Peder Andersen. Emeritusforelæsning Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi 26. oktober 2017

Transkript

1 27/10/2017 1

2 Dilemmaer i fiskeripolitikken Fra et frit, ureguleret fiskeri til et effektivt erhverv med offentligt fokus på kvotekoncentrationer og affolkede fiskelejer og hvad nu? Peder Andersen Emeritusforelæsning Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi 26. oktober 2017 Delvist baseret på kommende artikel i Samfundsøkonomen Peder Andersen og Lisa Ståhl: Dansk fiskeri forandringer og udfordringer STOR Tak til medforfattere af artikler og andet materiale, der er anvendt i forelæsningen

3 27/10/ Hvilket fiskerierhverv vil vi have? lad os stemme om det! A C B D Foto: Skibshallerne, Gilleleje Foto: Kulturarv, Thorup Strand Foto: Jesper Levring, IFRO Foto: Gorm Olesen, Jyllands-Posten

4 27/10/ Disposition for nørderne : Dilemmaer i fiskeripolitikken Gennemsnit pr. fartøj (mio. kr.) Ændring pr. fartøj (mio. kr.) Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 2 Scenario 3 Fangstværdi Totale omkostninger ekskl. arbejdskraft Overskud til aflønning af arbejdskraft og kapital Arbejdskraftaflønning Overskud til aflønning af kapital * Dækker de 6 berørte fartøjer

5 27/10/ Disposition: Dilemmaer i økonomi og politik eksempler fra fiskeripolitikken Nogle refleksioner over dilemma-vinklen (Popper, Arrow s mulighedsteorem/er-bør/velfærdsfunktion og alt det) Intro til fiskeriøkonomien Dansk fiskeri i tal Fiskeripolitik: historisk udvikling Dilemmaer Over tid Mellem grupper og lande Mellem erhverv og myndigheder Mellem valg af reguleringsmetoder effektivitet og fordeling Aktuelle eksempler Kvotekonger, affolkede fiskelejer og ressourcerente BREXIT og dansk fiskeri Landingsforpligtigelsen Og hvad nu? Afslutning

6 1. Intro til fiskeriøkonomien 2. Empiri historisk udvikling 27/10/2017 6

7 Den simple fiskeriøkonomiske model Fokus på langsigtede sammenhænge; TR= pris*mængde, TC= totalomkostninger 27/10/2017 7

8 27/10/ Hovedresultater fra fiskeriøkonomisk teori Et ureguleret (eller næsten ureguleret) fiskeri betyder: Overkapacitet (for mange fiskere om for få fisk) race for fish, tragedy of the commons (fælleskabets tragedie) Ingen ressourcerente dvs. ingen aflønning til naturkapitalen FISK (eller til ejerne af fiskeressourcen) Dårligere bestandssituationer (risiko for egentligt biologisk overfiskeri og kollaps) Muligvis lavere fangster og dermed mindre forarbejdning Uhensigtsmæssigt reguleret fiskeri (månedskvoter, rationer pr. tur osv.) Overkapacitet, dårlig udnyttelse af arbejdskraft og kapital Ingen ressourcerente ingen aflønning til naturkapitalen FISK (eller til ejerne) Tilskudsordninger til reduktion af overkapacitet og tilskud til forbedret effektivitet Hensigtsmæssigt reguleret fiskeri Balance mellem fangstkapacitet og fangstmængder Positiv ressourcerente (der er overskud til at betale fiskene for at lade sig fange) Valg af reguleringsmetode bliver afgørende- ejendomsrettigheden kommer i spil

9 27/10/ Dansk fiskeri i tal, 1996 og 2015 Dansk fiskeri er et regionalt, men ikke makroøkonomisk vigtigt erhverv Enhed 1996 (1) 2015 (1) Antal fartøjer stk Tonnage BBT (2) Fangstmængde (levende vægt) tusind ton Fangstværdi mio. kr. (3) Indtjening mio. kr. (3) Beskæftigelse, fiskeri antal fuldtidsansatte Beskæftigelse, fiskemel og forarbejdning antal fuldtidsansatte

