Vurdering af Analyse af regnskab, bogføring og løn i kommunerne

Transkript

1 Juni 2010 Peter Munk Christiansen 1 Vurdering af Analyse af regnskab, bogføring og løn i kommunerne 1. Indledning Som en del af kommuneøkonomiaftalen for 2009 indgået i juni 2008 aftalte regeringen og KL, at der skulle gennemføres en analyse af aspekter af kommunernes administration. Det hed i aftalen, at Regeringen og KL er enige om at igangsætte en analyse af mulighederne for at effektivisere kommunernes administration inden for områderne administrativ it, løn samt bogholderi og regnskab. Det resulterede i maj 2010 i rapporten Analyse af regnskab, bogføring og løn i kommunerne. En mere effektiv opgavevaretagelse KL, Indenrigs og Sundhedsministeriet og Finansministeriet er anført som rapportens rekvirenter, mens konsulentvirksomheden Deloitte Business Consulting A/S står som rapportens forfatter og udgiver. Nærværende notat vurderer rapportens faglige lødighed, dvs. rapportens datagrundlag, analyser, resultater, konklusioner og anbefalinger. Der er ikke tale om et videnskabeligt review, da rapporten ikke indeholder eksplicitte teoretiske overvejelser eller foregiver at være gennemført på et videnskabeligt grundlag. Notatets metoder kan dog sammenlignes med et videnskabeligt review, idet det undersøges, om rapportens data, metoder og analyser danner tilstrækkeligt grundlag for rapportens konklusioner og anbefalinger. Der er tradition for, at rekvirenten af en konsulentrapport kommenterer rapporten inden offentliggørelsen. Hvad angår dette notat, har rekvirenten, Offentligt Ansattes Organisation (OAO), accepteret, at notatets forfatter afleverer et færdigt produkt til rekvirenten. OAO har således ikke haft mulighed for at kommentere på et udkast. Notatet er alene udtryk for forfatterens faglige vurderinger af rapporten Analyse af regnskab, bogføring og løn i kommunerne. 2. Baggrund og problemstilling Baggrunden for rapporten angives at være kommunalreformens muligheder for med de nye, store enheder at realisere administrative stordriftsfordele. Strukturkommissionens betænkning 2 peger således eksempelvis på muligheden for at realisere stordriftsfordele inden for den kommunale administration, og der har været adskillige politiske tilkendegivelser af, at reformen ville indebære muligheder for at realisere administrative besparelser. Andre 3 er mere skeptiske. De peger på, at mens analyserne af de administrative stordriftsfordele baserer sig på data vedrørende det centrale niveau, er der store og svært målelige administrative udgifter på det decentrale niveau, og her er det svært at dokumentere stordriftsfordele. Traditionelt har man gennemført undersøgelser af sammenhængen mellem kommunestørrelse og 1. Professor ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. pmc@ps.au.dk. 2. Betænkning 1434 (2004: 367). Strukturkommissionens betænkning. København. 3. Eksempelvis Jens Blom Hansen og Brian Larsen (2005). Jo større, jo dyrere. En ny belysning af skalaeffekter i den kommunale administration, Nordisk Administrativt Tidsskrift, nr. 1, ss

2 udgifterne til den centrale administration (hovedkonto 6). Der er mindre sikkerhed om konklusionen, når man søger at estimere udgifterne til administrative funktioner på institutionerne. Det giver derfor god mening at iværksætte en undersøgelse af de faktiske muligheder for at realisere stordriftsfordele som en konsekvens af kommunalreformen, og hvor man inddrager kommunernes decentrale administrationsomkostninger. Rapporten undersøger alene administrative ressourcer anvendt til regnskab, bogføring og løn og således ikke til administrativ it. Man kan herudover tilføje, at der er al mulig grund til kontinuerligt eller i hvert fald periodisk at vurdere det offentlige ressourceforbrug til såvel administration som til service. Rapportens formål er: At sammenligne kommunernes produktivitet og opgøre et samlet effektiviseringspotentiale på området og (a)t identificere særligt effektive organisationsformer og måder at tilrettelægge opgavevaretagelsen på med henblik på at udbrede disse til alle landets kommuner (s. 5). Man må gå ud fra, at den sidste del skal læses sådan, at der skal indskydes et viden om mellem ordene udbrede disse. Disse to problemstillinger er begge interessante, og de er langt fra simple. Opgørelse af produktivitet og effektiviseringspotentiale forudsætter data, som må genereres til formålet, fordi de faktiske ressourcer anvendt til administration ikke opgøres i de kommunale regnskaber. Identifikation af særligt effektive organisationsformer er ej heller nogen ligetil foreteelse. Virkelighedens organisationer følger aldrig strikte nogen lærebogs anbefalinger, hvorfor identifikationen af effektive organisationsformer må ske på baggrund af empiriske undersøgelser. Teorien kan ikke gøre det alene. 