DEN NY VERDEN 2008:4 I klimaets navn

Transkript

1 DEN NY VERDEN 2008:4 I klimaets navn 1

2 Kira Vrist Rønn Atmos-fair en retfærdig fordeling af klimabyrden? Som den klimapolitiske situation ser ud i dag, er verdenssamfundet på vej ind i en mulig dobbelt-tragedie. Dobbelt fordi den eksplosive udvikling i udledningen af drivhusgasser til atmosfæren medfører uigenkaldelige ændringer i dyrebare økosystemer, og fordi klimaforandringerne vil ramme de fattigste landes befolkninger hårdest. Livlige diskussioner om, hvordan denne globale udfordring skal takles, var aktuelle i forhandlingerne omkring afløseren for Kyoto-protokollen og er fortsat aktuelle i diskussionen om, hvorvidt COP15 leverer et svar på klimaproblematikken, som imødekommer konklusionerne fra FN s klimapanels fjerde statusrapport fra 2007 (AR4). Målet for den globale indsats mod klimaforandringerne og det normative udgangspunkt for den ny aftale er en effektuering af FN s overordnede målsætning om at undgå farlig menneskeskabt indvirkning på klimasystemet (UN 1992), her defineret som en stabilisering af atmosfærens drivhusgasniveau på et tilstrækkeligt lavt niveau. Denne artikel 1 vil kaste lys over en række principper, ud fra hvilke byrden i den forbindelse på retfærdig vis kan fordeles. Byrden skal forstås som svarende til FN s klimapanels todelte handlingsopfordring, der jf. AR4 dels består af en forpligtigelse til reduktion [mitigation] af drivhusgasudledning, og dels en forpligtigelse til en tilpasningsindsats [adaption] i forhold til de allerede uundgåelige klimaforandringer (IPCC 2007). Artiklen indeholder en principiel præsentation og diskussion af fire principper til fordelingen af klimaforandringsbyrden. Det er ikke artiklens mål at afgøre, hvor grænsen for mængden af drivhusgasser i atmosfæren skal være, ej heller en endelig fordeling af reduktionsandele på lande og individer og de praktiske forhindringer i forhold til de enkelte principper. Derimod er det artiklens mål at give klarhed over fire forskellige fordelingsprincipper, som er i spil i den nuværende debat om fordeling og retfærdighed i forbindelse med klimaforandringerne. Valget af fordelingsprincip vil have stor betydning for, hvor byrden placeres. Derfor er DEN NY VERDEN 2008:4 Atmos-fair en retfærdig fordeling af klimabyrden? 15

3 DEN NY VERDEN 2008:4 Kira Vrist Rønn 16 et væsentligt formål med artiklen at klargøre og kvalificere bevæggrunde og rationaler for forskellige handlemuligheder. Kyoto og retfærdighed Om retfærdigheden i den igangværende klimapraksis, Kyoto-protokollen, mener kritikere, at Kyoto-protokollen ikke bidrager til en forbedring af situationen, fordi den samlede udledning af drivhusgasser ikke bliver tilstrækkelig lav til at undgå farlige klimaforandringer. Kyoto-protokollen skåner tilsyneladende udviklingslandene for at skulle tage del i reduktionsbyrden, men det er en sandhed med modifikationer, da indbyggerne i disse lande reelt ender med den største del af byrden, hvis der ikke iværksættes en mere ambitiøs klimapolitik. Derudover kan Kyoto-protokollen kritiseres for en uretfærdig fordeling af byrden mellem ilandene. Udgangspunktet i ét basisår (1990) kan betyde, at nationer, der i forvejen har gjort meget for at reducere udledning, tildeles en forholdsvis høj reduktionsforpligtigelse, mens nationer, der udleder meget, tillægges en mindre forpligtigelse (se bl.a. Vanderheiden 2008; Rønn 2008). Fire principper til en byrdefordeling I det følgende præsenteres og diskuteres fire forskellige overordnede principper til en retfærdig fordeling af klimabyrden, som giver fire forskellige svar på, hvordan den fælles byrde på retfærdig vis bør fordeles. De fire principper er: forureneren betaler [polluter pays], en ligelig per capita fordeling, et garanteret minimum og mulighedsprincippet [ability to pay]. Forureneren betaler Dette fordelingsprincip betyder, at de, der er skyld i et problem, har ansvar for at genoprette skaderne og derfor også skal betale omkostningerne ved genoprettelsen. I forhold til klimaforandringsproblematikken betyder det, at de ansvarlige skal genoprette den retfærdighed, de har forbrudt sig imod, idet de har taget en for stor del af det fælles gode atmosfærens drivhusgaskapacitet. Dette skal ske via kompensation til dem, der er blevet og bliver forhindret i at anvende deres andele, eller som vil komme til at lide under konsekvenserne af overudledningen (Gardiner 2004). Dette princip har en umiddelbart positiv appel. Alligevel opstår der problemer med princippet, hvis det anvendes i forbindelse med klimaforandringsproblematikken. For at kunne afgøre, hvordan princippet skal effektueres, er det væsentligt at identificere, hvem der har ret til kompensation, og hvem der skal stå for denne kompensation. Ofrene er dem, der enten ikke har adgang til deres fair share af atmosfæren, fordi andre har overbrugt deres udledningsandele, eller dem, der skal bøde for konsekvenser af andres overbrug i form af oversvømmelser, tørke osv.,

