personlige tillæg som normalt udbetales efter et skøn. Disse penge er øremærket til de pensionister som ikke har andet at leve af end folkepensionen og ATP og er et retskrav på et tilskud efter de regler, der gælder for helbredstillægget til delvis dækning af udgifter til briller, tandprotese og fodbehandling. 4. Efter ansøgning kan en pensionist få udbetalt et varmetillæg i forhold til varmeudgiftens størrelse. Der kan også udbetales et tillæg til dækning af afgiften på petroleum (petroleumstillæg). Varmeudgiften skal overstige kr. for enlige/samlevende og kr. for gifte. 5. For pensionister ydes der tilskud til brug af offentlige transportmidler (mimrekort og 65-billetter), til højskoleophold og som nævnt ovenfor; til medicin, tand- og protesebehandling, til briller, til fodbehandling med mere. Til befordring mellem hjem og sygehus kan der til pensionister ydes en befordringsgodtgørelse, når udgiften til brug af offentlige transportmidler overstiger 25 kr. 6. Der lægges i omsorgsarbejdet for pensionister stor vægt på, at de kan blive i eget hjem længst muligt. Men er foranstaltningerne med bevilling til hjemmehjælp og eventuel specialindretning af pensionistens hjem ikke tilstrækkelig, har pensionisten ret til en plads i en ældrebolig (plejebolig) eller på et plejehjem. Ved plejebolig forstås ældreboliger, hvortil der er knyttet omsorgs- og servicefunktioner med tilhørende personale. Boligen skal, mht. udstyr og udformning, være særligt indrettet til brug for ældre og personer med handicap (kørestolsbrugere). 9

10 10 7. I alle kommuner foregår der et omfattende omsorgsarbejde for pensionister. Det drejer sig om forskellige muligheder for fysisk aktivitet, hobbyværksteder, studiekredse, udflugter, rejser, film og meget mere. 8. Til pensionister, der har ret til at få udbetalt det fulde personlige tillæg til folkepensionen, kan der efter ansøgning bevilges fritagelse for at betale radiolicens og nedsættelse til halv Tv-licens. 9. En afdød pensionists ægtefælle har ret til at oppebære en efterlevelsespension i tre måneder, fra dagen efter dødsfaldet. 10. Ved beregning af ejendomsværdiskatten gives der til folkepensionister, et nedslag på 4 promille af ejendomsværdien, dog maksimalt kr. for helårshuse og kr. for sommerhuse. Nedslaget afhænger af indkomsten, idet det nedsættes med 5 % af det beløb som indkomsten overstiger en fastsat grænse (på kr. for enlige og kr. for gifte pensionister i år 2002 niveau). I 2003 og fremover reduceres nedslaget med 6 %. 11. I 2003 vil pensionister, der kun har folkepensionen og en indtægt herunder ATPydelse på mindre end kr. få udbetalt, som en engangsydelse, en check på kr. (den såkaldte ældrecheck). Pensionister, der har en likvid opsparing på kr. i form af aktier, obligationer eller på en bankbog vil ikke få udbetalt ældrechecken. Derimod tages der ikke hensyn til boligformuen, uanset hvor stor den er.

