DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

Transkript

1 ISSN DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET Særberetning nr MÅLRETNING AF STØTTEN TIL MODERNISERING AF LANDBRUGSBEDRIFTER DA

2

3 Særberetning nr MÅLRETNING AF STØTTEN TIL MODERNISERING AF LANDBRUGSBEDRIFTER (artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF) DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

4 DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tlf Fax E post: eca info@eca.europa.eu Internet: Særberetning nr Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( Katalogoplysninger findes bagest i denne publikation Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2012 ISBN doi: /31611 Den Europæiske Union, 2012 Eftertryk tilladt med kildeangivelse Printed in Luxembourg

5 3 INDHOLD Punkt ORDLISTE I VI RESUMÉ 1 16 INDLEDNING 1 7 UDVIKLING AF LANDDISTRIKTERNE FORANSTALTNING HVAD ER FORANSTALTNING 121? MÅLRETNING AF STØTTEN FORANSTALTNING 121 SKAL ADRESSERE EU S PRIORITETER OG DE KONSTATEREDE BEHOV REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN BEMÆRKNINGER MÅLRETNING AF STØTTEN TIL FORANSTALTNING 121 MOD EU S PRIORITETER OG DE KONSTATEREDE BEHOV EN VIS GRAD AF MODERNISERING SKYLDES ANSKAFFELSEN AF NYT UDSTYR ELLER NYE FACILITETER NOGLE MEDLEMSSTATER MÅLRETTER STØTTEN MOD PROJEKTER, DER ADRESSERER DE KONSTATEREDE BEHOV OG EU S PRIORITETER MEN I PRAKSIS FORETAGES DER NÆSTEN INGEN PRIORITERING KOMMISSIONEN GODKENDTE LDP ER, DER IKKE MÅLRETTEDE STØTTEN MOD DE KONSTATEREDE BEHOV OG PRIORITETER 38 LDP ERNES BESKRIVELSE AF MÅLRETNINGSELEMENTERNE SVARER IKKE ALTID TIL DEN MÅLRETNING, DER FINDER STED I PRAKSIS DEN FÆLLES OVERVÅGNINGS- OG EVALUERINGSRAMME GØR DET IKKE MULIGT AT OVERVÅGE, OM FORANSTALTNINGEN ADRESSERER ALLE EU S PRIORITETER PÅLIDELIGHEDEN AF RAMMENS RESULTATDATA ER LAV MÅLRETNING AF DE EKSTRA MIDLER, DER STILLES TIL RÅDIGHED I FORBINDELSE MED SUNDHEDSTJEKKET SUNDHEDSTJEKKET SKULLE MÅLRETTE EKSTRA MIDLER MOD»NYE UDFORDRINGER«46 55 NOGLE MEDLEMSSTATER BRUGTE IKKE DEN EKSTRA FINANSIERING TIL YDERLIGERE AT STYRKE FORANSTALTNING 121

6 MÅLRETNING AF STØTTEN MED HENBLIK PÅ AT UNDGÅ RISICI FOR MANGLENDE BÆREDYGTIGHED OG DØDVÆGT UTILSTRÆKKELIG KONTROL AF BEDRIFTERNES OG INVESTERINGSPROJEKTERNES ØKONOMISKE BÆREDYGTIGHED MEDLEMSSTATERNE UDVALGTE PROJEKTER, DER ALLEREDE VAR STARTET, OG SKABTE DERMED RISIKO FOR DØDVÆGT KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER BILAG DE REVIDEREDE LANDDISTRIKTSPROGRAMMER (LDP ER) OG MEDLEMSSTATER ELLER REGIONER MED ANGIVELSE AF DERES BUDGET FOR FORANSTALTNING 121 I PERIODEN KOMMISSIONENS SVAR

7 5 ORDLISTE Akser: I programmeringsperioden gennemføres programmerne til udvikling af landdistrikterne under fire tematiske akser, som er sammenhængende grupper af foranstaltninger til landdistriktsudvikling. FLP: Den fælles landbrugspolitik: det sæt af lovbestemmelser og praksis, som Den Europæiske Union har vedtaget for at sikre en fælles, samlet landbrugspolitik. Fællesskabets strategiske retningslinjer: I disse strategiske retningslinjer fastsætter Rådet Den Europæiske Unions prioriteringer under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL). De bygger på de mål, der blev opstillet ved Det Europæiske Råds møder i Lissabon og Göteborg og udmønter dem i en politik for udvikling af landdistrikter. Retningslinjerne skal sikre, at denne politik er i overensstemmelse med de andre EU-politikker, især på samhørigheds- og miljøområdet, og støtte gennemførelsen af den nye fælles landbrugspolitik og den dermed forbundne omstrukturering. Dødvægtseffekt: En situation, hvor et støttet projekt ville være blevet gennemført helt eller delvis også uden støtte. ELFUL: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne. EERP: Planen til genopretning af den europæiske økonomi (European Economic Recovery Plan). Göteborgstrategien: Göteborgstrategien blev iværksat i 2001 som den første EU-strategi for bæredygtig udvikling.»sundhedstjekket«: I 2009 blev den fælles landbrugspolitik justeret for at muliggøre, at landbrugerne bedre kunne reagere på markedets signaler, at administrationen af de direkte betalinger kunne forenkles, og at landbrugerne fik hjælp til at håndtere de fremtidige udfordringer, navnlig klimaforandringerne. Denne justering kaldes»sundhedstjekket«. Lissabonstrategien: Denne EU-strategi for vækst og beskæftigelse blev iværksat i 2000 og har til formål at skabe vækst med flere og bedre job ved at investere i kvalifikationer, grøn økonomi og innovation. Foranstaltning: En støtteordning til gennemførelse af en politik. En foranstaltning fastlægger reglerne for de projekter, der kan finansieres under en akse. Operation: Et projekt, en kontrakt eller en ordning, der medfinansieres af ELFUL. Programmeringsperiode: Flerårig ramme for planlægning og gennemførelse af EU-politikker, f.eks. politikken for udvikling af landdistrikterne. For programmerne til udvikling af landdistrikterne løber perioden fra 2007 til LDP: Landdistriktsprogram, et programmeringsdokument, der er udarbejdet af en medlemsstat og godkendt af Kommissionen med henblik på planlægning og gennemførelse af EU s politik for udvikling af landdistrikterne. Et LDP kan være udarbejdet på regionalt eller nationalt plan.

