Offentlig innovation. - mellem styring og borger CLOU ART Forfatter(e): Carsten Høy Gemal

Transkript

1 CLOU ART Offentlig innovation - mellem styring og borger Forfatter(e): Carsten Høy Gemal CLOU, Center for Ledelse og Organisationsudvikling, er et videncenter i VIA University College.Centret etablerer udviklingsprogrammer og udviklingsprojekter - og medvirker til at igangsætte og bistå konkrete udviklingsinitiativer. Centret indgår i udviklingsforløb med ledelser og organisationer, og centret skaber på denne måde indsigt og erfaringer med henblik på at kunne formidle viden om praksis, for praksis. 1

2 Offentlig innovation - mellem styring og borger 1 Offentlig innovation Der bliver talt og skrevet meget om fænomenet innovation inden for rammerne af den offentlige sektor i disse år. Danmark skal være et innovativt foregangsland, hvis vi skal klare os i konkurrencen på det globale arbejdsmarked. Og ønsker vi at opretholde det nuværende velfærdsniveau, er der ingen vej uden om innovation. Forventningerne og presset fra borgerne stiger og budgetterne indskrænkes der skal med andre ord leveres mere (bedre) for mindre. Svaret på denne udfordring er innovation. Der bliver udarbejdet innovationsstrategier, udlagt innovationsspor, afholdt innovationsdage og uddelt innovationspriser. Vi uddanner innovatører og innovationsagenter, som kan udlægge teksten og styre processen, og innovationsledelse indgår på lige fod med strategisk ledelse, personaleledelse og økonomisk ledelse. I uddannelses- og udviklingssammenhænge opleves dog oftere og oftere en vis frustration hos de velfærdsledere, der skal implementere strategierne. Det bliver aldrig helt så fantastisk som det lød, da innovation blev kørt i stilling som fremtidens velfærdsdriver. På Mandag Morgens årlige Innovationskonference: Velfærdens Innovationsdag, var temaet i 2013 da også rettet mod implementeringsudfordringerne. Budskabet fra de samlede repræsentanter for kommuner og virksomheder var: vi kan godt idéudvikle, lave kreative processer og formulere isolerede innovationsprojekter, men erfaringer og produkter implementeres alt for sjældent i en egentlig drift. Det er nærværende artikels pointe, at en del af implementeringsunderskuddet kan forklares ved, at der i selve den offentlige sektors grundstruktur er indlejret adskillelige benspænd 2, der forstyrrer både 1 Artiklen bygger på data fra dybdegående interview med udviklingsansvarlig i en stor kommune, deltagelse i forskellige udviklingssammenhænge omkring velfærdsinnovation og ny velfærd, samt løbende dialoger med ledere og medarbejdere på diplomuddannelserne i Ledelse og Offentlig forvaltning. 2 Et benspænd kan forstås som en obstruktion - en mere eller mindre tilsigtet hindring - der lægges én i vejen. Ofte med den hensigt at forhindre os i at nå vores mål, eller for at forstyrre en handling. Men et benspænd kan også i en Trier/Leth sk forstand ses som et fænomen eller en handling, der har til formål at udfordre den skabende aktør og kanalisere kreativ energi ind i en skabende proces, så det endelige resultat bliver bedre, end det ellers ville have været. 2

3 organisationers og enkeltpersoners bestræbelser på at agere innovativt. I det følgende præsenteres forskellige teoretiske vinkler, der hver for sig og tilsammen blotlægger noget af denne indbyggede inerti i offentlige organisationer, der ofte fører til, at innovative idéer (for-)bliver luft, før de når implementeringsstadiet. Artiklens anden pointe er, at der formentlig kan vindes en del innovationskraft ved at trække disse benspænd frem i lyset, og prøve at se dem som konstruktive mulighedsbetingelser for innovation frem for uoverstigelige barrierer. I forlængelse af denne analyse åbner artiklen døren på klem for en ny måde at gå til innovationsdiskussionen inden for den offentlige sektor på. Det er hensigten at fjerne fokus fra selve innovationsbegrebet og tage trykket lidt af innovationskedlerne, da optagetheden af innovation nemt fjerner opmærksomheden fra det, der er interessant, nemlig: hvad er det for et fænomen, som innovation er en del af eller et udtryk for? Budskabet er, at vi ikke er på vej mod et innovationssamfund men nok snarere mod en samfundsforståelse, hvor inden for det giver mening at tale om innovation i den offentlige sektor, men hvor innovation i sig selv blot er et redskab blandt mange andre. Fænomenet er endnu ikke kortlagt eller velbeskrevet, men dækker over et forsøg på et revitalisere velfærdssamfundet gennem en medinddragelse og ansvarliggørelse af flere aktører i produktion og levering af velfærdsydelser. I denne sammenhæng kaldes fænomenet for medborgerskabelse. Innovation har i mange år være forbeholdt private virksomheder. Som privat aktør må man holde sig på forkant med udviklingen for at opretholde konkurrencemæssige fordele på markedet. Meget forskning i og omkring innovation har derfor været rettet mod private virksomheder, og søgt at belyse, hvorfor nogle umiddelbart succesrige virksomheder pludselig går i stå og dør, mens andre overtager og skaber helt nye markeder. Begreber som Disruptive innovations og Blue Oceans 3 er konceptuelle forsøg på at indfange og beskrive sådanne fænomener. Siden årtusindeskiftet har innovationsbegrebet så vundet indpas i den offentlige sektor, og teorier, koncepter og metoder er søgt tilpasset en offentlig kontekst. Interessen er specielt accelereret med kvalitetsreformen i 2007 og de rundbarberede kommunale budgetter fra Der synes at være udbredt enighed om, at de altomfattende sparerunder og opfølgende effektiviseringstiltag ikke i al fremtid kan være svaret på fortsat skrumpende budgetter. Lean løser ikke alle problemer, og flere kommunale ledere udtaler nu, at innovation er en indiskutabel nødvendighed for at opretholde det nuværende velfærdsniveau. 3 Se bl.a. Christensen, C. (1997) The Innovator Dilemma, Harvard. og, Chan Kim, W. (2005) Blue Ocean Strategy, Havard. 3

