5. høringsoplæg: KU-direktør Else Sommer: De økonomiske rammer, de pålagte opgaver og rammerne for den akademiske frihed / selvforvaltning.

Transkript

1 B: Høringstema: Økonomi 5. høringsoplæg: KU-direktør Else Sommer: De økonomiske rammer, de pålagte opgaver og rammerne for den akademiske frihed / selvforvaltning. Jeg skal sige noget om økonomi og rammerne for selvforvaltning, og jeg vil gøre det uden alt for mange tal men 4 overheads - men prøve at fremtrække nogle hovedtendenser. I de sidste år har det jo været sådan, at hver gang, at man jamrede lidt over økonomien, så fik man at vide, at man ikke skulle klynke, og det kan godt være lidt vanskeligt og tale lidt om de her økonomiske vilkår, uden at man kommer til at klynke en lille smule. Det er ikke nogen jubelhistorie. Men jeg synes, at det er vigtigt, at man ikke betragter det dér med at klynke som en selvbekræftende sandhed, og lige så snart man lægger et eller andet frem, som er lidt klynk, så er det kun, fordi man klynker. Hvis nu vi tager den første overhead, (1. overhead) vil man kunne se den reelle økonomiske udvikling for universiteterne fra 97 og så frem til det vi kender fra finansloven i dag. Hvis vi kigger på den dén der kurve, så er den lavet sådan, at den øverste linie den røde linie den viser, hvordan økonomien skulle have set ud, hvis den økonomiske situation skulle have været uændret fra 97 til i dag. Hvis altså der skulle have været en nul-vækst i forhold til det antal af studerende, der er på universiteterne. Den blå kurve viser så, hvad der rent faktisk er udviklingen. Og som I kan se, så er der jo altså en voldsom reduktion det her det er i indeks men vi er i øjeblikket nede på noget der er 4% under 97-niveauet, men det er vel at mærke med de flerårsmidler, som kom ind sidste år på finansloven og som ikke følges op i samme omfang i de år der kommer. Så I kan se, at reduktionen den fortsætter frem til alle de finansår, vi kender nu. Den gule linie, der er lagt ind, er sikkert ikke så tydelig her. Den viser, hvordan det vil gå, hvis man følger Forskningskommissionens anbefalinger. Og I kan se, at selv hvis man følger de anbefalinger, som jo er at der skal flere penge til universiteterne, så skal man helt frem til 2004, før man er på det samme niveau, som man var i Og samtidig så har både flerårsaftalen og de penge, som vi må forvente, der kommer her i løbet af finanslovsforhandlingerne jo som regel er båndlagt til nogle nye aktiviteter, så den almindelige økonomi på universiteterne er altså væsentligt forringet helt op mod 10% mange steder i forhold til en nul-vækstsituation over denne her årrække. Næste overhead (2. overhead) viser så vores økonomistruktur. I meget overordnede træk, så jeg har taget uddannelse, basisforskning, den eksterne forskning og nogle af støttefunktionerne. Uddannelsesfinansieringen er en taxameterstyring. Hvis man forudsætter, at taxameteret eller taksterne er store nok, så kunne man sige, så balancerer uddannelsesfinansieringen i sig selv, og når der kommer flere studerende, så kommer der flere penge, og så er alting godt. Hvis man kigger på den eksterne forskning, så er den også aktivitetsstyret og balancerer i princippet også i sig selv. Det er bare sådan, at begge de to både uddannelse og ekstern forskning i virkeligheden i meget vid udstrækning ikke balancerer i sig selv, men både takststrukturen og den eksterne finansiering og det Høring 2 /gtl side 1/6

