Høring over udkast til bekendtgørelse om tolkebistand efter sundhedsloven

Transkript

1 Indenrigs- og Sundhedsministeriet STRANDGADE 56 DK-1401 KØBENHAVN K TEL FAX CENTER@HUMANRIGHTS.DK DATO 23. marts 2011 J.NR /25068/MVL Høring over udkast til bekendtgørelse om tolkebistand efter sundhedsloven 1. Indledning Indenrigs- og Sundhedsministeriet har den 25. februar 2011 sendt udkast til bekendtgørelse om tolkebistand efter sundhedsloven i offentlig høring. Institut for Menneskerettigheder har gennemgået udkastet og finder anledning til at fremkomme med bemærkninger hertil, idet udkastet efter instituttets opfattelse blandt andet rejser spørgsmål om ulovlig forskelsbehandling. 2. Menneskerettens beskyttelse Menneskerettens diskriminationsforbud Diskrimination betyder ulovlig forskelsbehandling. En forskelsbehandling af personer i sammenlignelige situationer er ikke diskriminerende, hvis forskelsbehandlingen er saglig/legitim og proportional. Omvendt er en forskelsbehandling ulovlig (diskriminerende), hvis forskelsbehandlingen er usaglig eller uproportional. Forskelsbehandling kan komme til udtryk enten direkte eller indirekte. Indirekte forskelsbehandling foreligger, hvis en umiddelbart neutral betingelse rammer f.eks. ikkeetniske danskere hårdere end etniske danskere, personer med handicap hårdere end personer uden handicap osv. En række menneskeretskonventioner indeholder diskriminationsforbud. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder i artikel 14 et accessorisk diskriminationsforbud. At diskriminationsforbuddet er accessorisk betyder, at INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDER ER OPRETTET VED LOV AF OM ETABLERING AF DANSK CENTER FOR INTERNATIONALE STUDIER OG MENNESKERETTIGHEDER. INSTITUTTET ER ETABLERET SOM NATIONAL MENNESKERETTIGHEDSINSTITUTION I HENHOLD TIL FN'S PARIS PRINCIPPER. INSTITUTTET VIDEREFØRER DE AKTIVITETER, DER SIDEN 1987 BLEV VARETAGET AF DET DANSKE CENTER FOR MENNESKERETTIGHEDER. INSTITUTTET VARETAGER FORSKNING, INFORMATION, UNDERVISNING, DOKUMENTATION OG INTERNATIONALE PROGRAMMER.

2 bestemmelsen herom alene kan anvendes i tilknytning til udøvelsen af de rettigheder, som konventionen i øvrigt beskytter. EMRK indeholder ikke en ret til sundhed, men den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har i en række sager behandlet spørgsmålet om adgangen til sundhedsydelser under EMRK, ligesom EMD har anset, at adgangen til sociale ydelser falder ind under EMRK. 1 Endelig angår adgangen til tolkning også adgangen til information, som er en forudsætning for at kunne give samtykke til behandling, som beskyttes under EMRK artikel 8. 2 EMD har anerkendt, at konventionsstaterne har ret til at kræve brugerbetaling i forbindelse med sundhedsydelser, som i sagens natur vil ramme mennesker med få midler hårdere end andre. 3 EMD har imidlertid også slået fast, at staterne ikke må diskriminere, når de bestemmer for eksempel hvem, der skal have adgang til erstatning for fejlslåede behandlinger i sundhedsvæsenet. 4 På samme måde, vil det også kunne være i strid med EMRK at diskriminere, når der indføres brugerbetaling i sundhedsvæsenet. FN s Konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder indeholder ligeledes et accessorisk diskriminationsforbud, jf. artikel 2, stk. 2. Bestemmelsen beskytter sammenholdt med konventionens artikel 12 mod diskrimination i forhold til retten til at nyde den højst opnåelige fysiske og psykiske sundhed. Desuden indeholder artikel 5(e)(iv) i FN s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination et forbud mod diskrimination på grund af race, hudfarve eller national 1 Sager om adgangen til sundhedsydelser behandlet under EMRK: Se f.eks. ECtHR 10 May 2001, Cyprus v. Turkey (GC), no /94 og Nitecki v. Poland, appl.nr /01, afgørelse af 21. marts Se også Brigit Toebes et al (eds.), Health and Human Rights in Europe, forthcoming by Intersentia Publishers.Sager om adgangen til sociale ydelser: Se f.eks. Stec and others v. UK, appl. Nr /01, afgørelse af 5. september 2005 og Kjartan Asmundsson v. Iceland, appl. nr /00, dom af 12. oktober Sager om adgangen til information om behandlinger og informeret samtykke: Testa v. Croatia, nr /04, dom af 12 juli 2007, para. 52, Jehova s Witnessess of Moscow v. Russia, nr. 302/02, 136, dom af 10. juni 2010.Trocellier v. France, nr /01, afgørelse af 5. october Nitecki v. Poland, appl.nr /01, afgørelse af 21. marts G.N. and others v. Italy, appl.nr /05, dom af 1. December 2009, para. 129, hvor EMD fandt, at Italien havde diskrimineret mellem personer, som led af to forskellige blødersygdomme og som havde havde fået HIVvirus som følge af transfusioner af blod, som indeholdt virussen. 2