3. Datagrundlag Rapporten bygger på et stor datasæt, som er indsamlet til lejligheden. Der er ofret ganske store ressourcer på såvel indsamling som validering af data. Især i relation til udvælgelsen af kommunerne er der imidlertid også nogle problemer, jf. neden for. Først om data (ss. 19ff.): Der er indsamlet kvantitative såvel som kvalitative data. Hvad angår kvantitative data, som primært er brugt til estimering af produktiviteten, er der via en spørgeskemaundersøgelse sket en kortlægning af alle administrative ressourcer og opgaver for de centrale enheder, dvs. primært på rådhusene. For de decentrale enheders vedkommende (dvs. institutioner og centre) er der tilsvarende indsamlet spørgeskemadata, men kun for udvalgte institutioner. Kommunerne har selv skullet udvælge 3 daginstitutioner, 3 folkeskoler og 3 ældrecentre samt nogle øvrige institutioner. Hver af de 14 kommuner har i gennemsnit udvalgt 12 institutioner, der angiveligt svarer til ca. 22 pct. af de 14 kommuners ressourceforbrug på det decentrale niveau. For at sikre en ensartet opgørelse er der udarbejdet et opgavekatalog, der har været diskuteret på en workshop med deltagelse af alle 14 kommuner. De på baggrund heraf udarbejdede spørgeskemaer har været pilottestet inden udsendelse. Spørgeskemaerne kan findes på: af kommunernes administration/. Efter, at spørgeskemaerne er kommet retur med en flot svarprocent over 90 har de været igennem 3 valideringsprocesser: (1) Hver af kommunerne har haft mulighed for kontrollere meget høje eller meget lave værdier. Der har som konsekvens heraf været foretaget mindre justeringer af data. (2) Kommuner med særlig høj eller særlig lav produktivitet har været vurderet ekstra grundigt, igen med angiveligt beskedne justeringer til følge. (3) Der har været udarbejdet rapporter, hvor kommunerne har kunnet sammenligne 2

3 egen med de andres produktivitet, hvorefter kommunerne har haft baggrund for at revurdere sine egne angivelser. Ifølge rapporten har denne del af valideringen for enkelte kommuner ført til en væsentlig justering af angivelserne, primært i nedadgående retning (s. 22). Hvad angår de to kommuner, Odense og Greve, som har udliciteret lønopgaven, er produktiviteten beregnet efter følgende fremgangsmåde: De to kommuner, som har outsourcet lønopgaverne, har derfor skulle skønne over det årsværksforbrug, som knytter sig til outsourcingen samt de tilknyttede systemomkostninger. De årsværksrelaterede udgifter er blevet omregnet til årsværk med udgangspunkt i den beregnede gennemsnitsløn og et fastsat overhead (s. 118). Rapporten bygger således blandt andet på et ganske stort kvantitativt materiale, som ifølge beskrivelsen er blevet til under iagttagelse af, hvad man med rimelighed kan stille af krav til sikring af datakvalitet. Ingen data er perfekte, hvorfor det er væsentligt at finde en balance, hvor såvel kvalitet som dataomkostninger er på et acceptabelt niveau. Den eneste betydelige bekymring, der skal nævnes her, er trin tre i datavalideringen. Hvis produktivitetsmålene for enkelte kommuner bliver justeret væsentligt, når de bliver sammenlignet med de andre kommuner, må der i hvert fald i nogle tilfælde være betydelig usikkerhed forbundet med målingerne. Mens de kvantitative data har skullet måle produktivitet, har der også været gennemført en ganske betydelig kvalitativ dataindsamling, som skal anvendes til dokumentation af kommunernes organisering på regnskabs, bogførings og lønområderne. De er sket på baggrund af besøg af 2 3 dages varighed i alle de 14 kommuner. Her har der været afholdt møder og workshops med centrale økonomi og lønchefer, mellemledere og erfarne medarbejdere fra fagforvaltninger/ centre samt ledere og administrative medarbejdere fra daginstitutioner, skoler, ældrecentre samt en række øvrige institutioner (s 20). For at undersøge den såkaldte bedste praksis har der været gennemført nye besøg i kommuner med en særlig høj produktivitet. Når bortses fra, at det ikke i alle detaljer står klart, hvordan de kvalitative data er indsamlet, må det igen siges at være et pænt stort kvalitativt materiale, der er indsamlet til undersøgelsen. Dernæst om udvælgelsen af kommunerne: Med det ganske store materiale, man har skullet indsamle fra hver kommune, er det meget forståeligt, at man har valgt ikke at undersøge alle kommuner. Ressourcerne må her bestemme, hvor mange kommuner man vil udvælge. Antallet har også konsekvenser for, hvordan man kan udvælge kommuner. Det er valgt at undersøge 14 ud af alle 98 kommuner. Det er et for lille tal til, at man normalt vil udtrække de 14 enheder tilfældigt. Derfor kan man vælge en anden måde at foretage udvælgelse på, nemlig ved at definere nogle egenskaber, som man gerne vil have variation på dvs. sørge for, at der er kommuner, der scorer lavt og kommuner der scorer højt på den pågældende egenskab. Har man flere egenskaber, man vil undersøge effekten af, skal man vælge enheder, så der skabes variation