7. Forenkling af aftalestyring

Transkript

1 Forenkling også et kommunalt ansvar 7. Forenkling af aftalestyring Aftalestyring er i de senere år blevet en af de mest udbredte styreformer i de danske kommuner. Aftalestyringen, der her også dækker over kontraktstyring, er udformet meget forskelligt i kommunerne. Det gælder både i forhold til de aktører, der indgår aftalen, indholdet i aftalen samt formålet hermed. Uafhængigt af hvilken model, der er valgt lokalt, er der en indbygget risiko for, at aftalerne vokser sig for store. I det følgende gives en række forslag til, hvorledes aftalestyringen kan forenkles. 108

2 7. Forenkling af aftalestyring Aftalestyring er de seneste år blevet en af de mest udbredte styreformer i de danske kommuner. Og meget tyder på, at styreformen vinder om end endnu mere indpas i de nye kommuner. Med aftalestyring tænkes der i dette afsnit på aftaler der indgås mellem to kommunale enheder det være sig mellem det politiske niveau og institutionsniveauet eller direktionen og institutionsniveauet. Det primære fokus i dette kapitel er på, hvorledes styringsmodellen kan forenkles. Derfor vil der ikke blive skelnet mellem aftalestyring, kontraktstyring og afarter i tilknytning hertil. Aftalestyring anvendes som fællesbetegnelse. Det enkle svar på mere enkle aftaler vil være, at aftalerne blot skal gøres mindre deltaljerede. Men løsningen er betinget af det formål kommunen har med sin aftalestyring, og kan derfor ikke besvares så enkelt. Alligevel forsøges der i kapitlet at skitsere en række måder, hvorpå aftalestyringen kan forenkles. Forenkling af aftalestyring: Formålet med aftalestyringen skal være præcist Begræns oplevet bureaukrati ved aftalestyring Definer parternes roller Skab sammenhæng til den øvrige styring Undgå lange aftaler Vær opmærksom på antallet af aftaler Anvend skabeloner med omtanke Brug flerårige mål Vær opmærksom på antallet af mål Forenkling af opfølgningen på aftaler Der er stor variation i kommunernes udformning af aftalestyringen. Det gælder både i forhold til de aktører, der indgår aftalen, indholdet i aftalen og formålet med aftalen. 109

3 Forenkling også et kommunalt ansvar Indholdsmæssigt er spændvidden i aftalerne stor. Der er særlig stor forskel på hvor detaljeret indholdet i de enkelte ydelser er beskrevet. Spændvidden i aftalestyringen går fra aftaler, der primært fastlægger økonomiske decentraliseringsregler, med et kortere afsnit om politik og visioner på området, over aftaler, der har præcise beskrivelser af politiske mål på området, til aftaler, der har en egentlig kravspecifikation af de enkelte ydelser på området. Der findes endelig en række forskellige formål med at indføre aftalestyringen. Nogle af de væsentligste formål med aftalestyringen kan således være 1 : At sikre dialog mellem politikere og institutioner At skabe synlighed om serviceniveau og sammenhæng mellem indhold og økonomi i virksomhederne At tildele virksomhedslederne (institutionslederne) en høj grad af frihed inden for et fælles styrings- og ledelsesgrundlag udmøntet gennem aftalerne. En af fordelene ved aftalestyring er, at politikernes forventninger til den enkelte institution og dennes funktion bliver ekspliciteret via målformuleringen i aftalerne. Det giver endvidere institutionen et styringsgrundlag, som er i samhørighed med kommunens overordnede målsætning. De decentrale ledere sikres et ledelsesrum inden for den ramme aftalerne opstiller. Blandt institutionsledere gives der desuden udtryk for, at aftalerne motiverer dem til at sætte ord på, hvad institutionerne laver til dagligt, hvilket af nogle opleves som noget positivt. Endelig er aftalerne med til at sætte fokus på udviklingsprojekter. Overordnet set kan de politiske udmeldinger udmønte sig i to forskellige typer af aftaler. En mere detaljeret model (entreprisemodellen) og en mindre detaljeret model (dialogmodellen). I entreprisemodellen fokuseres der på, at aftalerne skal indeholde meget præcise krav til serviceniveau og præcise ydelsesbeskrivelser. Detailniveauet i aftalerne skal være af en karakter, som muliggør opfølgning via et ledelsesinformationssystem samt i princippet udgøre udgangspunktet for eventuelle udbudsforretninger. 1: Økonomistyring i bevægelse (2006):