4 Innovation synes dermed at være svaret, når spørgsmålet er: hvordan får vi mere velfærd for færre ressourcer? Det er imidlertid ikke helt uproblematisk at spille innovationskortet. Det er som at smide en joker. Når man har udtalt ordet innovation, kan svaret gestalte sig i hvilken form man ønsker og dermed har innovation det med at opføre sig som våd sæbe. Når man forsøger at holde det fast og gøre det til noget konkret, forsvinder det mellem fingrene på én. Og når det støder på modstand, glider det af og lægger sig til rette et nyt sted. Eller med andre ord: når man siger innovation, hvad er det så lige man siger? Dermed ikke sagt, at innovation som redskab ikke på sigt kan gøre gode ting for det danske velfærdssystem, men det vil kræve en særlig opmærksomhed fra både ledelse og medarbejdere. På trods af 30 års ihærdig forsøg på at markedsgøre styringen af den offentlige sektor, må både den politiske og administrative ledelse stadig acceptere, at der er grundlæggende forskelle på, hvordan den offentlige sektor fungerer og hvordan markedet fungerer. Og dermed må der også være forskel på den innovationsforståelse, som man abonnerer på. Hvis man blindt følger markedets erfaringer uden at tage hensyn til de særligt offentlige karaktertræk, risikerer man i bedste fald af spilde knappe ressourcer på virkningsløse projekter, og i værste fald at svigte sit myndighedsansvar over for de borgere, hvis ve og vel man i første omgang er sat i verden for at varetage. Det særligt offentlige Der er en tendens til, at man ønsker at drage flere og flere paralleller fra det private til det offentlige. Formentlig som følge af de sidste 30 års moderniseringstiltag, der i mangel af bedre begreb, kan samles under formlen New Public Management 4. Men, der er forskel på de to sektorers raison d etre, og det kommer til udtryk i en række sammenhænge, der har med innovation og innovationskultur at gøre. Den offentlige sektor er først og fremmest politisk styret 5. Det er der mange, der glemmer, selv aktører inden for den offentlige sektor. Der er en politisk dimension i organiseringen og ledelsen af de institutioner og organisationer, der udgør den offentlige sektor. Så selvom man søger at undgå for meget sammenblanding mellem det politiske og det administrative, så er der under alle omstændigheder en sammenhæng. Administrationens øverste ledelse er regeringen, der er udpeget på et parlamentarisk grundlag af folketinget, som igen er valgt af folket 6. Grundpræmissen for den offentlige sektor er dermed et demokratisk styre, og et grundvilkår for demokrati er (politisk) uenighed. At være politisk styret betyder 4 Begrebet blev første gang introduceret af Hood, For en uddybende gennemgang af forholdet mellem politik og forvaltning se: Christensen, Christiansen og Ibsen (2011). 6 Forholdet mellem folketing, regering, administration og befolkningen er indeholdt i begrebet Den Parlamentariske Styringskæde, der blev introduceret af Johan P. Olsen (1978). 4

5 dermed også, at man i sin profession eller organisation ofte vil være genstand for politikernes uenighed. Det skal man kun være glad for. Man skal først være bekymret den dag, de ikke længere er uenige. Dernæst beskæftiger det offentlige sig med en række opgaver, udfordringer og problemer som private markedsaktører ikke vil røre med en ildtang. Nemlig det man populært kalder Wicked problems. Kort sagt, er wicked problems problemer, der ikke har nogen entydig løsning. Det er svært at udvikle standarder og dermed er det også problematisk at skalere. Hvilket i sig selv vil få de fleste private aktører til at trække følehornene til sig i en fart. Wicked problems er altså ikke bare komplicerede, de er komplekse. Løsningen er til forhandling, den er ikke videnskabelig givet. Eksempelvis er det en kompliceret opgave at bygge en Storebæltsbro, men den er ikke kompleks. Der findes en løsning. De fleste sociale problemer derimod kan kun håndteres, men sjældent løses. Og de løsninger man vælger, er altid til diskussion og forhandling. Der findes ikke noget udtømmende vidensgrundlag at basere sine beslutninger på, og dermed er det også uklart, hvornår opgaven er løst. Det er den, kort sagt, når vi beslutter det. Inden for den offentlige sektor er det dermed også komplekst at lægge sig fast på entydige værdibegreber. Hvis innovation skal bidrage til merværdi, må vi have nogle forestillinger om, hvad der er mere værdifuldt, og hvad der er mindre værdifuldt. Inden for den private sektor er det lige til. Her kan man rette blikket mod bundlinjen og se, om innovationerne har båret frugt. Inden for det offentlige er der mange bundlinjer i spil, og fælles for dem alle er, at de værdibegreber, de knytter an til, ikke er entydige. Innovation og Bureaukrati Når det er sagt, giver det så overhovedet mening at tale om innovation inden for rammerne af en bureaukratisk styret organisation? På trods af 30 års moderniseringsbestræbelser og nye styringsparadigmer som New Public Management, New Public Governance, Netværksstyring og andre lignende idealmodeller, der søger at indfange de komplekse relationer og arbejdsgange, der udgør daglige drift og udvikling af velfærdsydelser inden for den offentlige sektor, så er det ikke for meget at påstå, at den offentlige sektor stadig hviler på et solidt bureaukratisk fundament 7. Påstanden læner sig op ad følgende korte karakteristik af en bureaukratisk struktur: rygraden er en hierarkisk beslutningsstruktur, skelettet er den horisontale arbejdsdeling, muskelmassen er raden af veluddannede embedsfolk og professionelle, der opererer ud fra meritokratiske principper, og det hele 7 Bureaukratiet som organisationsform er en grundlæggende model i forståelsen af den offentlige sektor og forvaltning. Modellen som idealtype blev første gang beskrevet af Max Weber i hovedværket: Wirtschaft und Gesellschaft (1922). 5

