Vedr. Farmakomonforeningens klage over Sundhedsstyrelsens afgørelse af 19. november 2013 om nedlæggelse af Apoteket Bryggergården i Odense

Transkript

1 Holbergsgade 6 DK-1057 København K T F M sum@sum.dk W sum.dk Farmakonomforeningen, Att.: Susanne Engstrøm jw@farmakonom.dk se@farmakonom.dk ff@farmakonom.dk Dato: 13. december 2013 Enhed: Sundhedsjura og lægemiddelpolitik Sagsbeh.: SUMSAH Sags nr.: Dok. nr.: Vedr. Farmakomonforeningens klage over Sundhedsstyrelsens afgørelse af 19. november 2013 om nedlæggelse af Apoteket Bryggergården i Odense I forbindelse med, at apoteker Anne-Grete Thomsen ønsker at opgive sin bevilling til Apoteket Bryggergården med udgangen af december måned 2013, har Sundhedsstyrelsen foretaget en vurdering af lægemiddelforsyningsstrukturen i området omkring apoteket. Sundhedsstyrelsen har på baggrund af denne vurdering den 19. november 2013 besluttet, at Apoteket Bryggergården skal nedlægges, og at Næsby Apoteksudsalg skal tilknyttes Albani Apotek. Farmakonomforeningen har påklaget denne afgørelse til Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, som efter en konkret vurdering har vurderet, at Farmakonomforeningen var klageberettiget i sagen. Ministeriet har tillagt klagen opsættende virkning. Den 4. december 2013 har Sundhedsstyrelsen fremsendt en udtalelse i sagen, som Farmakonomforeningen blev hørt over og har fremsendt kommentarer til den 10. december Sagens forløb Sundhedsstyrelsen fandt i forbindelse med afgørelsen af 19. november 2013, at der ikke er et tilstrækkeligt forsyningsmæssigt behov for fem receptekspederende enheder i Odense C. Styrelsen lagde vægt på sundhedsmyndighedernes retningslinjer for behandling af sager om ændring af apoteksstrukturen, hvoraf det blandt andet fremgår, at der bør etableres mere bæredygtige enheder, som vil være attraktive at søge 1. Det fremgår endvidere, at pejlemærket ved etablering af apoteksenheder går ud på, at et gennemsnitsapotek bør have et antal receptekspeditioner til enkeltpersoner af et niveau på ca , hvilket svarer til en omsætning af størrelsesordenen 50 mio. kr. i 2004-niveau. Fremskrevet til 2012-niveau 1 Sundhedsministeriets meddelelser om sundhedsmyndighedernes behandling af sager om ændring af apoteksstrukturen af 28. marts 1996 og 6. maj 2004.

