Forbeholdet overfor retlige og indre anliggender baggrund og argumenter for fuld deltagelse

Transkript

1 Forbeholdet overfor retlige og indre anliggender baggrund og argumenter for fuld deltagelse

2 ISBN: Forbeholdet overfor retlige og indre anliggender baggrund og argumenter for fuld deltagelse Udgivet af tænketanken Ja til Europa 2003 Europabevægelsen Produktion: VBO Speed Tryk Design: Dark Design Cph Gengivelse er kun tilladt med tydelig kildeangivelse

3 Forbeholdet overfor retlige og indre anliggender baggrund og argumenter for fuld deltagelse Udgivet af Europabevægelsens tænketank Ja til Europa

4

5 Den danske Europa-debat er indadvendt. Den handler mest om Danmarks forhold til EU. Konstruktiv og fremadrettet debat om Europa har trange kår. Derfor har Den Danske Europabevægelse etableret den tværpolitiske tænketank Ja til Europa. Ja til Europa samler forskere, politikere, erhvervsledere, kommentatorer og kulturpersoner med et grundlæggende positivt syn på EU-samarbejdet. Med løbende produktion af debatoplæg og bøger vil Ja til Europa arbejde for en mere konstruktiv og fremadrettet dansk Europa-debat. Formand: Europabevægelsens landsformand, Erik Boel. Rådgivende komité: Biskop Kresten Drejergaard MEP Lone Dybkjær, Det Radikale Venstre Tidligere udenrigsminister, Uffe Ellemann-Jensen, Venstre Bestyrelsesformand, Niels Due Jensen, Grundfos Redaktør, Annegrethe Rasmussen Chefredaktør, Tøger Seidenfaden Professor Christen Sørensen Professor Niels Thygesen, Københavns Universitet Direktør Asger Aamund Sekretariat: Anders Panum Jensen, sekretariatsleder Henriette Rald, medlem af Europabevægelsens forretningsudvalg Søren Toft, sekretariatsleder Søren Sass Pedersen, informationskonsulent Kontakt: Tlf: E-post: Hjemmeside:

6

7 Indholdsfortegnelse Forord: Styrk den menneskelige dimension i EU-samarbejdet 7 Af Erik Boel, landsformand for Europabevægelsen Faktaboks: Det danske forbehold overfor samarbejdet omkring de retlige og indre anliggender 9 At kunne bo i et område med frihed, sikkerhed og retfærddighed 10 Af Sune Troels Poulsen, lektor Historisk tidslinie for samarbejdet omkring retlige og indre anliggender 12 Forbeholdet overfor det civilretlige samarbejde 29 Af Sune Troels Poulsen, lektor Det retlige samarbejde og Danmarks forbehold en kommentar 36 Af justitsminister Lene Espersen EU-forbeholdet vedrørende retlige og indre anliggender og behovet for en fælles flygtninge- og asylpolitik 40 Af Bertel Haarder, minister for flygtninge, indvandrere og integration Schengen frihed fra de indre grænser, men sikkerhed på de ydre 46 Af Kenneth Schmidt Hansen, cand. scient. pol. Grænseoverskridende og Kompliceret Kriminalitet En Udfordring for Politisamarbejdet 53 Af politimester Jens Henrik Højbjerg, Rigspolitiet Terrorisme, Retlige og Indre Anliggender og arbejdet i Konventet 58 Af Iben Tybjærg Schacke, Institut for Internationale Studier Argumentsamling om forbeholdet overfor de retlige og indre anliggender 65

8

9 Styrk den menneskelige dimension i EU-samarbejdet Af Erik Boel, landsformand for Europabevægelsen Terrorisme, flygtningestrømme, menneskehandel, udvekslingsordninger for unge mennesker, svindel med EU-midler og så videre. For mange mennesker er det sådanne spørgsmål, der opleves som mest presserende. Lykkeligvis ser det ud til, at der på EUkonventet og den efterfølgende Regeringskonference er stemning for en effektivisering af samarbejdet på disse områder. Internationaliseringen betyder, at der er et voksende behov for, at borgere, virksomheder og økonomiske aktiviteter skal kunne bevæge sig problemfrit over grænserne. Samtidig er flygtningepolitik, asyl og indvandring pr. definition grænseoverskridende spørgsmål, som kun kan løses i et grænseoverskridende samarbejde. Hovedambitionen med samarbejdet om retslige og indre anliggender (RIA) er at skabe et område af frihed, sikkerhed og retfærdighed. Der er tale om et område, som er både meget kompliceret og kontroversielt. Kompliceret fordi der under overskriften behandles emner, som indholdsmæssigt er overordentlig forskellige: bekæmpelse af terror, asylpolitik og indvandring, politisamarbejde og kriminalitetsbekæmpelse samt fælles regler om erstatningskrav, skilsmisser m.v.. Kontroversielt, jf. asyl- og indvandringspolitikkerne som er politisk følsomme i alle medlemslandene. Amsterdam-traktaten fra 1999 betød, at forbeholdet begyndte at få praktiske konsekvenser, idet bl.a. samarbejde om asyl og indvandring blev overnationalt. Samtidig bliver der nu truffet vigtige beslutninger om sager på det civilretslige område. Og i det hele taget er der fremdrift i dette samarbejde efter topmødet i Tammerfors i oktober 1999 og i forhold til terrorbekæmpelse efter 11. september

10 Formentlig vil resultatet af den kommende Regeringskonference blive en ophævelse af den nuværende søjlestruktur i samarbejdet. I praksis betyder det, at store dele af det nuværende mellemstatslige samarbejde (søjle 3) overføres til det overnationale samarbejde (søjle 1)(se figur 1). Samtidig er der et stærkt generelt ønske om at udbygge og intensivere RIA-samarbejdet. Behovet er oplagt. Tag f.eks. det traditionelle politisamarbejde. Vi er i disse år vidne til en alvorlig stigning i den grænseoverskridende kriminalitet, hvor politiet ikke er fulgt med, når det gælder samarbejde på tværs af grænserne. Et tæt forpligtende samarbejde er den eneste måde, hvorpå vi kan hamle op med den organiserede internationale kriminalitet. Problemerne i det nuværende mellemstatslige samarbejde er dels lav effektivitet, dels manglende demokratisk og retlig kontrol med beslutningerne. Når samarbejdet bliver overnationalt betyder det, at Europaparlamentet får en stærkere rolle, hvilket vel også er naturligt i betragtning af, at der er tale om spørgsmål, som er tæt forbundet med EU-borgernes hverdag. En overstatsliggørelse af store dele af samarbejdet rejser nye problemer for Danmark. Vi har deltaget på lige fod i samarbejdet, så længe det var mellemstatsligt. Når det skal foregå, inden for rammerne af det mere forpligtende samarbejde (søjle 1) træder forbeholdet i kraft. Det betyder, at vi praktisk taget frasiger os indflydelse på beslutningerne. Endvidere kan Danmark kun deltage i samarbejdet, hvis Kommissionen giver grønt lys herfor gennem såkaldte parallelaftaler. Og Kommissionen har gjort det klart, at disse aftaler ikke umiddelbart kan komme på tale, og at der således ikke er tale om et tage-selv-bord. Skal Danmark have særaftaler forudsætter det, at der kun er tale om en midlertidig løsning, at både Fællesskabet og Danmark har klare interesser heri, og under alle omstændigheder bør parallelaftaler snarere være undtagelsen end reglen. At Kommissionen mener det alvorligt kan ses af, at vi allerede har fået nej til parallelaftaler om konkurs, fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager og i sager om forældremyndighed. Betydningen af forbeholdet sættes i relief af, at de mange nye medlemslande i EU ønsker at deltage fuldt ud i samarbejdet og således overhaler Danmark inden om. 8