4 dvs. primært indbyggere i Syd. De skyldige betegnes ofte som de vestlige industrialiserede nationer, da disse generelt har brugt og bruger meget energi og dermed udleder en stor mængde drivhusgasser for at opretholde deres levestandard. Denne definition af de skyldige er dog utilstrækkelig, idet de vestlige nationer nødvendigvis har en differentieret andel i problemet, og det samme er tilfældet for indbyggerne i de respektive lande. Når man taler om handlinger og straf for disse, er det mest hensigtsmæssigt at tale om ansvarlige individer, således at individerne tillægges ansvar for de handlinger, som de selv har udført. Når de skyldige herved forstås som individer, der er skyld i drivhusgasudledningen, kan man spørge, om det kan forsvares, at en person tilskrives ansvaret og herefter en straf for konsekvenserne af en handling, hvis personen ikke kender til handlingens negative konsekvenser? (Garvey 2008). Denne indvending synes rimelig at godtage. Dermed bør byrdefordelingen modereres, så uvidenhed om konsekvenserne ved udledningen af drivhusgasserne indregnes i fordelingen af byrden, således at den udledning, der er sket, mens personen var uvidende om konsekvenserne, fraregnes i tilskrivning af pligt til at kompensere. Men hvornår skal denne grænse for uvidenhed placeres? Drivhusgassernes skadelige virkning på klimaet har været kendt længe, men grænsen for uvidenhed er blevet foreslået sat ved 1990, hvor den første rapport fra FN s klimapanel udkom (Gardiner 2004; Caney 2009; Singer 2002). Herefter kan fordeling efter ansvar for udledningen med rette effektueres, da udlederne højst sandsynligt har haft kendskab til den skadelige virkning på klimaet. Dette vil dog efterlade den andel af byrden, som skulle tilskrives for udledning før 1990, uafklaret. Derudover er der endnu en del af byrden, der ikke kan placeres, da nogle ansvarlige individer ikke længere findes, og byrden ikke uden videre kan tilskrives andre uden at krænke princippet. Præciseringerne af princippet betyder, at man ender med, at (mindst) to portioner af andele af byrden ikke kan placeres, og problemet efterlades dermed delvist uløst. En yderligere og væsentlig indvending til dette princip er spørgsmålet om, hvorvidt placeringen af ansvar for udledningen overhovedet er mulig i forbindelse med klimaforandringsproblematikken. En forudsætning for dette ville være, at man kan identificere konsekvenserne af et individs handling for derefter at kunne tilskrive individet det specifikke ansvar for denne. Det synes dog umuligt at tilbageføre en orkan, en centimeter forhøjet vandstand eller andet til et specifikt individs udledning af drivhusgasser i forbindelse med eksempelvis en flyrejse, en søndagstur i bilen osv. Dermed er placering af det kausale ansvar for en specifik konsekvens umulig. En pragmatisk version, hvor individer straffes for en type af handlinger (de drivhusgasudledende/ klimaskadende) er foreslået (Caney 2005). Denne kan dog anses for at være en krænkelse af princippet om, at den enkelte person er ansvarlig for sine egne specifikke handlinger og ikke for en overordnet type af DEN NY VERDEN 2008:4 Atmos-fair en retfærdig fordeling af klimabyrden? 17