6 holdes sammen af - nervesystemet om man vil - et skriftligt regelgrundlag, der ligger til grund for rationelle beslutninger og upartiske afgørelse. Vores moderne samfund bygger stadig på rationalitet og legalitet. Uagtet, hvor meget netværk og relationer udvander de tidligere så fasttømrede hierarkiske strukturer, så hviler systemets legitimitet på nogle helt basale institutioner, mest simpelt udtrykt i magtens tredeling og den parlamentariske styringskæde. Det er en særdeles velfungerende samfundsstruktur, der har vist sit værd i de fleste vestlige, liberale demokratier, de sidste par hundrede år. Problemet med det bureaukratiske system er, at det er skabt til at sikre stabilitet ikke forandring og innovation. Så hvordan får vi innovationsdagsordenen til at spille sammen med den bureaukratiske styringsmodel? En bevidstgørelse af den bureaukratiske struktur i eksempelvis en kommune kan være med til at afstikke nogle nyttige rammer for, hvad der er ønskeligt og muligt, når det kommer til innovation. Det er i sagens natur ikke muligt at sætte den offentlige sektor fri og håbe på, at der ud af anarkiet vokser en ny, innovativ velfærdsmodel. Men inden for rammerne kan man arbejde med at definere nogle spilleregler og rum, hvor inden for medarbejdere og ledere kan arbejde med innovative processer i forhold til givne problemer. Man må ikke bryde loven - men man kan måske udfordre vedtagne udlægninger og fortolkninger. Man kan ikke bypasse hierarkiet - men man kan invitere til dialog på kryds og tværs i forvaltningerne. Det gør det ikke nemmere at være leder i den offentlige sektor. Tværtimod. For mange, især kommunale mellemledere og driftsledere, der får at vide, at nu er det tid at være innovative, kan det kommunale system nemt virke stift og konserverende. Vi møder mange eksempler på, at entreprenante ledere oplever, at det er helt fint at være innovativ, så længe man ikke bliver for innovativ. De bureaukratiske strukturer sætter grænser for, hvor meget innovation systemet kan holde til. Man skal have fokus på sikker drift, overholdelse af budgettet, forståelse for helheden, samt situationelt være i stand til at rulle innovative processer ud. Hvis det skal kunne lade sig gøre i virkelighedens verden, må der eksistere nogle klare rammer for, hvornår der må innoveres, og hvor langt initiativerne kan række ind i eller ud af de eksisterende strukturer. De traditionelle projektstyringsmodeller, der eksisterer i enten formaliseret eller uformaliseret form i kommunerne, udfordrer også de innovationsønsker, der udtrykkes i strategierne. Projektmodeller er ofte skåret over en bureaukratisk skabelon, med problem mål tidslinje og milepæle sat op i en pæn form. Nu er innovation i sin natur imidlertid målsøgende og ikke målstyret. Det udfordrer systemet, især administration og politisk ledelse, hvis man forsøger at få vedtaget en proces eller et projekt, der skal komme op med noget nyt: vi ved ikke helt, hvor den ender, men vi har tænkt os at inddrage forældre og 6