11 Forbeholdet vedrører sager, hvor Danmark traditionelt har samarbejdet med andre lande. Og forbeholdet er aldeles ufleksibelt vi kan således ikke beslutte at ophæve det i forhold til enkeltsager. På en lang række områder har Danmark ladet sig koble af samarbejdet til skade for danske borgere og vort erhvervsliv. Erfaringerne fra ca. fire år med forbeholdet er smertefulde. Forbeholdet om retslige og indre anliggende er ikke i Danmarks interesse og bør snarest ophæves ved en folkeafstemning. Sammen med en ophævelse af de øvrige forbehold vil det bringe Danmark ind på hovedsporet i den europæiske udvikling og give os mulighed for at deltage fuldt ud i udformningen af det fremtidige samarbejde. Faktaboks 1: Det danske forbehold overfor samarbejdet omkring de retlige og indre anliggender Danmark vil deltage fuldt ud i samarbejdet om retlige og indre anliggender på grundlag af bestemmelserne i afsnit VI i Traktaten om Den Europæiske Union (det vil sige det mellemstatslige som blev oprettet i søjle III. Se også figur 1). 9

12 At kunne bo i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed om retlige og indre anliggender i EU Af Sune Troels Poulsen, lektor 1. Staternes samarbejde Frihed, sikkerhed og retfærdighed for danske borgere er alle mål, som danske politikere kan tilslutte sig. I det danske Folketing bestræber man sig dagligt på at gøre Danmark til et bedre sted at leve, arbejde og udfolde sig. Asyl og indvandring diskuteres, politiet tildeles midler til efterforskning af kriminalitet, og domstolenes virke er genstand for debat. Sune Troels Poulsen, 1959 Lektor ved Aarhus Universitet 1995-; med speciale i EU-ret og konkurrenceret; Cand. Jur., 1984, Ph.d., 1990 På EU-plan forsøges der skabt et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som omfatter alle EU s medlemsstater. Ideen er, at alle personer inden for området skal kunne bevæge sig frit, og de deltagende stater skal gøre en fælles indsats for at modvirke kriminalitet. For at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed er der etableret et tæt samarbejde mellem en række af EU s medlemsstater. Dette samarbejde betegnes EU s Retlige og Indre Anliggender. Danmark har taget forbehold over for væsentlige dele af EU-samarbejdet på dette område. Danmark har derfor hverken indflydelse på eller er bundet af EU s beslutninger og regler, som vedrører skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. 10

13 Frihed, sikkerhed og retfærdighed Hvad er det? Frihed Med frihed menes, at et områdes beboere skal kunne rejse frit og bosætte sig og arbejde overalt inden for området. Denne ret gælder ikke personer fra 3. lande, uanset om personerne kommer fra nabolande eller fra mere fjerntliggende lande. Krig eller forfølgelse vil føre til, at personer flygter til staten fra nabolandene eller fra mere fjerntliggende lande. Personer kan også være interesserede i at finde bedre økonomiske vilkår for sig selv og deres familier i et andet land. Særligt i perioder med store flygtninge- og indvandringspres vil der være behov for effektivt at kunne kontrollere, hvilke personer som opholder sig på statens område. For den enkelte stat rejser dette spørgsmål om grænsekontrol, asyl, ret til at rejse og opholde sig på statens område, opsporing af personer, indvandring m.v.. Sikkerhed Ethvert samfund har vitale interesser i at sikre sig mod enkeltpersoners eller gruppers kriminalitet, narkotikasmugling, terror m.v. Kriminalitet må forebygges, forbrydelser må efterforskes, kriminelle må efterspores, dømte personer må bringes til afsoning af deres straf m.v. Politiet i en stat kan have behov for at samarbejde med politiet i andre lande, f.eks., hvis mistænkte personer skjuler sig i et andet land. Retfærdighed Den enkelte stat har væsentlige interesser i, at statens told- og skattevæsen kan opkræve told, skatter og afgifter. Det er også væsentligt at kunne gribe ind over for svindel med varer, offentlige tilskud, skattesnyd og lignende. Samarbejde med andre landes myndigheder kan være nødvendigt for effektivt at sikre statens interesser på disse områder. For virksomhederne og borgerne er retssikkerhed væsentlig. For at gennemføre grænseoverskridende aktiviteter i form af f.eks. investeringer, 11

14 Historisk tidslinje for samarbejdet omkring retlige og indre anliggender 1967 Napoli-konventionen om gensidig bistand mellem toldvæsenerne, der har til formål at forebygge og opspore overtrædelser af de nationale toldbestemmelser samt at forfølge og straffe overtrædelse af EU s og de nationale toldbestemmelser Siden 1975 er der langsomt indført mellemstatsligt samarbejde uden for De Europæiske Fællesskabers retlige rammer med hensyn til indvandring, asylret, politisamarbejde og strafferetligt samarbejde. Der er tale om uformelle udvekslinger af erfaringer, oplysninger og sagkundskab samt opbygning af net til lettelse af køb- og salg af varer, rejser, ophold m.v., må der være et forudsigeligt og sikkert grundlag for sådanne aktiviteter. For virksomhederne og borgerne er det særlig af betydning, at EU s nationale domstole arbejder sammen, hvis en retssag om f.eks. erstatningskrav eller om forældremyndighed berører mere end et EU-land. RIA et traditionelt samarbejdsområde En stats samarbejde med andre stater om Retlige og Indre Anliggender må anses for normalt, sædvanligt og helt nødvendigt. De enkelte stater har i forskelligt omfang anset det for nødvendigt at samarbejde om flygtninge, indvandring, kriminalitet, terrorisme og svindel. Også om mere hverdagsagtige forhold, som f.eks. mulighed for at en stats borgere kan rejse til andre lande, har været genstand for samarbejde. De enkelte stater har også indgået aftaler om virksomheders muligheder for at gennemføre grænseoverskridende aktiviteter i form af køb- og salg, investeringer m.v.. Danmark har i mange år samarbejdet på disse områder med især de nordiske lande og Tyskland. Ved en aftale fra 1957 ophævede de nordiske lande kontrollen med de rejsende mellem de nordiske lande; dog med en mulighed for at gennemføre stikprøvevis kontrol. Aftalen indeholder i forlængelse heraf regler om etablering af en fælles ydre kontrol, der udøves på alle de nordiske landes vegne. Der er opstillet regler om visum, og om ret til rejse og kortvarige ophold i de nordiske lande. Der er også opstillet en pligt til afvisning af udlændinge, som måtte være uønskede i et 12