5 DEN NY VERDEN 2008:4 Kira Vrist Rønn 18 klimaskadelig handling. Denne indvending medfører, at muligheden for gennemførelsen af princippet i forbindelse med klimaforandringerne principielt må tilbagevises. Ligelig per capita Fordeling af byrden efter dette princip tager udgangspunkt i den nuværende og fremtidige udledning, og tildeler hvert individ uanset nationalitet samme mængde udledningsandele. Her ses der bort fra, at nogle lande og individer har et større eller mindre ansvar i forhold til mængden af drivhusgasser i atmosfæren, som det er tilfældet i ovenstående princip. En forudsætning for at finde frem til den enkeltes udledningsandel og dermed også den enkeltes reduktionsforpligtigelse er, at der opnås konsensus om stabiliseringsniveauet for drivhusgaskoncentrationen i atmosfæren. Herefter kan denne begrænsede mængde omregnes til udledningsandele pr. indbygger ved at dividere med det globale befolkningstal. Et ton CO 2 per capita pr. år er foreslået til en effektuering af dette princip i praksis (Singer 2002). Dermed vil der være stor forskel på denne fordelings indflydelse på de forskellige nationers indbyggere afhængig af deres nuværende udledning, og mange indbyggere i landene i Syd vil have lov til at øge deres udledning yderligere. En indvending mod dette princip kan være, at når situationen er ulige fra start, som det er tilfældet her, da individer i de industrialiserede lande har overforbrugt et fælles gode, og da konsekvenserne af dette overforbrug rammer individer i udviklingslandene hårdest, så vil fordelingen af atmosfærens drivhusgaskapacitet via dette fordelingsprincip ikke være ligeligt, når blot de resterende andele fordeles ligeligt. For at understrege denne pointe er følgende analogi blevet anvendt. Man skal forestille sig et middagsselskab på en restaurant, hvor de mest velhavende bestiller og indtager alle menukortets retter og vine og til sidst bestiller kaffe. Til kaffen kommer de fattigste venner og deler en kop kaffe. Når middagsselskabet bryder op, og regningen kommer, foreslår de rige, at regningen deles ligeligt mellem alle. Intuitivt synes det uretfærdigt, at de fattige skal betale så dyrt for en halv kop kaffe. Ikke desto mindre er det en sådan fordeling af byrden, der kan siges at svare til ovenstående fortolkning af den ligelige per capita fordeling. Problemet her er naturligvis, at der kun er taget højde for en ligelig fordeling af byrden og ikke en ligelig fordeling af goderne, der ligger bag denne byrde. Frem for en fremtidsfokuseret fortolkning af princippet, som ovenstående er et udtryk for, kan man alternativt forstå princippet i en mere helhedsorienteret version. Her vil man stadig opregne de fremtidige lovlige udledningsandele, men derudover også medtage den mængde, som hvert individ allerede har udledt. På den baggrund synes det mere rimeligt, at