10 Dansk fiskeri- udviklingstræk de sidste 20 år

11 Hovedtræk i udviklingen Fra 65 fiskelejer i 1850 til få (+/-10) større fiskerihavne i 2016 Fra for mange om for lidt og frihed til færre, større og velstand Regulering og teknologisk udvikling har betydet Færre fartøjer og ændret struktur (større i hver gruppe og forskydning) Fra mange fiskelejer til få fiskerihavne Bedre indtjening (positiv ressourcerente) Et erhverv uden (nævneværdig) offentlig støtte Dilemmaer Tiden og tilpasningsomkostninger Fordelingen mellem grupper og lande Fordeling af ressourcerente mellem fiskere indbyrdes, mellem fiskere og samfundet Gratis kvoter eller ressourceafgift (betale for retten til at fiske/betaling for det der fanges) Regionale konsekvenser Valg af reguleringsmix Kontrol og håndhævelse Omkostningsdækning (cost recovery), dvs. et erhverv betaler for offentlige omkostninger ved offentlige serviceydelser til erhvervet

12 Internationale træk Fra havenes frihed til EU s fiskeripolitiske rammer Havenes frihed blev ændret med Islands udvidelse af fiskerigrænsen i 1973 (50 sømil) og 1976 (200) sømil EU s fiskeripolitik formes Fiskeripolitikken Det fundamentale princip om fri og lige adgang til EF-farvande forordning om en fælles markedsordning internationale aftaler (Den Nordøstatlantiske Fiskerikommission (NEAFC), Den Nordvestatlantiske Fiskerikommission (ICNAF, nu NAFO) og Den Baltiske Fiskerikommission (IBSFC) Fælles tekniske regler om maskestørrelser, mindstestørrelser og kontrolregler samt fastsættelse af totalt tilladte fangstmængder TAC, Total Allowable Catches, og fordeling af TAC erne til de enkelte lande

13 EU s fiskeripolitik Den fælles fiskeripolitik 1983 Første skridt tages i 1976 med udvidelse af medlemslandenes fiskerizoner til 200 sømil/midterlinjeprincippet og EF ansvarlig for internationale fiskeriforhandlinger Den fælles fiskeripolitik i 1983 sikrer fælles regler og omfatter ressource- og bevaringspolitikken, strukturpolitikken og markedsordninger Den fælles fiskeripolitik er siden revideret med bl.a. udsmidningsforbuddet (discard ban) Et central element er fortsat fordeling af de årlige fastsatte mængder (TAC), baseret på historiske fangster den relative stabilitetsmodel Et andet central element er retten til for de enkelte lande at forvalte de tildelte tilladte fangstmængder efter national prioritering, blot det er inden for rammerne af EU s fiskeripolitik (ansvaret for bestandene og fangstkapaciteten).

14 Det centrale dilemma i EU s fiskeripolitik og dansk fiskeripolitik Uklare afvejninger mellem modstridende og ofte upræcise mål Genkendes inden for en række andre områder

15 Dilemmaer i dansk fiskeripolitik Tid og tilpasning Valg af reguleringsprincipper Fordeling og omfordeling af rettigheder Position i EU s fiskeripolitiske dilemmaer

16 Dilemma: Tid og tilpasning Overkapacitet i fiskeriet betyder: At bestandene er for små og fangstkapaciteten for stor i forhold til det nødvendige Bestandstilpasning betyder: At fangsterne i en periode skal være mindre end bestandstilvæksten Betyder midlertidig mindre aktivitet på havet, i fiskeindustrien og i serviceerhverv Politiske valg mht. Tilpasningshastigheden og fordeling af tilpasningsomkostningerne (små fartøjer, store osv.) Støtte niveau og profil Dilemmaet: Vægtningen af nutidige tab over for mulige, usikre gevinster ved bestandsopbygningen I EU regi desuden et free rider problem mellem lande (spilteori)

17 Valg af reguleringsprincipper Fiskeriøkonomi giver klare svar på gode reguleringsprincipper, HVIS økonomisk effektivitet (ressourcerente) er målet Individuelle omsættelige kvoter og fangstafgifter/ressourceafgifter Afdækning af komplicerede forhold (mange arter, andre hensyn som sæler, marsvin og endda skarv Fiskeriøkonomi giver et godt udgangspunkt for at vurdere de økonomiske virkninger ved at inddrage andet end ressourcerente, f.eks. beskæftigelse i fiskeriet, regionale forhold, miljø osv. Fiskeriøkonomi giver gode anvisninger omkring kontrol og håndhævelse Optimalt omfang af ulovligheder (for den enkelte henholdsvis for samfundet) Dilemma: Valg af reguleringsprincip og håndhævelse kan påvirke forskellige grupper fiskere og regioner meget ulige, OG påvirke fisk og miljø forskelligt. Der findes ingen klar vægtning i EU s eller i dansk fiskeripolitik.

