Roskilde Universitetscenter, december Celia Paltved-Kaznelson. Sara Johanne Kjems

Transkript

1 Forord Dette speciale vedrører kvaliteten af de miljøvurderinger, der er udarbejdet i de danske kommuner som følge af, at Lov om miljøvurderinger af planer og programmer er blevet vedtaget i Undersøgelsen retter sig mod især at analysere indholdet i miljøvurderingerne ud fra to opstillede kvalitetskriterier. Det ene kvalitetskriterium retter sig mod en undersøgelse af, hvorvidt der i miljøvurderingerne bliver behandlet relevante miljøproblemer i forhold til lokalplanens type. Det andet kvalitetskriterium retter sig mod en undersøgelse af, hvorvidt kommunerne forsøger at afbøde de identificerede væsentlige miljøproblemer, og hvilke metoder der anvendes til dette. Specialet henvender sig hovedsageligt til vejledere, censorer og andre, der måtte finde en sådan undersøgelse interessant. Endvidere er indholdet og resultaterne relevante for de danske kommuner, som ønsker at forbedre og styrke deres arbejde med miljøvurdering af planer og programmer. I specialet er kildehenvisninger angivet med reference placeret i [ ]. Referencen består af forfatterens efternavn, årstal for udgivelsen samt sidetal. Undtagelser fra dette er, når referencen henviser til eksempelvis ministerier, kommuner, love og direktiver og lignende. I disse tilfælde anføres udgiveren, som eksempelvis det pågældende ministerium, den pågældende kommune, den pågældende lov eller direktivs titel. Hvis flere publikationer er udgivet af samme forfatter samme år, benævnes disse med et litra startende med a. Hvis en reference er gennemgående for en passage, placeres denne en gang sidst i teksten. Anvendes direkte korte citater, er disse angivet med anførselstegn og kursiv inde i teksten, længere citater er tydeligt afmærket med indryk og mindre skriftstørrelse. Alle referencer er placeret i fodnoter. Ligeledes er uddybninger og forklaringer placeret i fodnoter. Alle fodnoter er nummererede fortløbende gennem hele specialet. Illustrationer er i specialet benævnt figurer, og er nummererede fortløbende i hvert kapitel med to tal, hvor det første henviser til kapitlets nummer. Samtlige bilag er samlet i fortløbende rækkefølge fra 1-6 på den vedlagte CD-rom bagerst i specialet. Vi vil gerne rette en tak til vores vejledere Tyge Kjær og Thomas Budde Christensen for deres gode idéer og konstruktive forslag. Endvidere tak til Peter Arnborg og Gert Johansen fra 1

2 Landsplanafdelingen, Kåre Svarre Jakobsen fra Kommunernes Landsforening, Henriette Lenz fra Albertslund kommune, Niels Rolf Jacobsen fra Greve kommune, Marianne Brinck Sørensen og Bjørn Aagaard Andersen fra Hillerød kommune og Kasper Sorgenfrei fra Ringsted kommune for deres tid til at lade sig interviewe og være behjælpelig med materiale. Roskilde Universitetscenter, december 2006 Celia Paltved-Kaznelson Sara Johanne Kjems 2

3 Abstract The main purpose of this master s thesis is to analyze the quality of Strategic Environmental Assessments (SEA s), prepared by the Danish municipalities at a local planning level, in order to strengthen the quality on a long-term basis. SEA is a process for evaluating the environmental implications of policy, planning and programme making, and to integrate the findings into the decision-making. Hence, SEA is a procedure to ensure that the environmental implications of prospective policies are taken into account before decisions are made. Over the years, SEA s have been acknowledged as an important decision support tool, resulting in a rapidly evolving field. New approaches and areas of application are continually emerging. Despite the recent developments however, there is still a great deal to achieve in order to ensure the quality of the SEA, making it more effective over a wider application. In 2001 the EU adopted the SEA-directive, thereby obliging member states to incorporate the directive into national legislation within three years. The Danish SEA-law was adopted in May 2004, requiring that all future spatial planning must undertake SEA-procedure in case the planning entails significant environmental implications. In order to analyze the quality of prepared SEA s at local planning level, the master s thesis presents two quality criteria regarding the contents of the SEA-reports. These criteria are derived from theoretical literature as well as main reports and manuals prepared by the United Nations Environmental Programme (UNEP) and the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE). The first quality criterion examines to what extend the SEA-reports consider relevant environmental problems as regards to the characteristics of the local plan. The second, examines to what extent the SEA-reports attempt to mitigate the identified significant environmental problems, and what kinds of mitigation measures are utilized. In this context it is necessary to analyse whether the decisions arise due to pollution prevention principles or from principles of recipient regulation, and whether the mitigation measures are aiming to avoid, minimize or compensate for the occurring of environmental problems. In the light of the survey, it can be inferred that in many cases, the SEA-reports often consider irrelevant environmental factors, such as architecture and landscape aesthetics. Many of the 3

4 SEA-reports avoid the most significant environmental problems, for example, the consumption of energy is often weakly represented. Furthermore, it appears that in nearly half of the SEA-reports, significant environmental problems have been identified without taking mitigation measures into account. In addition, many of the issues surrounding mitigation arise from recipient regulation principles, and are being demonstrated as ineffective in reducing the environmental effects of local planning. The master s thesis concludes that the quality of the SEA-report is a long way from reaching a level that ensures an improvement of environmental considerations in decision-making. The master s thesis therefore provides recommendations as to how SEA s can be modified in order to reduce the unnecessary environmental consequences of local planning and to enhance the opportunities of SEA s within the municipalities. 4

5 Indholdsfortegnelse 1 Indledning Problemfelt Problemformulering Uddybning af problemformulering 14 2 Metode Design og struktur Forundersøgelsens betydning for specialets udformning Specialets placering i en samfundsmæssig kontekst Præsentation af teoretikere og informanter Indsamling og bearbejdning af kommunernes arbejde med miljøvurdering Indsamling af empiri Bearbejdning af empiri Fremgangsmåde i analysen 29 3 Strategisk miljøvurdering Historisk baggrund for miljøkonsekvensvurdering Forskellen på SMV og VVM Formålet med SMV Bæredygtighed eller miljømæssig bæredygtighed? Retningslinjer for en god SMV-praksis Iterativ integration i planlægningen Fokuseret på relevante miljøproblemer Afbødning af identificerede miljøproblemer Baseret på forsvarlig forvaltningspraksis Inddragelse af relevante myndigheder og offentligheden Opsummering 46 5