15 andet nordisk land. På nordisk plan foregår der også et samarbejde mellem landenes politi-myndigheder om bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet. Et kompliceret og kontroversielt område Frihed, sikkerhed og retfærdighed udgør grundlæggende forudsætninger for det danske samfund. Generelt må vi derfor forventes at se velvilligt på foranstaltninger, som fremmer, forbedrer eller styrker disse. Samtidig er det dog også klart, at netop fordi frihed, sikkerhed og retfærdighed berører grundlæggende elementer af samfundet, kan der være stor uenighed om, hvilken politik der skal føres på disse områder. Der er særlig to forhold vedrørende EU-samarbejdet om Retlige og Indre Anliggender, som fører til, at det kan være vanskeligt at have en entydig holdning til det danske forbehold over for EU s samarbejde på dette område. Retlige og Indre Anliggender betragtes ofte som et kompliceret område. En hovedårsag hertil er, at der under en fælles overskrift behandles emner, som indholdsmæssigt er overordentlig forskellige, så som asylpolitik og indvandring, politisamarbejde og kriminalitetsbekæmpelse, og erhvervslivets og borgernes behov for i hele EU at have ensartede regler om blandt andet kontrakter, erstatningskrav, skilsmisser m.v.. Der er stor forskel på, hvor kontroversielt et samarbejde på EU-plan vil være på de enkelte områder. For eksempel er asylpolitik og indudvekslingerne mellem medlemsstaterne Indenrigsministre og justitsministre aftaler at mødes halvårligt for at diskutere f.eks. politisamarbejde, strafferetligt samarbejde, toldsamarbejde og fri bevægelighed for personer 1985 Frankrig, Tyskland og Benelux-landene indgik en aftale at fremme den frie bevægelighed mellem deres lande i den belgiske by Schengen, der blev suppleret med en gennemførelseskonvention i Formålet med aftalen er at lette afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser, samtidig med at kontrollen ved de ydre grænser forstærkes, samt at 13

16 harmonisere foranstaltningerne vedrørende visum, asyl, politisamarbejde og strafferetligt samarbejde med det Indre Marked slår EU-landene fast, at de ønsker fri bevægelighed for borgerne. Med fri bevægelighed starter samtidig også diskussionen om afskaffelse af kontrollen ved grænserne. Samtidig opstod tanken om, at den frie bevægelighed for personer skal ledsages af en styrket kontrol ved de ydre grænser og en europæisk asyl- og indvandringspolitik Den Europæiske Politienhed (Europol) blev planlagt i juni på mødet i Det Europæiske Råd i Luxembourg. Formålet med Europol er, at forbedre politisamarbejdet vandring et politisk overordentlig følsomt område, som har givet anledning til en ophedet debat; ikke blot i Danmark men også i mange andre lande. Samarbejdet mellem de enkelte landes domstole om virksomheders tvister betragtes derimod som både nødvendigt og gavnligt for danske virksomheder. Ved samarbejdet opstilles fælles retsregler for, hvilket lands domstole som skal afgøre en konkret tvist mellem virksomheder. På dette område har der været fælles regler i EU s i mange år. Det vil formentlig også blive betragtet som entydigt i dansk interesse at deltage i et samarbejde om retssager vedrørende skilsmisser og børns rettigheder. 2. Udviklingen af EU-samarbejdet Fra EØF til EU I sin oprindelige form var EU-samarbejdet fortrinsvis økonomisk orienteret. Etablering af et fælles marked var et væsentligt mål for medlemsstaterne. Også for Danmark var det fælles marked hovedbegrundelsen for, at vi i 1972 tilsluttede os det daværende EØF (det Europæiske Økonomiske Fællesskab). Frem mod 1990 erne etableredes gradvist et fælles marked mellem medlemsstaterne, hvis antal efterhånden var vokset til 15. Dette fælles marked kaldes også EU s indre marked, og det omfatter alle EU s medlemsstater. På grundlag af det efterhånden mangeårige samarbejde mente en kreds af medlemsstater, at samarbejdet mellem dem burde udvides. Der kan særlig anføres to forhold, som dan- 14

17 nede grundlag for drøftelserne om at udvide samarbejdet: For det første var der på det indre marked i EU etableret reel fri bevægelighed for varer, kapital og for grænseoverskridende tjenesteydelser. Derimod kunne medlemsstaternes borgere ikke rejse frit mellem de enkelte lande. Dette opfattedes i stigende omfang som et problem. For det andet erkendte medlemsstaterne i stigende grad, at de havde fælles interesser vedrørende asyl, indvandring og bekæmpelse af kriminalitet, som rakte ud over etableringen af et fælles marked. Ud over den fælles interesse i at samarbejde om disse emner, ville indførelsen af reel fri bevægelighed for personer på det fælles marked bidrage til at skabe yderligere behov for at samarbejde om disse emner. Schengen-samarbejdet mellem en række af EU s medlemsstater bidrog også til, at samarbejdet om Retlige og Indre Anliggender blev sat på dagsordenen. Behovet for at færdiggøre det indre marked og behovet for at samarbejde mere generelt om asyl, indvandring og bekæmpelse af kriminalitet havde ført til, at en række af EU s medlemsstater etablerede det såkaldte Schengen-samarbejde. Schengen-samarbejdet havde to overordnede formål, som var tæt forbundne: dels at etablere fri bevægelighed for personer mellem de deltagende lande og dels ved grænserne til 3.lande (de ydre grænser) at etablere en ensartet kontrol med indrejsende personer, som udføres på samtlige de deltagende staters vegne. mellem medlemsstaterne med henblik på bekæmpelse af terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for grov international kriminalitet Maastrichttraktaten. For at tilrettelægge samarbejdet mellem alle medlemsstaterne om retlige og indre anliggender på et nyt grundlag blev der tilføjet en tredje (mellemstatslig) søjle i EU s bygning. Samarbejdet om retlig og indre anliggender bygger på ni emner, der anses at være af fælles interesse: Asyl, passage af de ydre grænser, indvandring, bekæmpelse af narkotikamisbrug, bekæmpelse af svig på internationalt plan, civilretligt og strafferetligt samarbejde, toldsamarbejde og politisamarbejde. 15