11 11 Tjenestemandspensionssystemet Grundlovens 27 pålægger folketinget, at vedtage en lov om ansættelse af tjenestemænd. Der står også, at regler om afskedigelse, forflyttelse og pensionering af tjenestemænd fastsættes ved lov. Der stilles også krav om at tjenestemænd skal være danske statsborgere. De tjenestemænd, der er udnævnt af Kongen dvs. kontorchefer og op efter i hierarkiet kan ikke, ifølge grundloven, forflyttes til en anden stilling, hvis det medfører en lønnedgang, og ved en forflyttelse til anden stilling, skal de stadig ifølge grundloven kunne vælge at blive afskediget med pension efter de almindelige regler. Oprindeligt mente man, at et regeringsapparat kun kunne fungere sikkert og under alle forhold, hvis det blev betjent af medarbejdere, der var ansat på særlige vilkår. For at administrationen altid skal kunne fungere, togene køre og posten blive bragt ud, måtte medarbejderne give afkald på retten til at strejke. Som kompensation måtte staten på sin side, sikre medarbejderne en tryghed i ansættelsen og en pension ved afgang. Set i et historisk perspektiv, har tjenestemandspensionen for offentligt ansatte, rødder der rækker længere tilbage i tiden end grundloven. Med reformationen fik flere hundrede sognepræster ret til at gifte sig, og den ret benyttede de sig af. Men det rejste et hidtil ukendt problem; hvad med enkerne? Ifølge kirkeordinansen (statskirkens grundlov) af 1539, blev købstæderne og sognene pålagt, at give præsteenken fri bolig og et kontant bidrag. Konsekvensen af den regel blev, at det var svært for en præst at få embede, hvis han ikke giftede sig med enken. I 1659 oprettede de sjællandske præster en enkekasse den første i Danmark og i 1685 kom Christian 5 s Danske Lov, der befriede præsten fra at skulle gifte sig med enken, men ikke for pligten til at holde hende i live: Dersom enken ikke bliver i kaldet efter præstens død, da skal efterfølgeren årligt af kaldet give hende noget til underholdning, som provsten og tvende præster i herredet efter kaldets lejlighed og hendes vilkår kunne billigt erlagte. Det var altså præsteenkerne, der først blev pensionsberettigede. Præsterne blev i deres embede indtil de døde. Det gjaldt også som hovedregel for enevældens embedsmænd, men de kunne dog blive afskediget i nåde og med pension. Efter præsteenkerne kom officererne. Hæren fik en enkekasse i 1707 garanteret af staten, og i 1778 oprettede man den almindelige enkekasse som alle embedsmænd var forpligtet til at blive medlem af. Den blev igen afløst af Livrente- og Forsørgelsesanstalten af 1842 som dog kun var gældende i kort tid, nemlig indtil pensionen blev lovfæstet ved grundloven af Ifølge det nugældende tjenestemandspensionssystem, kan en tjenestemand begære sig afskediget på grund af alder fra det 60. år, og skal som hovedregel fratræde senest ved udgangen af den måned, hvor vedkommende fylder 70 år. Ordningen, der i dag omfatter omkring pensionister og ca i aktiv tjeneste, er ikke baseret på nogen forsikringsmæssig beregning og ikke på indbetalte pensionsbidrag. Der beregnes et fiktivt bidrag på 15 % af lønnen som ikke indgår i nogen pensionsfond, men som efter 1992 overføres fra de enkelte institutioner til en samlet pensionskonto som formel statsindtægt. Bidragene har dog den reelle betydning, at de indgår som en lønandel ved forhandlingerne om fastsættelsen af tjenestemændenes løn, og efter 1992 som en omkostning for de enkelte institutioner. Der bliver hverken direkte eller indirekte beregnet skat af pensionsbidragene og pensionen udbetales uden hensyn til pensionistens øvrige indtægter. Pensionens størrelse er dels betinget af vedkommendes lønklasse (slutlønnen) og af ancienniteten.

12 Det er en betingelse for at opnå pension, at man har været ansat som tjenestemand i mindst 10 år efter det fyldte 25. år. Maksimumpensionen opnås efter 37 års ansættelse som tjenestemand. Pensionen vil da udgøre 57 % af den løn man oppebar på tidspunktet for pensioneringen. Tjenestemandspensionssystemet er indrettet på den måde, at optjeningen af pension er højere i de første år, hvorved man relativt hurtigt opnår en rimelig pensionsdækning. Dog foretages der et fradrag i pensionen, hvis tjenestemanden søger sin afsked på grund af alder efter at være fyldt 60 år, men inden det fyldte 67. år. Beregning foretages efter nogle temmelig komplicerede regler og overgangsordninger. Til tjenestemandspensionsordningen er der knyttet en pensionsret for ægtefællen til en afdød tjenestemand. En række betingelser skal være opfyldt, men er de det, vil ægtefællen få udbetalt en pension, der udgør 71 % af den tilsvarende egenpension. Børn efter en afdød tjenestemand har også ret til pension indtil det 21. år. Tjenestemændene er omfattet af en gruppelivsforsikring som er en kollektiv livsforsikring uden opsparing. Forsikringen udbetales ved den forsikredes død. Denne ordning blev i 1999 udvidet med dækning ved kritisk sygdom. Med virkning fra 