6 4 Lovmæssige retningslinjer for strategisk miljøvurdering SMV-direktivet Overførelsen fra SMV-direktiv til dansk lov Principper og procedurer for miljøvurderingsloven Screening Scoping Udarbejdelse af miljørapport Offentlig høring af miljørapporten Mitigation og overvågning Opsummering 53 5 Kvalitetskriterier for strategisk miljøvurdering Kvalitetskriterium 1 Relevante miljøproblemer Prioriteringsområderne i EU og Danmarks miljøpolitik Kvalitetskriterium 2 Afbødende foranstaltninger Afbødende foranstaltninger indenfor recipientorientering Afbødende foranstaltninger indenfor kildeorientering Valg af indikatorer Opsummering på kvalitetskriterier 70 6 Kvalitetsanalyse af de strategiske miljøvurderinger Analyse af kvalitetskriterium 1 Relevante miljøproblemer Indikator 1 Fokus på prioriteringsområderne Indikator 2 Forholdet mellem lokalplanens formål og miljøproblematikker Analyse af kvalitetskriterium 2 Afbødende foranstaltninger Indikator 3 Forholdet mellem identificerede miljøproblemer og afbødende foranstaltninger Indikator 4 Typen af afbødende foranstaltning Delkonklusion 90 7 Diskussion og perspektiv Årsagsdiskussion af analyseresultater 93 6

7 7.2 SMV s fremtidsperspektiv Anbefalingsliste 98 8 Konklusion 101 Litteraturliste 104 Bilag 1 Interviews med Kommunernes Landsforening og Landsplanafdelingen Bilag 2 Interviews med Ringsted, Albertslund, Hillerød og Greve kommuner Bilag 3 Oversigt over de vigtigste udtagelser fra kommunerne Bilag 4 Registrering af screenede og miljøvurderede lokalplaner Bilag 5 Skema over miljøvurderede lokalplaner, inddelt på prioriteringsområderne Bilag 6 Skema over afbødende foranstaltninger, inddelt på kilde- og recipientorientering 7

8 1 Indledning Igennem de seneste årtier har miljøet været genstand for en vedvarende og stigende fokusering. På trods af den øgede fokusering og miljøreguleringens øgede indsats, står vi i dag i den paradoksale situation, at miljøproblemerne vokser og vokser. Der er gennem tiden udviklet forskellige metoder i forsøget på at nedbringe miljøproblemerne. Miljøreguleringen har udviklet sig fra at være baseret på genopbyggende principper til i højere grad at være baseret på forebyggende principper. Siden den danske miljøbeskyttelseslov blev vedtaget i 1973, har hensigten med miljøreguleringen i Danmark været at forebygge og bekæmpe, at forurening og miljøproblemer opstår. På trods af denne hensigtserklæring tilbage i 1970 erne, har miljøreguleringen ikke været tilstrækkelig til at bidrage til forebyggelsen af miljøproblemernes opståen. Miljøreguleringen var i begyndelsen koncentreret omkring fortynding som en metode til at begrænse konsekvenserne fra produktionens udledninger. I løbet af 1980'erne viste det sig, at det ikke var tilstrækkeligt at fortynde de miljøbelastende stoffer 1. Rensningsprincippet blev derfor efterfølgende taget i brug, og har til formål at nedbringe forureningen, så fremtidige miljøproblemer kan undgås. Virkemidlerne for at undgå forurening har således ændret sig gennem tiden 2. Fælles for disse tidligere metoder er, at de ofte ikke fører til reelle løsninger af miljøproblemerne, idet problemerne blot flyttes fra et område til et andet 3. I slutningen af 1980 erne og i starten af 1990 erne blev der derfor sat fokus på reelt at forhindre, at miljøproblemer skulle opstå, og forebyggende metoder blev introduceret. Udviklingen indenfor miljøregulering har derved bevæget sig fra fortyndingsprincippet i 1970 erne (højere skorstene og spildevandet længere ud i havet) over rensningsprincippet i 1980 erne til renere teknologi og forebyggende metoder i 1990 erne 4. Principperne kan inddeles i to orienteringer, hvor den ene orientering har fokus på recipienten og den anden orientering har fokus på kilden til forurening. Fortyndingsprincippet og rensningsprincippet er begge eksempler på recipientorienteringen, hvorimod renere teknologi og forebyggelsesprincipperne er eksempler på kildeorienteringen. I EU har der ligeledes været stigende fokus på miljøregulering, og udviklingen af forebyggende metoder har været fremherskende de sidste to årtier. Begrebet miljøkonsekvensvurdering er baseret på tanken om at forudsige sandsynlige indvirkninger på miljøet, og er et produkt af 1 [Moe 2000:31] 2 [Basse 1999: 15-17] [Moe 2000: 29] 3 [Moe 2000:31] 4 [Moe 2000:31] 8

9 udviklingen af forebyggende principper. I tråd med forebyggelsesprincipperne blev direktivet om Vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (VVM) 5 vedtaget i EU i I 2001 blev strategisk miljøvurdering (SMV) vedtaget som direktiv i EU. SMV-direktivet 6 er en videreudvikling af VVM-direktivet, og skal videreføre den tankegang, som begyndte med VVM. SMV adskiller sig fra VVM, ved at fokusere på integreringen af miljøhensyn i selve udformningen af politikker, planer og programmer, hvor VVM udelukkende fokuserer på projekters opførelses- og driftsfase. I den danske lovgivning har SMV-direktivet fået navnet Lov om miljøvurderinger af planer og programmer 7. Den 5. maj 2004 vedtog Folketinget denne miljøvurderingslov, og pålagde derved danske kommuner at gennemføre miljøvurderinger af kommunale politikker, planer og programmer, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet. Der rettes med SMV fokus på, hvilke aktiviteter der kan være årsag til miljøproblemers opståen, så der tidligt kan gribes ind over for disse aktiviteter. Miljøvurderingsloven forpligter kommunerne til at arbejde for at realisere, at planlægningen bliver rettet mod en bæredygtig udvikling, og formålet er; ( ) at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling 8. Miljøvurderingsloven fastlægger således to formål, 1) dels at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, og 2) dels at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer. Dette understreger, at der gennem lovgivningen er indført nye vilkår for, hvordan planlægningen kan struktureres med henblik på at fremme samspillet mellem fysisk planlægning og miljøplanlægning. SMV lægger op til i højere grad at bringe miljødiskussionen ind i planlægningsprocessen, og er samtidig med til at synliggøre uoverensstemmelser mellem politiske miljømålsætninger og gennemførelsen af politikker, planer og programmer. For at kunne implementere miljøvurderingsloven, har kommunerne modtaget økonomiske midler fra staten. De økonomiske midler er et kompromis forhandlet mellem Kommunernes Landsforening (KL) og staten. Pengepuljen har en indflydelse på antallet af miljøvurderinger, der skal udarbejdes, og udgør en forventet minimumsgrænse. Fastsættelsen af de økonomiske midler er fremkommet på baggrund af statens forventning om, hvor mange politikker, planer 5 [VVM-direktivet 1985] 6 [SMV-direktivet 2001, Strategic environmental assessment (SEA) på dansk Strategisk Miljøvurdering (SMV)] 7 [ Lov om miljøvurdering af planer og programmer omtales i dette speciale også som miljøvurderingsloven] 8 [Miljøvurderingsloven 2004, kap. 2, 3] 9