2 Side 2 svarer det til et niveau på ca receptekspeditioner og en omsætning af størrelsesordenen godt 52 mio. kr. Sundhedsstyrelsen lagde endvidere vægt på, at der i det centrale Odense er fem apoteker, nemlig Bryggergården, Sct. Knuds Apotek, Apoteket Ørnen, Albani Apotek og Sct. Hans Apotek, og at alle apotekerne er beliggende indenfor en radius på godt 1 km. Styrelsen lagde endvidere vægt på, at Apoteket Bryggergården har en omsætning under gennemsnittet og ekspederer et antal pakninger under gennemsnittet. Apoteket Bryggergården havde i 2012 den mindste bruttoomsætning af apotekerne i Odense C, og apoteket er et af de mindste byapoteker i Danmark. I 2012 havde Bryggergården således en bruttoomsætning på omkring 22 mio. kr. på hovedadressen svarende til under 50 % af ministeriets pejlemærke på 52 mio. kr. i 2012-niveau. Styrelsen lagde endvidere vægt på, at tre ud af de fire øvrige apoteker på adresser i centrum af Odense også ekspederer et antal pakninger under gennemsnittet. Alle apotekerne er omfattet af tilskudsbortfaldet i byer og kan derfor ikke modtage tilskud fra udligningssystemet. Sundhedsstyrelsen lagde desuden vægt på, at der ligger tre apoteker inden for en radius af 700 meter fra Apoteket Bryggergården samt yderligere et apotek inden for godt 1 km. Det var styrelsens vurdering, at lægemiddelforsyningsbehovet vil kunne dækkes af de øvrige apoteker i Odense C. Sundhedsstyrelsen lagde endelig vægt på, at en nedlæggelse af et apotek i den centrale del af Odense vil styrke omsætningen på de øvrige apoteker. Sundhedsstyrelsen medgav, at der isoleret set ikke er grundlag for at nedlægge apoteket alene med henvisning til pejlemærkerne. Der er dog i sager, hvor lægemiddelforsyningsstrukturen i et område omkring et apotek skal undersøges og vurderes, altid tale om en samlet og konkret vurdering af en række faktorer. I denne forbindelse gjorde Sundhedsstyrelsen opmærksom på, at det fremgår af ministeriets meddelelse fra , at afviklingen af tilskud til byapoteker betyder, at der vil være et behov for at tilpasse apoteksstrukturen til den nye situation. Dette betyder bl.a., at der vil være et stigende behov for at skabe nogle bæredygtige enheder og for, at det enkelte apotek samtidig får mulighed for at opnå et rimeligt tilfredsstillende driftsøkonomisk resultat. I Farmakonomforeningens klage over Sundhedsstyrelsens afgørelse har foreningen blandt andet anført, at Apoteket Bryggergården er moderne og velindrettet med nem adgang for kørestole, barnevogne mm. Der er endvidere etableret en robot på apoteket, ligesom apoteket er placeret godt i forhold til offentlig transport og parkeringspladser. Desuden er apoteket placeret i en bygning, der udelukkende huser læger og tandlæger. Farmakonomforeningen anfører endelig, at en nedlæggelse af Apoteket Bryggergården vil være i uoverensstemmelse med pejlemærkerne på området. Sundhedsstyrelsen har i forbindelse med styrelsens udtalelse til sagen gennemgået praksis siden 2004 vedrørende nedlæggelse af apoteker i byer. Det 2 Indenrigs- og Sundhedsministeriets supplement til Meddelelse om sundhedsmyndighedernes behandling af sager om ændring af apoteksstrukturen af 6. maj 2004

3 Side 3 fremgår heraf, at en nedlæggelse af Apoteket Bryggergården ikke vil være i uoverensstemmelse med tidligere praksis på området. Farmakonomforeningen har i foreningens bemærkninger til Sundhedsstyrelsens udtalelse oplyst, at det nævnes i meddelelsen fra 2004, at et gennemsnitsapotek fremover bør have et antal receptekspeditioner til enkeltpersoner af et niveau på Der er dog ingen angivelse af, at dette pejlemærke skal opjusteres løbende ud over, at det er naturligt at tage højde for prisudviklingen. Foreningen anfører, at et gennemsnit på ekspeditioner betyder, at nogle apoteker skal ligge under dette gennemsnit, og at der ikke er noget i meddelelsen fra 2004, som indikerer, at man skal fratrække ekspeditioner fra filialer og lignende. Foreningen anfører endvidere, at det må antages, at retningslinjen fra 1996 om eventuel nedlæggelse af apoteker stadig er gældende, idet meddelelsen fra 2004 blot tilføjer, at også muligheden for at omdanne til supplerende enhed skal inddrages. Foreningen anfører endelig, at en automatisk implementering af meddelelsen fra 2004 betyder, at ethvert ledig byapotek med et antal receptekspeditioner på under risikerer at blive nedlagt, og at dette ud fra en sundhedspolitisk betragtning er stærkt uheldigt og i modstrid med ønsket om et sammenhængende sundhedssystem til gavn for borgerne. Ministeriets afgørelse Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse skal indledningsvis bemærke, at der i struktursager, hvor lægemiddelforsyningsstrukturen i området omkring apoteket skal undersøges og vurderes, altid er tale om en samlet og konkret vurdering af en række faktorer for den ledige bevilling. Vurderingen tager udgangspunkt i apotekerlovens 10, hvoraf det fremgår, at indenrigs- og sundhedsministeren og Sundhedsstyrelsen ved afgørelser efter apotekerlovens kapitel 2 skal tage hensyn til, at der bør opnås en rimelig let og sikkerhedsmæssigt forsvarlig adgang til lægemidler til rimelige priser og samfundsmæssige omkostninger, og at det enkelte apotek bør få mulighed for at opnå et rimeligt tilfredsstillende driftsøkonomisk resultat. Det fremgår af det lovforslag, der dannede grundlag for apotekerlovens 10 (lov nr. 279 af 6. juni 1984), at bestemmelsen skal tilgodese såvel forsyningsmæssige og samfundsøkonomiske forhold som hensynet til det enkelte apoteks mulighed for rimelig økonomisk bæredygtighed. Den overordnede målsætning for tilrettelæggelsen af den samlede apoteksstruktur skal således sikre befolkningen en sikker og rimelig let adgang til lægemidler, herunder mulighed for forsyning med lægemidler uden for apotekernes almindelige åbningstid og til rimelige priser. Enhver ændring af apoteksstrukturen vil således være en konkret afvejning af ovenstående hensyn, hvor de af ministeriet fastsatte pejlemærker i den forbindelse alene er vejledende ved vurdering af sagerne. Det fremgår af pejlemærkerne, Meddelelse om sundhedsmyndighedernes behandling af sager om ændring af apoteksstrukturen af 28. marts 1996, at det bør overvejes at omdanne et apotek til en apoteksfilial eller at nedlægge apoteket, når apotekets antal ekspederede receptpakninger til enkeltpersoner