4 7. Forenkling af aftalestyring I dialogmodellen fokuseres der på den direkte styringskæde mellem politikere og institutioner. Det betyder samtidigt, at udformningen af aftalerne i dette aftaleregime bygger på enkelthed og overskuelighed. Fordelen ved denne aftaleform er, at der er en dialog mellem politikere og institutionsledere, herunder en forventningsafstemning. Herudover at der alt andet lige er en øget frihed til kvalitetsudvikling på institutionerne. Samlet set giver aftalerne både det politiske niveau, det administrative niveau og institutionsniveauet en fælles referenceramme for den service, der skal leveres til borgerne. At aftalestyringen de senere år for alvor har fået sit tag i den kommunale styringspalet, viser en undersøgelse fra KREVI fra Ifølge undersøgelsen brugte 42 pct. af kommunerne i 2003 aftalestyring, mod 67 pct. i dag. Samtidig har knap halvdelen af de kommuner, der ikke i 2007 brugte aftaler/interne kontrakter, planer om at indføre styringsredskabet på kort eller lang sigt. Undersøgelsen afdækker i øvrigt, at aftaler i dag i vid udstrækning anvendes på alle sektorområder. Ser man på, hvad kontrakterne indeholder, er der samlet set større vægt på det overordnede end på det specifikke. Det gælder både i forhold til mål og rammer. Beskrivelser af økonomiske retningslinjer indgår oftere i alle kontrakter end beskrivelser af mål, der dog også er stærkt repræsenteret i form af krav til kvaliteten i serviceydelserne. 111

5 Forenkling også et kommunalt ansvar Forenkling gennem mere præcise formål og roller Aftalestyring kan synes som et unødigt bureaukratisk element, hvis det ikke står klart for institutionerne hvad formålet med aftalerne er, og hvis de ikke oplever, at aftalerne bliver til et aktivt dokument i dialogen med forvaltningen. Formålet med aftalestyringen skal være præcist Aftalestyringens form er betinget af det formål kommunen har med at anvende styreformen. Lægges vægten på dialogstyring, kan aftalen gøres relativ kort med vægten lagt på præcise mål og målbare resultatkrav, der let kan gøres til genstand for en dialog. Lægges vægten på økonomisk styring med sammenhæng mellem indhold og økonomi, er der langt større krav til beskrivelse af institutionens ydelser og de økonomiske konsekvenser af ændringer i produktionen. Erfaringen med kontraktstyring i sin reneste form har vist, at det en meget ufleksibel styreform til håndtering af offentlige ydelser. Men i nogle sammenhænge er det netop det ufleksible der søges, fx i de tilfælde hvor kontrakten gælder for et område, hvor leverandøren ikke nødvendigvis er kommunal. I de situationer er der behov for udpræget grad af præcision. Det er derfor en styrke at være præcis på, hvad der er aftalestyringens bærende principper. At kunne henvise hertil vil være en stor fordel særligt i det løbende arbejde med implementeringen af aftalestyringen. 112

6 7. Forenkling af aftalestyring Begræns oplevet bureaukrati ved aftalestyring Måden hvorpå styreformen implementeres ellers sælges på over for organisationen er af stor betydning for, hvor bureaukratisk og besværlig aftalestyringen opleves. Uanset hvor smidig og enkel den ansvarlige forvaltning eller stab finder det udarbejdede koncept, kan det opfattes helt anderledes af de aftaleholdere, der i sidste ende skal arbejde med aftalerne. Dialogen er et centralt element i aftalestyringskonceptet. Flere kommuner har således erfaringer med at interne implementeringsprocesser kan falde forskelligt ud. I de tilfælde hvor dialogprocesserne har været prioriteret højt, fx gennem opstartsmøder med orientering om konceptet med institutionslederne (aftaleholdere), gruppearbejde om hvad der giver mening at indarbejde i aftalerne, opleves aftalerne som et brugbart redskab. Omvendt gælder det, at hvis styringskonceptet er blevet forceret igennem, er oplevelsen hos institutionslederne, at aftalen er et stykke papir, der blot skal laves, men ikke anvendes i institutionernes styring Det er derfor af afgørende betydning, at aftaleholderne kan se et formål med aftalen og at det giver mening at arbejde med aftalen for den enkelte aftaleholder, for at aftalestyringen ikke skal betragtes som bureaukratiserende. 113