1. januar 1994 fjernede man det såkaldte samordningsfradrag, som blev indført i forbindelse med overgangen til den fulde folkepension. Dengang dvs. i 1970 mente man, at personer, der havde ret til at oppebære en tjenestemandspension, burde fratages retten til at oppebære folkepensionens fulde grundbeløb. Men efterhånden som arbejdsmarkedspensionssystemet blev udbygget og flere og flere offentligt ansatte blev overenskomstlønnet med en pensionsordning, var det ikke rimeligt at fastholde et system, hvorefter tjenestemændene fik deres pension nedsat, fordi de fik ret til at få udbetalt folkepensionens grundbeløb. Der var tale om en klar forskelsbehandling som måtte ophæves, men problemet var, at det kostede temmelig mange penge. Derfor skete der, samtidig med ophævelsen af samordningsfradraget, en tilpasning af tjenestemandspensionerne som bl.a. betød, at der skulle flere optjeningsår til, for at opnå en stigning i pensionen. Pensionen til overenskomstansatte i det offentlige, som efterhånden fortrænger tjenestemændene, afviger radikalt fra tjenestemandspensionen. Opbygningen ligger på linie med arbejdsmarkedspensionerne i private virksomheder, med reelle pensionsbidrag på 15 % af lønnen. Bidragene indbetales til private pensionskasser, som er oprettet af de ansattes organisationer. Udbetalingen er i princippet baseret på en forsikringsordning, men adskiller sig fra private forsikringskontrakter derved, at der ikke på forhånd er aftalt en bestemt udbetaling. Denne er knyttet til den enkeltes indbetalinger gennem årene, som er både anciennitets- og avancementsbestemte. Pensioner for overenskomstansatte akademikere ligger typisk højere end for tjenestemandsansatte. 12

13 13 Den Sociale Pensionsfond Den Sociale pensionsfond blev oprettet ved lov nr. 270, af 4. januar Den blev oprettet med det formål, at tilvejebringe de økonomiske forudsætninger for ydelse af en tillægspension til alle folkepensionister og førtidspensionister (dengang; folke- invalide- og enkepensionister). Hverken 1970-loven eller lovens motiver indeholder nogen præcis definition af, hvad der skulle forstås ved tillægspension. I en beretning fra Rigsrevisionen til folketinget, underskrevet af statsrevisorerne den 10. december 1982, står følgende: Formuleringen af (1970-) lovens bestemmelser peger nærmest i retning af en ordning, hvor tillægspensionen ydes med ensartede beløb til alle pensionister. Det fremgår imidlertid af motiverne til loven og forhandlingerne i folketinget, at det ikke var tanken med loven af 1970 at tage stilling til den nærmere udformning af tillægspensionen. I bemærkningerne til lovforslaget anføres det blandt andet, at den endelige fastsættelse af tillægspensionens størrelse først kunne ske, når udbetalingerne skulle påbegyndes. Ved den endelige udformning af tillægspensionen måtte indgå såvel overvejelserne i socialreformkommissionen som de oplysninger, der forelå til den tid, bl.a. om fondens størrelse, om provenuet af det særlige pensionsbidrag og om antallet af pensionister. I samme beretning kan man også læse følgende: Fondsopsamlingen forudsattes i bemærkningerne til forslaget til 1970-loven at måtte ske gennem nogle år, førend udbetalingen af tillægspensionen kunne finde sted. Dette skyldtes dels det opsparingsformål, fonden skulle tjene, dels at renteafkastet måtte have nået en vis størrelse. Det forudsattes derfor, at udbetalingen af tillægspension påbegyndtes i 1976 og at tillægspensionen gennemførtes gradvis i tre faser, så der fra 1976 ydes en tillægspension til alle der oppebar folkepension, invalidepension og enkepension, svarende til 1/3 af den endelige tillægspension. Videre forudsattes det, at tillægspensionen fra 1982 blev ydet med det fulde beløb. Tillægspensionens størrelse forudsattes fastsat, så der fra 1982 til finansieringen ville medgå hele det særlige folkepensionsbidrag samt en passende del af fondens renteindtægter. Resten af fondens renteindtægter forudsattes henlagt til fonden. Af de sidste bemærkninger kan man udlede, at det ikke var hensigten at tage penge ud af selve fonden. Fondens kapital blev tilvejebragt ved indtægter fra et særligt folkepensionsbidrag samt ved fondens egne indtægter, dvs. renteindtægter og kursgevinster fra beholdningen af obligationer. Det særlige folkepensionsbidrag udgjorde i perioden 1971 til 1973, 1 % og fra 1974, 2 % af det beløb, hvoraf indkomstskatten beregnedes for skatteydere under 67 år. Midlerne blev opkrævet og indbetalt sammen med kildeskatten og forvaltes af Danmarks Nationalbank. Ved lov nr. 521 af 28. oktober 1981, blev det besluttet at stoppe indbetalingerne af det særlige folkepensionsbidrag til Den Sociale Pensionsfond med virkning fra 1. januar Samtidig indførtes ved udskrivningsloven for 1982 en forhøjelse af det almindelige folkepensionsbidrag fra 1,2 % til 3,5 %. Pligten til at udrede dette almindelige bidrag var pålagt alle personer, der var fuldt skattepligtige til staten uanset alder.