8 6 RESUMÉ I. Den Europæiske Union (EU) medfinansierer investeringsprojekter på landbrugsbedrifter som led i sin politik for udvikling af landdistrikterne. I den aktuelle programmeringsperiode er der afsat 11,1 milliarder euro 1 til en specifik investeringsforanstaltning kaldet»modernisering af landbrugsbedrifter«. EU-finansieringen suppleres af nationale offentlige midler, som skal dække en del af de samlede investeringsomkostninger. II. Rådet har i Fællesskabets strategiske retningslinjer for udvikling af landdistrikterne fastsat specifikke EUprioriteter, der skal adresseres i politikken for udvikling af landdistrikterne, og medlemsstaterne skal rette finansieringen mod klart definerede målsætninger, der afspejler de konstaterede behov i medlemsstaternes landdistrikter. III. Med henblik på yderligere at styrke aktionerne vedrørende EU-prioriteterne klimaforandringer, vedvarende energi, vandforvaltning, biodiversitet og omstrukturering af mejerisektoren blev der i 2009 i forbindelse med»sundhedstjekket«og planen til genopretning af den europæiske økonomi ( EERP) stillet yderligere 4,95 milliarder euro til rådighed for foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, herunder moderniseringsforanstaltningen. IV. Formålet med Rettens revision var at undersøge, om EU-støtten til modernisering af landbrugsbedrifter var rettet mod EU s prioriteter og de specifikke behov i medlemsstaterne. V. Retten konstaterede følgende: a) Foranstaltning 121,»modernisering af landbrugsbedrifter«, opfyldte sit formelle mål om modernisering, men dette var næsten uundgåeligt, eftersom enhver investering eller ethvert indkøb af nyt udstyr vil medføre en vis grad af modernisering. Foranstaltningen kunne potentielt give mere valuta for pengene, hvis midlerne blev målrettet bedre. b) Blandt de reviderede medlemsstater er der væsentlig forskel på, hvor målrettet støtten er. Nogle foretager en effektiv målretning, mens andre undlader at bruge de gode udvælgelseskriterier, de selv har opstillet, eller har svage målretningssystemer. 1 Finansielle data pr. januar 2012.

9 7 RESUMÉ c) Ofte indeholder medlemsstaternes landdistriktsprogrammer (LDP er) ikke oplysninger nok til at dokumentere, at investeringsstøtten er målrettet tilstrækkeligt. Der mangler ligeledes oplysninger om projektudvælgelsesprocessen. Ofte kender Kommissionen der for ik ke medlemsstaternes projektudvælgelsesprocedurer, når den godkender LDP erne. d) Den fælles overvågnings- og evalueringsramme genererer ikke den type data, som er nødvendige for at kunne overvåge fremskridt med hensyn til opfyldelsen af EU s prioriterede mål. Retten konstaterede, at dataene ikke var pålidelige, og at de ikke muliggør sammenligninger mellem medlemsstater (og/eller regioner). e) Nogle medlemsstater opnåede ikke en yderligere styrkelse af aktionerne vedrørende EU s prioriteter, fordi den ekstra finansiering erstattede midler, der allerede før sundhedstjekket var afsat til de pågældende foranstaltninger. c) Når det er hensigten at målrette bestemte foranstaltninger og budgettildelinger til specifikke prioriteter, som det var tilfældet med sundhedstjekket, bør Kommissionen for at sikre, at midlerne har en supplerende effekt, foreslå lovgivning, som gør dette til et specifikt krav i de tilgrundliggende EU-forordninger. d) Medlemsstaterne bør indføre effektive procedurer, som står i et rimeligt forhold til risiciene, for at sikre, at der ikke ydes støtte til projekter, hvis der er tvivl om investeringernes finansielle levedygtighed eller landbrugsbedrifternes bæredygtighed. e) Kommissionen bør tilskynde medlemsstaterne til at følge god praksis, så projektudgifter først er støtteberettigede fra den dato, hvor tilskuddet bliver godkendt. f ) Procedurerne for vurdering af bedrifternes eller investeringsprojekternes levedygtighed og bæredygtighed var ikke effektive i alle medlemsstaterne. g) Den dødvægtsrisiko, som er forbundet med, at investeringer, der allerede er begyndt, godkendes med tilbagevirkende kraft, findes stadig. VI. På grundlag af sine revisionsresultater fremsætter Retten følgende anbefalinger: a) Kommissionen bør kun godkende LDP er, hvis det dokumenteres, at støtten er målrettet, og programmerne indeholder klare og relevante udvælgelseskriterier, der adresserer EU s prioriteter og de nationale eller regionale behov. b) Med hensyn til den kommende programmeringsperiode bør Kommissionen sikre, at der indhentes relevante og pålidelige oplysninger, som kan lette forvaltningen af foranstaltningen og overvågningen af dens resultater samt dokumentere, i hvor høj grad den ydede støtte bidrager til at opfylde EU s prioriterede mål.

10 8 INDLEDNING UDVIKLING AF LANDDISTRIKTERNE FORANSTALTNING EU har fastlagt en fælles politik for udvikling af landdistrikterne, også kendt som»anden søjle«i den fælles landbrugspolitik (FLP). Politikken gennemføres i flerårige programmeringsperioder. Den aktuelle periode løber fra 2007 til 2013, og betalingerne skal være afholdt senest i Politikken bygger på medfinansieringsprincippet: EU-midlerne suppleres med nationale midler og også med privat finansiering. EU medfinansierer operationer gennem Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), hvis budget for perioden var på 96 milliarder euro. I dette beløb indgår de næsten 5 milliarder euro, der blev stillet til rådighed som ny finansiering i forbindelse med sundhedstjekket og planen til genopretning af den europæiske økonomi (EERP) Politikken er baseret på tre temaer (akser) samt en horisontal akse kaldet Leader. De tre akser er: -- akse 1: forbedring af landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne 2 I 2007 foreslog Kommissionen et sundhedstjek af den fælles landbrugspolitik, og Rådet vedtog dette forslag i Efter gennemførelsen af sundhedstjekket og som reaktion på den økonomiske krise i 2008 udarbejdede Kommissionen EERP, som blev vedtaget af Rådet i december Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 277 af , s. 1). -- akse 2: forbedring af miljøet og landskabet -- akse 3: forbedring af livskvaliteten i landdistrikterne. 3. På fællesskabsniveau fastsætter Fællesskabets strategiske retningslinjer de strategiske prioriteter for udvikling af landdistrikterne, mens de vigtigste bestemmelser vedrørende politikken for udvikling af landdistrikterne i perioden og de foranstaltninger, som medlemsstaterne og regionerne kan træffe, er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1698/ For hver akse definerer lovgivningen et sæt foranstaltninger til landdistriktsudvikling, dvs. specifikke instrumenter til implementering af aksen. 5. Medlemsstaterne udarbejder deres egne landdistriktsprogrammer (LDP er) på nationalt eller regionalt plan, hvor de fastlægger en strategi og udpeger de foranstaltninger, hvormed de ønsker at adressere de konstaterede behov. Disse LDP er er det vigtigste programmeringsinstrument, som EU-midlerne k analiseres over i. LDP erne godkendes af Kommissionen. I alt blev 97 LDP er godkendt til den aktuelle programmeringsperiode.