18 Fordeling af rettigheder og fordeling af ressourcerente Ejendomsretten (også den tidsbegrænsede) til kvoteandele er identisk med profit, inkl. andel af ressourcerenten Begrænsninger i retten til at erhverve kvoteandele betyder mindre profit, inkl. en mindre del af ressourcerenten, der også reduceres ved stramninger af reglerne for koncentrationen af kvoterettigheder Fordelingen af ressourcerenten afhænger af valg af beskatningsmodel Ressourceafgift, dvs. betale en andel af ressourcerenten Brugerbetaling (cost recovery model), dvs. betale for offentlige ydelser som fiskerikontrol, kvalitetskontrol, fiskeriforskning mv., dvs. ydelser der er til gavn for erhvervet mht. økonomiske resultater.

19 Begrænse de store ELLER begrænse de store for at støtte de små? Kvotekoncentrationsbegrænsninger - Kvotekonger-sagen 27/10/ Gennemsnit pr. fartøj (mio. kr.) Ændring pr. fartøj (mio. kr.) Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 2 Scenario 3 Fangstværdi Totale omkostninger ekskl. arbejdskraft Overskud til aflønning af arbejdskraft og kapital Arbejdskraftaflønning Overskud til aflønning af kapital * Dækker de 6 berørte fartøjer

20 Baggrunden for Kvotekonger-sagen 27/10/ Folketinget vedtog lovgivning om omsættelige fiskerirettigheder for pelagiske arter (sild makrel og industrifisk) i 2002 og for resten af fiskeriet i 2006 betød en væsentlig ændring i betingelserne for at drive fiskeri. Det tidligere reguleringssystem med bl.a. rationsfiskeri blev erstattet med et markedsorienteret fiskeri, hvor fiskeri forudsætter en rettighed til at fiske en given andel af kvoten for en given kvoteret art, dvs. individuelle omsættelige kvoter. Som det fremgår af Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri, august 2017 var formålet med reformen at sikre fiskeriet bedre indtjeningsmuligheder, at give større fleksibilitet for den enkelte fisker og at modernisere fiskeflåden, så den passede til fangstmulighederne. Som det også konstateres i Rigsrevisionens beretning var dansk fiskeripolitik forud for reformen præget af for stor fiskerikapacitet i forhold til de fangstmængder, der var til danske fiskere. Desuden konstateres også det strukturelle problem og det økonomiske problem, at dansk fiskeri med mange små fartøjer og mange gamle fartøjer havde en dårlig indtjening. Som det også konstateres i Rigsrevisionens beretning, satte Folketinget ingen faste grænser for kvotekoncentration, blot at det nye system ikke måtte føre til, at kvoterne blev koncentreret på for få hænder

21 27/10/ Baggrunden for kvotekonger-sagen II Rigsrevisionens beretning konstaterer, at målet med at modernisere og begrænse fiskerikapacitet er nået Indtjeningen bedre end i 2001, udviklingen for de største har været mest gunstig, og at strukturtilpasningen er forløbet forskelligt for forskellige fartøjsgrupper. Observationerne i Rigsrevisionens beretning er identisk med de centrale resultater i fiskeriøkonomien og en række internationale empiriske analyser om konsekvenserne af at markedsorientere reguleringssystemet. Ved at få råderetten over kvoteandele og tilpasse disse ved kvotehandler og kvoteleje sikres et økonomisk rationelt erhverv (max ressourcerente). Der skal vælges mellem et økonomisk effektivt fiskeri og et fiskeri med flere fartøjer, muligvis et andet landingsmønster og muligvis en ændring i den relative fordeling mellem forskellige fartøjsgrupper (små, mellem og større fartøjer). Et dilemma kan være fordeling af ressourcerente Historisk gratis tildeling og aktuel forlængelse af rettigheder fra 8 til 16 år