også på disse egenskaber, men således at de udvalgte kommuner har samme egenskab på andre, potentielt betydende egenskaber. Her vælger man altså sine undersøgelsesenheder ud fra på forhånd definerede egenskaber. I rapporten er denne måde valgt, men rapporten tager ikke konsekvensen af sine egne valg. Det angives, at der har været tre hovedegenskaber, som man gerne har villet have variation på: kommunestørrelse, centraliseringsgrad (overvejende centraliseret eller decentraliseret opgavevaretagelse på de relevante administrative områder (s. 109)) samt administrationsgrad (højt eller lavt administrativt forbrug generelt (s. 110)). Da det er ønsket at dele kommunestørrelse op i fire størrelseskategorier, mens de to andre egenskaber blot er opdelt i to, er der altså 4 X 2 X 2 = 16 forskellige kombinationer, hvis man vil sikre sig, at 3

4 man kan sammenligne hver enhed med en anden, og hvor de øvrige egenskaber er holdt konstant. Det ville være fremgangsmåden, hvis man skulle anvende den mest hyppige udgave af den såkaldte komparative metode. Det gør rapporten ikke, fordi den har ønsket i tillæg til de tre centrale egenskaber også at skabe variation, hvad angår (1) geografisk beliggenhed (2) sammenlægnings og ikke sammenlægningskommuner (3) kommuner, der anvender udlicitering på de relevante administrationsområder og kommuner, der ikke gør, samt (4) kommuner, der indgår i tværkommunalt samarbejde på de relevante administrationsområder, og kommuner der ikke gør (ss ). Vi har nu ikke mindre end syv variabler, der skal tilfredsstilles ved udvælgelsen af kommuner, hvoraf den ene har fire værdier. Det er ikke helt klart, hvad der har vægtet mest ved udvælgelsen. Der er med udvælgelsen af kommuner ikke skabt mulighed for variation på eksempelvis egenskaben central/decentral opgavevaretagelse for de store kommuners vedkommende, idet de to store, udvalgte kommuner Odense og Århus er ens i denne henseende. Det ville ellers være interessant, fordi rapporten beskæftiger sig indgående med netop denne variabels betydning. For de mindste kommuners vedkommende er der heller ikke skabt variation på denne egenskab, fordi der ikke er udvalgt små kommuner med overvejende central opgavevaretagelse. De såkaldt primære egenskaber er åbenbart i nogle tilfælde fortrængt af de sekundære egenskaber. Det skal understreges, at de trufne valg kan være meget fornuftige. Ved at vælge undersøgelsesenheder inden for bestemte grupper af kommuner kan man studere, hvilken effekt en egenskab har, når man holder de øvrige konstante. Prisen for denne udvælgelsesform er dog, at det ikke længere giver mening at tale om repræsentativitet. Man kan ikke lave selektiv udvælgelse og samtidig hævde, at ens enheder er repræsentative. Og her er ikke frit valg, som rapporten synes at mene. Formuleringerne vedrørende udvælgelsen er uden konsistens: Side 5 midt siges det, at et centralt kriterium for udvælgelsen har været, at de analyserede kommuner samlet set dækker spektret af organisationsformer i kommunerne. Det er (næsten, men ikke helt, fordi der er kombinationer af egenskaber, der ikke er dækket slev om de kunne være blevet det) korrekt. Det giver til gengæld ikke mening på samme side lidt længere nede at skrive, at kommunerne i videst muligt omfang udgør et repræsentativt udsnit af kommuner. Side 14 er kommunerne igen selektivt valgte, mens der side 30 og 66 er tale om en stikprøve. Side 94 har vi at gøre med et stikprøvebaseret datagrundlag. Side 107 er vi tilbage ved, at de 14 udvalgte kommuner repræsenterer forskellige kommunetyper, og side 123 hævder rapporten, at (m)etoden er stikprøvebaseret. Det giver som nævnt ingen mening at beskrive udvælgelsen af kommuner som stikprøvebaseret. Man kan spørge, om det ikke er ret ligegyldigt, om man nu har udvalgt kommunerne på den ene eller den anden måde. Svaret er nej. Når man bruger stikprøver, tilstræber man repræsentativitet, som giver mulighed for på basis af stikprøven at sige noget om samtlige enheder (populationen) med en usikkerhed, som kan beregnes. Når man bruger selektiv udvælgelse er logikken en anden. Her er man mere optaget af at undersøge sammenhænge end af, om de undersøgte enheder er repræsentative og dermed kan opskaleres til hele populationen. Er man eksempelvis interesseret i at undersøge effekten af organiseringen af lønopgaven, skal man udvælge kommuner, som er forskellige på denne egenskab, men så ens som muligt på andre egenskaber. Der er tale om to forskellige udvælgelseslogikker. Udvælgelsen af kommuner til den foreliggende rapport er foretaget med udgangspunkt i selektiv udvælgelse. Det giver gode muligheder for at undersøge sammenhænge mellem eksempelvis organisering af de administrative opgaver og deres 4