7 elever og udfordre plejer på en lang række områder vi er sikre på at det bliver sjovt, og at processen i sig selv vil være frugtbar! Er det noget I kan støtte?. En sådan projektplan vil nok få en del ansvarlige ledere til at stritte. Der kan begås mange fodfejl undervejs, og hvis der er noget en leder ikke ønsker, så er det at komme til at stille nogen ringere end andre, at diskriminere, hverken legalt eller moralsk, eller få en fiasko på cv et. Her er det vigtigt, at der hele vejen op igennem systemet er rygdækning for at få lov til at prøve nogle ting af. Og det er også her, at bureaukratiet kan blive en positiv mulighedsbetingelse for innovation. Inden man opstiller for høje forventninger til, at velfærdsledere, institutionsledere, medarbejdere - alle de aktører i den offentlige sektor, der leverer velfærd til borgerne - skal begynde at agere innovativt på vegne af deres fagområde, så er det centralt, at man i chefgruppen når til en afklaring af, hvordan man vil håndtere kompleksiteten i en innovationsstrategi. Hvornår har man den bureaukratiske kasket på? Hvornår har du den innovative kasket på? Hvad er forskellen? Og hvordan understøtter du aktivt innovation som leder? Og som repræsentant for et system, der ikke må give køb på hverken legalitet eller legitimitet? Det er imidlertid også spørgsmål, der kan håndteres, netop fordi det offentlige har en bureaukratisk grundstruktur. Det gør det muligt at få formidlet en fælles forståelse og fornemmelse af, hvad der skal til, for at få skabt en fælles retning på strategierne. En anden fordel kan være, at når først en innovativ idé er udviklet, afprøvet og implementeret med succes i en partikulær, decentral setting, eksempelvis en dagsinstitution, så gør bureaukratiet det muligt at rulle ud og skalere på tværs af institutioner, forvaltninger og kommuner. Opsamlende kan vi sige, at der naturligvis er grænser for, hvor innovative man kan blive inden for rammerne af en bureaukratisk struktur. Og det bør holdes in mente, når der stilles forhåbninger op for, hvor saliggørende en indvirkning innovation som sådan kan forventes at få på velfærden. Hvor stor succes vi får med innovation i den offentlige sektor vil formentlig i høj grad afhænge af, hvordan vi håndterer udfordringerne på ledelsesniveau og medarbejderniveau. Bureaukratiet skal sikre rygdækning hele vejen op og ned gennem systemet og skal i momenter være klar til at kortslutte styringen af de processer, der har et innovativt sigte. En del af styringsmodellen skal med andre ord kunne rumme, at ledere afgiver styrbarhed i situationer, hvor det er påkrævet. Innovation møder Gatekeeperne. Et af de største problemer i forhold til innovation og fornyelse i den offentlige sektor skal formentlig ikke findes i afdelingen for gode idéer og store politiske visioner. Borgerne har generelt meget høje 7

8 forventninger til, hvad det offentlige kan og skal, og de folkevalgte på Christiansborg og rundt i kommunerne er ikke sene til at spejle sig i disse forventninger og med løs hånd melde visioner ud, der kan imødekomme de ambitiøse borgeres behov. Blandt forskere og praktikere, der arbejder i og omkring den offentlig forvaltning, er det imidlertid en velkendt hemmelighed, at de reelle beslutningstagere i dette land ikke er politikere, men det man i litteraturen kalder markarbejderne eller frontlinjemedarbejderne 8. Det er dem, der møder borgerne i deres daglige arbejde, og det er dermed dem, som i praksis implementerer alle ambitiøse politiske tiltag. Og når de handler, er det ikke altid, at fortællingen fra den politiske skåltale afspejler sig i virkelighedens scenarie. Det er der flere årsager til. Implementeringsunderskuddet 9, som det også kaldes, kan tilskrives de lange beslutningskæder, der findes inden for det offentlige. Der er lang afstand, måske både fysisk og mentalt, fra de formulerede mål til de realiserede mål. Det kan tilskrives, at der forefindes manglende koordination ned gennem hierarkiet, og oftest også at de reelt tilgængelige ressourcer, der er til rådighed, ikke står mål med det forventede. Undervejs fra beslutning til implementering opstår der også i store organisationer en vis grad af målforskydning. Vi kender det fra den gamle selskabsleg, hvor man står på en lang række og den første person hvisker så et budskab i øret på den næste. Budskabet skal nu formidles hele vejen gennem kæden og den sidste person siger højt, hvad man netop har hørt. Ikke sjældent er resultatet fuldstændig uigenkendeligt for de første personer i kæden. En af de væsentligste årsager til det hyppige implementeringsunderskud inden for den offentlige sektor skyldes imidlertid det, man kalder veto-aktører. Det er de implementerende aktører, front-end aktørerne og markarbejderne, der er de egentlig implementeringsansvarlige, og vælger de at nedlægge veto mod en politisk vision via deres handlinger eller manglende handlinger ja, så sker der bare ikke noget. De implementerende aktører har en meget stor rolle at spille i forhold til at hæmme eller fremme innovationsmulighederne i en offentlig organisation. Markarbejderne gør sjældent dette af ond vilje, eller fordi de som sådan er modstandere af fornyelse og innovation. Tit og ofte udvikler de afværgestrategier for at beskytte sig selv 10. Markarbejderne agerer i konfliktfyldte farvande. De befinder sig i et konstant krydspres mellem politik, brugerforventninger, professionsfaglighed og knappe ressourcer. Det er dem, der møder borgerne hver dag i deres arbejde, og 8 Se bl.a. Winter, S (1994): Implementering og effektivitet, Systime. 9 Pressman, J.L. og Wildavsky, A. (1973): Implementation, San francisco. 10 Lipsky, M. (1980) Street-level Bureaucracy, New York. 8