4 Side 4 udgør halvdelen eller mindre af gennemsnittet for en receptekspederende. Det fremgår endvidere, at det kan overvejes det at omdanne et apoteksudsalg til en apoteksfilial eller eventuelt at oprette et selvstændigt apotek, når antallet af ekspederede receptpakninger til enkeltpersoner udleveret gennem et apoteksudsalg udgør halvdelen eller mere af det gennemsnitlige antal ekspederede receptpakninger til enkeltpersoner pr. receptekspederende enhed. Det fremgår endvidere af ministeriets meddelelse fra , at afviklingen af tilskud til byapoteker betyder, at der vil være et behov for at tilpasse apoteksstrukturen til den nye situation. Dette betyder bl.a., at der vil være et stigende behov for at skabe nogle bæredygtige enheder og for, at det enkelte apotek samtidig får mulighed for at opnå et rimeligt tilfredsstillende driftsøkonomisk resultat. Afviklingen af tilskud til byapoteker betyder, at byapoteker efter 2010 ikke kan få tilskud fra udligningsordningen, uanset at omsætningen befinder sig under den såkaldte beløbsgrænse 4. Det er derfor ministeriets opfattelse, at hensynet til at sikre bæredygtigheden af disse apoteker bør tillægges særlig vægt. Ministeriet lægger i den forbindelse vægt på, at Apoteket Bryggergården i 2012 havde en omsætning på 22 mio. kr. fratrukket omsætningen på apoteksudsalget i Næsby. Ministeriet lægger endvidere vægt på, at apoteket er et af de mindste byapoteker i Danmark. Det er ministeriets opfattelse, at det konkrete pejlemærke, hvorefter muligheden for at omdanne apoteket eller nedlægge apoteket overvejes, når apotekets ekspederede receptpakninger til enkeltpersoner kun udgør halvdelen eller mindre af det gennemsnitlige antal af ekspederede receptpakninger til enkeltpersoner pr. receptekspederende enhed (i 2012 var tallet ), isoleret set ikke er opfyldt i den konkrete sag, da der i 2012 blev udleveret pakninger på Bryggergårdens Apotek, når antallet af receptpakninger, udleveret apoteksudsalget i Næsby fratrækkes. Det er i den forbindelse ministeriets opfattelse, at antallet af receptpakninger, udleveret gennem apoteksudsalget kan inddrages i vurderingen af den foreliggende sag, idet apoteksudsalget i Næsby kan få leveret medicin fra et andet apotek i området. Det konkrete pejlemærke bør imidlertid efter ministeriets opfattelse fortolkes og tilpasses i lyset af meddelelsen fra 2004, hvorefter der bør lægges vægt på, at der skabes nogle bæredygtige enheder samtidig med, at det enkelte apotek får mulighed for at opnå et rimeligt tilfredsstillende driftsøkonomisk resultat. Ministeriet kan endvidere oplyse, at den samlede avance i apotekersektoren er reguleret via et avanceloft i de to-årlige bruttoavanceaftaler 5. Med henblik på at sikre lavest mulige omkostninger for apotekssektoren og dermed lavest mulig priser på lægemidler bør avanceloftet befinde sig på lavest muligt niveau. Et fast og løbende reduceret loft over avancen i apotekersektoren gør det vanskeligere at sikre den enkelte apoteker et rimeligt afkast for driften af apoteket. 3 Indenrigs- og Sundhedsministeriets supplement til Meddelelse om sundhedsmyndighedernes behandling af sager om ændring af apoteksstrukturen af 6. maj Dette følger af ændringen i apotekervæsenets udligningsordning i Aftalen indgås mellem Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Danmarks Apotekerforening.