18 1995 Europolkonventionen blev undertegnet i juli Europolkonventionen træder i kraft den 1. oktober, men finder først anvendelse fra den 1. juli Amsterdamtraktaten. For at sikre større effektivitet og mere demokrati omkring beslutninger inden for samarbejdet om retlige og indre anliggender beslutter man i Amsterdamtraktaten at overføre visse dele af samarbejdet til kvalificeret flertal og at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Målet er at indføre fri bevægelighed for såvel borgere i EU som for statsborgere i tredjelande på Unionens område, samtidig med at der skal sørges for alles Forud for Maastricht-traktaten i 1992 var situationen den, at en række medlemsstater havde vist politisk vilje til at gennemføre reel fri bevægelighed for personer på deres områder. I længden ville det være vanskeligt for medlemsstaterne at acceptere, at der parallelt med EU-samarbejdet var etableret samarbejde med samme mål. Maastricht-traktaten Ved forhandlingerne forud for Maastrichttraktaten overvejedes det at indsætte et nyt afsnit i EF-traktaten om asyl, indvandring, bekæmpelse af kriminalitet, civilretligt samarbejde m.v. Der kan anføres en række begrundelser for at indgå i et mere forpligtende samarbejde. Det var særlig det folkeretlige samarbejdes svage sider, der motiverede en række af EU s medlemsstater til at forsøge at etablere en mere forpligtende form for samarbejde om skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. En af svaghederne ved det hidtidige folkeretlige samarbejde om disse emner var, at der ikke var et fælles koordinerende organ for de mange samarbejder mellem den samme kreds af stater. En anden svaghed var, at nye retsakter var vanskelige at vedtage. Og en tredje svaghed var, at sådanne retsakter alene havde folkeretlig karakter, og de var derfor helt afhængige af den enkelte stats vilje til at ratificere og efterleve disse. På bundlinien førte disse elementer til, at det tog lang tid at opnå enighed, de opnåede 16

19 resultater af samarbejdet var uhyre beskedne, og at de indgåede aftaler kun vanskeligt kunne håndhæves over for de enkelte stater. Her overfor stod det forpligtende samarbejde om skabelsen af det indre marked inden for rammerne EF-traktaten; jf. afsnittet om EFsamarbejdets stærke sider nedenfor. Medlemsstaterne kunne ikke nå til enighed om at lade disse emner omfatte af EF-traktaten. Resultatet af forhandlingerne blev derfor, at der ved Maastricht-traktaten blev skabt en overordnet ramme for samarbejdet, EUtraktaten, hvorved den nu velkendte søjlestruktur blev skabt. EU-traktaten har tre hovedområder, som også kaldes søjler. Figur 1 sikkerhed, idet enhver form for organiseret kriminalitet (menneskehandel, seksuel udnyttelse af børn, handel med narkotika, våben og stjålne biler, korruption, bedrageri) samt terrorisme skal bekæmpes. I den tredje ændrede søjle forbliver politisamarbejdet og det strafferetlige samarbejde. (se figur 1). 1. søjle 1. søjle Vedtages af Ministerrådet med kvalificeret flertal efter forslag fra Kommisionen og høring af Europa- Parlamentet. (Indtil 1/ med enstemmighed i Ministerrådet) (TEF) Visumpolitik Visumliste over lande med visumpligt Udformning af ensartede visa (TEF) Samarbejdsområder: Strafferetligt samarbejde Toldsamarbejde Politisamarbejde Asylpolitik Intern og ekstern Vedtages med enstemmighed efter forslag fra en medlemsstat og efter konsultation af Europa-Parlamentet grænsekontrol Indvandringspolitik Enstemmighed Ratifikation i medlemsstaterne Bekæmpelse af narkotikamisbrug Bekæmpelse af svig på int. plan Civilretligt samarbejde Vedtages med enstemmighed efter forslag fra en medlemsstat eller Kommisionen og efter konsultation af Europa-Parlamentet Maastricht-traktatens bestemmelser om retlige og indre anliggender Kilde: Udviklingen i EU siden 1992 på de områder, der er omfattet af de danske forbehold, København, DUPI Schengen 17

20 1999 Amsterdamtraktaten træder i kraft 1. maj, og det danske forbehold gælder nu også store dele af civilretten og asyl- og indvandringspolitikken i EU Under Det Europæiske Råd i Køln den juni blev det besluttet at udfærdige et charter for de grundlæggende rettigheder, som blev vedtaget på Nice-topmødet den 7. december På det særlige europæiske topmøde i Tammerfors (Finland) den oktober forpligtede EU-regeringerne sig til at vedtage en lang række nye initiativer om asylpolitik, bekæmpelse af kriminalitet og samarbejde mellem domstole og politimyndigheder. Stats- og regerings- Søjle I omfatter det hidtidige EØFsamarbejde, det blev omdøbt til EFsamarbejdet. Søjle II omfatter Udenrigs- og Sikkerhedspolitik. Søjle III omfatter Retlige og Indre Anliggender (se figur 1). Samarbejdet mellem EU s medlemsstater inden for de tre søjler havde imidlertid vidt forskellig retlig karakter. Fællesskabet mellem de tre søjler bestod fortrinsvis i, at EU s institutioner anvendtes inden for alle tre områder. Bortset herfra måtte samarbejdet inden for søjle II og III karakteriseres som et sædvanligt folkeretligt samarbejde mellem EU s medlemsstater. De opnåede resultater ved Maastrichttraktaten stod ikke mål med ambitionerne hos en stor del af EU s medlemsstater. Endnu en traktatændring var derfor forventelig, og den kom i form af Amsterdam-traktaten i Hvori ligger det kontroversielle Danmarks forbehold Danmarks forbehold over for det retlige samarbejde blev taget i forbindelse med Maastricht-traktaten. Som bekendt stemte den danske befolkning nej til at deltage i denne traktat ved folkeafstemningen den 2. juni På grundlag af det derefter udformede såkaldte nationale kompromis og Edinburgh-afgørelsen om de danske forbehold stemte den danske befolkning ja til at deltage i Maastricht-traktaten ved folkeafstemningen den 18. maj