14 Som kompensation for det forhøjede folkepensionsbidrag, blev der fra 1982 gennemført en forhøjelse af personfradraget for pensionister. Systemet blev ændret igen med den såkaldte bruttoficering af de sociale pensioner, som blev gennemført i Folkepensionsbidraget og det forhøjede personfradrag for pensionister blev afskaffet, samtidig med at pensionssatserne blev hævet. Målet var både en forenkling af systemet og en skattemæssig ligestilling af pensionisterne med andre, men gennemført på en sådan måde, at pensionisterne ville have det samme beløb til rådighed efter skat som efter det gamle system. Efter 1982 vokser fonden kun med de renteindtægter og kursgevinster, den får lov til at beholde. Rigsrevisionen skriver i den omtalte beretning: I bemærkningerne til forslaget til 1970-loven blev der regnet med, at en vis del af fondens indtægter fra rente og kursgevinster skulle medgå til at opretholde fondens værdi i forhold til indkomstudviklingen. Kun den del der lå herudover, den såkaldte restrente, forudsattes anvendt til pensionsudbetalinger. I bemærkningerne regnedes der med en restrente på 4 %. I 1970-prisniveauet ansloges det herefter, at der årligt fra 1982 kunne udbetales et beløb af en størrelsesorden på omkring kr. til ægtepar, når begge ægtefæller var pensionister og kr. til andre pensionister. Udbetalingerne i 1976 til 1978 og 1979 til 1981 ville tilsvarende være 1/3 og 2/3 heraf. Imidlertid besluttede regering og folketing i 1975, at udskyde den gradvise gennemførelse af tillægspensionen i 3 år til 1979 og således, at der nu først skulle udbetales fuld tillægspension fra Det ville give en årlig besparelse på godt 900 mio. kr. Rigsrevisionen skriver herom: Fondens fulde udbetalinger beregnedes til mio. kr. årligt fra 1985 (PL-niveau, april 1997). Den 1/3 der forudsattes udbetalt i hvert af årene 1979 til 1981, udgjorde således 940 mio. kr. og de 2/3 af de fulde udbetalinger i årene 1982 til 1984, mio. kr. I 1977 kom der en betænkning fra en pensionsreformarbejdsgruppe. I denne betænkning stillede man en række forudsætninger op. Bl.a. skønnede man, at rentefoden ville komme til at ligge på 14 til 15 % og at inflationen ville lægge sig på 10 %. Det ville give en realrente på 4,5 %. Endvidere forudsattes der en stigning i realindkomsterne på 3 %. Af den forudsatte rente på 14 til 15 %, ville således 10 % medgå til dækning af inflationen og 3 % til dækning af velstandsstigningen. Den restrente, der kunne udloddes fra fonden udgjorde herefter 1,5 %. Fra 1978 gik regeringen herefter over til, at anvende forudsætningen om en restrente på 1,5 %. Herved blev udbetalingerne fra fonden mindre end oprindeligt beregnet. Rigsrevisoren skriver i den føromtalte beretning, at han ikke har grundlag for at bedømme forudsætningerne for at fastsætte restrenten til 1,5 % i stedet for 4 %, da der er tale om en skønsmæssig vurdering af den realøkonomiske udvikling over en lang årrække. Rigsrevisoren skriver i sin sammenfatning følgende: Indbetalingerne af det særlige folkepensionsbidrag blev standset med virkning fra 1. januar Hermed faldt 1970-lovens forudsætninger om fondens finansiering af en særlig tillægspension for alle pensionister bort. Fonden videreføres nu med de midler, der er tilført den pr. 1. januar Overførslerne fra fonden skal herefter svare til den del af restrenten, der ved de oprindelige beregninger skulle medgå til at finansiere tillægspensionen. Dette beløb er beregnet til 251 mio. kr. i 1982 stigende til 565 mio. kr. pr. år fra og med Forud for 1981-loven beregnedes fondens udbetalinger fra 1982 at ville udgøre ca. 4,2 mia. kr., hvoraf 3,9 mia. kr. skulle hidrøre fra det særlige folkepensionsbidrag. 14