6 personer, som eksempelvis de fattige i ovenstående restauranteksempel, får tildelt en andel i byrden svarende til, hvor meget de har deltaget i at opbygge den. Det væsentligste problem i fordelingen af byrden efter princippet om lige per capita er dog i begge forståelser, at det ikke tager højde for, at udledning af drivhusgas spiller forskellige roller i folks liv afhængigt af levevilkår (Gardiner 2004). At ignorere eksempelvis økonomiske, fysiske, politiske og geografiske forhold synes uretfærdigt, da individer ikke selv har indflydelse på udledningsbehov, der bunder i disse omstændigheder f.eks. vil kulde medføre et større behov for energi til opvarmning og dermed en større drivhusgasudledning (Vanderheiden 2008). Dermed kan en ligelig fordeling ikke siges at være en principielt retfærdig fordeling, når det gælder klimaforandringerne. Et garanteret minimum Kyoto-protokollen undlod at stille bindende reduktionskrav til udviklingslandene. Disse landes deltagelse i den globale klimaløsning anses dog for nødvendig, hvis det globale klima skal stabiliseres på et niveau, hvor de farlige konsekvenser skal undgås. En væsentlig udfordring for afløseren af Kyoto-protokollen var derfor, hvilke krav man kan stille til det globale samfunds mindst bemidlede i kampen mod klimaforandringerne. Dette fordelingsprincip indeholder et forsøg på at indarbejde en nedre grænse for, hvem der ikke kan deltage i at bære byrden. I fordelingen af byrden kræver dette princip, at der ikke må opstå tilfælde, hvor en persons andel af byrden går ud over denne persons basale levevis. Fordelingsprincippet har altså til formål at undgå, at den eksisterende globale ulighed bliver værre for dem, der i forvejen er dårligst stillet. Idealet er dermed ikke, at alle skal have det samme, men at alle skal have nok eller tilstrækkeligt til at leve et værdigt liv (Frankfurt 1987). Før dette fordelingsprincip kan anvendes, er det nødvendigt at definere, hvad minimumsgrænsen er. Byrden indeholder henholdsvis reduktion af drivhusgasudledning og økonomiske ressourcer til at imødekomme tilpasning til allerede uundgåelige klimaforandringer. Dermed skal et individ have tilstrækkelige økonomiske ressourcer og tilstrækkelig mulighed for udledning, før vedkommende påkræves andel i byrden. I ovenstående forklaring af princippets indhold beskrives tilstrækkelig som det, der kræves for at leve et anstændigt eller værdigt liv. Tilstrækkelig afgør dermed forskellen mellem basal- og luksusudledning, hvor den basale udledning er nødvendig, mens luksusudledningen er unødvendig og overflødig (Shue 1993). Det samme kan siges om mængden af økonomiske ressourcer. At have nok eller at have det nødvendige må dermed betyde at finde en standard, hvor et individ er tilfreds eller med al rimelighed burde være det, fordi ressourcerne er tilstrækkelige. DEN NY VERDEN 2008:4 Atmos-fair en retfærdig fordeling af klimabyrden? 19

7 DEN NY VERDEN 2008:4 Kira Vrist Rønn 20 Denne definition af minimumsgrænsen indeholder svagheder, især fordi hvert individs tilfredshedsniveau i forhold til udledningsniveau og niveau af økonomiske ressourcer synes svær at definere præcist og dermed svær at anvende i et samlet regnskab. Den væsentligste pointe i denne forbindelse er dog, at en endegyldig og fasttømret global standard for et garanteret minimum ikke er mulig. Denne bestræbelse vil medføre skævvridninger, da samme aktivitet kan koste og udlede forskelligt afhængigt af eksempelvis geografiske og regionale faktorer. Princippet skåner via en individuel vurdering de værst stillede individer for andel i byrden, hvilket trods praktiske besværligheder synes rimeligt. Det giver dog ikke en anvisning på, hvordan byrden bør fordeles blandt individer over minimumsgrænsen, hvilket må anses for at være en væsentlig udfordring for denne fordeling. Mulighedsprincippet Ifølge det fjerde og sidste fordelingsprincip, mulighedsprincippet, skal tilskrivningen af byrden ske ud fra rationalet, at de, der har størst mulighed og dermed bliver påvirket mindst, bærer byrden. Hvad vil det sige, at en person har bedre mulighed for at bære byrden end andre? Byrden er som nævnt defineret ved reduktion og tilpasning. Hvis vi starter bagfra, så synes en rimelig definition af individer med mulighed for at bære tilpasningsbyrden at være bestemt af individets økonomiske ressourcer, da tilpasning netop i høj grad må antages at kunne imødekommes via økonomiske midler. I forbindelse med reduktion skal en rimelig definition ud fra udledning forstås således, at individer med mulighed er individer med en høj drivhusgasudledning. Når repræsentanter med mulighed således er defineret, åbner der sig endnu et fordelingsspørgsmål, nemlig hvordan byrden bør fordeles blandt individerne med mulighed. Denne byrdefordeling kan eksempelvis ske ved en ligelig eller ved en forholdsmæssig fordeling af byrden. En ligelig fordeling vil tildele alle individer med mulighed samme andel af byrden, dvs. henholdsvis samme mængde reduktion eller samme mængde økonomiske ressourcer. Som indvendingen under fordelingsprincippet ligelig per capita lød, så er denne fordeling ikke følsom over for personlige forhold. Der vil være en større negativ indvirkning for nogle individer end for andre afhængigt af f.eks. geografi, individuelle behov, hvor stor en andel byrden udgør af personens samlede ressourcer osv. En forholdsmæssig fordeling af byrden vil derimod medtænke hensyn til individets ressourcer enten mht. størrelsen af individets økonomiske ressourcer eller mht. individets udledningsniveau. Dermed vil en rimelig fordeling af byrden blandt individerne med mulighed være at tildele dem, der har flest økonomiske ressourcer, og dem, der udleder mest, den største andel af byrden, mens de, der har mindst, tilskrives den mindste andel af byrden og så fremdeles.