3 eller etnisk oprindelse i forhold til retten til offentlige sundhedsforanstaltninger, lægebehandling, social tryghed og sociale ydelser. Artikel 26 i FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder indeholder et generelt diskriminationsforbud. Endelig indeholder artikel 5 i FN s Handicapkonvention et forbud mod diskrimination på grund af handicap, jf. straks nedenfor. FN s Handicapkonvention Efter Handicapkonventionens artikel 1 er formålet med konventionen at fremme, beskytte og sikre muligheden for, at alle personer med handicap fuldt ud kan nyde alle menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder på lige fod med andre, samt at fremme respekten for deres naturlige værdighed. Personer med handicap omfatter personer, der har en langvarig fysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse, som i samspil med forskellige barrierer kan hindre dem i fuldt og effektivt at deltage i samfundslivet på lige fod med andre. Efter Handicapkonventionens artikel 5, stk. 3, skal deltagerstaterne med henblik på at fremme lighed og afskaffe diskrimination tage alle passende skridt til at sikre, at der tilvejebringes rimelig tilpasning. Efter konventionens artikel 2 betyder ''rimelig tilpasning'' nødvendige og passende ændringer og justeringer, som ikke indebærer en uforholdsmæssig stor eller unødvendig byrde, når dette er nødvendigt i et konkret tilfælde for at sikre, at personer med handicap kan nyde eller udøve alle menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder på lige fod med andre. Endvidere følger det af Handicapkonventionens artikel 25 blandt andet, at deltagerstaterne anerkender, at personer med handicap har ret til at nyde den højest opnåelige sundhedstilstand uden diskrimination på grund af handicap. FN s Børnekonvention Efter Børnekonventionens artikel 3, stk. 2, påtager deltagerstaterne sig at sikre barnet den beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for dettes trivsel under hensyntagen til de rettigheder og pligter, der gælder for barnets forældre, værge eller andre personer med juridisk ansvar for barnet, og skal med henblik herpå træffe alle passende lovgivningsmæssige og administrative forholdsregler. 3

4 3. Instituttets bemærkninger til lovforslaget Med bekendtgørelsen skal personer, der har boet i Danmark i mere end syv år, betale gebyr for tolkebistand, der modtages i forbindelse med modtagelse af sundhedsydelser. Bekendtgørelsen har hjemmel i sundhedslovens 50, som blev indført ved lov nr. 546 af 24. juni 2005 (lovforslag nr. L 74 af 9. juni 2004) med en udskudt ikrafttræden på syv år. Sundhedslovens 50 er en videreførelse af sygehusloven og sygesikringsloven, som ændret ved lov nr. 441 fra 2004 (lovforslag nr. L 209 af 31. marts 2004). Instituttet afgav i sin tid høringssvar i den forbindelse. Begrænsningen i adgangen til gratis tolkning i forbindelse med behandling i sundhedsvæsenet indebærer forskelsbehandling mellem personer, som har behov for tolkning, når de modtager sundhedsbehandlinger og personer, som ikke har behov for tolkning, når de modtager sundhedsbehandlinger. Idet det må lægges til grund, at der blandt personer, som har behov for tolkning, er en overrepræsentation af personer med anden etnisk baggrund end dansk, kan gebyrordningen udgøre indirekte forskelsbehandling på grund af etnicitet. Indirekte forskelsbehandling på grund af etnicitet udgør ulovlig diskrimination, medmindre den har et lovligt formål og de midler, som anvendes, er egnede til at opnå det angivne formål og er proportionale. Instituttet er ikke bekendt med domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) om indirekte forskelsbehandling i forhold til tolkegebyr i forbindelse med sundhedsydelser på grund af etnisk oprindelse. Det kan derfor ikke med sikkerhed vurderes, hvordan EMD ville forholde sig til et spørgsmål om den foreslåede ordnings overensstemmelse med EMRK artikel 14, jf. artikel 8. I følge forarbejderne til sundhedslovens 50 (lovforslag nr. L 209 af 31. marts 2004) er formålet med begrænsningen i adgangen til gratis tolkebistand, at incitamentet til at tilegne sig danskkundskaber for herboende udlændinge skal øges for derigennem at styrke integrationen i det danske samfund. Som borger her må man kunne tale og forstå dansk og således være i stand til at begå sig i alle livets forhold, herunder når man får behov for ydelser i sundhedsvæsenet. Styrkelse af integration i det danske samfund er et lovligt formål. Spørgsmålet er imidlertid, om indførelsen af gebyr for tolkning i sundhedsvæsenet er et egnet middel til at nå dette mål, og om virkningerne heraf er proportionale. 4