10 og programmer, der er behov for at miljøvurdere. På lokalplanniveauet, som er specialets fokus, er det en målsætning, at 10 % af lokalplanerne skal miljøvurderes 9. Det betyder at 10 % af lokalplanerne ifølge staten forventes at have en væsentlig indvirkning på miljøet. På lokalplanniveauet er det op til kommunerne at vurdere, om en lokalplan skal miljøvurderes eller ej, da mange lokalplaner kan høre under undtagelsesparagraffen i miljøvurderingsloven, og skal således ikke miljøvurderes. Det er lokalplaner, der omhandler udviklingen af et mindre lokalt område, eller ikke har væsentlige miljøpåvirkninger. Siden miljøvurderingslovens ikrafttrædelse, er der i de danske kommuner udarbejdet 443 lokalplaner 10. Disse lokalplaner ligger indenfor miljøvurderingslovens rammer, skal således gennemgå en screeningsproces og en eventuel miljøvurdering. Nedenstående figur viser procentdelen af lokalplanerne, der er blevet miljøvurderet. Figur 1.1 Procentdel af screenede lokalplaner, der er miljøvurderet i alt Procentdel af screenede lokalplaner, der er miljøvurderede i alt 8% Screenede lokalplaner i alt Miljøvurderede lokalplaner 92% Kilde: Egen udarbejdelse på baggrund af indsamlet empiri Som det fremgår af figuren, er det kun 8 % af lokalplanerne, der er blevet miljøvurderet. I faktiske tal svarer dette til, at der er 40 ud af de i alt 443 screenede lokalplaner, der er miljøvurderede. Dette ligger en smule under minimumsmålsætningen på 10 %. Der er stor forskel på, hvilke regioner der har været mest aktive i forhold til at miljøvurdere lokalplaner. For at se hvordan den geografiske fordeling af antal screenede og miljøvurderede lokalplaner, har vi udarbejdet nedenstående figur, der viser antallet af miljøvurderinger fordelt på regioner. 9 [Baseret på interview med Kåre Svarre Jakobsen fra KL, se bilag 1] 10 [Uddybningen af metoden til indsamling af lokalplanerne uddybes i kapitel 2, registrering af samtlige indsamlede lokalplaner findes i bilag 2] 10

11 Figur 1.2 Antallet af miljøvurderede lokalplaner fordelt på regioner Miljøvurderede lokalplaner, fordelt på regioner 14 0 Antal Antal miljøvurderede lokalplaner Antal lokalplaner, der ikke er miljøvurderede 20 0 Hovedstaden Sjælland Syddanmark Midtjylland Nordjylland Regioner Kilde: Egen udarbejdelse på baggrund af indsamlet empiri Ovenstående figur viser, at det klart er Hovedstadsregionen, der har udarbejdet flest miljøvurderinger i forhold til antal screenede lokalplaner. Regionerne i Jylland og på Fyn halter en del efter. Nedenstående figur supplerer med at vise procentdelen af regionernes screenede lokalplaner, der er blevet miljøvurderet. Figur 1.3 Procent af regionernes lokalplaner, der er miljøvurderet Procent af lokalplaner, der er miljøvurderede indenfor regionerne procent 10 Pocent af lokalplaner, der er miljøvurderede 5 0 Hovedstaden Sjælland Syddanmark Midtjylland Nordjylland Regioner Kilde: Egen udarbejdelse på baggrund af indsamlet empiri 11

12 Som det fremgår af figuren, er det kun i Hovedstadsregionen og Sjællandsregionen at målsætningen om de 10 % miljøvurderede lokalplaner bliver opfyldt. Hovedstadsregionen trækker gennemsnittet op ved at have miljøvurderet dobbelt så mange lokalplaner, som en opfyldelse af det målsatte niveau kræver. Et relevant og interessant spørgsmål i denne forbindelse er, hvordan det kan sikres, at indholdet i miljøvurderingerne har en kvalitet, der kan bidrage til at sikre et højere miljøbeskyttelsesniveau, som jo er formålet med loven. Det er mere simpelt at give kommunerne en pose penge med en dertilhørende kvantitativ målsætning, end det er at sikre kvaliteten af de udarbejdede miljøvurderinger. Der er i miljøvurderingsloven ikke fastsat en målsætning for kvaliteten, udover de faste procedurer, der er retningsgivet i loven. Derfor ønsker vi i dette speciale at rejse spørgsmålet om, hvad der kan siges at være kvalitet i forhold til miljøvurdering, og hvilken kvalitet de udarbejdede miljøvurderinger af lokalplaner har. 1.1 Problemfelt Der er mange spørgsmål, der kan være relevante at rejse indenfor problemstillingen omkring sikring af kvalitetsniveauet i SMV, da der på nuværende tidspunkt ikke forelægger meget viden om, hvorledes miljøvurderingsloven er blevet modtaget og indarbejdet i de danske kommuner. Blandt andet kan spørgsmålene dreje sig om, hvorvidt miljøvurdering af lokalplaner reelt fører til bedre miljøhensyn i lokalplanerne, og hvorledes det er muligt at integrere miljøvurderingsarbejdet på en hensigtsmæssig måde i planlægningen. Og overordnet set kan man også stille sig det spørgsmål, hvad miljøvurdering egentlig skal kunne bidrage med til planlægningen i de danske kommuner. Der er flere barrierer, der kan stå i vejen for, at udførelsen af SMV bliver udbytterig, og at miljøvurderingerne gennemføres med en høj kvalitet. Der har i flere EU-lande været en tendens til modvilje mod at indføre SMV, inklusiv i Danmark 11. En af årsagerne til dette er, at mange af elementerne i forvejen indgår i det allerede implementerede VVM-direktiv eller i den traditionelle fysiske planlægning. Derudover kan manglen på viden omkring hvilke miljømæssige faktorer, der skal medtages i miljøvurderingerne, og manglende retningslinjer, medføre et ringe udbytte af de gennemførte miljøvurderinger. Desuden kan mangel på politisk vilje betyde, at miljøvurderingerne bliver nedprioriteret. Og endelig er det væsentligt, at der er en troværdighed til implementeringen af SMV, og en tro på, at dette er et redskab, der kan bidrage 11 [Thérivel & Partidário 1996:17] 12