11 9 6. For at kunne overvåge og evaluere gennemførelsen af politikken for udvikling af landdistrikterne har Kommissionen og medlemsstaterne opstillet en fælles overvågnings- og evalueringsramme. Denne ramme omfatter et sæt indikatorer, som kan anvendes til at vurdere, om de forventede mål er opfyldt med hensyn til output, resultater og virkninger. 4 Finansielle data pr. januar 2012, inklusive 630 millioner euro fra sundhedstjekket og EERP. 7. Denne beretning omhandler foranstaltning 121 under akse 1, som støtter investeringsprojekter til modernisering af landbrugsbedrifter. HVAD ER FORANSTALTNING 121? 8. Foranstaltning 121 finansierer investeringer i landbrugsbedrifter. Investeringerne kan gælde alt fra enkle genstande som landbrugsredskaber og frugtkasser af træ til komplekse projekter som biogasanlæg. Foranstaltningen har et særligt EU-budget på i alt 11,1 milliarder euro (som afholdes over ELFUL) 4, hvilket svarer til ca. 11 % af EU s samlede planlagte udgifter til udvikling af landdistrikterne i EU i hele programmeringsperioden Alle medlemsstaterne har valgt at bruge foranstaltning 121.

12 10 TEKSTBOKS 1 EKSEMPLER PÅ DE FORSKELLIGE TYPER INVESTERINGER, DER FINANSIERES UNDER FORANSTALTNING 121 Fotos taget under revisionen illustrerer, hvordan investeringerne under foranstaltning 121 kan gælde alt fra gaffeltrucks over mere avanceret udstyr som f.eks. traktorer og præcisionssåmaskiner til staldbygninger med mobile halmspredningsanlæg.

13 11 9. Hovedforordningen om udvikling af landdistrikterne fastsætter standardsatsen for den samlede offentlige støtte (dvs. fra både ELFUL og de nationale eller regionale budgetter) til 40 % af den støtteberettigede investering. Medlemsstaterne kan vælge at begrænse den tilgængelige støtte ved at fastsætte en lavere sats eller et maksimum for støtteberettigede omkostninger. Standardsatsen kan dog forhøjes under særlige omstændigheder. Således kan en ung landbruger få dækket op til 50 % af den støtteberettigede investering. Landbrugere i bjergområder, andre ugunstigt stillede områder eller Natura 2000-områder 5 kan også få yderligere 10 %. Under ekstraordinære omstændigheder (dvs. i regionerne i den yderste periferi og de mindre øer i Det Ægæiske Hav) kan støttesatsen nå op på 75 %. EU-forordningerne fastsætter ingen minimumssats. 5»Natura 2000«-områder er særlige bevaringsområder. 6 Betragtning 21 i forordning (EF) nr. 1698/ Artikel 26 i forordning (EF) nr. 1698/2005. MÅLRETNING AF STØTTEN FORANSTALTNING 121 SKAL ADRESSERE EU S PRIORITETER OG DE KONSTATEREDE BEHOV 10. Fællesskabets strategiske retningslinjer fastsætter EU s prioriteter med hensyn til at forbedre landbrugets konkurrenceevne, herunder modernisering, innovation og kvalitet. I præamblen til forordning (EF) nr. 1698/2005 beskrives formålet med investeringsstøtten til modernisering under foranstaltning 121 på denne måde 6 :»Formålet med Fællesskabets bedriftsinvesteringsstøtte er at modernisere landbrugsbedrifterne for at forbedre deres økonomiske resultater ved bedre udnyttelse af produktionsfaktorerne, herunder indførelse af ny teknologi og innovation, der tager sigte på kvalitet, økologiske produkter og diversificering på og uden for bedrifterne, herunder nonfoodsektorer og energiafgrøder, og forbedring af miljø, sikkerhed på arbejdspladsen, hygiejne og landbrugsbedrifternes dyrevelfærdsstatus.«11. I selve forordningen fastsættes støttekriterierne, ifølge hvilke der kun ydes støtte til investeringer 7 : -- der generelt forbedrer landbrugsbedriftens resultater -- der følger fællesskabsreglerne for den pågældende investering.

14 Medlemsstaterne skal sørge for, at investeringsforanstaltningerne i deres LDP er rettes mod klart definerede målsætninger, der afspejler de konstaterede strukturelle og territoriale behov og strukturelle ulemper 8 under hensyntagen til Fællesskabets strategiske retningslinjer. 13. Medlemsstaterne kan opnå dette på forskellige måder. En første målretning kan foretages ved at fastsætte restriktive støttekriterier og forskellige støttesatser for forskellige typer investeringsprojekter, som bør defineres i LDP et. På denne måde kan medlemsstaten gøre bestemte typer landbrugere og landbrugsbedrifter støtteberettigede (modtagernes støtteberettigelse) og fastsætte støttekriterier for investeringsprojekter i form af enten en»positivliste«over støtteberettigede investeringstyper eller en»negativliste«over investeringer, som ikke er støtteberettigede. Dette kan føre til regional og sektorbaseret differentiering (idet nogle sektorer udelukkes) og fastsættelse af støttelofter (knyttet til projekternes størrelse). 8 Artikel 43 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 368 af , s. 15). 9 Artikel 71 i forordning (EF) nr. 1698/2005 kræver, at projekterne udvælges i henhold til udvælgelseskriterier, der fastsættes af den pågældende medlemsstat eller region. 14. Ved at anvende basiskriterier for støtteberettigelse som beskrevet i det foregående afsnit kan det lade sig gøre at frasortere projekter, som ikke har relation til de konstaterede behov og prioriteter. Forordningen kræver imidlertid mere målretning: Medlemsstaterne skal udvælge projekter fra populationen af støtteberettigede investeringsprojekter i henhold til specifikke udvælgelseskriterier De kan f.eks. rangordne projektansøgningerne ved at give point for hvert udvælgelseskriterium, men det er ikke et krav i lovgivningen. Formålet med sådanne pointsystemer er at opstille en liste over de»bedste«projekter dvs. de projekter, der bidrager mest til at opfylde foranstaltningens mål.

15 Nedenstående figur er et diagram over, hvordan medlemsstaterne kan målrette foranstaltning 121. FIGUR Investeringsprojekter skal generelt forbedre bedrifternes resultater Støtteberettigede investeringsprojekter Lovbestemte krav Investeringsprojekter under foranstaltning 121 skal adressere EU s prioriteter og rettes mod de konstaterede behov og strukturelle ulemper Investeringsprojekter under foranstaltning 121 skal udvælges i henhold til udvælgelseskriterier, der fastsættes af medlemsstaten Projekter, der adresserer EU s prioriteter og de konstaterede behov God praksis Udvælgelsesprocedurer til mindskelse af risikoen for manglende bæredygtighed og dødvægt Pointsystemer til objektiv sammenligning af projekter Økonomisk bæredygtige projekter med et klart behov for EU-finansiering De projekter, der bedst adresserer EU s prioriteter og de konstaterede behov Finansiering ydes til de projekter, der bidrager mest til at opfylde målene for foranstaltning 121