21 Forbeholdet har følgende ordlyd: Retlige og indre anliggender Danmark vil deltage fuldt ud i samarbejdet om retlige og indre anliggender på grundlag af bestemmelserne i afsnit VI i Traktaten om Den Europæiske Union. 1 Teknikken i forbeholdet er, at Danmark fortsat vil samarbejde med de andre EU-lande om alle de emner, som omfattes af samlebetegnelsen Retlige og Indre Anliggender, så længe samarbejdet foregår inden for rammerne af søjle III. Danmark vil imidlertid ikke deltage i et samarbejde om disse emner, hvis dette samarbejde skal foregå inden for rammerne af det mere forpligtende samarbejde i EF-traktaten (søjle I). Ved Maastricht-traktaten (1992) var der alene en teoretisk mulighed for, at samarbejdet om Retlige og Indre Anliggender overførtes til søjle I. 2 En af betingelserne var, at medlemsstaterne skulle være enige herom, hvorved hver enkelt medlemsstat kunne blokere for en 1 Afsnit VI i Traktaten om Den Europæiske Union betegnes Søjle III. 2 Ved Maastricht-traktaten var kun ganske få forhold af betydning for personbevægeligheden lagt over i søjle I, EF-samarbejdet: Hvilke landes borgere, som skulle være i besiddelse af et visum ved indrejse til et EU-land. Der blev i forlængelse heraf udformet retningslinier for et ensartet visum, så der ved kontrollen ved de ydre grænser nemt og hurtigt kunne foretages kontrol af, om visum var opnået og om det var gyldigt. EU-reglerne omfattede imidlertid ikke betingelserne for at opnå visum, Disse fastsattes af den enkelte medlemsstat, og et visum var kun gyldigt til indrejse i dette land. cheferne anmodede Kommissionen om at opstille en resultatliste over alle de foranstaltninger, der skal træffes i løbet af de næste fem år for at gøre det lettere at kontrollere resultaterne Nice-traktaten. Med Nice-traktaten ændres der ikke stort på den struktur som Amsterdamtraktaten lavede på retlige og indre anliggender. Imidlertid er overgangen til den fælles beslutningsprocedure blevet udsat og undergivet visse betingelser. En del af beslutningerne om indvandringsspørgsmål vil blive truffet ved den fælles beslutningsprocedure fra 1. maj 2004, mens ændringen for asylspørgsmåls vedkommende er undergivet den ufravigelige betin- 19

22 gelse, at Rådet skal have vedtaget fælles regler og de grundlæggende principper vedrørende disse spørgsmål. Hvad angår det civilretlige samarbejde, forudser Nice-traktaten overgang til den fælles beslutningsprocedure fra traktatens ikrafttrædelse, undtagen når det gælder familieret På det Europæiske Råds ekstraordinære møde i Bruxelles den 21. september efter terrorhandlingerne i USA gav medlemsstaterne udtryk for deres vilje til med fasthed at bekæmpe en kriminalitet, der bliver stadig mere tværnational Det Europæiske konvent færdiggør deres arbejde 15. juli, og anbefaler at styrke overførsel. Det kan derfor være væsentligt at se på, hvilke faktorer i søjle I (EF-traktaten), der må betragtes som så specielle i forhold til et traditionelt folkeretligt samarbejde mellem stater, at allerede en teoretisk mulighed for at overføre samarbejdet om Retlige og Indre Anliggender til søjle I fik den danske befolkning til at stemme nej. EF-samarbejdets stærke sider baggrunden for det danske forbehold Samarbejdet på grundlag af EF-traktaten forpligter de deltagende lande på en mere vidtgående måde end et traditionelt folkeretligt samarbejde. Tre forhold anføres som særlige for EF-samarbejdet: Direkte virkning Hvis der udstedes regler, så har disse regler direkte virkning i de enkelte medlemsstater, og borgerne kan påberåbe sig reglerne ved de nationale domstole over for deres egen stat. Forrang Hvis både en national regel og en EF-regel kan anvendes på det samme forhold, men reglerne har forskelligt indhold, så har EF-reglen forrang. Dette indebærer, at såvel domstolene som forvaltningen skal anvende EF-reglen i stedet for den modstridende nationale regel. Kvalificeret flertal Regler kan vedtages med kvalificeret flertal blandt EU s medlemsstater. Dette 20

23 indebærer, at en stat er forpligtet til at gennemføre og overholde en EFregel, uanset staten måtte have stemt imod vedtagelsen af reglen. samarbejdet omkring retlige og indre anliggender. Det må anses for at være netop den forpligtende virkning af EF-samarbejdet, som vi i Danmark ved folkeafstemningen den 2. juni 1992 fandt så problematisk, at vi stemte nej til at deltage i Maastricht-traktaten. Det er samtidig også netop denne forpligtende virkning, som de 12 EU-lande (udover Danmark deltager Irland og Storbritannien som udgangspunkt heller ikke i samarbejdet) finder så attraktiv, at den danner grundlag for at lade samarbejdet om Retlige og Indre Anliggender overføre til EF-samarbejdet; jf. nedenfor om Amsterdam-traktaten. Opsummerende er det værd at hæfte sig ved, at vi i Danmark finder det normalt, sædvanligt og nødvendigt at samarbejde med de andre EU-lande på de områder, som omfattes af det retlige forbehold: Frihed, sikkerhed og retfærdighed. Derimod vil vi i Danmark ikke deltage i et mere forpligtende samarbejde på disse områder. Den danske modstand vedrører, hvordan staterne skal samarbejde. Især er der modvilje mod at indgå i et mere forpligtende fællesskab, idet der da kan være risiko for, at der vedtages regler med virkning for Danmark, uanset vi måtte have stemt imod vedtagelsen af den enkelte regel. 21

24 Der tages her ikke stilling til den politiske virkelighed, som må forventes ofte at føre til, at vi i Danmark er nødt til at indføre regler, som er identiske med de EU-regler, hvis vedtagelse vi på grund af vores forbehold ikke har haft nogen indflydelse på. 3. EU-samarbejdet Danmarks aktuelle stilling Igennem 1990 erne blev det i stigende omfang klart, at der ikke var opnået reelle fremskridt med hensyn til at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. EU-samarbejdet om Retlige og Indre Anliggender var stadig præget af en høj grad af ineffektivitet. Ved Amsterdam-traktaten blev det derfor besluttet at overføre en række af samarbejdsområderne fra søjle III til det mere forpligtende samarbejde i søjle I, EF-traktaten. Der blev til dette formål indsat et helt nyt afsnit i EFtraktaten. Til EF-traktaten overførtes følgende områder: Fælles grænsekontrol herunder regler om visum. Behandlingen af flygtninge og fordrevne herunder betingelserne for at opnå asyl. Tredjelandsstatsborgeres rettigheder herunder ret til rejse og ophold i andre medlemsstater og fælles foranstaltninger vedrørende indvandring. Civilret herunder anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser fra andre lande Følgende erklærede mål er anført for de overførte områder: Indføre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. 3 I det traditionelle folkeretlige samarbejde indenfor rammerne af EU s søjle III bevaredes følgende områder: politi- og toldmyndigheders samarbejde retligt samarbejde om bl.a. kriminalsager 3 EF-traktatens artikel