15 De pensionsforbedringer, der er tilfaldet pensionisterne siden hen, finansieres således i det væsentlige over statens almindelige driftsbudget. Fondens midler, der i dag udgør ca. 140 mia. kr. skal primært placeres i statsobligationer. Resten i realkreditobligationer og indeksobligationer. Den indestående formue administreres og forvaltes af Danmarks Nationalbank, og Rigsrevisoren forestår revisionen. Til udmøntning af de løbende opgaver er der udarbejdet et reglement vedrørende bestyrelsen af Den Sociale Pensionsfond. Reglementet foreskriver, at der nedsættes et udvalg med repræsentanter for Socialministeriet, Finansministeriet og Nationalbanken, som skal afholde møder med regelmæssige mellemrum. Med den størrelse fonden har, er den selvfølgelig en betydende faktor på kapitalmarkedet. Da den blev indført, var det også ud fra et ønske om at skabe en bedre balance i dansk økonomi. Loven om Den Sociale Pensionsfond byggede på et nyt og hidtil ukendt princip indenfor det offentlige pensionsområde, idet midlerne tilvejebragtes via et særligt (skatte-) bidrag og ved at der gennem en offentlig fondsdannelse reserveredes købekraft til senere udbetaling af pensionsforbedringer. Man mente at der gennem fondsopbygningen ville blive skabt en bedre økonomisk baggrund for en øget produktion og vækst i samfundet. I ældrekommissionens 2. delrapport fra april 1981 er det vedrørende dette spørgsmål anført, at der næppe er nogen holdbar realøkonomisk begrundelse for obligatoriske pensionsfonde. Det er vigtigt at forstå, at midlerne i Den Sociale Pensionsfond ikke kan sammenlignes med de penge, der er opsparet i ATP og LD. Pengene i Den Sociale Pensionsfond er som omtalt tilvejebragt ved at påligne skatteydere under 67 år et særligt folkepensionsbidrag, og ved at placere pengene i obligationer, har staten fået et aktiv som har givet et årligt afkast. Men samlet er statens gæld langt større end det beløb, der er henlagt i Den Sociale Pensionsfond, og tilsvarende er statens renteudgifter langt større end renteindtægterne af pengene i Den Sociale Pensionsfond. Det betyder i realiteten, at penge taget ud af Den Sociale Pensionsfond repræsenterer en finanspolitisk lempelse og dermed penge, der skal findes et andet sted. Da Den Sociale Pensionsfond blev oprettet i 1970, var der brug for en finanspolitisk stramning (begrænse befolkningens købekraft). Man troede, at befolkningen ville godtage en skattestigning, hvis blot man målrettede den til et bestemt formål, nemlig en fremtidig tillægspension. I dag ved vi, at den slags cigarkasser kun skaber forvirring. For kendsgerningen er, at pengene i Den Sociale Pensionsfond ikke tilhører pensionisterne, og at det i princippet er meningsløst at diskutere om en forhøjelse af folkepensionen betales over momsen, bilafgifterne eller af en indkomstskat, som man i 1970-erne kaldte et bidrag til Den Sociale Pensionsfond. De mange, der tror, at Den Sociale Pensionsfond blot er en pengetank som tilhører pensionisterne og som man bare kan bruge løs af, tager fejl. De penge, der ligger her er ikke anderledes end andre penge. Hvis staten bruger af dem forringes de offentlige finanser, gælden øges, og der sættes gang i noget forbrug, og det kan staten kun tillade sig hvis der i øvrigt er styr på økonomien. For at komme ud af dilemmaet, har der i de senere år været politisk tilslutning til at der hvert år foretages en nedskrivning af Den Sociale Pensionsfond, med henvisning til de ekstra 15