13 positivt til miljøreguleringen 12. Disse barrierer kan være en stor udfordring for at SMVlovgivningen kan få den gennemslagskraft, som formålet tilskriver sig. I forhold til at skulle implementere SMV i danske kommuner, er flere af de ovenstående barrierer til stede. I miljøvurderingsloven står en række anvendelsesområder for SMV beskrevet. Disse er; ( ) den biologiske mangfoldighed, befolkningen, menneskers sundhed, fauna, flora, jordbund, vand, luft, klimatiske faktorer, materielle goder, landskab, kulturarv, herunder kirker og deres omgivelser, samt arkitektonisk og arkæologisk arv 13. Disse områder betegner således de retningslinjer, der er i miljøvurderingsloven for hvilke miljøproblemer, der kan være relevante at medtage i en miljøvurdering. Disse er ikke nærmere defineret, og kan således betragtes som værende mangelfulde i forhold til, at kommunerne skal kunne anvende dem i praksis. Det er ikke meningen, at samtlige faktorer skal vurderes i hver enkel miljøvurdering, da det ikke nødvendigvis vil være relevant. Udvælgelsen af hvilke miljøproblemer, der er relevante at medtage i de specifikke miljøvurderinger, er der dermed ikke retningslinjer omkring. Derudover findes der endvidere ingen retningslinjer for, hvordan de givne miljøproblemer skal løses, da miljøvurderingsloven udelukkende opstiller generelle proceduremæssige retningslinjer. Der kan være stor variation i de metoder, der bør og kan anvendes til at løse bestemte miljøproblemer, og der er her en mangel på målsætninger for, på hvilket niveau og hvorledes de identificerede miljøproblemer ønskes løst. Som vi tidligere gennemgik, er der sket en udvikling i miljøreguleringens metoder hen imod mere forebyggende metoder, men det er ikke beskrevet nærmere, hvordan SMV skal kunne bidrage til løsningen af miljøproblemer gennem disse metoder. Dette efterlader kommunerne med et stort ansvar for selv at skulle definere og forme deres praksis omkring SMV. Det er derfor et interessant spørgsmål, hvorvidt kommunerne formår at medtage de relevante miljøproblemer i miljøvurderingerne. Ligeledes er det et interessant spørgsmål, om udviklingen i miljøreguleringen fra fortynding og rensning til forebyggende metoder - kan spores i de metoder, kommunerne anvender i miljøvurderingsarbejdet til afbødning af miljøproblemerne. Det er disse to spørgsmål, der er omdrejningspunkt for foreliggende speciale. 12 [Thérivel & Partidário 1996:19] 13 [Miljøvurderingsloven 2004, 1, stk. 2] 13

14 Ovenstående problemfelt har således ledt os frem til følgende problemformulering: 1.2 Problemformulering I hvilket omfang formår de danske kommuner at udarbejde miljøvurderinger af lokalplaner, der lever op til kvalitetskriterier vedrørende prioritering samt afbødning af miljøproblemer? Uddybning af problemformulering I specialet udvikles to kvalitetskriterier, med det formål at kunne undersøge kvaliteten af de miljøvurderede lokalplaner. De to kvalitetskriterier er, 1) Relevante miljøproblemer og 2) Afbødende foranstaltninger. Det vil sige, at vi analyserer de indsamlede miljøvurderinger ud fra to parametre. For det første om der i miljøvurderingerne prioriteres relevante miljøproblemer. For det andet om der i miljøvurderingerne opstilles forebyggende og effektive afbødende foranstaltninger. For at identificere det første kvalitetskriterium, gennemgås EU s 6. Miljøhandlingsprogram og Danmarks Nationale Strategi for Bæredygtig Udvikling, med henblik på at afdække de højst prioriterede områder indenfor miljøbeskyttelse. Det er således EU og Danmarks prioriteringsområder, der anvendes som målestok for, om der i miljøvurderingerne fokuseres på relevante miljøproblemer. For at identificere det andet kvalitetskriterium, gennemgås mulighederne for afbødende foranstaltninger, og de mest effektive opstilles. Vi kan derefter analysere, om de effektive metoder anvendes i miljøvurderingerne. 14

15 2 Metode I dette kapitel vil gennemgå de metodiske valg, der har ledt frem til specialets udformning og design. De metodiske valg retter sig til følgende områder: Specialets design og struktur Erkendelsesprocessen i specialet Specialets placering i en samfundsmæssig kontekst Præsentation af teoretikere og informanter Indsamling og bearbejdning af kommunernes arbejde med SMV Analysestrategi 2.1 Design og struktur I det følgende illustreres og forklares specialets opbygning og sammenhæng. Nedenstående figur er en illustration af kapitlerne, og deres indbyrdes sammenhæng i specialet. Figur 2.1 Illustration af specialets struktur Problemformulering: I hvilket omfang formår de danske kommuner at udarbejde miljøvurderinger af lokalplaner, der lever op til kvalitetskriterier vedrørende prioritering samt afbødning af miljøproblemer? Kapitel 3 Retningslinjer for en god SMV Kapitel 4 De lovmæssige minimumskrav Kapitel 5 Opstilling af kvalitetskriterier 1) Relevante miljøproblemer 2) Afbødende foranstaltninger Kapitel 6 Analyse af kvaliteten af miljøvurderingerne Kapitel 7 Diskussion og perspektiv Kapitel 8 Konklusion 15

16 Kapitel 3 omhandler SMV. Formålet med kapitlet er at diskutere hvad begrebet strategisk miljøvurdering indebærer, samt at opstille retningslinjer for den gode SMV-praksis. Det er disse retningslinjer, der danner rammen for udarbejdelsen af kvalitetskriterierne. Vi analyserer ikke samtlige kvalitetskriterier, men udvælger i kapitel 5 de to kriterier, vi går videre med. De øvrige kvalitetskriterier tages op i en diskussion i kapitel 7, som det fremgår af ovenstående figur 2.1. Kapitel 4 omhandler de lovmæssige krav til kommunernes gennemførelse af SMV. Kapitlet indeholder en beskrivelse af henholdsvis EU-direktivet og den danske miljøvurderingslov som udgør de minimumskrav, der stilles til kommunernes udførelse af SMV. Til sidst i kapitlet opsummeres de lovmæssige minimumskrav, og de eventuelle mangler. I kapitel 5 udvælges to kvalitetskriterier på baggrund af de i kapitel 3 opstillede retningslinjer for den gode SMV-praksis. Endvidere oprationaliseres de to kvalitetskriterier, så de kan anvendes til at analysere kvaliteten af miljøvurderingerne. Kapitel 6 er en analyse af miljøvurderingernes kvalitet. I forhold til at analysere graden af opfyldelsen af kvalitetskriterium 1 Relevante miljøproblemer, vil vi undersøge, om der i miljøvurderingerne er fokus på prioriteringsområderne, og endvidere vil vi undersøge forholdet mellem lokalplanens formål og valgte miljøproblematikker. I forhold til at analysere graden af opfyldelsen af kvalitetskriterium 2 Afbødende foranstaltninger, vil vi undersøge forholdet mellem identificerede miljøproblemer og afbødende foranstaltninger, og endvidere vil vi undersøge, om der anvendes effektive og forebyggende afbødende foranstaltninger. Kapitel 7 er en diskussion af vores analyseresultater, hvor vi vil trække vores resultater op på et mere overordnet niveau, og diskutere årsagerne til den givne kvalitet af miljøvurderingerne. Yderligere indeholder kapitlet en diskussion af de elementer, vi ikke har medtaget i kvalitetsanalysen af miljøvurderingerne i kapitel 6. Vi vil endvidere diskutere fremtidsperspektiverne for miljøvurdering, og opliste anbefalinger, der kan styrke kvaliteten i miljøvurderingerne. Specialet indeholder dermed ikke en separat perspektivering senere i specialet. Kapitel 8 indeholder vores konklusion, og dermed besvarelsen af problemformuleringen. 2.2 Forundersøgelsens betydning for specialets udformning Tilrettelæggelsen af specialets design og valget af problemstilling har været en længerevarende erkendelsesproces, hvor vi har undersøgt flere forskellige vinkler. Vi har undersøgt flere 16