25 Følgende mål er anført for samarbejdet inden for rammerne af søjle III: at give borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Amsterdam-traktaten trådte i kraft den 1. maj Med virkning fra denne dato fik Danmarks forbehold reel betydning, idet de andre medlemsstater satte fart på samarbejdet om at etablere et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Effektiviseringen af samarbejdet hvilke faktorer lå bag En række forskellige forhold udgør baggrunden for, at de 12 medlemsstater forstærkede deres samarbejde om grænsekontrol, behandlingen af flygtninge og indvandrere samt om visse civilretlige forhold. Forbedrede muligheder for transport og kommuni- kation havde ført til, at EU står over for et reelt flygtninge- og indvandringspres. De samme faktorer havde gjort det lettere at gennemføre international kriminalitet og terror-aktioner. Øst-udvidelse Flygtninge- og indvandringspres EU s indre marked For at sikre realitet i personkontrollen ved EU s ydre grænser, behandlingen af asyl-ansøgninger m.v. blev det fundet nødvendigt inden udvidelsen af EU med de central- og østeuropæiske lande at styrke det retlige grundlag for personkontrollen m.v. Når kontrollen med personer ved de indre grænser mellem EU s medlemsstater fjernes, er den logiske konsekvens, at den helt nødvendige kontrol med fysiske personers indrejse og ophold må varetages ved EU s ydre grænser; dvs. af det enkelte medlemsland på hele EU s vegne. 23

26 Retssikkerhed Effektivitet Kendskab og tillid Skabelsen af et indre marked med fri bevægelighed for personer, varer og tjenesteydelser kan alene betragtes som reelt, hvis der er ens og gennemskuelige regler om internationale retssager; f.eks. om gennemtvingelse af kontrakter, gennemførelse af retssager om erstatning, skilsmisser og forældremyndighed m.v. Hvis samarbejde på et område skal have et reelt indhold, må der være mulighed for at vedtage de nødvendige retsakter inden for overskuelig tid, de vedtagne retsakter må være forpligtende for deltagerne, og manglende overholdelse af retsakterne må få retlige konsekvenser. Tillid opbygget gennem en årrække må også anses for at udgøre en væsentlig del af logikken bag udvidelsen af samarbejdet i EU: Selv om det enkelte land føler sig mere knyttet til sine nabo-lande, så har de konkrete erfaringer med EU-samarbejdet vist, at det også kan lade sig gøre at samarbejde på mere forpligtende vis med en større kreds af lande, uden at nationale interesser ofres eller prisgives. Sagt på en anden måde, så har de konkrete erfaringer vist, at samarbejdet i EU giver flere fordele for det enkelte land, end enegang kan forventes at give. Dette giver et kvalificeret grundlag for at udvide samarbejdet mellem EU-landene, når der viser sig et konkret behov; f.eks. i form af en tilstrømning af flygtninge eller den mulighed for at udvide EU med de central- og øst-europæiske lande, som blev muliggjort ved murens fald i 1989 og sammenbruddet af Sovjetunionen i Den politiske vilje opstillingen af en resultattavle Ved Amsterdam-traktaten viste de 12 medlemsstater, at de havde politisk vilje til at effektivisere samarbejdet om at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Ved at overføre samarbejdet om grænsekontrol, visum, asyl, indvandring og civilret til søjle I, EF-traktaten, blev det muliggjort, at der hurtigere kunne vedtages regler, som var reelt forpligtende for de deltagende stater. 24

27 Afstemningsreglerne blev ændret, men muligheden for at vedtage regler med kvalificeret flertal blev kun delvist gennemført: 4 Kvalificeret flertal indførtes straks fra Amsterdam-traktatens ikrafttræden på følgende områder: Visumregler for ophold i højst tre måneder, særlig listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum, samt ensartet udformning af visa; Kvalificeret flertal kunne efter udløbet af en periode på fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden yderligere anvendes på følgende områder: Visumregler for ophold i højst 3 måneder, særlige procedurer og betingelser for medlemsstaternes udstedelse af visa samt regler om et ensartet visum; Enstemmighed krævedes på alle andre områder i en 5-årig overgangsperiode. Efter denne periode på fem år kunne alle eller dele af samarbejdet overgå til vedtagelse med kvalificeret flertal. Der var imidlertid krav om enstemmighed, hvis alle eller blot nogle områder skulle overgå til vedtagelse med kvalificeret flertal. 5 Det Europæiske Råd har udvist betydelig politisk vilje til at opnå resultater. På sit møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 udstedte Rådet en erklæring om de resultater, som skulle opnås med hensyn til skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. 6 Viljen ses tydeligt i følgende uddrag fra erklæringen: Det Europæiske Råd er besluttet på at udvikle EU som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed ved fuldt ud at gøre brug af de muligheder, som Amsterdam-traktaten giver. Udfordringen fra Amsterdam-traktaten ligger nu i at sikre, at frihed, herunder retten til at færdes frit inden for hele EU, kan nydes under forhold med sikkerhed og retfærdighed, der gælder alle. 4 EF-traktatens artikel Vedtagelse af retsregler ville foregå i henhold til EF-traktatens artikel 251. I henhold til artikel 251 vedtages retsregler ved Rådets og Europa-Parlamentets fælles beslutningstagen om forslag, som er stillet af Kommisionen