16 offentlige udgifter, som i tidens løb er blevet sat op med henvisning til Den Sociale Pensionsfond. Det betyder at fonden er tom om ca. 25 år. 16

17 17 Satsreguleringssystemet I 1989 pålagde et folketingsflertal Schlüter-regeringen, at udarbejde et forslag til fremtidig regulering af alle overførselsindkomster i takt med lønudviklingen for de beskæftigede. Baggrunden for pålægget var ophævelsen af den automatiske dyrtidsregulering i Det forslag som blev fremlagt og vedtaget af et flertal i 1990, og som trådte i kraft i 1991, er meget teknisk og temmelig kompliceret. Hovedprincipperne er, at alle overførselsindkomster - herunder folkepensionen skal reguleres med en satsreguleringsprocent, der afspejler lønudviklingen (minus sociale bidrag) for en LO-arbejder og funktionær, jfr. Dansk Arbejdsgiverforenings lønstatistik. For 2002 er pensionerne og andre overførselsindkomster blevet reguleret på grundlag af en sammenligning mellem årslønsudviklingen for de pågældende grupper i 1999 og i år Da den beregning forelå i 2001, fremsatte regeringen sit forslag til satsregulering i august, samtidig med sit forslag til finanslov for Som loven er udformet, er regeringen forpligtet til forlods at afsætte 0,3 % af de samlede offentlige udgifter i lønåret (dvs. år 2000) til indkomstoverførsler som henlægges i en satspulje. Ifølge bekendtgørelsen om beregning af satsreguleringsprocenten af 4. juli 2002, anvendes stigningen i årslønnen året to år forud for finansåret (2003) (lønåret = 2001) i forhold til lønnen i året forud for lønåret (2000). Det konkrete forslag blev fremsat i august Udmøntningen omtales senere. For året 2002 blev satsreguleringsprocenten fastsat i en bekendtgørelse dateret 21/8 2001, og den er fastsat til 2,7 %. Heraf kan man udlede at årslønnen for en LO-arbejder og funktionær er steget med 3 % fra 1999 til ,3 % skal forlods afsættes til satspuljen, og så bliver der 2,7 % tilbage til en regulering af overførselsindkomsterne, herunder folkepensionen i Det fremgår endvidere af bekendtgørelsen af 21/8 2001, at puljebeløbet (de 0,3 %) for finansåret 2002 udgør 484,5 mio. kr. Anvendelsen af det beløb, er der indgået forlig om den 28. februar 2002, mellem regeringspartierne og folketingets øvrige partier, minus Dansk Folkeparti. Siden er Dansk Folkeparti kommet med i forligskredsen, således at kun Enhedslisten står udenfor. Det var på forhånd aftalt, at anvende forlods 279,9 mio. kr. til finansiering af en række initiativer på finansloven for Restbeløbet, der var sat til forhandling, blev i aftalen opgjort til 210,2 mio. kr. og dvs. at det samlede beløb blev lidt større end de 484,5 mio. kr. der var opgjort i bekendtgørelsen fra august sidste år. Aftalen om udmøntning af satsreguleringspuljen for 2002 er meget konkret og detaljeret. Til udsatte grupper og områder, herunder prostituerede, incestramte, integration og spiseforstyrrelser er afsat 102,9 mio. kr. I dette beløb er medtaget 10 mio. kr. til frivilligt socialt arbejde. Til handicappede er der afsat 31 mio. kr. Til forskellige initiativer vedrørende børn og unge er der afsat 52,1 mio. kr. Til ældre og pensionister er der afsat 17,6 mio. kr. og til beskæftigelsesområdet er der afsat 17,6 mio. kr. Et restbeløb på 17,5 mio. kr. er brugt på en række øvrige aktiviteter, herunder f.eks. styrkelse af indsatsen mod vold mod kvinder. Når forligsparterne har kunnet fordele et større beløb end det beregnede på 210,2 mio. kr. skyldes det, at der er overført 28,5 mio. kr. fra narkopuljen og fra visse organisationer.