9 dermed er det dem, der er det offentliges ansigt ud ad til. De er det offentlige. Men de handler på vegne af et system, hvis mål og anvisninger ofte hviler på uklare målsætninger, usikker viden og skøn. For at beskytte sig selv udvikler markarbejderene forskellige afværgestrategier, der skal lette presset på deres dagligdag. De kan udvikle rutiner, der begrænser efterspørgslen efter deres ydelse; adgang og forbrug kan begrænses; der indføres automatiseringsstandarder for produktion og leverance; eller der indføres kontrolmekanismer med brugerne og den nødvendige interaktion med disse. Resultatet i disse mere eller mindre selvbestaltede mekanismer bliver dermed, at en stor del af den offentlige indsats egentlig kommer til at dreje sig om at skabe tålelige forhold for de offentlige ansatte selv. Det krydspres, der ligger på de implementeringsansvarlige i især kommunerne, fremmer dermed ikke nytænkning og innovation men derimod defensive afværgestrategier. Afværgestrategier trives hos både ledere og medarbejdere i forreste linje. Ud over medarbejdernes personlige strategier, kan lederne også opstille strategier for både sig selv, institutionen og på vegne af sine medarbejdere. I en mindre jysk by, der netop var blevet integreret i en ny stor kommune efter reformen, havde områdelederen for en række dagtilbud kørt en selvbestaltet innovativ proces omkring, hvordan de smartere kunne organisere en række fragmenterede tilbud og samtidig drage nytte af de stordriftsfordele, sammenlægning medførte. Resultatet af processen tydeliggjorde for lederen, at der uden de store kvalitetsforringelser kunne spares % på personalebudgettet. Analysen endte sine dage i skraldespanden, da vedkommende ikke var indstillet på at implementere en så radikal besparelsesstrategi, så længe det ikke var direkte påkrævet. På alle niveauer af den offentlige velfærdsproduktion træder disse afværgemekanismer med sikker forudsigelighed i kraft, så snart man søger at skabe ændringer i den måde, opgaver traditionelt løses på. Vil man som leder komme denne adfærd i møde og bruge den som afsæt for innovative processer, er det nødvendigt at inddrage og aktivt involvere alle niveauer af organisationen i processerne. Det gælder om at skabe tryghed omkring rammen og signalere, at man ved at deltage ikke nødvendigvis saver den gren over, man selv sidder på, men måske er med til at skabe en ny og bedre gren. Som innovationsleder kan man naturligvis ikke garantere, at alle lades uberørte af innovationsprocessen, men man kan være med til at skabe nogle trygge rammer. Det gælder om at se utrygheden i øjnene, italesætte den, og gøre det klart for alle, at det ikke er sikkert, at de skal fortsætte med at lave nøjagtig, hvad de laver i dag, men så skal de lave noget andet. Et eksempel kunne være en kommune, hvor man er langt fremme med at integrere de lokale idrætsforeninger i den kommunale fritidsordning. I det konkrete tilfælde har det ikke, som man ellers 9

10 kunne forledes til at tro, ført til afskedigelser af det pædagogiske personale. Der er naturligvis sparet på budgettet, da der nu er andre til at varetage en række aktivitetstilbud, men den besparelse er så ført et andet sted hen. Pædagogens rolle har ændret sig i retning af en mere udadvendt understøttende funktion, så alle kan begynde at gå til sport. De pædagogiske ressourcer rettes mod at skabe motivation hos dem, der har det lidt svært, eller som kommer fra familier, hvor der ikke er traditioner for at deltage i foreningsidrætter. Et andet eksempel er et større plejehjem, hvor man har opstillet visionsspørgsmålet: hvordan ser fremtidens plejehjem ud? Og hvordan kan vi komme derhen, givet den ressourceramme, der er blevet os til del? Medarbejderne er med fra starten, i workshops og kreative processer. Det fælles visionære billede er en fortsættelse af villavejen, med naboskab, flagdage og traditionelle fællesskaber. Ved at ophænge innovative Hvad nu hvis spørgsmål op rundt omkring, hvor beboere og familie også kommer, bliver de trukket med ind i tankegangen og bidrager til processen. Det vigtigste er, at alle udfordres på de vante forestillinger om, hvad et plejehjem er, hvordan det er at bo der, hvordan det er at arbejde der, etc. Det gode ældreliv inden for rammerne af plejehjemmet kræver, at beboerne tager et større ansvar for hinanden, og at plejepersonalets ressourcer omprioriteres. Det kan argumenteres, at det er en udvikling, der er aftvunget af økonomiske omstændigheder, men processen videre derfra er ikke en målstyret rationalisering, men en fælles målsøgende proces. I sådanne processer er det centralt, at ledelsen (på alle niveauer) skaber nogle tydelige rammer og signalerer, at institutionen ikke er under afvikling, fagpersonalet skal ikke lave mindre eller fyres men det kan være, der er nogle, der skal lave noget andet, end det de laver i dag. Det, der driver processerne, er visioner frem for skræmmekampagner og brændende platforme. Der skabes merværdi ved at medarbejdere og ledelse retter fokus væk fra egen tryghedsskabelse og ud mod fælles spørgsmål: hvad er det gode ældreliv? Hvordan aktiverer vi ressourcesvage børn og unge? Resultaterne er til fordel for slutbrugeren. I børnenes tilfælde, skabes der i visse familier ro om barnet, ro om spisesituationerne, koncentration om lektier, nye venner, etc. Ved at inddrage og udfordre de implementeringsansvarlige, styrkes de innovative processer, men samtidig må den ansvarlige innovationsleder affinde sig med at miste fodfæste for en stund. Hvis innovation bliver en styret proces, hvor medarbejderne aner, hvor de bliver ledt hen, vil afværgemekanismerne formentlig automatisk blive aktiveret. Opstiller man derimod nogle veldefinerede rammer for en målsøgende proces, hvor medarbejderne har reel indflydelse på både proces og resultat, kan man fjerne noget af den utryghed, 10