16 14 REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN º 17. Retten undersøgte, hvordan foranstaltningen»modernisering af landbrugsbedrifter«(foranstaltning 121) blev forvaltet af Kommissionen og gennemført af medlemsstaterne. Det overordnede revisionsspørgsmål var: Er EU-støtten til modernisering af landbrugsbedrifter rettet mod EU s prioriteter og de specifikke behov i medlemsstaterne? Med dette søgte Retten at fastslå, om foranstaltningens budget på 11,1 milliarder euro blev brugt på de projekter, der bedst opfylder EU s prioriterede mål om modernisering, især på de specifikke områder, som er beskrevet i forordning (EF) nr. 1698/2005 ( jf. punkt 10). 18. Retten vurderede også, hvordan den ekstra finansiering, der i forbindelse med sundhedstjekket og EERP blev stillet til rådighed under foranstaltning 121, var blevet anvendt. 10 Revisionen dækkede følgende nationale eller regionale LDP er: Belgien (Vallonien), Tyskland (Baden- Württemberg), Spanien (Catalonien), Frankrig (hovedlandet), Italien (Veneto), Luxembourg, Ungarn, Polen, Portugal (Continente) og Rumænien. 11 Forordning (EF) nr. 1698/2005 og forordning (EF) nr. 1974/ Med hensyn til Italien (Veneto) omfattede stikprøven også projekter godkendt i Endelig vurderede Retten, om medlemsstaterne havde indført effektive systemer til mindskelse af risikoen for finansiering af investeringer i landbrug, der ikke er økonomisk bæredygtige, og risikoen for dødvægt. 20. Revisionen havde fokus på de vigtigste trin, hvor investeringsstøtten kan kanaliseres over til prioriteter og konstaterede behov ved hjælp af de forskellige elementer i politikrammen, nemlig EU-regelsættet, LDP erne, Kommissionens godkendelse af LDP erne og medlemsstaternes gennemførelse af foranstaltningen. 21. Revisionsarbejdet omfattede både Kommissionen og ti medlemsstater 10. I Kommissionen undersøgte Retten foranstaltningens udformning i den gældende EU-lovgivning 11 og Kommissionens aktiviteter i forbindelse med godkendelsen af medlemsstaternes LDP er og dens eventuelle opfølgning på disse. Rettens revisionshold aflagde besøg i syv af de ti udvalgte medlemsstater (og/eller regioner i disse stater), og der blev foretaget skrivebordsrevision af yderligere tre. Revisionen omfattede en dokumentgennemgang af LDP erne og den relevante nationale/regionale lovgivning samt de procedurer, der blev anvendt til at udvælge investeringsprojekter til finansiering under foranstaltning 121. For at kunne vurdere den fælles overvågnings- og evalueringsramme som overvågningsværktøj i forbindelse med foranstaltning 121 undersøgte Retten de data, der årligt indsamles og indberettes af medlemsstaterne. 22. Retten gennemgik en stikprøve på 100 investeringsprojekter, som de ansvarlige nationale eller regionale myndigheder havde godkendt i (ti investeringsprojekter for hver revideret medlemsstat eller region), med det formål at analysere den procedure, der var fulgt ved udvælgelsen af disse projekter. Rettens revisorer aflagde besøg på stedet hos 21 af projekterne i stikprøven og talte med de endelige støttemodtagere.

17 15 BEMÆRKNINGER MÅLRETNING AF STØTTEN TIL FORANSTALTNING 121 MOD EU S PRIORITETER OG DE KONSTATEREDE BEHOV EN VIS GRAD AF MODERNISERING SKYLDES ANSKAFFELSEN AF NYT UDSTYR ELLER NYE FACILITETER 23. Retten konstaterede, at alle 100 projekter i den undersøgte stikprøve allerede havde ført eller sandsynligvis vil føre til en modernisering af den pågældende bedrift og/eller landbrugssektor. Dette var imidlertid næsten uundgåeligt, eftersom investeringerne normalt anvendes til finansiering af nye maskiner, nyt udstyr, nye bygninger eller renovering af bygninger, og ethvert indkøb af nyt udstyr eller nye faciliteter vil medføre en vis grad af modernisering. 24. Tilsvarende vil nye investeringer automatisk i et vist omfang adressere EU s prioriteter ( jf. punkt 10), f.eks. indførelse af ny teknologi og forbedring af miljø, sikkerhed på arbejdspladsen, hygiejne og bedrifternes dyrevelfærdsstatus. De konstante fremskridt inden for teknologi og miljøstandarder betyder, at alt nyt udstyr sandsynligvis vil være bedre med hensyn til energieffektivitet og emissioner end ældre udstyr. Som eksempel kan nævnes, at nye stalde skal overholde de standarder, som er fastsat i EU-direktiverne, og at de derfor vil være bedre end ældre faciliteter med hensyn til hygiejne, dyrevelfærd, sikkerhed på arbejdspladsen og miljøbeskyttelse. Andre EU-prioriteter, såsom innovation, kvalitet og diversificering, adresseres imidlertid ikke nødvendigvis automatisk ved investeringer i nyt udstyr eller nye anlæg. NOGLE MEDLEMSSTATER MÅLRETTER STØTTEN MOD PROJEKTER, DER ADRESSERER DE KONSTATEREDE BEHOV OG EU S PRIORITETER 25. Når støtten målrettes mod specifikke behov i overensstemmelse med EU s prioriteter, kan den anvendes mere effektivt. Projekter, der specifikt adresserer de fastsatte prioriteter og konstaterede behov, skulle give bedre valuta for EU s og de nationale skatteborgeres penge.

18 De fleste medlemsstater sikrede en grundlæggende målretning af støtten ved hjælp af restriktive støttekriterier. Som eksempler kan nævnes: -- Ungarn, hvor myndighederne indkaldte projektforslag vedrørende bestemte sektorer eller projekttyper, som f.eks. modernisering af kvægbedrifter, havebrugsudstyr, kunstvandingsprojekter osv. -- Tyskland (Baden-Württemberg), hvor markmaskiner såsom traktorer var udelukket. Men i nogle medlemsstater, som f.eks. Polen og Luxembourg, var næsten alle typer bedriftsinvesteringer støtteberettigede. 27. I flere medlemsstater konstaterede Retten, at støtten blev målrettet ved at give incitamenter til projekter, der adresserede de behov og prioriteter, der var beskrevet i LDP et. Som eksempler kan nævnes: -- Luxembourg, hvor der blev anvendt højere støttesatser (yderligere 10 % af projektomkostningerne) til investeringer, der adresserede miljøaspekter eller dyrevelfærd -- Belgien, hvor der blev anvendt en støttesats på 40 % til projekter til forbedring af faciliteter til opbevaring og spredning af gødning en fordobling af standardsatsen på 20 %. 28. To medlemsstater målrettede støtten yderligere ved at vælge de bedste af de støtteberettigede projekter. Italien ( Veneto) og Rumænien anvendte sådanne udvælgelseskriterier sammen med andre målretningsmetoder for at adressere de behov, der var beskrevet i LDP et, i overensstemmelse med EU s prioriteter. TEKSTBOKS 2 ET EKSEMPEL PÅ GOD PRAKSIS: ITALIEN (VENETO) MAKSIMERER SANDSYNLIGHEDEN FOR, AT DE INVESTERINGSPROJEKTER, DER BEDST ADRESSERER BÅDE DE KONSTATEREDE BEHOV OG EU S PRIORITETER, UDVÆLGES Veneto fastsætter udvælgelseskriterier med henblik på at udvælge projekter blandt de støtteberettigede ansøgninger ved hjælp af et pointsystem, der tager hensyn til prioriteterne i det regionale LDP, og opstiller lister over prioriterede investeringstyper i de forskellige sektorer. Disse prioriteter var miljømæssige fordele, forøgelse af produkternes værdi, virksomhedsintegration, strukturel modernisering, adgang til informations- og kommunikationsteknologi, omstilling og omstrukturering af bestemte landbrugssektorer og projekter i bjergområder. Som eksempel kan nævnes et projekt til opførelse af en lagerbygning og et kølelager til æbler, der blev udvalgt, fordi det passede med prioriteringen af økologisk produktion (som øger værdien), fordi projektet anvendte solcellepaneler til at reducere energiforbruget (miljømæssige fordele), og fordi det var placeret i et bjergområde.