28 I Tammerfors blev det også vedtaget at oprette en resultat-tavle. Ved denne resultat-tavle foretages der to gange om året status med hensyn til, hvilke retsakter der er vedtaget, og hvilke tilbageværende hindringer der kan konstateres for at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Denne meget håndfaste tilgang til vedtagelsen af retsregler må anses for at have stor politisk betydning, idet der hvert halve år skabes klarhed over og offentlighed om fremskridtene på dette område og eventuelle politiske forhindringer. 7 På Det europæiske Råds senere møder har færdiggørelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed indtaget en fremtrædende rolle. På f.eks. mødet i Laeken den december 2001 blev det vedtaget at fremskynde udarbejdelsen af en fælles politik om asyl og indvandring. Det blev også vedtaget at forstærke den fælles grænsekontrol ved at arbejde for et øget samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder, en fælles visum-ordning m.v.. 8 Nice-traktaten Et af de væsentligste udestående punkter ved Amsterdam-traktaten var kravet om, at der skulle være enstemmighed for at indføre mulighed for at vedtage regler med kvalificeret flertal efter udløbet af den femårige overgangsperiode. Det er en grundlæggende erfaring fra EF-samarbejdet og fra gennemførelsen af EU s indre marked, at et krav om enstemmighed i høj grad vanskeliggør vedtagelsen af retsregler. Selv retsakter, som et stort flertal af landene finder nødvendige, kan blive blokeret, hvis blot en stat har viljen hertil. En række medlemsstater lagde derfor pres på for at gennemføre endnu en traktatændring, således at indførelsen af mulighed for at vedtage retsregler med kvalificeret flertal blev fremskyndet. Resultatet blev Nice-traktaten, som trådte i kraft den 1. februar Den seneste udgave af resultattavlen er offentliggjort den 16. december 2002: Meddelelse fra Kommisionen til Rådet og Europa-parlamentet, halvårlig ajourføring af resultattavlen vedrørende fremskridt hen imod oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i EU, KOM (2002)

29 Fra den 1. februar 2003 kan retsregler vedtages med kvalificeret flertal 9 på følgende områder 10 : Foranstaltninger vedrørende asyl. Minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse af fordrevne fra 3. lande. Foranstaltninger vedrørende samarbejde om civilretlige spørgsmål med grænseoverskridende bortset fra familieretlige aspekter. For Danmarks retsstilling kan disse ændringer ikke betegnes som dramatiske, idet de effektiviserer samarbejdet på et beskedent antal områder. Muligheden for at vedtage regler med kvalificeret flertal på det civilretlige område kan dog forventes at føre til stigende problemer for danske virksomheder om bl.a. grænseoverskridende retssager. Efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden er der inden for det civilretlige område vedtaget meget betydningsfulde retsakter, som Danmark ikke deltager i. Med de nye muligheder for at vedtage retsakter på dette område med kvalificeret flertal, må fremdriften og dermed problemer for danske virksomheder forventes øget. Danmarks retsstilling Danmark står uden for de samarbejdsområder, som ved Amsterdamtraktaten blev overflyttet til søjle I, EF-traktaten: Fælles grænsekontrol, asyl- og indvandringspolitik og civilretligt samarbejde. Danmarks hidtidige retsstilling bevaredes, idet f.eks. samarbejdet på grundlag af Schengenkonventionen er videreført i uændret form i forhold til Danmark, selv om Schengen-samarbejdet er blevet integreret i EF-traktaten. Danmark deltager ikke, hvis de øvrige medlemsstater vedtager nye regler om grænsekontrol, asyl, indvandring og civilretlige forhold. Danmark er heller ikke forpligtet af nye regler på disse områder. Vi kan indføre identiske danske regler, og vi kan forsøge at få aftaler om fælles regler i 9 Vedtagelsen skal ske i henhold til fremgangsmåden i EF-traktatens artikel 251 om Rådets og Europa-Parlamentets fælles beslutningstagning på foranledning af Kommisionen. 10 EF-traktatens artikel 67, stk

30 stand med de øvrige medlemsstater. Dette er dog ikke noget, Danmark har krav på. Det er op til Kommissionen og de øvrige medlemsstater at vurdere, hvorvidt man vil udarbejde en særløsning for Danmark ved sådanne aftaler. Ved Amsterdam-traktaten cementeredes Danmarks retlige forbehold, idet det indgår som en protokol (nr. 5) til traktaten. Denne retsstilling er videreført ved Nice-traktaten. Det retlige forbehold har to træk, som fører til betydelige politiske problemer for Danmark: For det første vedrører forbeholdet områder af vidt forskellig karakter, og det omfatter områder hvor vi traditionelt har samarbejdet med de andre medlemsstater. For det andet er forbeholdet ufleksibelt. Danmark kan ensidigt beslutte ikke længere at benytte det retlige forbehold, men denne beslutning skal omfatte hele forbeholdet. Danmark kan derimod ikke fra sag til sag beslutte at deltage i en retsakt eller beslutte at deltage i retsakter på enkelte områder. Ved en sammenligning med Irlands og Storbritanniens forbehold ses betydningen af forbeholdets formulering. Disse stater kan beslutte sig for at deltage i samarbejdet vedrørende en konkret retsakt ( opt-in klausul). I så fald bliver Irland og Storbritannien omfattet af den pågældende retsakt på samme måde som de 12 andre stater. Irland og Storbritannien har i vid udstrækning benyttet sig af denne mulighed for at foretage en opt-in i forhold til vedtagne retsakter. F.eks. deltager disse stater i samtlige retsakter på det civilretlige område. Hermed er Danmark det eneste EU-land, som ikke deltager i samarbejdet på dette område, som er af stor betydning for erhvervslivet, og som må forventes at få stor betydning for borgerne i EU. Danmarks forbehold på det civilretlige område indebærer, at ingen af retsakterne på dette område gælder i Danmark. Danmark får dermed ikke gavn af EU s forordninger, som er vedtaget på grundlag af Amsterdam-traktaten. Dette omfatter f.eks. fælles regler om anerkendelse og fuldbyrdelse af domme, skilsmisse og insolvens. 28

31 Forbeholdet over for det civilretlige samarbejde Konkrete konsekvenser Af Sune Troels Poulsen* 1. Oversigt Et af de grundlæggende mål med EU er, at personer skal have mulighed for at rejse til og opholde sig i alle de andre EU-lande. Et andet mål er at skabe et enhedsmarked, som omfatter alle EU s medlemsstater. På dette fælles marked skal virksomhederne have mulighed for at udføre erhvervsaktiviteter på samme måde og grundlag, som de udfører aktiviteter i deres hjemstat. Det civilretlige samarbejde sigter mod at gøre livet lettere for borgere og virksomheder i EU, idet samarbejdet skaber et mere forudsigeligt og dermed mere sikkert grundlag for at rejse, opholde sig og for udførelse af erhvervsaktiviteter i andre EU-lande. Kernen i EU s civilretlige samarbejde er, at der tilvejebringes rammerne for et samarbejde mellem domstolene i de enkelte medlemslande. Samarbejdet omfatter retssager om f.eks. følgende forhold: i. virksomheders kontraktbaserede krav, ii. skilsmisser og forældremyndighed, iii. konkurs, insolvensbehandling. Gennem samarbejdet skabes der klarhed over, hvilket EU-lands domstole som skal afgøre en tvist på disse områder. Der samarbejdes også om, hvilket EU-lands love og regler, som skal danne grundlag for at afgøre en konkret tvist. Det er et afgørende element i samarbejdet, en hjørnesten, at en dom afsagt af domstolene i ét land bliver anerkendt i alle de andre medlemslande, og at dommen dermed kan håndhæves i de andre medlemsstater. * Se side