5 produktivitet. Det giver derimod nogle betydelige problemer, når man vil sige noget om hele populationen, jf. nedenfor. 5. Analyser I det følgende behandles en række af rapportens analyser. Da rapportens hovedformål som fremhævet ovenfor er at sammenligne kommunernes produktivitet og opgøre et samlet effektiviseringspotentiale og (a)t identificere særligt effektive organisationsformer og måder at tilrettelægge opgavevaretagelsen på (s. 5), vil det følgende især koncentrere sig om de dele af analyserne, som adresserer disse spørgsmål. Der ydes i den følgende fremstilling ikke fuld retfærdighed til rapportens analyser, idet fokus især er på de dele af rapporten, hvor der af forskellige grunde kan rejses kritik af analyserne. Dermed vil der være mindre fokus på de dele af rapporten, som er uden større problemer. Afsnittet indledes dog med (a) nogle rosende kommentarer til rapporten. Dernæst behandles følgende problemer: (b) central eller decentral opgavevaretagelse, (c) egen administration eller udlicitering og (d) beregningen af effektiviseringspotentialet. (a) Kortlægning af ressourceforbrug, produktivitet og kvalitet samt eksempler på organisatoriske løsninger Som antydet ovenfor findes der ingen troværdige opgørelser over ressourceforbruget til administration i hverken stat, regioner eller kommuner. Det er muligt at opgøre ressourceforbruget til varetagelse af centrale forvaltningsopgaver med nogen usikkerhed på de tre politisk administrative niveauer, dvs. i centraladministrationen, på regionshovedsæderne samt på rådhusene, og for de to sidstes vedkommende også de administrative opgaver, der fysisk er flyttet væk fra regionshovedsæderne og rådhusene. Er denne opgave svær, er det på eksisterende data umuligt at få troværdige opgørelser over ressourceforbruget på de offentlige institutioner. Ingen ved, hvor mange ressourcer, der går til administrative funktioner på universiteter, sygehuse eller folkeskoler eller på alle de andre statslige, regionale og kommunale institutioner. Rapporten giver her et godt indblik i ressourceforbruget til løn, bogføring og regnskab, herunder også metoder, hvormed man kan estimere ressourceforbruget. Analysen viser også, hvordan forskellige administrative funktioner inden for de tre områder er fordelt på centralt og decentralt niveau i kommunerne (s. 27 og 63). Med de grundige opgørelser af ressourceforbruget er der mulighed for at undersøge produktivitet og sammenhængen mellem ressourcer og kvalitet. Ved produktivitet forstår man sædvanligvis ressourceforbrug pr. produceret enhed. Indenfor den offentlige sektors virke kan det i nogle tilfælde være vanskeligt at opgøre en tilstrækkeligt afgrænset enhed. I rapporten opgøres produktiviteten inden for regnskab og bogføring ved at se på, hvor mange årsværk der går til regnskab og bogføring pr. fuldtidsmedarbejder i kommunen. Det er ikke noget perfekt mål, men da kommunernes opgaver har en pæn grad af ensartethed på tværs af kommunerne, forekommer det rimeligt som en indikator for produktivitet. Opgørelsen viser i øvrigt, at der er en betydelig forskel på produktiviteten de 14 undersøgte kommuner imellem (ss ). På lønområdet er der valgt en anden enhed, nemlig antal årsopgørelser, det vil sige det antal medarbejdere, en kommune har haft ansat over et år (s. 64). Produktiviteten operationaliseres derfor til antal årsopgørelser, som et årsværk lønadministrator administrerer. Igen kan målet diskuteres, men det forekommer som en rimelig enhed. Også på lønområdet viser der sig at være 5

6 ganske store produktivitetsforskelle kommunerne imellem. Kommunen med højst produktivitet har en produktivitet, der målt på denne måde er 89 pct. højere end kommunen med lavest produktivitet. Er det ofte svært at måle produktiviteten, er det som regel langt sværere at måle kvaliteten. Også her vover rapporten sig ud i en kvantificering af kvalitet. På regnskabs og bogføringsområdet har rapporten ud over de selvrapporterede og derfor ikke uproblematiske vurderinger af kvalitet anvendt andelen af forfaldne leverandørfakturaer pr. en bestemt dato set i forhold til deres samlede årlige leverandørfakturaer. Der er en svag tendens til at de mest produktive kommuner også har højest kvalitet målt på denne måde (ss ). Målet er langt fra perfekt, men det forekommer som en rimelig indikator på kvalitet. På lønområdet er det valgt at se på a conto og negative lønudbetalinger som andel af de samlede lønudbetalinger. Her viser der sig ikke at være nogen signifikant sammenhæng mellem det valgte kvalitetsmål og produktiviteten (ss ). Undersøgelsen indikerer altså, at udgiftsniveau ikke spiller en stor rolle for kvaliteten af de undersøgte administrative funktioner. Skal man gå videre med denne problemstilling, som i sig selv er interessant, må man forudsætte analyser med andre indikatorer på kvalitet, som kan gøre konklusionen mere sikker. Rapporten indeholder en lang række konkrete eksempler på, hvorledes hhv. regnskab/bogføring og løn varetages i forskellige konkrete kommuner. I alt 35 eksempler, som