11 der normalt fører til veto-reaktioner, men det koster for lederens vedkommende styrbarhed på, hvor processen bevæger sig hen ad. Den rationelle aktør Den rationelle aktør 11 er et ofte benyttet billede af den objektive, pligtopfyldende embedsmand. Der hersker en udbredt forventning om, at når det offentlige handler på vegne af os borgere, så udføres disse handlinger af fornuftsstyrede individer, der køligt er i stand til at bevare overblikket i pressede situationer, og som altid vælger det rigtige i forhold til det ønskede mål og outcome. Det ligger i teorien, at den rationelle aktør foretager en vurdering af enhver beslutningssituation fra bunden. Dernæst vægtes en række forskellige løsningsforslag op i mod hinanden, altid på et rationelt og videnskabeligt funderet grundlag. Til sidst snævres mulighederne ind og den beslutning, der bedst opfylder det mål eller de succeskriterier, der er opstillet for processen, løber af med sejren. Ideelt set vil det også være en beslutningsproces, der understøtter en innovativ kultur i enhver offentlig organisation. Der vil ikke være inerti eller kulturel-faglig-institutionel modstand mod fornyelse, og beslutningstagere og udøvende aktører vil forholde sig åbne over for de nødvendige organisatoriske ændringer, så længe det er tydeligt, at det er det fornuftige valg i den givne situation. Vækstbetingelser af denne art vil være noget nær perfekte for opdyrkning og kultivering af innovative tiltag. Praksis befinder sig desværre bare ofte langt fra det teoretiske skønmaleri af den rationelle beslutningstager. Der vil sikkert kunne indvendes meget overfor teorien, men her bruges den til at fremhæve tre udfordringer for den offentlige beslutningstager, når der skal udvælges nye, innovative løsninger på kendte velfærdsudfordringer. Den oplyste, rationelle beslutning kræver, at fuld information om alle tænkelige handlingsalternativer er tilgængelige for innovationslederne. Ikke nok med at alle beslutningsalternativer principielt skal indgå i overvejelserne over hvilken løsning, som bringer os tættest på målet, men beslutningen kræver samtidig et overblik over, hvilke omkostninger og gevinster der følger i slipstrømmen på hver af de identificerede valgmuligheder. Disse to udfordringer perspektiverer den tredje udfordring, som offentlige beslutningstagere altid brydes med, nemlig begrænsede ressourcer: tid, penge, hjerneceller. Så selv hvis det var teoretisk muligt at skaffe adgang til fuld information og skabe overblik over gevinster og omkostninger, så ville det inden for rammerne af den offentlige sektor aldrig blive prioriteret i en verden af knappe ressourcer. Resultatet er, at alle beslutningstagere er underlagt, hvad man kalder begrænset 11 Den rationelle aktør, eller den rationelle beslutningstager, er en integreret del af Webers rationelle beslutningsmodel. Den rationelle aktør genfindes i de økonomisk-inspirerede Rational Choice-teorier og i billedet af the Economic Man. 11

12 rationalitet 12. For en offentlig leder - og i virkeligheden for en hvilken som helst offentlig ansat, der tager beslutninger på vegne af en offentlig organisation betyder det, at det ikke er muligt at afgøre, hvordan den optimale løsning ser ud, hvorfor det eneste, de kan gøre, er at søge at optimere beslutningerne ud fra et begrænset beslutningsgrundlag. Målet er ikke den optimale løsning men en tilfredsstillende løsning. Når der ikke er adgang til fuld information og en dækkende konsekvensanalyse, vil den rationelle beslutningstager typisk læne sig op ad tre velafprøvede strategier 13 : en begrænset erfaringsbaseret sammenligning af få alternativer tommelfingerregler institutionelle, faglige eller personlige rutine hvad plejer vi at gøre i sammenlignelige situationer Disse strategier er der for så vidt ikke noget i vejen med. De genfindes i stor stil inden for markedsbaserede organisationer, i NGO er og inden for civilsamfundets institutioner. Udfordringen er bare, at disse strategier ikke virker innoverende men konserverende. Forholdet kommer især til udtryk i de kommuner, hvor man har lagt en overordnet strategi om, at innovation skal være en del af kulturen, en del af den måde medarbejderne og ledere tænker på! Med andre ord, så skal de offentlige medarbejdere udvikle et innovativt mindset. Forventningen, eller forhåbningen, er så, at der vokser innovation frem, nedefra og op. Signalet fra oven er måske, at nu er de organisatoriske udfordringer oven på reformen landet, der er fokus på sikker drift, så værsgo - nu skal vi se fremad og være innovative. I sådanne udmeldinger signaleres forventninger om, at medarbejdere og ledere bevæger sig ud i nogle gråzoner og afsøger ny muligheder. Og som en kommune udtrykte det, så blev der også signaleret rygdækning til at prøve nogle ting af bare det var inden for fornuftens rammer! Dermed lægger man også ud til ledere og medarbejdere, at de selv må forholde sig aktivt til, hvad der er fornuftigt, og hvordan disse rammer skal defineres. Det ville de enkelte aktører formentlig også være i stand til, hvis de havde adgang til fuld information om et problemområde, havde overblik over gevinster og omkostninger, samt de nødvendige ressourcer til rådighed. Det har de som nævnt ikke. Så når man beder ledere og medarbejdere om at bevæge sig ud i gråzoner og komme hjem med noget nyt, er der en stor sandsynlighed for, at de tre ovennævnte strategier aktiveres, og resultatet, når det er implementeret, vil passe belejligt ind i de bestående rutiner. 12 Teorien om begrænset rationalitet blev første gang fremført af den amerikanske politolog Herbert A. Simon i bogen: Administrative behavior (1945). 13 Efter Lindblom, Charles (1968): The Policy Making Proces, og Torfing, J. (2011): Samarbejdsdrevet Innovation, Kap