5 Efter instituttets opfattelse kan der stilles spørgsmålstegn ved, om indførelsen af gebyr for tolkning er et egnet middel til at øge incitatmentet til at lære dansk blandt personer, som har boet i Danmark i over syv år. Den bagvedliggende antagelse om, at denne gruppe af personer ikke taler dansk på et tilstrækkeligt højt niveau til at kunne kommunikere med sundhedspersonale om deres sygdom og behandling, fordi de ikke er motiveret til at lære dansk, fremstår efter instituttets opfattelse for uunderbygget. Det skal i den forbindelse understreges, at der kræves et forholdsvis højt niveau af danskkundskaber for at være sikker på, at vigtige oplysninger ikke går tabt i kommunikationen mellem sundhedspersonale og patienter. Selv personer med anden etnisk baggrund end dansk, som kan tilstrækkeligt dansk til at varetage et arbejde på det danske arbejdsmarked, kan have vanskeligt ved at kommunikere med sundhedspersonale på grund af brugen af fremmedord om sygdom og på grund af den ængstelse, som samtale om sygdom kan give anledning til. 5 For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt indførelsen af et gebyr er et proportionalt middel til at styrke etniske minoriteters motivation til at lære dansk, må der foretages en afvejning mellem den formodede virkning på disse personers danskkundskaber og den negative effekt af tiltaget med hensyn til denne gruppes adgang til sundhedsydelser. Det er i den forbindelse vigtigt at holde for øje, at regeringen har fastslået, at gebyret kun skal betales én gang for hver indlæggelse. Gebyret skal imidlertid betales for hver ambulante behandling og vil derfor kunne løbe op i et betragteligt beløb, når der er tale om længere forløb. Herudover lægges der ikke op til at fastsætte et loft for, hvor mange gange en person skal betale tolkegebyr i løbet af for eksempel en måned. Endvidere må størrelsen af gebyret vurderes i forhold til, at en del af de personer, som rammes af tiltaget, må antages at have en lav indkomst for eksempel i form af førtidspension eller folkepension. Manglende evne til at betale gebyret for tolkning vil kunne føre til, at personer, som har brug for tolk, ikke får den nødvendige tolkning, enten fordi de modsætter sig brug af tolk, som de skal betale for, eller fordi de medbringer en bekendt eller et familiemedlem til at tolke, selvom vedkommende ikke har de fornødne sprogkundskaber. Manglende brug af tolkning kan alvorligt forringe lægens mulighed for at stille en diagnose, patientens forståelse af, hvad en forestående behandling går ud på, samt patientens mulighed for at forstå, hvad patienten selv bør gøre for at blive rask eller for at leve bedst muligt med sin sygdom. 5 Morten Sodemann: Tolkelovens Præmisser og sundheds konsekvenser, Kritisk Gennemgang på Baggrund af eksisterende viden og erfaringer Indvandrermedicinsk Klinik, Odense Universitetshospital, februar