19 17 MEN I PRAKSIS FORETAGES DER NÆSTEN INGEN PRIORITERING 29. I Tyskland (Baden-Württemberg), Spanien (Catalonien), Frankrig, Ungarn og Portugal (Continente) blev der ved hjælp af nationale procedurer fastsat udvælgelseskriterier, som alle projekter blev vurderet ud fra. Resultatet af denne vurdering fik imidlertid ingen betydning, da foranstaltningens budget var så stort, at der blev givet tilskud til alle de støtteberettigede ansøgere. 30. I Frankrig fastslog myndighederne f.eks., at et projekt på euro til opførelse af hestestalde var støtteberettiget, men det fik nul point i vurderingen, fordi det ikke adresserede nogen af de prioriteter, der var fastsat for foranstaltningen. Ikke desto mindre blev der givet tilskud til det, fordi budgettet var større end den samlede efterspørgsel i de støtteberettigede ansøgninger, der var modtaget på det pågældende tidspunkt. 31. I Belgien, Luxembourg og Polen var der ikke fastsat nogen udvælgelseskriterier, selv om Kommissionen har meddelt medlemsstaterne, at de er retligt forpligtede til at fastsætte sådanne kriterier. TEKSTBOKS 3 POLENS LDP, ET EKSEMPEL PÅ MANGLENDE MÅLRETNING Ifølge en uafhængig forudgående evaluering af Polens LDP var målretningssystemet svagt, og evaluatorerne anbefalede opstilling og anvendelse af udvælgelseskriterier. LDP et indeholder imidlertid ingen udvælgelseskriterier eller andre elementer, der adresserer specifikke behov eller mål. De fastsatte kriterier udelukkede kun bedrifter under en vis størrelse, hvilket betød, at næste samtlige bedrifter i alle landbrugssektorer var berettigede til at søge. Det førte til en efterspørgsel, der langt oversteg det antal projekter, som det var muligt at finansiere. Ved den første indkaldelse af projektforslag i 2007 anvendte det polske forvaltningsorgan derfor»først til mølle«-princippet. De støtteberettigede ansøgninger blev godkendt i den rækkefølge, hvori de blev indsendt, indtil budgetloftet for den pågældende region var nået. Det betød, at ansøgere stod i kø og ventede foran nogle af de regionale kontorer. Ved den anden indkaldelse af projektforslag i 2009 blev projekterne udvalgt tilfældigt. Alle antagelige ansøgninger, som opfyldte basiskriterierne for støtteberettigelse, blev udvalgt i tilfældig rækkefølge, indtil det disponible budget for den pågældende region var opbrugt. Med disse udvælgelsesmetoder er der ingen mekanisme, der kan målrette finansieringen mod projekter, der adresserer de konstaterede strukturelle og territoriale behov. Siden oktober 2010 har de polske myndigheder anvendt udvælgelseskriterier i forbindelse med investeringsprojekter.

20 18 OVERSIGT OVER DE FORSKELLIGE MÅLRETNINGSMETODER, DER BLEV ANVENDT I DE REVIDEREDE MEDLEMSSTATER (REGIONER) 32. I tabel 1 vises en oversigt over de forskellige målretningsmetoder, der blev anvendt i de ti medlemsstater, og Rettens vurdering af den grad af målretning af LDP-bestemmelserne, den nationale lovgivning og gennemførelsesprocedurerne sikrede. TABEL 1 DE FORSKELLIGE MÅLRETNINGSMETODER OG MÅLRETNINGENS OMFANG I DE TI REVIDEREDE MEDLEMSSTATER (REGIONER) Medlemsstat Der var restriktive støttekriterier med relation til prioriteter og/eller incitamenter Der var fastsat udvælgelseskriterier for at målrette støtten Udvælgelseskriterierne blev anvendt effektivt Samlet vurdering af målretningen Belgien (Vallonien) X X svag Tyskland (Baden-Württemberg) X begrænset Spanien (Catalonien) X begrænset Frankrig (hovedlandet) X begrænset Italien (Veneto) stærk Luxembourg begrænset X X svag Ungarn X begrænset Polen X X X svag Portugal (Continente) X begrænset Rumænien stærk

21 19 KOMMISSIONEN GODKENDTE LDP ER, DER IKKE MÅLRETTEDE STØTTEN MOD DE KONSTATEREDE BEHOV OG PRIORITETER 33. Den mangel på effektiv målretning, som er beskrevet i punkt 29-32, burde ikke forekomme, eftersom medlemsstaterne forelægger Kommissionen deres LDP er til godkendelse, og lovgivningen fastsætter, at disse skal indeholde tilstrækkelige beviser for, at investeringsforanstaltningerne er rettet mod klart definerede målsætninger, der afspejler de konstaterede strukturelle og territoriale behov og strukturelle ulemper 13. Den gældende lovgivning forpligter ikke medlemsstaterne til at oplyse i LDP et, hvilke udvælgelseskriterier der vil blive anvendt. Disse kriterier kan vedtages af medlemsstaten, efter at Kommissionen har godkendt LDP et. Hvis Kommissionen skal kunne fastslå, om og i hvilken udstrækning støtten vil blive målrettet, er det imidlertid afgørende, at LDP et indeholder oplysninger om, hvilke nøgleelementer medlemsstaten har til hensigt at bruge i forbindelse med udvælgelsen af investeringsprojekter. 13 Artikel 43 i forordning (EF) nr. 1974/ Det rumænske LDP indeholdt ikke mange indikationer på god målretning, da det blev godkendt af Kommissionen, men investeringerne under foranstaltning 121 blev i praksis kraftigt målrettet takket være implementeringen af restriktive støttekriterier og den effektive anvendelse af relevante udvælgelseskriterier (jf. tabel 1). 34. To af de ti undersøgte LDP er indeholdt klare beviser for god målretning af foranstaltning 121 (Italien ( Veneto) og Ungarn). Seks andre LDP er indeholdt ikke noget bevis for målretning (Belgien ( Vallonien), Tyskland (Baden-Württemberg), Spanien (Catalonien), Frankrig, Rumænien 14 og Portugal). To LDP er (Luxembourg og Polen) indeholdt ikke tilstrækkeligt bevis for, at foranstaltning 121 var blevet målrettet. Kommissionen godkendte imidlertid alle ti LDP er. 35. Under vurderingen af det foreslåede polske LDP i juli 2007 satte Kommissionen spørgsmålstegn ved den manglende målretning af foranstaltning 121 og nævnte i den forbindelse forslaget om at anvende»først til mølle«-princippet. Det polske LDP blev ikke ændret efterfølgende, men Kommissionen godkendte det i september 2007 trods den utilstrækkelige målretning. 36. Luxembourgs LDP fastsætter støttekriterier og forskellige støttesatser, men præciserer ikke, hvordan støtten vil blive målrettet mod de mål, der er opstillet med henblik på at adressere landets særlige behov. Kommissionen har flere gange mindet de luxembourgske myndigheder om, at de er forpligtet til at fastsætte udvælgelseskriterier.