5 Side 5 Som følge heraf bør der efter ministeriets opfattelse lægges yderligere vægt på bæredygtigheden af apoteker i almindelighed og byapoteker i særdeleshed. Det er således ministeriets opfattelse, at hensynet til bæredygtige apoteksenheder i Odense C og ovennævnte pejlemærke bør afvejes overfor de forhold, som Farmakonomforeningen anfører i foreningens klage, nemlig at apoteket er moderne, velindrettet, placeret godt i forhold til offentlig transport mv, ligesom der er etableret en robot på apoteket, som er beliggende i en bygning, der også huser læger og tandlæger. Ministeriet har lagt vægt på, at Sundhedsstyrelsens oplysning om, at tre ud af de fire øvrige apoteker på adresser i Odense C også ekspederer et antal pakninger under gennemsnittet. For så vidt angår Farmakonomforeninges anbringende om, at en nedlæggelse af Apoteket Bryggergården vil være i uoverensstemmelse med pejlemærkerne på området kan ministeriet oplyse, at afgørelsen skal træffes efter en samlet og konkret vurdering af en række faktorer, herunder ovenstående pejlemærke. Hvis der ved afgørelsen alene lægges vægt på pejlemærket, vil dette efter ministeriets opfattelse både være i strid med apotekerlovens 10, ligesom en sådan vægtning kan være i strid med den forvaltningsretlige grundsætning om skøn under regel. Grundsætningen betyder, at hensynet til individualisering fører til, at der ikke kan opstilles en intern regel 6. Grundsætningen skøn under regel betyder således, at der ved skønsmæssige afgørelser ikke må opstilles regler, der begrænser eller udelukker skønnet. Det er f. eks. ikke tilladt udelukkende at lægge vægt på ét kriterium med den konsekvens, at andre saglige kriterier udelukkes. Ministeriet lægger vægt på, at der i Odense C er fem apoteker, og at de alle er beliggende indenfor en radius på godt 1 km. Tre af apotekerne ligger inden for en radius af 700 meter fra Apoteket Bryggergården. Alle apotekerne er omfattet af tilskudsbortfaldet i byer og kan ikke modtage tilskud fra udligningssystemet. Ministeriet er enigt med Sundhedsstyrelsen i, at lægemiddelforsyningsbehovet vil kunne dækkes af de øvrige apoteker i Odense C, hvis Apoteket Bryggergården nedlægges. Endvidere vil en nedlæggelse af apoteket styrke omsætningen på de øvrige apoteker. Ministeriet lægger vægt på, at de øvrige apoteker i Odense C i forbindelse med sagens behandling har oplyst, at de har kapacitet til at klare en forøgelse af kundeantallet. Ministeriet bemærker i den forbindelse, at apoteket Bryggergården i 2012 havde den mindste bruttoomsætning (22 mio. kr.) af apotekerne i Odense C, og at apoteket er et af de mindste byapoteker i Danmark. Henset til ovenstående og til, at der ved vurderingen af et apotek i en by med flere apoteker, hvor der ikke længere er mulighed for tilskud fra udligningsordningen efter ministeriets opfattelse bør lægges særligt vægt på at sikre bæredygtigheden af apotekerne, herunder apotekernes mulighed for et rimeligt til- 6 Forvaltningsret Almindelige emner, 4. udgave af Jens Garde m.fl., s. 408 ff.

6 Side 6 fredsstillende driftsøkonomisk resultat, er det ministeriets opfattelse, at Apoteket Bryggergården bør nedlægges. Ministeriet er endvidere enigt med Sundhedsstyrelsen i, at apoteksudsalget i Næsby bør tilknyttes Albani Apotek, som er det næstmindste apotek i Odense C. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse stadfæster på denne baggrund Sundhedsstyrelsens afgørelse af 19. november 2013, hvormed Apoteket Bryggergården nedlægges og apoteksudsalget i Næsby tilknyttes Albani Apotek. Kopi af denne afgørelse er sendt til Sundhedsstyrelsen. Med venlig hilsen Dorthe E. Søndergaard