strækker sig fra et eksempel fra Ringkøbing Skjern Kommune, hvor man fandt momstilgodehavender på kr ved systematisk gennemgang af sin bogføring (S. 45) over LEAN i lønadministrationen i Slagelse Kommune (S. 77) til lønoutsourcing i Greve Kommune (s. 87). Disse eksempler kan givetvis være til inspiration for kommuner, som vil overveje serviceeftersyn eller reorganisering af eksisterende administrative rutiner og strukturer. (b) Central eller decentral opgavevaretagelse Rapporten opstiller på baggrund af de kvalitative data fire såkaldt arketypiske organiseringsformer (s. 7): Lokal opgavevaretagelse, dvs. opgavevaretagelse på institutionerne, lokale fællesskaber, dvs. fælles opgavevaretagelse for en række ensartede institutioner, fælles servicecenter, som lokale fællesskaber, men på tværs af fagområder og endelig udlicitering. I den kvantitative analyse anvendes overvejende en todelt organisering; decentral og central, som dækker de to først hhv. sidstnævnte kategorier. Det store kvantitative materiale, som er indsamlet til rapporten, bliver kun i begrænset omfang brugt til at undersøge sammenhængen mellem organisationsform og produktivitet. Kommunestørrelse kan ikke forklare produktivitetsforskelle, hvilket altså svarer til, at der ikke er forbundet stordriftsfordele med opgavevaretagelsen på disse områder (ss. 29ff. og 65ff.). Det forklares med, at kommunerne har valgt en decentral organisationsform, og at de store kommuner ikke har realiseret ellers mulige stordriftsfordele (s. 29). På lønområdet, hvor kommunerne til gengæld har valgt en centraliseret organisationsform, angives følgende forklaring: Deloitte vurderer, at en del af forklaringen på, at der ikke umiddelbart kan konstateres en sammenhæng mellem størrelse og produktivitet, konkret er, at en række større kommuner på lønområdet netop har implementeret en ny og mere centraliseret organisering på området og derfor endnu ikke fuldt ud har høstet de gevinster i form af standardisering mv. som følger af en større opgavevolumen (s. 65). Stordriftsfordelene formodes altså at være på vej. Det er ikke umiddelbart klart, hvorfor rapporten ikke i tabelform viser sammenhængen mellem de forskellige kommuners organisering og produktiviteten. I stedet gennemføres en analyse, der ser på 6

7 sammenhængen mellem en række indsatsområder og produktiviteten. På regnskabs og bogføringsområdet er der tale om brugervenlige og integrerede systemer, klare snitflader og standarder, dedikerede administrative ressourcer, risikobaseret og automatiseret kontrol, løbende opfølgning på og læring af fejl, forbedret decentralt kompetenceniveau og enstrenget support og service (s. 35). På lønområdet er der tale om seks indsatsområder, som delvist overlapper med indsatsområderne på regnskabs og bogføringsområdet (s. 70). De 14 kommuner deles herefter op i tre grupper: de, der er længst ift. Indsatsområderne, de, der er mellemlangt, og de, der har nået mindst på indsatsområderne. Det viser sig, at der på regnskabs og bogføringsområdet er en klar forskel i produktiviteten mellem den første og de to næste grupper. Kommunerne skal altså være langt på regnskabs og bogføringsområdet for at realisere en høj produktivitet (s. 36). På lønområdet optræder den store forskel mellem de to første grupper på den ene side og den sidste gruppe på den anden (s. 71). På lønområdet kan man altså realisere produktivitetsgevinsterne ved blot at tilhøre midtergruppen. I betragtning af datamængde og udvalg af kommuner er det meget begrænsede og yderst simple analyser, der gennemføres. Det står derfor ikke klart, på hvilket grundlag analyserne hævdes at vise, at fælles servicecentre for regnskab og bogføring har en række umiddelbare fordele, mens de ikke angives at have ulemper: Fælles servicecentre vil øge opgavevolumen, hvilket medfører, at der kan realiseres en række stordriftsfordele (s. 54), øge professionalisering, indebære større fokus på kvalitet og udvikling, forbedre muligheden for standardisering, sikre større ledelsesmæssig fokus på kerneopgaver og imødekomme lokale rekrutteringsudfordringer (ss ). Åbenbart ingen ulemper i form af parallelle administrationssystemer eller andre former for dobbeltarbejde, ingen omkostninger som følge af manglende viden om lokale forhold, ingen problemer som følge af færre personlige kontakter etc. Bemærkningen om stordriftsfordele er uden dækning i rapporten. På lønområdet gøres der dog opmærksom på mulige problemer ved decentral så vel som central opgaveløsning (ss ). Det skal nævnes, at de kvantitative analyser i øvrigt viser, at sammenlagte kommuner har en højere produktivitet end ikke sammenlagte. Det fortolkes som en konsekvens af, at de sammenlagte kommer for nyligt har gennemgået en reorganisering, som kan have øget effektiviteten. Fortolkningen forekommer sandsynlig, idet det dog burde være nævnt, at de sammenlagte og de ikke sammenlagte