7 Forenkling også et kommunalt ansvar Definer parternes roller Afgrænsning og præcisering af roller udgør en væsentlig faktor for enkelheden i aftalesystemet. Alle parter i et aftalesystem skal have accepteret sin rolle. Det gælder politikere, der afhængig af systemets indretning i højere grad bliver politik- og målformulerende, embedsværket, der bliver bestillere og konsulenter samt de decentrale ledere, der må tage udviklings- og driftsanvaret på sig. Det er erfaringen i flere kommuner, at konstruktionen med det politiske niveau 2 og institutionerne som aftaleparter kan efterlade forvaltningsniveauet i et mere eller mindre udtalt tomrum. En yderligere konsekvens heraf kan være, institutionerne ikke ved hvor de skal henvende sig med spørgsmål. Hvis ikke forvaltningsniveauets rolle er veldefineret, kan det således give anledning til slør i aftalesystemet, når forvaltningsniveauet agerer. Det er fx vigtigt, at fastlægge hvilke beføjelser forvaltningsniveauets har overfor institutionsniveauets budgetmæssige og faglige problemstillinger. Hvis ikke dette er fastlagt, kan det dels bidrage til at undergrave tilliden til aftalesystemet, dels øge mængden af styringstiltag og dermed den interne bureaukratisering unødigt. Skab sammenhæng til den øvrige styring En kommune er præget af et utal af styringsprocesser og dokumenter. I bestræbelsen på forenkling er det væsentligt at sammentænke aftalestyringen med den samlede styring, så overblik og enkelhed bevares. Og dobbeltarbejde undgås. Det er i den sammenhæng vigtigt, at der er fokus på sammenhæng mellem fx kommuneplan, serviceplan og de forskellige politikker samt den daglige drift i institutionerne. Det gælder også statslige initiativer, som fx kvalitetsrapporterne Eller direktionen i de kommuner, hvor ansvaret for indgåelse af aftaler delegeret til direktionen.

8 7. Forenkling af aftalestyring Forenkling af aftalernes udformning Når aftalernes udformning skal forenkles skal der findes den rette balance mellem enkelhed, meningsfuldhed og tilstrækkelighed. En balance der næppe kan sættes på formel, men må søges i den enkelte kommunes ønsker til og forudsætninger for styring via aftaler. Undgå lange aftaler En af de måder, der kan opnås enkelhed i aftalestyringen på, er ganske simpelt længden af de konkrete aftaler. Der kan meget nemt opstå mangfoldige ønsker til indholdet i aftalerne, hvor nogen kunne ønske fyldige beskrivelser af aftaleholderens rammer og ydelser. Men aftalen skal både udarbejdes, læses og anvendes. Og i mange tilfælde vil der være et større antal aftaler. Det er derfor vigtigt, at indholdet i aftalerne er fokuseret på de emner, som er centrale for aftaleparterne at indgå aftale om. Det kan være fx være de overordnede målsætninger, indsatsområder, tværgående projekter, økonomisk ramme. Hvis der er et ønske om at beskrive institutionens kerneydelser og egne mål kan de fx fremgå af en virksomhedsplan. Vær opmærksom på antallet af aftaler En anden måde at skabe forenkling på er ved at reducere antallet af aftaleholdere. Antallet af aftaleholdere har betydning for begge parter i aftalen. På institutionsniveau skal der være en tilstrækkelig administrativ kapacitet til at kunne indgå i aftalekonceptet og på politisk niveau (alternativt direktionsniveau) skal det være muligt at overskue antallet af aftaler. Hvis politikerne ikke kan overskue antallet af aftaler, vil de heller ikke reelt kunne bruge aftalerne som styringsredskab. Det er dog ikke nødvendigvis uden sværdslag at reducere antallet af aftaleholdere ved at samle flere institutioner under samme aftale. Hvis de berørte institutioner fysisk er placeret flere forskellige steder, kan det være en udfordring at få samordnet indsatsen på de pågældende institutioner i overensstemmelse med aftalen. I nogle tilfælde har kommunerne erfaret, at en sådan konstruktion snarere har ført til mere bureaukrati end været udtryk for den forenkling, som var hensigten. 115