18 Satspuljemidlerne deles således mellem større lovgivningsinitiativer, puljer til social- og arbejdsmarkedspolitiske indsatser og en lang række mindre bevillinger til drift, forsøg, udvikling, forskning og undersøgelser mv. Regeringen og forligspartierne er blevet enige om, at forenkle systemet ved at slå visse puljer sammen, forbedre puljernes muligheder for at støtte mere helhedsprægede sociale indsatser og forenkle ansøgningsproceduren. I de følgende tre år (2003, 2004 og 2005) vil satsreguleringspuljen skønsmæssigt udgøre henholdsvis 784,8 mio. kr., mio. kr. og mio. kr. Den 29. oktober 2002 blev der indgået en aftale mellem partierne bag satspuljeforliget fra 1990 om udmøntning af satspuljen for Aftalen ligger på flere områder i direkte forlængelse af forliget om satspuljen for Til forlængelse af psykiatriaftalen er der afsat 100 mio. kr. Til behandlingsgarantien for stofmisbrugere er der afsat 79 mio. kr. Til indsatsen mod udsatte børn er der afsat 66,2 mio. kr. og til udsatte voksne 67,6 mio. kr. Til en forstærket indsats på kvindekrisecenterområdet er der afsat 10 mio. kr. Og til ældre og pensionister er der afsat 24,8 mio. kr., der skal bruges til en forsat udvikling af ældreserviceområdet og til at fremme samspillet mellem den frivillige og den offentlige indsats. Mere konkret og detaljeret er pengene på ældreområdet fordelt på følgende måde: 10 mio. kr. til videreførelse af puljen Tilskud til ældre, 2 mio. kr. til en særlig boligstøtte til gavllejligheder, 3 mio. kr. til Videnscenter for ældre, 8,6 mio. kr. til Ældremobiliseringen Ældre trives lokalt og 1,6 mio. kr. til Omsorgsorganisationernes Samråd. I maj 2003 har forligspartierne taget stilling til, hvordan restbeløbet skal udmøntes. Rigsrevisionen har i november 2002, afgivet en beretning om satsreguleringspuljen. Af beretningen fremgår det, at finansministeriet alene anfører i den årlige finanslov det disponible satspuljebeløb. Det finder Rigsrevisionen forkert, da alle beløb (altså også dem fra tidligere år) i princippet er til rådighed. Rigsrevisionen opfatter således det årligt disponible beløb som tilhørende en særlig pulje med tilgang og afgang, og derfor bør det fremgå af den årlige finanslov hvor stor den samlede pulje er. I finansministeriet siger man hertil, at det synspunkt at alle beløb, der over årene er tilgået puljen i princippet er til rådighed, er teoretisk og uden sammenhæng med den administrative og politiske virkelighed. Når spørgsmålet tages op her skyldes det, at der verserer forskellige påstande om, hvad det gældende reguleringssystem har kostet pensionisterne. Hvis man tager de årlige beløb som er overført fra regulering af overførselsindkomsterne til satspuljen og lægger dem sammen (det akkumulerede beløb), så er der til og med 2002 overført i alt ca. 4 mia. kr. Hvis man lægger de akkumulerede beløb sammen fra ordningens start og til nu, bliver den samlede overførsel til godt 18 mia. kr. jfr. nedenstående tabel. 18

19 19 TABEL 1 Finansår Millioner kroner ,8 357,6 357,6 357,6 357,6 357,6 357,6 357,6 357, ,0 377,0 377,0 377,0 377,0 377,0 377,0 377, ,4 406,4 406,4 406,4 406,4 406,4 406, ,4 456,4 456,4 456,4 456,4 456, ,1 474,1 474,1 474,1 474, ,3 486,3 486,3 486, ,8 478,8 478, ,7 473, ,6 I alt 178,8 734, , , , , , , ,9 Note: Den årlige tilvækst til puljen fastsættes af Finansministeriet i en bekendtgørelse. Tilvæksten i 1993 vedrører et halvt år og er efterfølgende opregnet til et helårligt beløb Af Rigsrevisionens beretning fremgår endvidere: At loven om satsreguleringsprocenten ikke indeholder bestemmelser, der vedrører forvaltningen af satsreguleringspuljen. At hensigten ifølge lovbemærkningerne, hvorefter puljen fordeles forholdsmæssigt mellem pensionister og andre overførselsindkomstmodtagere i forhold til deres samlede andel af overførslerne, ikke følges ved udmøntningen. At puljen finansierer en række initiativer, der ikke er møntet direkte på overførselsindkomstmodtagere. At der indtil 1999 var tvivl om, hvilke ydelser der skal indgå i beregningsgrundklaget. At der ikke er åbenhed og gennemsigtighed om puljens tilblivelse og anvendelse. At det er Rigsrevisionens opfattelse, at der er behov for en betydelig styrkelse af både det lovmæssige grundlag samt af ordningens forvaltning. Den 7. november 2002 fremsatte regeringen et forslag til ny satsreguleringslov. Med lovforslaget ønskede man at præcisere formålet med satspuljen. Det udtrykkes således, at puljebeløbet skal anvendes til foranstaltninger på social-, sundheds- og arbejdsmarkedsområdet, med henblik på forbedringer af vilkårene for overførselsmodtagere og svage grupper. Endvidere lægger lovforslaget op til visse korrektioner og præciseringer af den hidtil gældende lovtekst. Der er ingen tvivl om at regeringen med sit lovforslag, har ønsket at komme Rigsrevisionens kritik i møde. Om det er sket i tilstrækkeligt omfang, er uafklaret. Det bør endvidere bemærkes, at aftalen om satspuljen indebærer, at ingen, ved at skabe uenighed om udmøntningen, kan afbryde forhandlingerne og udløse en ekstra regulering af overførslerne. Derfor er man tvunget til at blive enige.