2 overhead, der er knyttet til, er for lille til at finansiere de aktiviterer, der rent faktisk er i uddannelse og forskning. Det betyder, at de to pengekasser som følger aktivitetsudviklingen, de gør i virkeligheden, at man æder sig ind på den del, der hedder de frie midler. Hvis vi samtidig kigger på den nederste kasse støttefunktioner så er der sket det de senere år, at specielt på bygningsområdet, da er der kommet utroligt mange opgaver over på universiteterne nogle med finansiering men mange uden finansiering. Det betyder, at støttefunktionerne også æder sig ind på de såkaldt frie midler. Så selve bevillingsstrukturen giver altså et pres på de frie midler indefra. Samtidig er der jo presset udefra om bedre prioritering og om nye aktiviteter. Ja det er et vilkår. Der blev sagt noget før om tålmodige penge. Det synes jeg egentlig var et meget godt ord, så det vil jeg også så bruge lidt på dem. Hvis vi ser på de dér kasser, så er det jo sådan, at universiteterne har den mest udprægede kontraktstyring, der næsten kan tænkes. I uddannelseskassen så må man sige, at når de studerende bliver immatikuleret, så har de i princippet en slags kontrakt på universiteterne et krav om et ressourcetræk. Det er meget, meget vanskeligt på kort sigt at lave store omprioriteringer i uddannelseskassen. Selvfølgelig kan man gøre det marginalt, men på kort sigt er det meget vanskeligt at gøre det i stort omfang. Det samme gælder jo ovre på den eksterne forskning der er også kontrakter på midlerne. De skal bruges til det, pengene gives til. Så på kort sigt der er vilkåret, at prioriteringsrummet er uendeligt lille. På langt sigt er det selvfølgelig større, men samtidig så har vi en bevillingsstruktur og en økonomistyring i Danmark, der siger, at universiteterne skal have et bundtal, som højst må være minus 10 millioner. Minus 10 millioner er jo ikke særlig meget for milliardforetagender, og det er jo slet ikke meget, når man faktisk først kender bevillingerne i oktober måned på et tidspunkt, hvor man altså simpelthen ikke kan nå at stoppe op. 10 millioner det er for Københavns Universitets vedkommende langt mindre end den usikkerhed, der er på, hvor stor taxameterbevillingen bliver i oktober. Så på kort sigt, der er der altså både et krav om stor omprioritering, et vilkår der hedder, at det i virkeligheden stort set ikke kan lade sig gøre, og så samtidig er der et bundliniekrav, der hedder, at man skal altså alligevel få enderne til at hænge sammen indenfor en margen, der hedder 10 millioner! Næste overhead (3. overhead) handler så lidt om, hvad der er sket på økonomistyringsområdet de senere år. Hvad er det for en filosofi, vi er gået fra og til? Dengang der var en budgetmodel i Undervisningsministeriet var det sådan, at man meget minutiøst kunne aflæse nærmest den mindste detalje af, hvordan man forestillede sig, pengene ville blive brugt. Når finansloven ankom til universiteterne, så var det i kasser med mange kilo af papirer, hvor man altså virkelig skulle være specialist for overhovedet at finde ud af, hvordan de her dokumenter hang sammen. Senere når man aflagde regnskab, så var de papirer - de dér kilo man havde fået ved årets start - sådan set ligegyldige! Så aflagde man et traditionelt statsregnskab, som ingen heldigvis forstod, for det hang overhovedet ikke sammen med budgettet, det foregik på en helt anden måde. Høring 2 /gtl side 2/6