kommuner på nogle egenskaber er ret forskellige, og at disse forskelle kunne være en del af forklaringen på forskellene i produktivitet. (c) Udlicitering To af de 14 udvalgte kommuner har udliciteret lønopgaven, hvilket giver god mulighed for at sammenligne produktivitet og kvalitet mellem udliciterede og ikke udliciterede kommuner. Det sker af en eller anden grund ikke. Det ville være en ret nem opgave. Rapporten har som anført ovenfor beregnet produktiviteten for også de udliciterede kommuner, og der er ikke meldt om særlige problemer med at beregne det anvendte kvalitetsmål for de udliciterende kommuner. Rapporten afrapporterer intet om kvaliteten i opgavevaretagelsen i de kommuner, hvor lønopgaven er udliciteret, og afrapporteringen af produktiviteten er bemærkelsesværdig: Det hedder om den økonomiske side af sagen, at Greve Kommune peger selv på, at outsourcingen har medført en besparelse (s. 86), og det hedder videre, at udliciteringen fungerer relativt uproblematisk (87). Om økonomien hedder det om Odense Kommune, at Odense kommune peger på, at outsourcingen har medført en besparelse på centralt niveau. Hvis sidstnævnte temmelig upræcise formulering tages for gode varer, kan læseren slet ikke 7

8 udelukke, at der til gengæld for besparelser på det centrale niveau har været tale om ressourceforøgelse på det decentrale niveau, som nødvendigvis må have en vis administration på lønområdet, også når lønopgaven er udliciteret. Der er ingen dokumentation for hverken negative eller positive økonomiske eller kvalitetsmæssige konsekvenser af udlicitering. Følgende konklusion må derfor undre: Deloitte finder dog også, at en række kommuner som følge af en mulig rekrutteringsudfordring på sigt bør overveje»outsourcing«af lønopgaverne som en alternativ vej til realisering af en høj produktivitet (s. 90). Det hjælper i den henseende ikke meget, at udlicitering får følgende råd med på vejen: En vellykket outsourcing af lønopgaverne forudsætter, at kommunen forbereder sig bedst muligt (s. 90). Læseren må undre sig endnu mere, når man kommer til s. 101, hvor det hedder: På lønområdet har undersøgelsen vist, at en outsourcing af lønopgaverne ikke nødvendigvis er en sikker, alternativ vej til at kunne opnå en høj produktivitet, da markedet i dag er præget af relativt få leverandører. Først anbefales udlicitering på baggrund af økonomiske gevinster, som ikke er dokumenteret, så anbefales tilbageholdenhed med udlicitering på baggrund af usikre økonomiske effekter, som heller ikke er dokumenteret. En mulig forklaring på de bemærkelsesværdige betragtninger vedr. udlicitering kan være, at produktivitetsmålene har vist, at de udliciterende kommuner ikke har realiseret en økonomisk gevinst ved udlicitering, eller at de udliciterende kommuner klarer sig dårligt i sammenligning med de ikke udliciterende, og at det ikke har været opportunt at offentliggøre disse tal. I hvert fald giver rapportens konklusioner vedrørende udlicitering ingen mening i forhold til de (ikke viste) empiriske analyser. (d) Beregning af effektiviseringspotentiale Den ene af rapportens opgaver er at beregne et samlet effektiviseringspotentiale. Der beregnes et effektiviseringspotentiale i de 14 udvalgte kommuner på 195 hhv. 135 årsværk på regnskab/bogføring og løn svarende til 20 hhv. 23 pct. af de samlede personaleressourcer anvendt til de to nævnte funktioner. Der er naturligvis en betydelig usikkerhed knyttet til beregningen af potentialet, fordi den anvendte metode indebærer en del skøn (jf. s. 95), jf. også at der i forbindelse med valideringen af data for enkelte kommuners vedkommende er sket en væsentlig justering af angivelserne, primært i nedadgående retning (s. 22) efter at kommunerne er konfronteret med den beregnede produktivitet. Det er dog uomtvisteligt, at der er et effektiviseringspotentiale af en ikke ubetydelig størrelsesorden. Og hvordan beregner man så den? Har man taget en stikprøve, kan man opskalere til populationen, og man kan beregne usikkerheden forbundet med denne opskalering. Trods rapportens mange forsøg på at kalde de undersøgte kommuner en stikprøve, er der ikke tale om en stikprøve. Logikken bag udvælgelsen af kommuner har været en anden end den, der ligger bag stikprøveudvælgelse. Derfor er det heller ikke muligt meningsfyldt at beregne usikkerheder som man gør det med stikprøver. Rapporten gennemfører på udmærket vis nogle usikkerheds og følsomhedsberegninger, men det gør det stadig ikke muligt at opskalere fra de udvalgte kommuner til alle kommuner. Man kan snarere kalde beregningerne regneeksempler: Når der er et vist effektiviseringspotentiale i 14 kommuner, er der det naturligvis også i de resterende 84 kommuner. Der er blot ingen kendt metode til at foretage en sådan opregning, når bortses fra de regneeksempler, som rapporten kommer med. Rapportens skøn på et samlet besparelsespotentiale på mio. kr. kan være rigtigt. Det kan også være forkert. 8