13 Det er især svært at forvente, at de offentlige aktører, der i deres daglige arbejde møder borgerne ansigt til ansigt, har lyst til at udfordre de lovgivningsmæssige rammer for deres ydelser. Der er mange eksempler, hvor lovgivningen ikke er nær så stram som den praktiseres i velfærdsinstitutionerne, men som resultat af både afværgestrategier, og med reference til at sådan har vi altid gjort her, er der ofte modstand mod at afprøve nye fortolkninger og udfordre rutinerne. Begrænset rationalitet vil altid betyde, at det kræver en ekstraordinær indsats at tænke og turde afprøve nye rutiner. Hvor smuk tanken end er, må man derfor ikke sætte sin lid til, at radikale innovationer vokser op nedefra. Dermed ikke sagt at innovation ikke er mulig. Det ser vi eksempler på hver eneste dag, at det er. Men det bliver også tydeligere og tydeligere, at det er en central ledelsesopgave at rammesætte processerne, både for at dække de medarbejdere af, der er involverede i processerne, og for at tilvejebringe den ro og de ressourcer, der er nødvendige, for at kunne være reelt målsøgende og ikke bare række ned i bagkataloget og lave et nyt mix af gammelkendte rutiner. Innovation kræver et fravær af styring. Den ansvarlige ledelse må hver for sig og på flere niveauer kunne lægge styrbarhed fra sig i forhold til både mål og midler, og så håbe på at der inden for den bane, der er kridtet af til innovation, sker noget, der efterfølgende kan implementeres og kaldes merværdiskabende. Det betyder også, at der inden for disse rammer flyder medarbejdere rundt, som i processen er selvstyrende og målsøgende. Det er der nogle medarbejdergrupper, som vil tage imod med kyshånd, og andre vil ikke kunne håndtere fraværet af formulerede mål for deres arbejde. Det er også derfor, at innovation ofte bliver en skinproces, eller som nævnt i indledningen, en joker, der spilles, når man ønsker bestemte ændringer gennemført i sin organisation. Der er mange ledere, som har det rigtig skidt med at miste styrbarhed, hvorfor de på forhånd har gjort sig overvejelser over, hvor de ønsker, den innovative proces skal bevæge sig hen. Det er naturligvis misforstået innovation. At gennemtrumfe nye processer i forhold til kendte mål er ikke innovativt. Det er heller ikke sikkert, det behøver at være det, men innovation bliver i denne sammenhæng et pseudo-styringsredskab, der får karakter af manipulation. At diskutere innovation som styring er imidlertid relevant, og fortjener uddybning i anden sammenhæng 14. Her er det vigtigt at fremhæve, at innovation naturligvis skal underlægges en vis styring, i forhold til at opstille de nødvendige rammer for processen. Man skal som leder kunne definere, hvad der er vigtigt inden 14 Eksempelvis inden for en Foucault-inspireret Governmentality optik, hvor fænomenet innovation indenfor rammerne af den offentlige sektor ses som en ny måde at udøve styring (government) på. Innovation betragtes som en styringsrationalitet af neoliberalt tilsnit, der søger at operationalisere de styredes selvstyrende kapaciteter i forfølgelsen af styringsmål. Innovation som styring kommer til udtryk via strategier og teknikker, der transformerer subjektiviteten fra at løse opgaver, til selv at skabe opgaver og at skabe opgaver, der samtidig løser styringens ressourceudfordringer. 13

14 for kerneområdet at skabe innovation i forhold til. Man skal kunne frembringe de nødvendige ressourcer, afsætte en ramme, og sætte processen på sporet. Eventuelt facilitere undervejs og rette ind, hvis nødvendigt. I den forstand er innovation også et spørgsmål om styring. Men som styringsredskab i sig selv, er det ikke særlig effektivt. I det mindste, hvis man tager innovationsbegrebet i sin egentlige betydning, hvor vi ikke på forhånd kender målet. Mod Medborgerskabelse Som det fremgår af ovenstående, har innovation inden for rammerne af den offentlige sektor ikke de bedste vilkår at udfolde sig under. Der er nogle helt basale strukturelle vilkår, der modsiger, at offentligt ansatte altid kan have blikket rettet mod next practice. Der er nogle grundlæggende bureaukratiske spilleregler, der holder systemet sammen, og der er nogle parlamentariske mekanismer, der sikrer systemets legitimitet. Når direktionen i en kommune udstikker politikker og en overordnet strategi for innovation, så kan de netop kun gøre dette, fordi der er en bureaukratisk og politisk struktur, der legitimerer en sådan handling. Hvis der ikke var det, ville hvem som helst kunne stille sig op og formulere politikker og strategier på vegne af sin kommune. Vi har samtidig noget viden om, hvordan aktører handler inden for rammerne af en sådan politisk og bureaukratisk styret organisation. Der er ikke altid klarhed omkring, hvad der konkret forventes at komme ud af politiske visioner og uklare strategier fra den politiske og administrative ledelse. Derfor dækker de medarbejdere, der i det daglige møder borgerne i udøvelsen af deres profession, sig ind og sørger for at passe på sig selv og skabe en vis styring af deres egen hverdag. Det er ikke den enkelte medarbejders ansvar, at afgive disse tryghedsfremmende mekanismer. Det er ledelsens ansvar at levere den tryghed, som er nødvendig, for at medarbejderne aktivt bidrager til udvikling af nye arbejdsgange og organisationsformer. At tale om innovation som et nyt styringsparadigme giver derfor ikke meget mening og ej heller at tale om et egentligt innovationssamfund. Et paradigme, der i sin grundlæggende form søger mod det ukendte, kan aldrig danne grundlag for organiseringen af velfærdsinstitutioner. Innovation er noget vi gør i afgrænsede projekter. Det højeste, vi kan håbe på, er, at en innovativ tankegang hen ad vejen bliver en del af kulturen på de fleste offentlige arbejdspladser. På den måde, at ledere og medarbejdere som en del af deres faglighed tænker i muligheder og er åbne over for at gøre tingene på en anderledes måde. Dermed ikke sagt, at det ikke giver mening at tale om innovation inden for rammerne af den offentlige sektor. Det gør det bestemt. Men det giver mere mening at tale om, hvordan man kan skabe en struktur 14