17 forhold i forbindelse med tilblivelsen, implementeringen og resultatet af miljøvurderingsloven. I dette afsnit ønsker vi at beskrive forundersøgelsens betydning for udformningen af problemstillingen og tilrettelæggelsen af det videre forløb i specialet. Nedenstående figur viser de områder, vi har været inde på i løbet af vores erkendelsesproces, både i forundersøgelsen og i specialets endelige undersøgelse. Figur 2.2 Forundersøgelsens betydning for specialets udformning Indledende litteraturstudier af Strategisk miljøvurdering Undersøgelse af implementeringsprocessen Retningslinjer for kvalitet i SMVprocessen Statistisk overblik over status på miljøvurderingsar bejdet Forundersøgelse Specialets undersøgelse Analyse af kvaliteten i miljøvurderingerne Interview med kommuner, Landsplanafdelingen og KL Undersøgelse af retningslinjer for en god SMV-praksis Retningslinjer for kvalitet i indholdet af miljøvurderingerne Indsamling og behandling af kommunernes screenede og miljøvurderede lokalplpaner Figuren viser de undersøgelser, vi har foretaget for at nå frem til den endelige fremgangsmåde i specialet. Figuren er delt op i en forundersøgelse (de grå kasser) og den egentlige undersøgelse, der leder til specialets resultater og konklusioner (de blå og grønne kasser). Stregen der deler erkendelsesprocessen op i forundersøgelsen og den endelige undersøgelse, viser punktet for fastlæggelsen af specialets fokus. Forskellen på de blå og grønne kasser er, at de blå kasser repræsenterer de elementer, der direkte indeholdes i analysen af miljøvurderingerne i kapitel 6, og de grønne kasser repræsenterer de elementer, der ikke indgår i kapitel 6, men tages op i diskussionen i kapitel 7. Indledningsvist bestod forundersøgelsen, som det fremgår af figur 2.2, af litteraturstudier, hvor vi blandt andet fik en forståelse for EU-direktivet og den danske lov. Herunder hvordan planloven fungerer, og hvilken rolle miljøvurderingsloven kan indtage i forhold til den øvrige planlægning. Herudover har vi også opnået en forståelse for, hvilke miljøkonsekvenser, der oftest ses i forbindelse med nyt byggeri, da dette ofte er genstanden for udarbejdelsen af en lokalplan. Miljøvurdering er således et redskab, der kan anvendes til at reducere miljøind- 17

18 virkningen fra opførelsen og især driften af et byggeri. Vi har i forbindelse med dette studeret blandt andet Miljørigtig Projektering 14 og Håndbog om Miljø og planlægning 15, samt lignende dokumenter om kommuners planlægningspraksis og byggeriers miljøindvirkninger. Endvidere studerede vi flere teoretikeres (blandt andet Bo Elling og Maria Rosário Partidário) syn på muligheder og barrierer for implementering af SMV. Vi har som en del af forundersøgelsen gennemført i alt syv kvalitative interviews med relevante personer i forhold til feltet. Vi har deraf gennemført fire interviews med kommunerne, Ringsted, Albertslund, Greve og Hillerød. Derudover har vi afholdt interviews med KL og Landsplanafdelingen i Skov- og Naturstyrelsen, da det er disse to institutioner, der har udformet og forhandlet den danske miljøvurderingslov, og som derfor har været medvirkende til at skabe forudsætningerne for kommunernes arbejde med miljøvurderingsloven. I interviewene med KL og Landsplanafdelingen har vi valgt at fokusere på de officielle målsætninger, formålet og behovet for miljøvurdering samt hvilke miljøproblemer, loven kan bidrage til at løse og hvordan. Vi har afholdt interviews med Gert Johansen, Peter Arnborg og Kåre Svarre Jacobsen 16. Kåre Svarre Jacobsen er chefkonsulent i KL, og har været medvirkende til udarbejdelsen af pjecen Kom-i gang, der er en hjælp til kommunerne om at påbegynde arbejdet med miljøvurdering. Derudover har han holdt flere oplæg i kommunerne, og har også været med til at forhandle de økonomiske midler til kommunernes arbejde med miljøvurdering. Peter Arnborg er fuldmægtig i Landsplanafdelingen, og Gert Johansen er Specialkonsulent. Begge har haft indflydelse på udformningen og formuleringen af den danske miljøvurderingslov. Vi har udvalgt de interviewede kommuner efter det kriterium, at de er i gang med miljøvurderingsarbejdet, og har forskellige erfaringer 17. Vi har udvalgt kommunerne på baggrund af en anbefaling fra konsulentvirksomheden COGITA, der har stået for meget af kommunernes forberedelse til miljøvurderingsarbejdet. Emnerne til interviewene med kommunerne omhandlede hovedsageligt mængden af deres erfaring med miljøvurdering, deres holdning til loven samt deres syn på potentialer og barrierer i forhold til implementering af loven. Interviewresultater Ifølge interviewpersonerne fra Landsplanafdelingen og KL er miljøvurderingsloven på nogle områder blevet nedprioriteret fra statens side, og har ikke fået meget opmærksomhed. Kåre 14 [Miljøministeriet 1994] 15 [Miljøministeriet 2004] 16 [Interviewene er vedlagt i en lydfil, bilag 1] 17 [Der foreligger en transskribering af de fire interviews i bilag 2] 18