9 6. Konklusioner og anbefalinger Rapportens konklusioner er i vidt omfang omtalt ovenfor, hvorfor fokus her især er på anbefalingerne, hvis lødighed naturligvis er sammenhængende med rapportens analyser og konklusioner. På regnskabs og bogføringsområdet, hvor en stor del af opgaverne varetages decentralt, konkluderer rapporten følgende: Det er Deloittes samlede vurdering, at en højere produktivitet på regnskabs og bogføringsområdet, hvor afsættet er en decentraliseret organiseringsform især kan opnås, hvis kommunerne bevidst afsætter det fornødne ledelsesmæssige på løbende at arbejde med at udvikle og optimere opgavetilrettelæggelsen (s. 8). Det kan ske ved som indsatsområder at anvende brugervenlige systemer, klare snitflader, ved dedikering af fuldtidsmedarbejdere til opgaverne, ved tilrettelæggelse af en risikobaseret kontrolindsats, ved systematisk fejlopfølgning, ved opbygning af et tilstrækkeligt kompetenceniveau blandt medarbejderne og ved tilvejebringelse af en enstrenget support og servicefunktion (ss. 8 9). Rapporten anbefaler videre, at kommunerne på sigt (s. 9) etablerer fælles servicecentre, ligesom det kan overvejes at lade regnskabs og bogføringsopgaverne varetage i tværkommunale samarbejder. På den måde vil man angiveligt kunne realisere en del af den mulige produktivitetsgevinst, som efter den ovenfor nævnte metode på regnskabs og bogføringsområdet er beregnet til knap 470 mio. kr. eller små årsværk (s. 10). På lønområdet, hvor en stor del af opgaverne i dag varetages centralt, er konklusionen følgende: Det er Deloittes samlede vurdering, at en højere produktivitet på lønområdet med en centraliseret organiseringsform især kan opnås, hvis kommunerne har løbende fokus på arbejdet med at udvikle og optimere opgavetilrettelæggelsen (s. 12). Kommunerne kan effektivisere opgavevaretagelsen ved som indsatsområder at sikre en bedre indberetning af data fra de decentrale enheder, ved at skabe klarhed om roller, ansvar og opgavesnit, ved løbende at optimere arbejdsgange, ved tilrettelæggelse af en risikobaseret kontrolindsats, ved rettidig indberetning af variable ydelser og fravær og ved etablering af en enstrenget support og servicefunktion. Der henvises også på lønområdet til samlingen af eksempler på bedste praksis. Det anbefales videre, at en række kommuner som følge af en mulig rekrutteringsudfordring på sigt kan overveje outsourcing af lønopgaverne som en alternativ vej til realisering af en høj produktivitet (s. 12). Det hedder i relation hertil, at (e)n forudsætning for en vellykket outsourcing af lønopgaverne er imidlertid, at kommunerne forbereder sig bedst muligt ved bl.a. på forhånd at optimere arbejdsgange med videre, således at kommunen selv, og ikke leverandøren, høster gevinsten ved en outsourcing (s. 13). Det hedder endeligt, at et alternativ til outsourcing er at overveje at få løst sine lønopgaver af et tværkommunalt fællesskab, hvorved mange af de samme fordele må forventes at kunne opnås (s. 14). Ved at gennemføre disse forslag vil kommunerne angiveligt kunne realisere en del af den mulige produktivitetsgevinst, som på lønområdet er beregnet til 330 mio. kr. svarende til 680 årsværk. Vurderes først beregningerne af de mulige produktivitetsgevinster, er der ingen tvivl om, at der er sådanne mulige produktivitetsberegninger. Der er som korrekt påpeget i rapporten naturligvis usikkerhed knyttet til opgørelsen i de udvalgte kommuner, fordi der indgår en række skøn. Der er imidlertid også en usikkerhed knyttet til opskaleringen fra de 14 til alle 98 kommuner, fordi den anvendte udvælgelsesmetode knytter sig til en anden logik end den, der forbindes med stikprøver. Beregningen af produktivitetsgevinsten er derfor yderst usikker. Rapportens bud kan være korrekte, men de kan også være betydeligt større eller betydeligt mindre. 9

10 Vurderes dernæst, hvad rapporten kalder indsatsområder, lyder de ganske overbevisende. Det er fra rapportens analyser ikke ganske klart, hvordan rapporten er kommet frem til disse indsatsområder. De er i vidt omfang baseret på relativt generelle anbefalinger, som kan gavne opgavevaretagelsen på begge de to ganske forskellige administrationsområder. I hvert fald er der evidens for, at kommuner, der har gjort en indsats inden for disse områder, har en højere produktivitet end kommuner, der ikke har gjort en sådan indsats. Anbefalingerne om etablering af servicecentre på tværs af institutioner, på tværs af forvaltninger eller på tværs af kommuner har intet grundlag i rapportens analyser. I det omfang data måtte understøtte disse konklusioner, er disse data ikke vist i rapporten. Det er derfor nærliggende at konkludere, at der ikke findes datamæssigt eller analytisk belæg for disse anbefalinger. Det samme gælder anbefalingerne om outsourcing af lønopgaven. Et sted i rapporten anbefales udlicitering uden forbehold (s. 90), mens der et andet sted er et betydeligt forbehold (s. 101). Der er imidlertid ingen af de gennemførte analyser, der understøtter denne anbefaling, når bortses fra nogle vurderinger fra de to kommuner, som har udliciteret lønopgaven, og som er særdeles vage. Det er derfor nærliggende at tro, at der heller ikke findes datamæssigt eller analytisk grundlag for anbefalingen om outsourcing. 