22 27/10/ En stramning af reglerne for kvotekoncentrationen konsekvenser af aktuelle politiske overvejelser stramninger inden for det pelagiske fiskeri (sild, makrel og industrifisk) En kvotebegrænsning for et fartøj betyder et økonomisk tab for fartøjet Der bliver frigjorte kvoter til rådighed for andre Kan de frigjorte kvoter udnyttes af andre? For sild, makrel og industrifisk vil kun store fartøjer kunne udnytte de frigjorte kvoter Næppe overskudskapacitet til at overtage frigjorte kvoter på kort sigt, dvs. en dårligere kvoteudnyttelse Nybyggeri af mindre store fartøjer kan blive relevant Det samlede økonomiske resultat for dansk fiskeri bliver forringet Mulige fordele: Flere store fartøjer og evt. lidt mere til nogle mindre fartøjer Dilemmaet Økonomisk effektivitet vs. flere fartøjer og evt. lidt mere til nogle mindre fartøjer

23 27/10/ BREXIT og dansk fiskeri (spillet om fisk) Konsekvenser af UK s beslutning om at forlade EU april 2019 Fiskeriet kommer til at spille en vigtig rolle i forhandlingsprocessen (spillet) mellem EU og UK, både fordi fiskeriet er af økonomisk betydning generelt, men især fordi fiskeriet i nogle regioner er det bærende erhverv For dansk fiskeri er resultatet af forhandlingerne også af stor betydning, idet omkring 30% af danske fiskefartøjers landingsværdi er fanget i UKområder, som danske fiskefartøjer i fremtiden kan blive udelukket fra På nuværende tidspunkt er det ikke muligt at forudsige resultatet af det kommende spil Rammerne for dansk fiskeri er derfor usikre Men det er muligt at analysere mulige scenarier.

24 UK s økonomiske zone = tab af EU zone ICES rectangles (square grid) and country EEZ (coloured areas) 27/10/

25 27/10/ BREXIT og dansk fiskeri II Et pessimistisk scenarium dækker den situation, hvor danske fiskefartøjer helt udelukkes fra UK farvande, og det ikke er muligt at overflytte noget af dette fiskeri til det, der kan betegnes NY -EU farvande, dvs. de nuværende EU fiskeriområder uden UK farvande. I scenariet antages desuden, at der fortsat indgås internationale aftaler om fastlæggelse af kvoterne (TAC erne), og at den nuværende model med relativ stabilitet mellem EU-landene fortsætter, dvs. de overordnede principper i EU s fiskeripolitik forbliver uændrede. I dette tilfælde falder den samlede landingsværdi for danske fiskefartøjer med ca. 30 % (svarende til ca. 1 mia. kr.). Nedgang ujævnt fordelt henover de danske fiskefartøjer, men er koncentreret om de større fartøjer, der fisker efter makrel, sild og industrifisk (arter der bruges til produktion af fiskemel og - fiskeolie). Hvis der ses på de fartøjer, der har over 15% af deres fiskeri i UK-farvande, betyder udelukkelsen fra UK-farvande for disse fartøjer (ca. 40 fartøjer) et fald i landingsværdien på 57%, og det økonomiske bruttooverskud bliver reduceret med 75%. Disse 40 fartøjers fiskeri i UK-farvande udgør ca. 98% af de samlede danske fangster i UK-farvande. Der er således for en del af det danske fiskeri tale om en markant ændring i vilkårene.

26 27/10/ BREXIT og dansk fiskeri III En sådan markant reduktion af danske fangster vil også få betydning for fiskeindustrien, især i Nordjylland, hvor store dele af landingerne af makrel, sild og industrifisk landes. Hvis aftalen mellem EU og UK også forhindrer landinger fra UK fartøjer i EU og fra EU fartøjer i UK, vil der ske en forskydning i landingsmønstret, men dette vil ikke kunne opveje tabet af landinger fra danske fartøjer i danske havne. Om der desuden vil komme et tab ved pga. handelsrestriktioner vil i høj grad afhænge af de generelle aftaler mellem EU og UK på handelsområdet. Resultatet vil være salg af nogle af de store fartøjer og med konsekvenser for følgeindustrierne.