8 Pointen med mulighedsprincippet er dermed, at andel i byrden enten gennem reduktion eller gennem afgivelse af økonomiske ressourcer til tilpasningsrelaterede aktiviteter sker således, at individer, der pålægges byrden, er dem, der vil blive ramt mindst muligt af skadevirkningerne. Det medfører dog, at en fattig person med meget få økonomiske midler og meget lav udledning stadig vil blive afkrævet en forholdsmæssig del af byrden, da denne person stadig har de efterspurgte kvaliteter (økonomiske ressourcer og/eller udledning). Dette forekommer urimeligt, og en udfordring for fordelingsprincippet er derfor at opstille og indarbejde en mere rimelig nedre grænse for mulighed, der tager hensyn til mængden af henholdsvis økonomiske ressourcer og udviklingsniveau. Den principielt mest retfærdige fordeling? Klimaforandringsproblematikken er meget kompliceret, og det er, som min gennemgang afspejler, svært at finde ét princip, der er ideelt. Principperne om forureneren betaler og ligelig per capita indeholder ifølge min gennemgang de største problemer. For det første er det umuligt at identificere kausaliteten mellem en specifik skade og en specifik udleder, og for det andet tages der ikke hensyn til de enkelte individers individuelle behov i forhold til bl.a. geografi, økonomi, fysik osv. Et forslag til et fordelingsprincip, der både imødekommer en fordeling af hele byrden (tilstrækkelig reduktion og tilpasning) og tager hensyn til befolkningen i Syd kunne være en hybrid mellem mulighedsprincippet og princippet om et garanteret minimum lad os kalde dette fordelingsprincip for mulighed og værdighed. Kombinationen mellem disse to fordelingsprincipper vil netop sikre, at personer, der ikke har nok eller kun lige har nok til et anstændigt liv, ikke skal bære byrden. Samtidig opnås den ønskede og nødvendige reduktion, og de nødvendige ressourcer, der skal anvendes til tilpasning, lokaliseres. Begge dele med færrest mulige skadevirkninger. Dermed betyder fordelingshybriden, at der indsættes et forbehold i forhold til mulighedsprincippet, der sikrer, at de mindst bemidlede fratages andel i byrden, hvilket var det problematiske aspekt i forhold til dette princip. Ligeledes suppleres princippet om et garanteret minimum med en klar definition af, hvordan byrden skal fordeles blandt de individer, der er over minimumsgrænsen med hensyn til henholdsvis udledning og økonomiske ressourcer (se mere i Rønn 2008). Fordelingsretfærdighed i praksis DEN NY VERDEN 2008:4 Atmos-fair en retfærdig fordeling af klimabyrden? Hvilken værdi har disse generelle overvejelser om, hvad der principielt set er den mest retfærdige fordeling af klimabyrden, når principperne 21