19 Svarre Jacobsen fra KL, der har været med til at forhandle økonomiske ressourcer til kommunerne, mente at kommunerne havde fået utilstrækkelige økonomiske midler til at kunne udnytte de potentialer, der kan opnås gennem miljøvurdering. Peter Arnborg fra Landsplanafdelingen tilsluttede sig denne holdning. Det er interessant, at både den statslige styrelse og KL, som varetager kommunernes interesser, er enige om, at de økonomiske midler er utilstrækkelige. I tråd med dette, mente Peter Arnborg, at det var tydeligt, at staten har nedtonet loven, idet der intet er blevet gjort for at tilpasse den til danske forhold. Det vil sige, at loven nærmest er blevet direkte oversat fra EU-direktivet, og der er ikke taget nogle initiativer for at præcisere, konkretisere eller forbedre lovens retningslinjer. Derudover anså Peter Arnborg det som værende problematisk, at Miljøministeriet havde været så længe om at få udgivet en vejledning til loven. Gert Johansen, også fra Landsplanafdelingen, var mere optimistisk i forhold til loven, og mente ikke at der var de store problemer i at skulle gennemføre den. Ifølge Gert Johansen kræver miljøvurderingsloven ikke de store ressourcer af kommunerne, da mange af dem i forvejen har en planlægningspraksis, hvor det er nemt at indføre miljøvurdering. Ifølge interviewene med kommunerne 18 handler potentialerne i miljøvurderingsloven mest om synlighed overfor borgerne, bedre og mere systematisk planlægning samt en større viden om lokalplanernes miljøkonsekvenser. For at kunne udnytte potentialerne, skal flere barrierer overvindes, da der ifølge kommunerne er en række vanskeligheder forbundet med gennemførelse af miljøvurderinger. De største vanskeligheder synes at være, at retningslinjerne forbundet med loven er ukonkrete og udefinerede, og at dette kan føre til, at loven ikke vil have gennemslagskraft i planlægningen. I alle kommunerne var der en bekymring for, om miljøvurdering overhovedet ville medføre foranstaltninger, der kan reducere negative miljøpåvirkninger. Igennem alle de gennemførte interviews fik vi et godt indblik i nogle af de problemstillinger, der kunne gøre sig gældende i forhold til miljøvurderingsloven. Vi kunne overordnet set få øje på to problemområder, 1) Dels hele implementeringsprocessen af loven, herunder blandt andet dens udformning, formulering og de manglende ressourcer. Kommunerne synes umiddelbart at have en del problemer med de uklare retningslinjer i loven. 2) Dels var der en del problemer forbundet med selve SMV-praksisen, altså den praktiske gennemførelse, definition af væsentlige miljøproblemer samt en tvivl om, hvorvidt miljøvurderingsloven kan bidrage til reelt at forbedre muligheden for at integrere bedre miljøhensyn i planlægningen. 18 [I bilag 3 findes en oversigt over de væsentligste udtalelser fra kommunerne i skemaform] 19

20 På baggrund af de opridsede problemstillinger, og som det fremgår af figur 2.2, valgte vi at gå videre med problemstillingerne forbundet med selve SMV-praksisen. Vi vil med andre ord undersøge retningslinjer for gennemførelsen af en god SMV. I det følgende vil vi vise specialets fokusområde i forhold til de øvrige problemstillinger, som ikke indeholdes direkte i analysen i specialet. 2.3 Specialets placering i en samfundsmæssig kontekst Nedenstående figur viser, hvorledes specialet placerer sig i en samfundsmæssig kontekst. Figuren er en modificeret udgave af Søren Winters (2005) Integrerede implementeringsmodel 19, illustreret i bogen Offentlig forvaltning i Danmark Implementering og effektivitet. Winters implementeringsmodel er en generel model for implementeringen af love i Danmark. Nedenstående figur er modificeret ved en udvidelse af Winters model med en international dimension. Vi har tilføjet følgende til Winters figur, 1) Grundlaget for udarbejdelsen af EUdirektivet og metodeudvikling af SMV (cirklerne), og 2) Overførslen fra EU-direktivet til den danske lovgivning altså den nationale transponering og kapacitetsopbygning (de sorte kasser). Desuden er figuren modificeret ved, at den er tilpasset til implementering af miljøvurderingsloven. Figur 2.3 Placering af specialet i en samfundsmæssig kontekst Espoukonventionen Planmyndighed Udvikling i EU's miljøpolitik EUdirektivet om SMV National transponering National kapacitetsopbygning Individuel kapacitet Institutionel kapacitet Vejledning og rådgivning Kommunal SMV af lokalplaner Effekt på miljøet Erfaringer fra andre lande Systemisk kapacitet Statslig Metode-udvikling UNECE UNEP Teoretiske bidrag Proceduremæssige og indholdsmæssige retningslinjer for kvalitet i SMV Udvalgte kvalitetskriterier til analyse Kilde: Egen modifikation på baggrund af Winter 2005:59 19 [Winter 2005:59] 20

21 Figuren viser tilblivelsen, implementeringen og resultatet af miljøvurderingsloven. Cirklerne til venstre illustrerer tilblivelsen af EU-direktivet. Inputs til udformningen af direktivet er kommet forskellige steder fra, blandt andet gennem erfaringsudveksling og erfaringsopsamling, metode-udvikling på universiteter og i andre landes planmyndigheder samt som et led i EU s miljøpolitiske udvikling. Derudover har United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) og United Nations Environmental Programme (UNEP) bidraget til metodeudvikling af SMV, der inkluderer bidrag fra flere teoretikere. UNECE har ligeledes fremsat forslag til en SMV-protokol. I kapitel 3 uddybes den historiske baggrund for vedtagelsen af EUdirektivet. De sorte kasser viser hvad der sker, når EU-direktivet er vedtaget, og skal indføres i dansk lov. Her skal der først og fremmest ske en national transponering, hvor EU-direktivet indføres i dansk lovgivning. Ved indførelsen i den danske lovgivning er EU-direktivet nærmest direkte oversat i en selvstændig dansk lov. I forbindelse med transponering, er en national kapacitetsopbygning en fordel, planmyndighedernes kompetencer derved styrkes. De røde stiplede pile illustrerer, at der ikke har været en kapacitetsopbygning i forbindelse med miljøvurderingsloven, men at denne blot er udformet i en lov, og derefter overdraget til planmyndighederne. I kapitel 4 uddybes dette. De blå kasser illustrerer implementeringsprocessen og resultaterne af planmyndighedernes implementering af loven. I implementeringsprocessen er der flere faktorer, der kan have en betydning for resultatet af loven (eller præstationerne, jf. Winter). Faktorerne der kan have betydning for resultatet af miljøvurderingsloven, kan opdeles i individuel, institutionel og systemisk kapacitet 20. Den individuelle kapacitet refererer til medarbejderne, og denne kan styrkes gennem vejledning, kurser og lignende. Den institutionelle kapacitet refererer til kommunen som institution, indeholdende den interne struktur og interne rammer for gennemførelsen af miljøvurderingsloven. Denne kapacitet kan styrkes ved en nedsættelse af de rigtige udvalg, uddelegering af ansvarsområder, sikring af tværfagligt samarbejde og lignende, for at kunne indarbejde miljøvurderingsloven så godt som muligt i kommunens struktur. Den systemiske kapacitet refererer til de ydre rammer, som er fastsat statsligt, og som hovedsageligt består af de økonomiske ressourcer, der er tildelt kommunerne, samt en vejledning til miljøvurderingsloven. 20 [Winter 2005:59 og 104 opdeler disse faktorer i de organisatoriske og interorganisatoriske faktorer samt markarbejderadfærden, som betyder arbejdernes adfærd] 21