3 Derfor lavede man om på det og sagde, nu må vi have noget, hvor der er mere sammenhæng mellem aktiviteter mellem økonomi, hvor at man kan få et overblik over - ikke kun universiteterne, men generelt i staten - hvad der egentlig foregår. Det er det, som kaldes new public management mange steder, og som i Danmark som regel går under mål- og rammestyring som betegnelse. På universiteterne der skulle man lave udviklingskontrakter og virksomhedsregnskab, og hvis man kigger lidt på, hvad der er sket de sidste 3-4 år, så må man sige, at der har vel aldrig nogensinde været så stor en sammenhæng mellem de dokumenter, der er ved indgangen og så dem, der er ved slutningen af året. Alligevel er det altså nærmest blevet en sandhed i den almindelige debat, at der stort set ikke er nogen sammenhæng! Men den har aldrig været større. Den var meget, meget, meget mindre for 5 år siden. En af hovedkonklusionerne i den rapport som Rigsrevisionen (10. oktober 2001) netop har lavet af Århus og Københavns universitets økonomistyring på naturvidenskab og samfundsvidenskab, er, at der er for dårlig sammenhæng mellem aktivitetsstyring og økonomistyring. Min påstand er, at der har i virkeligheden aldrig været så god en sammenhæng, som der er i dag på det niveau, som Rigsrevisionen ønsker. Men Rigsrevisionen har valgt at lægge en metode til grund en bog, der kom for et år siden, der hedder Økonomistyring med fokus og balance. Det er faktisk en god bog. Den beskriver den ideelle verden: Hvordan skal det se ud, hvis alting nu er virkelig ideelt? Men den tager ikke højde for, at universiteterne har en forenet produktion på den ene side og en tostrenget styringsstruktur på den anden side. Og det grundlæggende vilkår det gør, at man overhovedet ikke kan bruge den opskrift som står i bogen. Det betyder selvfølgelig, at en række af de konklusioner, der er, må man jo altså tage udfra de præmisser, der nu har været lagt til grund for det. Men i stedet for at gå ind og vurdere, hvad er det for en institution, det her hvad er det for nogle vilkår - så tager man altså en opskrift, som faktisk slet ikke passer! Og det synes jeg er vigtigt, for det er en del også af ledelsesdiskussionen, at man ofte trækker nogle ting frem og glemmer at forholde sig til, hvad de ting egentlig er tænkt til, og så konkluderer man og jo flere af den slags lidt tåbelige konklusioner, der kommer, jo mere får man bekræftet sandheden om, at der ikke er styr på noget som helst! Til sidst så vil jeg sige lidt om nogle af de modsigelser, der er: Den første modsigelse må man vel sige, at der er øgede ambitioner, der er større krav til universiteterne, der er stort set fra alle politiske partier en erkendelse af, at der skal flere midler til universiteterne. Men I kan godt huske den første kurve virkeligheden er altså en anden! Den anden modsætning er, at man er meget fascineret af det, der hedder mål-og rammestyring. Men når universiteterne selv bedriver mål-og rammestyring, så synes man faktisk, det er dårlig ledelse, hvis rektor ikke ved, hvorfor en institutleder har prioriteret dette eller hint. Det er udtryk på dårlig ledelse, men det er jo faktisk bare udtryk for, at det er mål- og rammeledelse internt på universiteterne. Og det tredje det er så, at der kommer stadig nye krav, samtidig med at man ikke forholder sig til de gamle krav og ikke får renset ud i de gamle krav. Det betyder, at hvis man gennemgår kritikken af de danske universiteter, så kritiserer man dem både Høring 2 /gtl side 3/6

4 ud fra, at de ikke lever op til de krav, der blev stillet for 10 år siden, men som man altså selv har valgt at ændre på, og så kritiserer man dem sørme også for, at de ikke lever op til nogle af de nyere krav. Der er simpelthen en modstrid mellem, hvad det er for nogle krav og ønsker, man stiller. Men altså den ikke-klynkende historie her er, at økonomien går nedad, at den økonomiske struktur ikke har det særlig godt den hænger ikke særligt godt sammen at styringsfilosofien slet ikke er konsistent m.m. Og at man derfor stort set ikke kan nå anden konklusion end så må det være ledelsen, der må være noget i vejen med 6. høringsindlæg. Lektor Morten Pejrup: Forskningsbevillingernes prioritering - grundforskning eller anvendelsesorientering? Det forekommer ikke umiddelbart logisk at besvare ovenstående spørgsmål, da der ikke efter min opfattelse er tale om modsætningsfyldte begreber. Al grundforskning er potentielt anvendelig, det er blot et spørgsmål om, hvor lang tid der går, før grundforskningsresultater finder anvendelse. Det er derfor mere logisk at skelne mellem grundforskning og strategisk forskning, hvor grundforskningen er den forskning, der udføres af forskeren af egen drift, mens strategisk forskning er kendetegnet ved, at det politiske system, eller i mere bred forstand samfundet, ønsker, at der udføres grundforskning inden for et bestemt område eller problemfelt, med henblik på løsnings af konkrete problemstillinger. Ser man på prioriteringen mellem disse to typer forskning har Forskningsforum meldt ud, at man finder at en prioritering i forholdet 4: 1 er rimelig. Altså at hver gang der gives én krone til strategisk forskning (den særlige fondsfunktion) bør der gives 4 kroner til grundforskning (den almindelige fondsfunktion). Hvordan skal offentlige forskningsmidler fordeles? Hvilke udvælgelseskriterier anvendes, når de statslige forskningsråd uddeler penge til forskning? Her er svaret helt overordnet: Kvalitet og relevans, uafhængigt af, i hvilket regi forskningen udføres. Udvælgelsesmetoden bør altid være konkurrence mellem adskillige fremsendte ansøgninger igen uafhængigt af i hvilket regi forskningen ønskes udført. På denne måde sikres det, at de offentlige forskningsmidler anvendes bedst muligt. Hvorfor har universiteterne for få midler til forskning? - basisbevillingerne er for lave - finansiering af undervisning er delvis fiktivt beregnet - derfor overføres midler fra forskning til undervisning. Man kan så stille det spørgsmål, om der overhovedet er ressourcer reserveret til forskning at prioritere. Her er svaret hvis man ser på forskningsrådssystemet: Ja, men for lidt. Ser man derimod på universiteterne er svaret: Nej, der er faktisk ikke nogen ressourcer at prioritere, når udgifter til lønninger, undervisning og infrastruktur er afholdt. Årsagen til dette er ganske Høring 2 /gtl side 4/6