9 DEN NY VERDEN 2008:4 Kira Vrist Rønn med stor sandsynlighed ikke kan realiseres på de kommende klimaforhandlinger? Etiske overvejelser og handlingsanvisninger om fordeling af byrden og herunder skyld og ansvar i forbindelse med klimaproblematikken kan være redskaber til at ændre dogmer og handlemønstre ved at guide praksis (Singer 1979). Ovenstående har netop værdi i form af at være pejlemærke for, i hvilken retning en ny global klimaaftale kan gå, såfremt man politisk måtte vælge at opstille målsætninger af etisk karakter, eksempelvis ved at indskrive en målsætning om retfærdighed i den kommende aftale. For at lette anvendelsen af fordelingshybriden mulighed og værdighed som pejlemærke, opstilles her nogle anvendelige og praktiske tommelfingerregler til fordelingen af byrden: At minimere de samlede skadevirkninger ved at lade individer med størst mulighed bære byrden. At skåne individer under de individuelle minimumsstandarder for andel i byrden og give disse mulighed for et værdigt liv. Denne sammenfatning til to forholdsvist enkle tommelfingerregler gør en lang historie kort. Det gør dog ikke den bagvedliggende detaljerede diskussion overflødig. Denne skal netop bidrage til klarhed og sikre størst mulig bevidsthed om, hvorfor man bør følge disse regler. Hvis ikke baggrunden for at drage slutninger er på plads, ved man ikke, om man overser aspekter, der kan resultere i helt andre tommelfingerregler. Om disse etisk funderede og principielle handlingsanvisninger tages til efterretning i de politiske diskussioner, er uvist. Det vigtigste er, at der findes en løsning, hvor begge aspekter af den potentielle dobbelte tragedie undgås, således at både det globale klima og befolkningen i Syd skånes for virkningerne af de farlige menneskeskabte forandringer. Kira Vrist Rønn er ph.d.-studerende ved Det Humanistiske Fakultet ved Københavns Universitet på Institut for Medier, Erkendelse og Formidling 22

10 Note 1 Artiklen bygger på specialeafhandlingen Atmos-fair?, skrevet på Afdeling for Filosofi og Videnskabsteori ved Roskilde Universitet med tilknytning til forskningsgruppen Naturressourcer og Fattigdom på DIIS i efteråret 2008 (Rønn 2008). Litteratur Caney, Simon Cosmopolitan justice, responsibility, and global climate change. Leiden Journal of International Law vol. 18: Caney, Simon Climate change and the duties of the advantaged. Critical Review of International Social and Political Philosophy vol.12, no.2. Frankfurt, Harry Equality as a moral ideal. Ethics vol. 98: Gardiner, Stephen M Ethics and global climate change. Ethics vol. 114: Garvey, James The ethics of climate change. Rights and wrong in a warming world. London & New York: Continuum. IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) Fourth Assessment Report (AR4), Climate Change 2007: Synthesis Report, Longer Report. Genève: IPCC. Jamieson, Dale Climate change and global environmental justice. I Changing the atmosphere expert knowledge and environmental governance, eds. P.E. Edwards & Clark A. Miller. Cambridge, Mass: The MIT Press. Rønn, Kira Vrist Atmos-fair? En etisk diskussion af fordelingsretfærdighed i forbindelse med de globale klimaforandringer. Specialeafhandling, Afdeling for Filosofi og Videnskabsteori, Roskilde Universitet, Roskilde. rudar.ruc.dk/bitstream/1800/3681/1/samlet%20speciale.pdf, Shue, Henry Subsistence emissions and luxury emissions. Law & Policy vol. 15, no.1: Singer, Peter Practical ethics. Cambridge: Cambridge University Press. Singer, Peter One world. The ethics of globalization. London: Yale University Press. UN United Nations Framework Convention on Climate Change. New York: UN. Vanderheiden, Steve Atmospheric justice. A political theory of climate change. Oxford: Oxford University Press. DEN NY VERDEN 2008:4 Atmos-fair en retfærdig fordeling af klimabyrden? 23

11 DEN NY VERDEN 2008:4 Kira Vrist Rønn 24