22 I specialets undersøgelse tages udgangspunkt i de udarbejdede miljøvurderinger, som er et resultat af tilblivelsen, transponeringen og implementeringen af loven. Vores undersøgelsesområde er illustreret i de grønne kasser i figuren. Vi ønsker således at undersøge kvaliteten af resultatet af miljøvurderingsloven, og vi opstiller en metode til at kunne gennemføre denne undersøgelse på baggrund af de metoder og teorier, der er udviklet for SMV. Vi opstiller dermed, som det fremgår af figurens grønne kasser, et sæt retningslinjer for den gode SMVpraksis. Vi udvælger derefter bestemte kvalitetskriterier ud fra disse retningslinjer, og disse anvendes til at analysere kvaliteten af miljøvurderingerne. Retningslinjerne for den gode SMV-praksis kan inddeles i to typer. Den ene type refererer til processen omkring gennemførelsen af SMV, og den anden type refererer til indholdet af miljøvurderingslovens resultat altså de udarbejdede miljøvurderinger. I og med at vi fokuserer på miljøvurderingerne, udvælger vi de retningslinjer, der er relateret til indholdet i miljøvurderingerne. I kapitel 5 udvælges og operationaliseres kvalitetskriterierne. Dermed vil vi ikke i analysen af miljøvurderingernes kvalitet undersøge hvilke og hvorledes den individuelle, institutionelle og systemiske kapacitet har påvirket resultatet af miljøvurderingsloven, men en diskussion af dette tages op i kapitel Præsentation af teoretikere og informanter I det følgende beskrives kortfattet de teoretikere, vi anvender gennem specialet indenfor to hovedområder. Det ene område omhandler SMV, herunder formålet, anvendelsen og kvalitetskriterier for en god SMV. Det andet område er den europæiske og danske miljøpolitiks udvikling gennem tiden. Teoretikere og informanter om SMV For at opnå forståelse for SMV samt barrierer og muligheder, retningslinjer for den en god SMV-praksis og lignende, har vi anvendt en række forskellige teoretikere. Vi har taget udgangspunkt i teoretikerne Maria Rosário Partidário og Barry Sadler. De to teoretikere repræsenterer to forskellige syn på formålet med SMV, hvorfor vi har fundet det interessant at præsentere deres forskellige synspunkter i en diskussion af formålet med SMV i kapitel 3. Barry Sadler er rådgiver for en række internationale organisationer, blandt andet UNEP, og han har blandt andet medvirket til at udarbejde UNECE s hovedrapport om SMV. Derudover har Barry Sadler skrevet flere artikler om SMV samt ligeledes flere bøger. Maria Rosário Partidário er uddannet miljøingeniør, og er professor på New University of Lisbon i Portugal. Hun arbejder med forskning og udvikling samt rådgivning om miljøplan- 22

23 lægning og miljøforvaltning. Derudover har hun skrevet flere artikler om SMV samt om forbindelsen mellem SMV og VVM og den fysiske planlægning. Udover disse to teoretikere, inddrages øvrige som supplement, ligeledes i kapitel 3. Disse præsenteres i det følgende. Bo Elling er lektor på Tek-Sam på RoskildeUniversitetsCenter, og er uddannet mag.scient.soc. Bo Elling har beskæftiget sig indgående med VVM og SMV, og har blandt andet været medvirkende til at udvikle EU-direktivet. Derudover er han medlem af EU-networking group for research and development. Riki Therivél er medejer af Levett-Therivel sustainability consultants, og er derudover gæsteprofessor på Oxford Brooks University s of School of Planning. Endvidere er hun ekspert i SMV, og i det hele taget i miljøvurdering. Riki Therivél har udgivet stort antal artikler og flere bøger om miljøvurdering. Barry Dalal-Clayton er direktør for Strategies, Planning and Assessment på International Institute for Environment and Development. Derudover har han mange års erfaring med bæredygtig udvikling i planlægning, blandt andet i udviklingslande. Han er ekspert i miljøvurdering, og konsekvensvurdering af politikker, og har endvidere beskæftiget sig med naturressourceforvaltning. Thomas B. Fischer er uddannet geograf (dipl.-geogr.) fra FU Berlin. Derudover har han en PhD fra Manchester. Thomas B. Fischer er formand for International Association for Impact Assessment (IAIA). Han er endvidere ekspert i SMV og fysisk planlægning. I kapitel 3 der omhandler SMV suppleres yderligere med øvrige teoretikere. Endvidere anvender vi hovedrapporter, vejledninger og manualer fra UNECE og UNEP om SMV. Teoretikere og informanter om miljøregulering Den viden vi har fået om den historiske udvikling i miljøreguleringen, både i EU og i Danmark anvender vi til to formål. Dels til det formål at gennemgå overordnede udviklingstræk i miljøreguleringen, og dels i operationaliseringen af vores udvalgte kvalitetskriterier i kapitel 5. 23

24 Hans Christian Bugge er professor i miljøret og cand.jur fra Oslo universit. Han arbejder med national og international miljøret i EU. I specialet anvender vi hovedsageligt hans synspunkter om udviklingen i EU s miljøpolitik, som vi beskrev i indledningen. Ellen Margrethe Basse er professor dr. jur, og uddannet på Århus universitet. Hun er ekspert i miljøret og offentlig ret. Vi bruger hendes publikationer til at definere og forklare udviklingen i den danske miljøpolitik herunder hvilke principper der har været fremherskende gennem tiden og hvad de bruges til. Dette gennemgås hovedsageligt i kapitel 5. Mogens Moe er advokat lic.jur. og tidligere chef for det juridiske kontor i miljøstyrelsen. Han er miljøretekspert, og vi bruger hovedsageligt hans udgivelser til at beskrive den historiske udvikling i miljøpolitikken i Danmark blandt andet i indledningen. Derudover bruger vi ligeledes hans udgivelser til at belyse de principper indenfor miljøreguleringen, der har været taget i brug gennem tiden i kapitel Indsamling og bearbejdning af kommunernes arbejde med miljøvurdering Vores indsamlede empiri består af samtlige kommuners screenede og miljøvurderede lokalplaner, det vil sige alle de lokalplaner der er omfattet af miljøvurderingsloven. Lokalplanerne er alle udarbejdet mellem 21. juli 2004, som er ikrafttrædelsesdatoen for miljøvurderingsloven, og april 2006, som er sluttidspunktet for empiriindsamlingen. Empiriindsamlingen er foregået over en periode på tre måneder fra februar til april 2006, og vi har i alt indsamlet 443 screenede miljøvurderinger, hvoraf der ved de 40 er udarbejdet en miljøvurdering. I det følgende beskrives metoden for indsamling og bearbejdning af lokalplanerne og miljøvurderingerne Indsamling af empiri For at gennemføre indsamlingen af kommunernes lokalplaner, har vi indledningsvist overvejet følgende parametre, 1) hvad er vores målpopulation, og hvor stor en del af målpopulationen skal vi undersøge, 2) hvordan skal vi udvælge vores sample til undersøgelsen, 3) gyldigheden og pålideligheden af vores undersøgelse, og hvilken betydning eventuelle fejlkilder har for resultaterne. 24