22 Situationen i Luxembourg og Polen understreger, at der er behov for, at Kommissionen sikrer sig, at der er tilstrækkelige beviser for målretning i de LDP er, den får forelagt til godkendelse. Når først et LDP er godkendt af Kommissionen, og ELFUL-midlerne er stillet til rådighed for medlemsstaten, er det vanskeligere for Kommissionen at sørge for målretning med tilbagevirkende kraft. LDP ERNES BESKRIVELSE AF MÅLRETNINGSELEMENTERNE SVARER IKKE ALTID TIL DEN MÅLRETNING, DER FINDER STED I PRAKSIS 38. Retten konstaterede, at den faktiske udvælgelsesproces og målretning somme tider adskilte sig væsentligt fra beskrivelsen i LDP et, som er det vigtigste dokument, hvorpå Kommissionen baserer sin beslutning om at godkende det samlede udgiftsprogram. Nogle medlemsstater beskrev detaljerede udvælgelsessystemer i deres LDP er, men finansierede i praksis alle de støtteberettigede projekter, hvorved udvælgelsesprocedurerne blev meningsløse (Frankrig og Ungarn). Andre medlemsstater, navnlig Portugal, udviklede derimod målretningssystemer, som var mere detaljerede end dem, der var beskrevet i det LDP, som Kommissionen godkendte. DEN FÆLLES OVERVÅGNINGS- OG EVALUERINGSRAMME GØR DET IKKE MULIGT AT OVERVÅGE, OM FORANSTALTNINGEN ADRESSERER ALLE EU S PRIORITETER 39. Den fælles overvågnings- og evalueringsramme giver oplysninger om fremskridt i programgennemførelsen ved hjælp af indikatorer for finansielle input, output og resultater. Den burde derfor kunne bidrage til at identificere resultaterne af den målretning, der foretages.

23 De indikatorer for foranstaltning 121 (jf. tabel 2), der er defineret i den fælles overvågnings- og evalueringsramme, er ikke relevante i forbindelse med overvågningen af, om de finansierede projekter adresserer bestemte EU-prioriteter eller de specifikke aktioner under foranstaltningen såsom kvalitet, diversificering på og uden for bedrifterne, sikkerhed på arbejdspladsen, hygiejne og landbrugsbedrifternes dyrevelfærdsstatus, da der ikke indsamles sådanne data. PÅLIDELIGHEDEN AF RAMMENS RESULTATDATA ER LAV 41.»Nye produkter og/eller nye teknikker«er en vigtig resultatindikator i forbindelse med en investeringsforanstaltning, hvis hovedformål er modernisering af bedrifter. Revisionen viste, at det var svært for medlemsstaterne at indsamle data, der svarede til definitionen af netop denne indikator 15. Nogle medlemsstater bestemte sig for slet ikke at rapportere om den (Frankrig) eller kun at foretage en delvis måling (Belgien ( Vallonien), som kun henviser til»nye produkter«). Fem af de ti medlemsstater, der indgik i revisionen, havde desuden anført i midtvejsevalueringsrapporterne, at det var vanskeligt at definere begrebet»nye teknikker«(belgien ( Vallonien), Tyskland (Baden-Württemberg), Frankrig, Luxembourg og Rumænien). Andre medlemsstater anvendte en definition, som var bredere end den, der foreslås i den fælles overvågnings- og evalueringsramme. I Rumænien dækker definitionen alle produkter eller teknikker, der er nye på bedriften. Den dækker således næsten alle de investeringsprojekter, der blev støttet under foranstaltningen (98 % af de gennemførte investeringer 16 ). 15 I henhold til håndbogen om den fælles overvågningsog evalueringsramme er der tale om ændringer i arealanvendelsen eller landbrugspraksis, som fører til en ændring i basislandbrugsproduk- ternes sammensætning [»The Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework. Guidance document«, Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, september 2006]. 16 Rumænien, årlig statusrapport for TABEL 2 DEN FÆLLES OVERVÅGNINGS- OG EVALUERINGSRAMMES INDIKATORER FOR FORANSTALTNING 121 Type Udgangssituation Input Output 1 Resultat Virkning Arbejdsproduktivitet i landbruget Faste bruttoinvesteringer i landbruget Offentlige udgifter (samlet beløb og ELFUL) Indikator Antal landbrugsbedrifter, der har modtaget investeringsstøtte (fordeling på køn, juridisk status, aldersgrupper, investeringstyper INLB 2 og landbrugssektorer) Samlet investeringsvolumen (fordeling på investeringstyper INLB og landbrugssektorer) Antal bedrifter, der indfører nye produkter og/eller nye teknikker (fordeling på typer af produktionsomstilling) Stigning i bruttoværditilvækst i støttemodtagende bedrifter Økonomisk vækst Arbejdsproduktivitet 1 Ifølge den fælles overvågnings- og evalueringsramme vil antallet af ansøgninger også blive oplyst. 2 Informationsnettet for landøkonomisk bogføring.