6 Konsekvensen af dette tiltag kan efter instituttets opfattelse derfor være, at en række personer med anden etnisk baggrund end dansk og med dårlige indkomstforhold og danskkundskaber i højere grad end før vil få stillet forkerte diagnoser, vil få en forkert behandling eller en behandling uden samtykke og ikke vil være i stand til bedst muligt at forebygge et yderligere forringet helbred. 6 På den baggrund er det instituttets vurdering, at den forslåede gebyrordning risikerer at indebære indirekte forskelsbehandling på grund af etnicitet, som ikke kan udelukkes at være i strid med forbuddet mod diskrimination, jf. herved blandt andet EMRK artikel 14, jf. artikel 8. Instituttet anbefaler derfor, at det overvejes at indføre en mere lempelig gebyrordning, som sikrer proportionale virkninger, f.eks. ved at indføre et loft for gebyrbetaling, dispensationsadgang o.l. Herudover fremgår det af den foreslåede bestemmelse i 2, stk. 2, blandt andet, at der opkræves gebyr for hver afsluttet behandling på sygehus. Instituttet har forstået den forslåede gebyrordning således, at der alene skal opkræves gebyr én gang for hver indlæggelsesperiode på et sygehus. Dette bør fremgå klart af bestemmelsen. Instituttet anbefaler derfor, at ordlyden af den foreslåede bestemmelse i 2, stk. 2, ændres således, at det fremgår klart af ordlyden, at der alene opkræves gebyr én gang for hver indlæggelsesperiode på et sygehus. Anvendelsen af ordet behandling kan misforstås. Endvidere fremgår af den foreslåede bestemmelse i 2, stk. 3, nr. 1, at der ikke kræves gebyr for tolkebistand til patienter, der som følge af deres sygdom har mistet eller mister evnen til at tilegne sig henholdsvis oppebære og anvende tilegnede danskkunskaber. Instituttet skal i den forbindelse bemærke, at det følger af FN s Handicapkonvention artikel 25, at personer med handicap har ret til at nyde den højest opnåelige sundhedstilstand uden diskrimination på grund af handicap. Diskrimination omfatter i henhold til FN s Handicapkonvention artikel 5, stk. 3, sammenholdt med artikel 2 en pligt til at yde tilpasning i rimeligt omfang, når det er nødvendigt i et konkret tilfælde for at sikre, at personer med handicap kan nyde eller udøve alle menneskerettigheder, 6 Morten Sodemann: Tolkelovens Præmisser og sundheds konsekvenser, Kritisk Gennemgang på Baggrund af eksisterende viden og erfaringer Indvandrermedicinsk Klinik, Odense Universitetshospital, februar

7 herunder retten til sundhed. Tilpasning i rimeligt omfang kan blandt andet bestå i tolkebistand til personer, som på grund af deres handicap ikke kan tale eller forstå dansk. Det følger af bemærkningerne til lov nr. 441 fra 2004, at i hvert fald visse handicap vil kunne medføre en fritagelse fra gebyret: Der vil med bestemmelsen kunne fastsættes regler om, at døve og torturofre ikke skal betale gebyr for tolkebistand. Det vil være i strid med FN s Handicapkonvention kun at undtage personer med bestemte handicap fra at betale tolkningsgebyret, selvom andre handicap også medfører nedsat evne til at tilegne sig og oppebære evnen til at kommunikere på dansk. Begrebet handicap, som det defineres i FN s Handicapkonvention, omfatter personer med en langvarig fysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse, som i samspil med forskellige barrierer kan hindre dem i fuldt og effektivt at deltage i samfundslivet på lige fod med andre. Formuleringen deres sygdom kan endvidere føre til den misforståelse, at det er den konkrete sygdom, som behandles, der skal have ført til den manglende evne til at kommunikere uden tolk. På den baggrund anbefaler instittutet, at ordlyden af den foreslåede bestemmelse i 2, stk. 3, nr. 1, ændres således, at deres sygdom ændres til sygdom og handicap. Hermed understreges handicappedes ret til dispensation i overensstemmelse med FN s Handicapkonvention. Endelig rejser den foreslåede gebyrordning problemer i forhold til barnets bedste interesse, idet ordningen kan indebære, at forældre føler sig tilskyndet til i højere grad at anvende deres børn som tolke, jf. herved Børnekonventionens artikel 3, stk. 2. Gebyrordningen kan således risikere at stille både forældre, børn og sundhedspersonale i en vanskelig situation, idet alle parter vil forstå, at barnets bedste interesse såfremt barnet anvendes som tolk i uhensigtsmæssige situationer bliver tilsidesat af hensyn til at spare forælderen for en udgift til tolk, som forælderen muligvis ikke har råd til. Hvis alternativet til at anvende barnet som tolk er, at behandlingen foretages uden tolkning, vil sundhedspersonalet stå i et vanskeligt dilemma. Instituttet anbefaler på den baggrund, at det overvejes nærmere, hvorledes det sikres, at den foreslåede gebyrordning ikke fører til en tilsidesættelse af barnets bedste interesse, jf. herved FN s Børnekonvention artikel 3, stk. 2. 7

8 Der henvises til sags.nr Med venlig hilsen Jonas Christoffersen Direktør 8