25 Målpopulationen og udvælgelse af sample Målpopulationen er det produkt, som undersøgelsens resultater skal kunne sige noget om 21. I vores tilfælde består målpopulationen af alle de lokalplaner, de danske kommuner har udarbejdet, og som har gennemgået en screeningsproces og/eller en miljøvurdering, og altså ligeledes også miljøvurderingerne. En almindelig fremgangsmåde er at udvælge et repræsentativt sample 22. Det betyder, at man udvælger et sample, der har samme karakteristika som målpopulationen, eller med andre ord, som giver et billede af målpopulationen i miniatureformat 23. Hvad angår samplets størrelse, vil denne blandt andet være afhængig af den specifikke problemstilling, og specielt hvordan man har defineret sin målpopulation. Jo mere heterogen, målpopulationen er, desto større sample vil det være passende at have, da det er sværere at udvælge et tilfældigt repræsentativt sample af en heterogen gruppe. Vi skulle således tage stilling til, om samtlige lokalplaner (hele målpopulationen) skulle indgå i undersøgelsen, eller om vi kunne udvælge et repræsentativt udsnit. Efter flere overvejelser om dette, og nogle stikprøver fra et antal kommuner, måtte vi erkende, at fejlkilderne ved at udvælge et tilfældigt sample, ville blive for store. Årsagen til dette er blandt andet, at der er tale om en forholdsvis heterogen målpopulation. Dette grundes med, at de danske kommuner har forskellige måder at miljøvurdere på, og det er svært at have et præcist kendskab til deres vurderingsgrundlag på forhånd. Igennem indledende kendskab til kommunernes arbejde med miljøvurdering, så vi ikke et mønster i kommunernes måder at miljøvurdere på, eller antallet af miljøvurderinger, i forhold til beliggenhed eller størrelse eller lignende faktorer. Derfor besluttede vi, at vi ville indsamle lokalplaner fra samtlige af de danske kommuner, for at vi kunne få den nødvendige information om deres måder at screene og miljøvurdere lokalplaner på. På denne baggrund har vi valgt at indsamle samtlige lokalplaner i de danske kommuner, der er endeligt vedtaget efter 21. juli 2004, og som har gennemgået en screeningsproces, der enten har været årsagsgivende til, at planen skulle miljøvurderes eller ikke skulle miljøvurderes. Vi har indsamlet lokalplanerne gennem kommunernes hjemmesider, og vores undersøgelse omfatter således kun de lokalplaner, som er tilgængelige på internettet, og hvori det eksplicit fremgår, at de har været omfattet af miljøvurderingsloven. Rent praktisk har vi gennemgået samtlige lokalplaner på hver enkelt kommunes hjemmeside for at kunne vælge dem ud, der har været screenet for kravet om miljøvurdering. I de tilfælde hvor kommuner er blevet lagt sammen på grund af kommunalreformen, har vi naturligvis gennemgået lokalplanerne fra 21 [Nichols 1991:50] 22 [Nichols 1991:53] 23 [Nichols 1991:50] [Bjerg & Villadsen 2006:32] 25

26 samtlige af de sammenlagte kommuner. Vi har som nævnt kun valgt de lokalplaner ud, som er endeligt vedtaget, hvilket betyder, at alle de lokalplaner, der er screenet eller miljøvurderet, men som fortsat foreligger som forslag på kommunernes hjemmesider, ikke er medtaget i undersøgelsen. Konkret betyder dette, at det i vores materiale kan se ud som om nogle kommuner endnu ikke har igangsat arbejdet med miljøvurdering, selvom det ikke er tilfældet. Baggrunden for ikke at medtage udkast til lokalplaner er, at de oftest fortsat er i høring, hvorfor vi ikke kan være sikre på, om der bliver lavet ændringer i miljøvurderingsafgørelserne. Gyldighed og pålidelighed I undersøgelsen vil man oftest komme ud for problemet med frafald, eksempelvis fordi der er eksempler, som man ikke kan få fat i. Det betyder, at det oprindeligt tænkte sample bliver ufuldstændigt. Hvis frafaldet ikke er tilfældigt, fordi de udeblivende eksempler har specielle karakteristika, vil man ikke længere have et repræsentativt sample 24. I så fald må man tilpasse sine konklusioner herefter. Dog plejer man at regne med, at et mindre frafald ikke vil forrykke resultaterne væsentlig, men det er vigtigt at overveje, hvilke årsager, der kan være til frafaldet. Vi stødte blandt andet på en række lokalplaner, der er vedtaget efter juli 2004, og som ikke indeholder oplysninger om hverken en screenings- eller miljøvurderingsproces. Vi havde på forhånd en stærk formodning om, at dette skyldtes, at arbejdet med lokalplanerne var påbegyndt, før loven trådte i kraft. Der forelå dog også den mulighed, at lokalplanerne kunne være screenet eller miljøvurderet, men at dette blot ikke var blevet skrevet ind i lokalplanerne på hjemmesiderne. For at sikre os, at vi ikke på dette punkt medvirkede til at lave en unødvendig fejlkilde i datamaterialet, har vi udvalgt et udsnit af disse lokalplaner og telefonisk undersøgt, om de reelt har været miljøvurderet. Det viste sig i samtlige af de undersøgte tilfælde, at der var tale om lokalplaner, som greb ind i gammel planlægning fra før 21. juli 2004, og som derfor ikke var omfattet af kravet om miljøvurdering. Vi mente dermed, at vi med god samvittighed kunne gå ud fra, at der ikke var tale om lokalplaner på kommunernes hjemmesider, som var miljøvurderet uden at dette var nævnt i dem. Derudover har vi ligeledes tjekket op på, om kommunernes hjemmesider har været opdaterede, eller om der eventuelt kunne være lokalplaner, der var screenet og endeligt vedtaget, uden at de forekom på kommunernes hjemmeside. Gennem vores telefoniske stikprøver var der her heller ikke noget, det tydede på, at der var en fejlkilde på dette punkt, da de adspurgte kommuners hjemmesider var opdaterede. 24 [Nichols 1991:59] [Bjerg og Villadsen 2006:37] 26