24 Ifølge en vejledning fra Kommissionen er hensigten med resultatindikatoren»stigning i bruttoværditilvækst«at måle forbedringen af de støttemodtagende bedrifters økonomiske resultater 17. På grund af vanskeligheder med indsamlingen af de nødvendige data rapporterede to af de syv besøgte medlemsstater ikke om stigningen i bruttoværditilvækst i perioden (Luxembourg og Frankrig). I de andre besøgte medlemsstater konstaterede Retten, at der var anvendt meget forskellige definitioner og metoder til indsamling af data. I midtvejsevalueringsrapporten vedrørende Spanien (Catalonien) påpeges det, at pålideligheden af indikatoren»stigning i bruttoværditilvækst«er meget lav, fordi de nødvendige regnskabsoplysninger kun forelå for en meget begrænset del af de støttemodtagende bedrifter. 43. Den lave pålidelighed og manglen på fælles definitioner har som konsekvens, at de forskellige medlemsstaters data ikke er sammenlignelige, og at det ikke giver mening at aggregere dem på EU-niveau. MÅLRETNING AF DE EKSTRA MIDLER, DER STILLES TIL RÅDIGHED I FORBINDELSE MED SUNDHEDSTJEKKET 17»Working paper on the CMEF gross value added indicators«, Kommissionen, marts KOM(2007) 722 endelig af 20. november Rådets forordning (EF) nr. 74/2009 af 19. januar 2009 om ændring af forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra ELFUL (EUT L 30 af , s. 100). 20 Betragtning 6 i forordning (EF) nr. 74/2009:»Det er vigtigt at styrke aktionerne vedrørende disse fællesskabsprioriteter yderligere, navnlig i forbindelse med de programmer for udvikling af landdistrikterne, der er godkendt i henhold til forordning (EF) nr. 1698/2005.«SUNDHEDSTJEKKET SKULLE MÅLRETTE EKSTRA MIDLER MOD»NYE UDFORDRINGER«44. I forbindelse med sundhedstjekket i identificerede Kommissionen en række»nye udfordringer«for landbruget i EU på områderne klimaforandringer, vedvarende energi, vandforvaltning og biodiversitet. Rådet tilføjede omstrukturering af mejerisektoren som endnu en udfordring. Rådet stillede yderligere 4,95 milliarder euro til rådighed 19 i forbindelse med sundhedstjekket og EERP og fremhævede vigtigheden af at målrette disse midler ved yderligere at styrke aktionerne vedrørende EU s nye udfordringer i medlemsstaternes LDP er 20. Medlemsstater, der ville adressere de nye udfordringer i deres LDP er og dermed få del i den ekstra finansiering, der i forbindelse med sundhedstjekket og EERP blev stillet til rådighed fra januar 2010, skulle senest i juni 2009 forelægge Kommissionen de reviderede LDP er til godkendelse. Herefter blev et yderligere beløb anslået til 630 millioner euro afsat under foranstaltning Rettens revisorer undersøgte, hvordan foranstaltning 121 var blevet anvendt til at adressere de nye udfordringer, ved at gennemgå de ændrede LDP er, som Kommissionen havde godkendt, og de nationale gennemførelsesprocedurer i de ti medlemsstater, der var omfattet af revisionen.

25 23 NOGLE MEDLEMSSTATER BRUGTE IKKE DEN EKSTRA FINANSIERING TIL YDERLIGERE AT STYRKE FORANSTALTNING Medlemsstaterne kan bruge den ekstra finansiering til f.eks. at forhøje støttesatserne for relevante projekter eller indføre specifikke delforanstaltninger, der skal adressere de nye udfordringer. De kan også ændre deres procedurer og kriterier med henblik på under udvælgelsesprocessen at favorisere investeringer, der adresserer de nye udfordringer. 21 Tre af de reviderede medlemsstater afsatte ikke yderligere midler til foranstaltning 121 som følge af sundhedstjekket (Belgien (Vallonien), Spanien (Catalonien) og Ungarn). 47. Syv af de ti medlemsstater, der indgik i revisionen 21, øgede deres budget til foranstaltning 121 efter vedtagelsen af sundhedstjekket og EERP. I alle disse tilfælde havde LDP erne allerede før sundhedstjekket adresseret mål med forbindelse til de nye prioriteter. 48. De syv medlemsstater, der øgede budgettet til foranstaltning 121, reagerede forskelligt på de nye prioriteter. Tre medlemsstater (Italien (Veneto), Rumænien og Portugal) ændrede deres udvælgelsesprocedurer med henblik på at favorisere investeringsprojekter under foranstaltning 121, der adresserede de nye udfordringer: -- I Italien blev støttesatserne og det maksimale støttebeløb forhøjet for projekter i mejerisektoren. Prioriteterne i forbindelse med»de nye udfordringer«blev tilføjet de prioriterede udvælgelseskriterier for at øge sandsynligheden for, at der blev udvalgt projekter, der adresserede de nye udfordringer. -- Rumænien ændrede sine procedurer ved at give ekstra point til projektforslag om investeringer i vedvarende energi. -- De portugisiske myndigheder afholdt en særlig indkaldelse af forslag til mejerisektoren med støttesatser, der var 10 % højere end satserne for de ikkeprioriterede sektorer. 49. Tre medlemsstater ( Tyskland (Baden-Württemberg), Frankrig og Luxembourg) ændrede ikke deres procedurer. Polen var i gang med at revidere sine procedurer, da Rettens revision fandt sted.

26 Herudover var der mange af medlemsstaterne, der, som det fremgår af bemærkningerne i punkt 29-32, ikke anvendte regler for støtteberettigelse, udvælgelsesprocedurer og -kriterier, som kunne gøre det muligt for dem at målrette den ekstra finansiering mod prioriteterne klimaforandringer, vedvarende energi, vandforvaltning og biodiversitet. 22 Artikel 69, stk. 5a., i forordning (EF) nr. 1698/2005, indført ved forordning (EF) nr. 74/ Medlemsstaterne er forpligtet til at afholde»udgifter svarende til«den nye finansiering fra sundhedstjekket og EERP på operationer, der adresserer de nye udfordringer 22. Medlemsstaterne skal sikre, at en særskilt finansiel rapportering vedrørende de operationer, der adresserer de nye udfordringer, sætter Kommissionen i stand til at kontrollere, at denne betingelse er opfyldt. Inden for den fælles overvågnings- og evalueringsramme har medlemsstaterne også siden 2010 skullet overvåge, i hvilket omfang de nye udfordringer adresseres af operationer, der finansieres af ELFUL. Før sundhedstjekket blev der imidlertid ikke rapporteret specifikt om operationer, der allerede adresserede de nye udfordringer, hverken i den finansielle rapportering til Kommissionen eller inden for den fælles overvågnings- og evalueringsramme. Det gør det næsten umuligt at sammenligne situationen før og efter sundhedstjekket. 52. Retten identificerede en risiko for, at medlemsstater, som allerede før sundhedstjekket havde planlagt at finansiere operationer, der adresserede de nye udfordringer, måske ville bruge den ekstra finansiering til andre formål end til yderligere at styrke de nye prioriteter. Det vil kunne forekomme, hvis en medlemsstat havde planlagt at adressere lignende prioriteter, f.eks. i mejerisektoren, før den nye finansiering blev stillet til rådighed. Man vurderer så, at de allerede planlagte udgifter opfylder sundhedstjekkets krav, og de»ekstra«midler fra sundhedstjekket anvendes til andre formål.