7. Sammenfattende om rapporten I maj 2010 publiceredes rapporten Analyse af regnskab, bogføring og løn i kommunerne. En mere effektiv opgavevaretagelse Baggrunden var kommuneøkonomiaftalen for 2009, som indeholdt en passus om en undersøgelse af mulighed for en effektivisering af kommunernes administration blandt andet inden for regnskab, bogføring og løn. Rapportens formål er: At sammenligne kommunernes produktivitet og opgøre et samlet effektiviseringspotentiale på området og (a)t identificere særligt effektive organisationsformer og måder at tilrettelægge opgavevaretagelsen på med henblik på at udbrede disse til alle landets kommuner (s. 5). Nærværende notat har vurderet rapportens data, metoder, analyser, konklusioner og anbefalinger. Der er som led i udarbejdelsen af rapporten indsamlet betydelige mængder af data såvel kvantitative som kvalitative. Der er udvalgt 14 kommuner, hvor der er sket en meget grundig kortlægning af ressourceforbruget til regnskab, bogføring og løn. Disse data dokumenterer, at der i disse 14 kommuner er så store forskelle mellem kommunerne mht. produktivitet, at der utvivlsomt er potentielle ressourcebesparelser i kommuner med en lav produktivitet. Mens de anvendte metoder til estimering af et rationaliseringspotentiale i de 14 kommuner er ganske solide, er opskaleringen fra de 14 kommuner til alle kommuner forbundet med metodiske problemer, som ikke er løst. De 14 kommuner er valgt selektivt for at skabe variation på en række egenskaber. Der er dermed valgt en metode, som ikke egner sig til at generalisere fra en stikprøve til en population, selv om rapporten adskillige gange hævder, at de udvalgte kommuner er udvalgt ved en stikprøvemetode. Det gør det meget svært at vurdere rapportens estimat for det samlede effektiviseringspotentiale på mio. kr. Det kan være korrekt, og det kan være forkert. Hvad angår særligt effektive organiseringsformer, har rapporten tre forskellige bud: (1) Rapporten indeholder en række eksempler på løsninger, som forskellige kommuner har valgt, og som kan give 10

11 inspiration til løsninger i andre kommuner. (2) Rapporten peger på en række indsatsområder, som kommunerne kan sætte ind på for at realisere de potentielle gevinster. Disse indsatsområder forekommer som gode forslag til effektiviseringer på området, og der er evidens for at de har en effekt på produktiviteten. (3) Hvis man ved formålsformuleringens særligt effektive organisationsformer forestiller sig organisationsformer, som har en eller anden form for dokumenteret effekt på effektiviteten, bliver læseren skuffet. Rapporten anbefaler ganske vist på sigt etablering af servicecentre på tværs af institutioner, administrationer og kommuner. Skønt der er indsamlet materiale, der ville kunne belyse effekterne af forskellige organisationsformer på produktiviteten, er der intet sted i rapporten præsenteret analyser eller data som kan understøtte disse anbefalinger. Rapporten foreslår videre udlicitering af lønadministrationen som en mulighed for at løse et kommunalt rekrutteringsproblem og for at sikre en høj produktivitet. Den sidste del af anbefalingen savner ethvert analytisk og datamæssigt grundlag. Der er ingen dokumentation for anbefalingerne om servicecentre eller udlicitering overhovedet. Det må i det hele taget undre, at rapporten ikke udnytter mulighederne i sit eget design. Når nu der ved udvælgelsen af kommuner er lagt vægt på ikke færre end syv egenskaber (størrelse, decentral eller central forvaltning, administrationsgrad, beliggenhed, sammenlægnings /ikke sammenlægningskommune, udlicitering eller ej og anvendelsen af tværkommunale fællesskaber eller ej), forekommer det bemærkelsesværdigt, at vi kun får dokumentation for effekten af to af disse egenskaber, nemlig størrelse og sammenlægnings /ikke sammenlægningskommune, mens dokumentationen for effekten af de øvrige egenskaber er helt fraværende. Forundringen bliver ikke mindre af, at der er anbefalinger, der knytter sig til nogle af disse egenskaber. Mens den basale kortlægning af ressourceforbruget af administrative ressourcer til regnskab/bogføring og løn er interessant, mens de i alt 35 bokse med eksempler på, hvordan konkrete kommuner har grebet store og små problemer an, kan være nyttige, og mens der er evidens for virkningen af en række indsatsområder, er rapportens analyser af effektiviseringspotentiale og særligt effektive organisationsformer præget af store metodiske problemer og analytiske mangler. 11