32 2. Hvad er civilret og hvad omfatter EU s samarbejde EU har i mange år udfoldet en lang række aktiviteter med henblik på at harmonisere de enkelte landes love, så forskellene mellem disse udjævnes. Denne harmonisering har omfattet de offentlige krav til og godkendelser af f.eks. lægers kvalifikationer, krav til plantebeskyttelsesmidler, godkendelse af biler m.m. Harmoniseringen af de offentlige regler og godkendelser skaber et vigtigt grundlag for, at varer og tjenesteydelser kan handles frit i hele EU, og for at personer kan rejse mellem EU s medlemsstater. I hvert enkelt EU-land er der en række love, som regulerer personers og virksomheders aktiviteter. Sådanne love kaldes sædvanligvis for civilret. Omfattet er f.eks. regler om kontrakter, køb og salg af varer, ægteskab, børns retsstilling, konkurs, erstatningskrav, retssager m.v. Når personer og virksomheder rejser til et andet land for at arbejde, være turister, købe eller sælge varer m.v., vil de møde civilretlige love og regler, som har et andet indhold end de love, som regulerer deres aktiviteter i hjemlandet. Sådanne forskelle i lovgivningerne kan hindre, fordyre eller på anden måde besværliggøre rejse, ophold eller udførelse af aktiviteter i andre lande. Reglerne om køb og salg, erstatningskrav, familieforhold, konkurs m.v. er med andre ord ikke ens i de enkelte EU-lande. Inden for civilretten har det traditionelt været vanskeligt at nå til enighed om fælles materielle regler. En væsentlig begrundelse herfor er, at de enkelte landes regler udviser store forskelle. Der er væsentlige forskelle mellem Englands Common Law og de kontinentaleuropæiske landes regler, og der er væsentlige forskelle mellem de nord-europæiske og de syd-europæiske lande. Det civilretlige samarbejde kan betragtes som et mellemstadium til at nå til egentlig fælles regler på de berørte områder. Gennem det civilretlige samarbejde skabes der klarhed over, hvilket lands regler der skal anvendes på en konkret sag, og hvilket lands domstole som skal behandle en tvist. Hovedindholdet af EU s civilretlige samarbejde er: 30

33 Værneting, hvilket lands domstole der skal pådømme en sag om f.eks. handelssager, konkurs og skilsmisser. Anerkendelse, at en dom om f.eks. erstatning eller skilsmisse vil blive anerkendt i andre lande end domstolslandet, Fuldbyrdelse, at en dom kan fuldbyrdes i andre lande end domstolslandet. Lovvalg, hvilket lands materielle regler, som skal danne grundlag for at afgøre en tvist. Man må imidlertid ikke være blind for, at det civilretlige samarbejde om at skabe fælles regler om værneting, lovvalg m.v. er et uhyre vigtigt mellemstadium, idet samarbejdet skaber en meget værdifuld klarhed og forudsigelighed. Vigtigheden understreges af, at det langt fra er sikkert, at man på EU-plan kan nå til enighed om egentlig fælles materielle regler på grund af de store kulturelle forskelle medlemslandene imellem. Hvis man f.eks. sammenligner med forholdene i U.S.A., så er der dér på trods af det meget længere åremål kun opnået begrænset enighed om fælles materielle regler. 3. Fordele ved at deltage i EU-samarbejdet retssikkerhed Forskellen på at deltage i et samarbejde om fælles regler eller stå uden for dette er intuitivt ret enkel: Skal man kende, forstå, anvende og være forpligtet af ét eller to regelsæt (eventuelt endnu flere regelsæt), når man rejser til andre lande som turist, eksporterer varer eller udfører erhvervsaktiviteter i andre lande. Den helt klare fordel af fælles regler er netop, at der gælder de samme regler i flere lande. En person fra Danmark eller en dansk virksomhed vil allerede på grundlag af kendskabet til sit eget lands regler kunne forudsige, hvilken retsstilling han eller hun vil have i et andet af EU s medlemslande. Det civilretlige samarbejde vedrører som nævnt et mellemstadium i forhold til egentlig fælles materielle regler. Den væsentlige fordel af samarbejdet er, at der skabes ens regler for, hvilket lands regler som skal anvendes i en konkret situation, og hvilket lands domstole som skal afgøre en tvist. 31

34 Fordelen ved at deltage i samarbejdet er altså, at der tilvejebringes en større grad af forudsigelighed i forbindelse med at udføre aktiviteter i andre lande. Gennem det civilretlige samarbejde opnår borgerne og virksomhederne, at der er et kendt, klart, forudsigeligt og sikkert grundlag for at rejse til og opholde sig i andre lande og for at udføre erhvervsaktiviteter i andre lande. Med et andet ord skaber samarbejdet grundlag for en øget grad af retssikkerhed: Reglerne er fælles for de deltagende lande, de er bindende for de enkelte medlemsstater og dermed i hele EU, de kan kun ændres af landene i fællesskab, de fortolkes ensartet, i sidste ende af EF-domstolen, og de kan håndhæves over for de enkelte deltagende stater. Retssikkerhed er især vigtig i forhold til aktiviteter i EU-landene, idet den væsentligste del af Danmarks eksport går til EU-landene, og mange danskere har væsentlige kulturelle og familiemæssige forbindelser til disse lande, hvor vi også opholder os som turister i et betydeligt omfang. 4. Ulemper ved at stå udenfor samarbejdet parallelaftaler Hvis Danmark ikke har indgået aftaler med andre lande om samarbejde mellem domstolene, fælles lovvalgsregler m.v., vil danske borgere og virksomheder skulle indrette sig efter de enkelte landes regler om domstolsvalg og lovvalg. Sådanne regler er forskellige fra land til land, og aktiviteter i andre lande kræver derfor kendskab til hvert enkelt lands regler. Nøgleordet til forståelse af ulemperne er således ukendskab og usikkerhed med hensyn til den retlige stilling i værtslandet. Der er herudover også risiko for, at et lands regler fortolkes til fordel for landets egne borgere og virksomheder. Forud for EU-samarbejdet om civilretten var der indgået en række aftaler, konventioner, traktater m.v. mellem EU s medlemsstater om værneting og lovvalg m.v.. Danmark har i mange år deltaget i dette samarbejde, der generelt betragtes for at være i Danmarks 32