5 simpel. Basisbevillingerne er for lave og finansieringen af undervisningen er delvis fiktivt beregnet, idet der ikke er ordentlig sammenhæng mellem det som det faktisk koster at afholde undervisningen, og den finansiering som tilbydes via taxametersystemet. Dette fører til, at der inden for universiteterne overføres midler fra forskning til undervisning. Konsekvenser: - Der sker en overbelastning af rådssystemets almindelige fondsfunktion:forskningsrådene søges om finansiering af udgifter som burde afholdes af annuum - flere forskningsråd bedømmer mange meget små ansøgninger Konsekvenserne er mange. Manglen på ressourcer til at afholde driftsudgifter i forbindelse med forskningsprojekter fører til en ganske stor belastning af rådssystemets almindelige fondsfunktion, og forskningsrådene søges endvidere ofte om finansiering af udgifter, som burde afholdes via universiteternes annuum. Endvidere fører det til, at der i nogle tilfælde bedømmes uforholdsmæssigt mange små ansøgninger. For den særlige fondsfunktion (den strategiske forskning) fører det til en ualmindelig stor søgning til de udmeldte strategiske initiativer. Konsekvensen er her en helt urimelig lav succesrate, hvilket er spild af den gode forskningstid, som i for stor udstrækning anvendes til at skrive ansøgninger der ikke kan imodekommes pga manglende midler. Nok er metoden til udvælgelse konkurrence, men konkurrencen kan blive så hård, at det er noget tilfældigt hvilke af mange gode og støtteværdige projekter, der opnår støtte. Konsekvenser for den særlige (strategiske) fondsfunktion: Ualmindelig stor søgning til de strategiske initiativer (og til Danmarks Grundforskningsfond) - urimelig lav succesrate - spild af forskningstid For universitetsforskere betyder dette i nogle tilfælde, at man må finde alternative finansieringskilder, men dette kan fx. føre til, at der er bindinger på den forskning som udføres, og at der i visse tilfælde udføres billigt konsulentarbejde i stedet for grundforskning. Hvis dette sker i for stort omfang, er det en direkte trussel mod universiteternes integritet. Den samfundsmæssige konsekvens af det eksisterende finansieringssystem er, at det udbytte, som samfundet får ud af sin investering i dansk forskning forringes, hvilket på længere sigt medfører, at det bliver vanskeligt at opretholde det uafhængige universitet som samfundet i bredeste forstand i meget høj grad har brug for, og som samfundet har en berettiget forventning om at kunne betjene sig af. Hvad kan der gøres? Høring 2 /gtl side 5/6

6 Det er nødvendigt at bryde den onde cirkel, og at fjerne mistilliden til universiteternes evne til at lede sig selv! For at forbedre forholdene for dansk forskning er det nødvendigt at bryde den onde cirkel, og at fjerne den politiske mistillid til universiteternes evne til at lede sig selv. - Dette kunne fx. gøres ved at de statslige forskningsråd og universiteterne arbejder meget direkte sammen med det fælles mål at fremme dansk forskning. - Der bør reserveres nye offentlige midler til investering i forskning, og forskningsrådene og universiteterne bør arbejde sammen om at prioritere disse midler. - Det er der både vilje og evne til, hvilket blev demonstreret med udmøntningen af programmet Forskningens Konkurrenceevne hvor forskningsrådene uddelte treårige post. doc. stipendier til unge talentfulde forskere, men inden for fagområder, som universiteterne havde tilkendegivet, at de ville prioritere i fremtiden Min konklusion er derfor, at svaret på om der skal satses på grundforskning eller strategisk forskning er: Ja, begge dele i rigeligt mål udført på en måde, der tilfredsstiller såvel samfundets som den enkelte forskers interesser. Høring 2 /gtl side 6/6