20 20 ATP- og SP-ordningerne Formål med ATP-ordningerne Formålet med ATP er, at tilvejebringe et supplement til folkepensionen, og dermed sikre den grundlæggende alderdomsforsørgelse for hele befolkningen. Det brede socialpolitiske formål sikres gennem ATP s særlige egenskaber og karakteristika. For det første, dækker ATP langt hovedparten af befolkningen i de erhvervsaktive aldre; indbetaling til ATP var tidligere alene knyttet til et beskæftigelsesforhold, men er i 90 erne blevet udvidet til en lang række grupper, der modtager forskellige former for overførselsindkomst. For det andet, er ATP bygget op om en række solidariske principper; alderspensionen i ATP består udelukkende af en løbende livsvarig ydelse, og dødsfaldssummer til ægtefæller og børn opretholdes uændret ved bidragsophør. For det tredje, yder ATP den samme løbende alderspension til alle med samme optjeningsomfang, hvilket sammen med folkepensionen giver en grundlæggende udjævning af indkomstforskellene blandt alderspensionisterne. For det fjerde, er omkostningerne i ATP ekstraordinært lave sammenlignet med andre pensionsordninger, hvilket betyder, at medlemmerne får en forholdsvis høj pension ud af det, som de har indbetalt til ATP. Formålet med ATP adskiller sig dermed væsentligt fra formålet med de aftalebaserede ordninger. Dette fremgår også af Pensionsmarkedsrådets 1. rapport fra 1998, hvor det anføres, at ATP som en lovbaseret ordning og ud fra dens brede dækning og overvejende socialt orienterede karakter kan ses som henhørende til søjle 1, der omfatter folkepensionen og andre sociale pensionsordninger, finansieret over skatterne. Set på baggrund af ovenstående karakteristika kan ATP opfattes som en fondsbaseret folkepension. Den Særlige Pensionsopsparing, SP, omfatter lønmodtagere, selvstændige samt visse grupper på overførselsindkomst (f.eks. dagpenge). Medlemmerne indbetaler bidrag svarende til 1 % af bidragsgrundlaget (bruttoløn, vederlag eller dagpenge). Det oprindelige formål med SP var at øge opsparingen i samfundet. I 1998 etableredes forløberen, DMP (Den Midlertidige Pensionsordning), som et kompromis mellem den daværende SR-regering og oppositionen til højre. Til DMP skulle indbetales 1 % af indkomsten for erhvervsaktive. Som led i Pinsepakken blev det med venstrefløjen aftalt, at bidragene fra og med 1999 skulle fordeles på de enkelte konti i forhold til beskæftigelsesomfanget. Dermed fik lavtlønnede mere tildelt, end de indbetalte, mens højtlønnede fik mindre. Efter bortfaldet af denne omfordeling i SP-ordningen, hvorved udbetalingerne fra SP modsvarer indbetalingerne og forrentningen heraf, har SP mistet sin status som en slags fondsbaseret folkepension. I dag er DMP overført til SP. Der er ingen indbetalinger fra arbejdsgiverne, og samtidig er ydelsesstrukturen mindre solidarisk, idet pensionen depotsikres