9 Forenkling også et kommunalt ansvar Anvend skabeloner med omtanke En anden vej til forenkling er at udarbejde skabeloner for aftaleudformningen. Anvendelsen af skabeloner varierer mellem kommunerne. Nogen steder opfattes aftaleskabeloner som afbureaukratiserende, idet aftaleholderne ikke skal forholde sig til andet end indholdet. En fast skabelon giver flere fordele: a) for dem der skal udarbejde aftalerne bliver det nemmere, idet de er hurtigere at fylde ud, b) for dem der skal læse dem er det hurtigere at søge informationerne, idet de samme oplysninger fremgår de samme steder på tværs af institutioner og sektorer, c) det er nemmere at lave en opfølgning, idet der er en sikkerhed for, at de relevante oplysninger fremgår af aftalerne. Omvendt kan skabeloner virke bureaukratiserende. I nogen kommuner gives der på institutionsniveau udtryk for, at brugen af skemaer og skabeloner gør udarbejdelsen af aftaler unødigt kompliceret og tidskrævende. Anvendelsen af begreber som milepæle, succeskriterier osv. falder ikke alle lige naturligt. Institutionerne kan af den grund føle sig fremmedgjorte overfor aftalen. Forenkling af målformulering I tilknytning til den politiske målformulering er der set fra institutionernes perspektiv en række hensyn, som det er nødvendigt at tage, så aftalerne ikke bliver for bureaukratiske. Brug flerårige mål I flere kommuner betragtes det på institutionsniveau for besværligt, når der hvert år skal formuleres nye mål inden arbejdet med målene fra året før næsten er påbegyndt. Det bidrager til, at målene i aftalen kun spiller en begrænset rolle i medarbejdernes daglige arbejde.det er samtidig svært at evaluere målopfyldelsen efter mindre end et år, da evalueringen skal finde sted, næsten inden implementeringen er iværksat. Derfor er det et generelt ønske, at aftalerne gøres flerårige, og at der i forbindelse hermed skabes en tættere kobling mellem de opstillede mål og institutionernes økonomi. 116

10 7. Forenkling af aftalestyring Vær opmærksom på antallet af mål I bestræbelsen på at forenkle aftalestyringen er det også vigtigt at have fokus på antallet af mål. Det er vigtigt at begrænse antallet af mål for ikke at miste overblik og fokus, og for at kunne lave en kvalificeret opfølgning på målene. Der er også en risiko for, at et af hovedformålene med aftalestyringen, nemlig udmeldingen af politiske pejlemærker, udvandes. Det er nemmere for institutionerne at forstå den retning politikerne har udstukket, hvis der er få mål end mange. Forenkling af opfølgningen på aftaler Der kan i forskellige kommuner være forskellige syn på, hvor ofte der skal følges op. Hvad der er bedst vil være en konkret afvejning af styringsmæssige hensyn og hensyn til løbende kvalitetsudvikling på den ene side og den administrative belastning på den anden side. Den administrative belastning ved en opfølgning afhænger også af, om der er tale om udviklingsmål (en bestilling af en eller flere udviklingsopgaver) eller om der er tale om driftsmål eller effektmål og af, hvilke metoder der bruges i opfølgningen. Nogle oplysninger, typisk ift. driftmål vil kunne trækkes automatisk i administrative systemer med et minimum af administrativ belastning for institutionerne. Disse muligheder bør udnyttes bedst muligt. Endelig er der mål, der følges via mere objektive målinger, fx tilfredshedsundersøgelser, testresultater mv. Ofte vil disse metoder have en høj validitet, men de er samtidigt også ressourcekrævende at anvende. Det er vigtigt at være opmærksom på, at målejere og aftaleholder har en brugbar dialog ikke kun om fastlæggelse af aftalens mål, men også i forbindelse med opfølgningen på og evalueringen af aftalen. Også her gælder det, at opfølgningen på den ene side tager tid, men at den på den anden side er med til at give ejerskab til aftalestyringen i kommunen. 117