27 Dette skete i én af de undersøgte sager, hvor en sådan substitution af midler eksplicit var beskrevet i et sundhedstjek-ldp, der blev forelagt for og godkendt af Kommissionen (jf. tekstboks 4). 54. Den form for substitution af budgetmidler, som er illustreret i tekstboks 4, er efter Kommissionens opfattelse i overensstemmelse med forordningens bestemmelser, fordi det kan dokumenteres, at 59,8 millioner euro bliver anvendt til operationer, der adresserer de nye prioriteter. Men eftersom det beløb, der anvendes på de nye prioriteter, er nøjagtig det samme som det, der var planlagt før sundhedstjekket, er der ikke tale om en»yderligere styrkelse«. 55. Retten gør derfor opmærksom på, at ikke alle de midler, der blev stillet til rådighed i forbindelse med sundhedstjekket/eerp, vil blive brugt til yderligere at styrke de fastsatte prioriteter, og at det vil være umuligt at sammenligne med situationen før sundhedstjekket og fastslå, hvor stort et beløb der faktisk bruges til at styrke disse prioriteter. TEKSTBOKS 4 TYSKLAND (BADEN-WÜRTTEMBERG): DE EKSTRA MIDLER FRA SUNDHEDSTJEKKET ERSTATTEDE UDGIFTER, DER ALLEREDE VAR AFSAT TIL AT ADRESSERE DE NYE UDFORDRINGER I det reviderede sundhedstjek-ldp, der blev forelagt for Kommissionen efter sundhedstjekket/eerp, var der på Baden-Württembergs LDP-budget afsat 59,8 millioner euro i ny finansiering til at adressere tre nye udfordringer: omstrukturering af mejerisektoren, klimaforandringer og biodiversitet. Midlerne blev udelukkende kanaliseret over på de eksisterende foranstaltninger 121 og 214 (landbrugsmiljøforanstaltning). Omstruktureringen af mejerisektoren skulle adresseres ved hjælp af foranstaltning 121. Myndighederne i Baden-Württemberg anførte, at der under de eksisterende foranstaltninger 121 og 214 som defineret i det oprindelige LDP, der blev vedtaget i november 2007, allerede før sundhedstjekket var afsat et beløb på over 59,8 millioner euro til operationer, der adresserede de nye udfordringer. Myndighederne i Baden-Württemberg trak derfor 59,8 millioner euro ud af det fastlagte budget for foranstaltning 121 og 214 og fordelte beløbet på en række eksisterende foranstaltninger; bl.a. gik ca. 18 millioner euro til foranstaltning 121 med henblik på at adressere specifikke regionale behov. I budgettet for foranstaltning 121 øremærkede myndighederne 26 millioner euro til den nye udfordring med at omstrukturere mejerisektoren. Udgiftsdata fra før sundhedstjekket viser imidlertid, at de forventede udgifter til mejerisektoren allerede i det oprindelige budget var på ca. 35 millioner euro.

28 26 MÅLRETNING AF STØTTEN MED HENBLIK PÅ AT UNDGÅ RISICI FOR MANGLENDE BÆREDYGTIGHED OG DØDVÆGT UTILSTRÆKKELIG KONTROL AF BEDRIFTERNES OG INVESTERINGSPROJEKTERNES ØKONOMISKE BÆREDYGTIGHED 56. Før medlemsstaterne yder støtte, bør de sørge for, at det kan dokumenteres, at de foreslåede investeringer i landbrugsbedrifter er økonomisk levedygtige, og sikre sig, at de støttede investeringer er bæredygtige, så de undgår at støtte bedrifter, der sandsynligvis vil slå fejl. Selv om de ikke var retligt forpligtede til det, stillede alle medlemsstater (regioner) krav til ansøgerne om bevis for den økonomiske bæredygtighed af deres bedrift og/eller projektforslag 23. Retten konstaterede dog, at der fra medlemsstat til medlemsstat er væsentlig forskel på, hvor stærkt og udførligt dette bevis skal være. 23 Forordningerne kræver kun, at den foreslåede investering generelt forbedrer landbrugsbedriftens resultater. 57. I Luxembourg kræves der for investeringer over en vis grænse en attestering af, at landbrugeren har modtaget økonomisk rådgivning i forbindelse med sit investeringsprojekt denne attestering indeholder en oversigt over bedriftens bruttofortjeneste og projektets omkostninger, men ikke resultatet af den økonomiske analyse. 58. I Ungarn vurderes kvaliteten og forsvarligheden af den finansielle plan, der skal forelægges sammen med projektansøgningen, ved hjælp af et pointsystem baseret på en elektronisk sammenholdelse med referencedata. Over en fjerdedel af de projekter, der blev udvalgt efter en indkaldelse af forslag i 2008, fik nul point under ét eller flere kriterier i vurderingen af, om finansieringsplanen var realistisk. Retten konstaterede, at der ikke var fastsat minimumspoint for finansieringsplanen, og at alle projekter blev godkendt uanset vurderingen. 59. I Polen skal en ansøger kun dokumentere, at projektet er finansielt forsvarligt, hvis projektmålet specifikt er at øge bedriftens bruttoværdi. Det er imidlertid landbrugeren selv, der i sin ansøgning skal angive, om dette er målet med hans projekt, hvilket automatisk vil føre til, at myndighederne undersøger hans ansøgning nærmere. For ingen af de ti projekter, Retten undersøgte, var dette angivet som mål, og der var derfor ikke foretaget kontrol af disse projekters bæredygtighed.

29 27 MEDLEMSSTATERNE UDVALGTE PROJEKTER, DER ALLEREDE VAR STARTET, OG SKABTE DERMED RISIKO FOR DØDVÆGT 60. Retten har i tidligere beretninger (f.eks. om Leadermetoden) 24 påpeget, at der i forbindelse med ethvert tilskudsbaseret program er risiko for, at investeringerne ville være blevet foretaget også uden offentlig støtte. Sådanne investeringer udgør en»dødvægt«. 61. Det er en stærk indikation af dødvægtseffekt, når projekter allerede er begyndt eller ligefrem afsluttet, før støtten ydes. Hvis støtten ydes med tilbagevirkende kraft, har landbrugeren i kraft af sin oprindelige investeringsbeslutning vist, at han var villig til at foretage investeringen også uden en aftale om offentlig støtte. 24 Særberetning nr. 5/2010 om gennemførelsen af Leadermetoden til udvikling af landdistrikterne ( europa.eu). 25 Lignende regler gælder i Tyskland, Frankrig, Ungarn og Polen, men undtagelser er tilladt. 62. For foranstaltning 121 er der forskellige tilgange med hensyn til godkendelse af projekter, der allerede er begyndt: -- I Luxembourg kan en landbrugsbedrift søge om investeringsstøtte, efter at investeringen er foretaget, hvis beløbet er på under euro, eller hvis projektet startede mellem begyndelsen af programmeringsperioden og datoen for offentliggørelse af den nationale gennemførelseslov. -- I andre medlemsstater, inklusive Spanien (Catalonien), Italien ( Veneto) og Portugal kan en bedrift påbegynde den potentielt støtteberettigede investering på den dato, hvor støtteansøgningen forelægges, uden sikkerhed for, at projektet vil blive godkendt til finansiering. -- I Belgien ( Vallonien) og Rumænien er omkostninger i forbindelse med investeringsprojekter først støtteberettigede fra den dato, hvor tilskuddet bliver godkendt, hvilket er god praksis Retten konstaterede, at i fire af de reviderede medlemsstater/regioner (Spanien (Catalonien), Italien ( Veneto), Luxembourg og Portugal (Continente)) var over halvdelen af projekterne i stikprøven startet (eller ligefrem afsluttet), før støtten blev tildelt. I disse tilfælde er der en væsentlig risiko for dødvægt, dvs. at landbrugeren ville have foretaget investeringen også uden offentlig støtte.