27 27/10/ BREXIT og dansk fiskeri IV Andre mindre dramatiske scenarier kan blive resultatet af spillet, herunder at noget af fiskeriet kan flyttes til NY-EU farvand Med de nuværende forekomster af makrel, sild og industrifisk og det begrænsede UK fiskeri i NY - EU farvande er det ikke realistisk, at tabet bliver mindre end omkring 50% reduktion i fangstværdi for dansk fiskeri, og tabet i bruttooverskud vil blive større. Spillet om en ny fiskeriaftale bliver afgørende. UK vil kunne opnå økonomiske fordele ved at udbygge sit fiskeri med henblik på at overtage fiskeriet i UK-farvande. Om UK vil afgive fisk for at få fordele på f.eks. Handelsområdet, bliver et af de interessante emner Dilemmaet for Danmark kan blive valget mellem at forsvare fiskeriet eller at forsvare andre erhverv

28 27/10/ EU s landingsforpligtigelse og dansk fiskeri (forbud mod at smide fisk ud/discard ban) Stigende fokus det marine havmiljø, og at havet har en bredere betydning end det kommercielle fiskeri. Fokus på bifangstproblemer, hvor fisk smides tilbage i havet uden overlevelse. Dette kan samtidigt have betydning for havmiljøet, biodiversiteten, fiskebestandenes størrelse og omfanget af spild af fødevarer. Derfor fokus på reguleringer, der går ud over de klassiske regler med mindstemål for fisk, regler for fiskeredskabers udformning og områder, der lukkes for fiskeriet. En radikal metode er at forbyde at smide fisk ud uanset kvalitet og størrelse med det formål at få et mere selektivt fiskeri, dvs. undgå bifangster af små fisk, som ikke anvendes.

29 27/10/ EU s landingsforpligtigelse og dansk fiskeri II En vigtig rolle i reformen i 2013 for at reducere mængden af udsmid (discard). Resultatet blev indførelsen af en landingsforpligtelse for en række arter af stor vigtighed for dansk fiskeri. Landingsforpligtelsen implementeres i perioden 2015 til Det afgørende ved det nye system er, at det skal fremme adfærdsændringer ved at der fiskes andre steder og med mere selektive redskaber. Analyser viser, at med kvoteopskrivninger (svarende til historisk udsmid) kan resultatet blive en økonomisk gevinst for dansk fiskeri, og gevinsten stiger, hvis det samtidigt gøres lovligt at lande mindre fisk til direkte konsum. Uden kvoteopskrivninger opstår et tab for dansk fiskeri. Afgørende for tabets størrelse vil være graden af omlægning af fiskeriet i en mere selektiv retning, således at den del af fangsterne, der ikke kan sælges til direkte konsum, falder væsentligt i forhold til det historiske fiskerimønster.

30 27/10/ EU s landingsforpligtigelse og dansk fiskeri III De langsigtede konsekvenser vil i høj grad afhænge af ændringerne i fiskerimønstre, teknologiske ændringer, og hvorledes reguleringerne tilpasses. En omlægning til et mere selektivt fiskeri er vigtig for at opbygge bestande, men forudsætter en fælles EU indsats På længere sigt vil dette give grundlag for større fangstkvoter (TAC er), som via den relative stabilitetsmodel vil resultere i højere danske kvoter Dilemma I: Mulighederne og omkostninger ved omlægning er meget forskellige for forskellige fartøjstyper og for forskellige fiskerier. Dilemma II: Ulemperne kommer nu mulige gevinster kommer først senere og med usikkerhed om, hvem der bliver vinderne

31 27/10/ Hvad venter os? Dilemmaer: ressourcerenten, strukturmålsætninger, biologisk mangfoldighed og tilpasninger Aktuelt er der overvejelser om begrænsninger i kvotekoncentrationen Snart vil BREXIT FISK problematikken blive mere konkret Indfasning af landingsforpligtigelsen Og flere andre dilemmaer Hvis ønsket er flere fartøjer i nogle af flådesegmenterne i forhold til i dag, er løsningen at gennemføre reguleringer, der sikrer, at kvoteandele opdeles i flådesegmenter uden eller med muligheder for kvotehandel på tværs af flådesegmenter. Hvis målet er, at nogle personer eller grupper af personer skal have begrænset deres økonomiske aktivitet i dansk fiskeri, er løsningen at sætte begrænsninger på ejerforholdet af fartøjer, herunder kapitalandele i selskaber.

32 27/10/ Afslutning Ønsket eller uønsket udvikling? fordele og ulemper B C D Foto: Skibshallerne, Gilleleje Foto: Jesper Levring, IFRO Foto: Gorm Olesen, Jyllands-Posten

33 27/10/ Konklusion: Brug fiskeriøkonomi, så de politiske afvejninger foretages på et oplyst grundlag TAK