15 inden for rammerne af det offentlige bureaukrati, der giver plads til bl.a. innovation og innovative medarbejdere. Pointen her er, at det, at vi overhovedet kan tale om innovation på denne måde og i denne sammenhæng, peger hen mod et andet, større fænomen, der er på spil i den offentlige sektor eller i virkeligheden er på spil inden for alle sektorer og imellem sektorerne. Der er en åbning mod at forstå løsning af velfærdsopgaver på nye måder, hvor man rykker på de traditionelle rollefordelinger. Fællesskabstanken bredes ud og nye samarbejds- og samskabelseskonstellationer finder vej frem. Én af måderne at arbejde på er ved at køre innovationsprocesser. Men det er blot ét redskab blandt andre. Innovation er ikke målet, men i visse sammenhænge et fornuftigt middel at benytte, givet karakteren af den udfordring man står overfor. I denne sammenhæng kaldes fænomenet: Medborgerskabelse 15. Vi er alle medborgere. Vi er også så meget andet: pædagoger, socialrådgivere, ledere, læger, fædre, mødre, fodboldtrænere, etc. Men i medborgerbegrebet ligger en fælleshed, en ramme for samskabelse. Derfor medborgerskabelse. Det kan ses som et paradigme, der åbner for en dialog om, at vi vil hinanden i ligeværdighed. Ikke sådan at forstå, at alle skal have lige indflydelse altid, men der skal være mulighed for indflydelse. Borgere, virksomheder og organisationer kan eksempelvis medinddrages i policyudvikling eller udformning af budgetter. Der kører allerede i flere kommuner projekter, hvor man arbejder med borgerbudgetter. Fænomenet er velkendt fra England, hvor man i afgrænsede sammenhænge lægger dele af eksempelvis et anlægsbudget, udviklingsbudget eller socialbudget ud til berørte interessenter og så medinddrager og medansvarliggør i forhold til, hvad pengene skal gå til. Det kan også være, at kommunen adresserer et socialt problem i et boligområde ved at stille en pose penge til rådighed, og så er det beboerne selv, der udarbejder projektforslag og stemmer om, hvilket projekt, der skal støttes. Initiativet kan også komme fra borgergrupper eller lokalsamfund selv: vi har et problem her, vi gerne selv vil tage hånd om, men vi kan ikke overskue projektplaner, møder og dagsordener. Kan vi få noget hjælp? Her støtter og faciliterer kommunen. Evt. er der repræsentanter fra den kommunale ledelse med til nogle af møderne for at legitimere processen. Men man blander sig ikke i, hvordan det lokale fællesskab løser opgaven så længe den holder sig inden for lovens rammer og ikke, for eksempel, har racistiske undertoner Fænomenet optræder i forskellige gevandter rundt i landets kommuner: kommune 3.0, medborgerskab, aktivt medborgerskab, Ny velfærd, etc. Senest har Mandag Morgen i efteråret 2013 lanceret et udviklingsprojekt under titlen: Ny velfærd Ny ledelse. Her er det de samme temaer, der går igen. I projektgruppen sidder beslutningstagere fra kommuner, uddannelsesinstitutioner og civilsamfundsorganisationer og diskuterer udfordringer og erfaringer omkring ledelse ind i dette samskabelsesrum. 16 Eksemplerne er generaliseringer af konkrete projekter, fra bl.a. Kolding, Holstebro og Hedensted kommuner. 15

16 Dette er blot få eksempler. Medborgerskabelse kan antage mange former. Fælles er, at aktører fra de forskellige sektorer træder ud af deres vante roller og påtager sig et medansvar og bidrager med muligheder. Medborgerskabelse bliver dermed bredere end innovation. Det er et paradigme eller et tankesæt, der skaber samspil mellem sektorerne. I fællesskab løser man opgaver i ligeværdighed og på nogle præmisser, der er fælles. Samskabelsen breder merværdien ud på flere bundlinjer. Set i en snæver styringsoptik kunne professionelle konsulenter måske have skruet et bedre projekt sammen ude i lokalområdet. Det havde bare ikke skabt medejerskab, følelse af samhørighed, forankring, et nyt syn på kommunen som responsiv aktør, og samtidig igangsat en læringsproces i området, der udvikler aktørernes egne projektkompetencer på længere sigt. Medborgerskabelse som fænomen åbner for en række spørgsmål og problemstillinger, der i den kommende tid med sikkerhed vil blive genstand for undersøgelser og diskussioner. Her til sidst skal kort skitseres to vinkler, der især fortjener opmærksomhed. Der er ingen tvivl om, at Medborgerskabelse udfordrer lederrollen inden for den offentlige sektor. Lederen skal kunne alt det, de skal kunne i dag, plus lidt til 17. Ledelseskarakteren skifter en anelse. Som leder inden for dette paradigme skal man i høj grad kunne være rammesættende for de forskellige opgaver, og undervejs være støttende og faciliterende. Mange ledere og chefer vil skulle vænne sig til at forlade skrivebordet, og ud og agere på borgermøder, i foreninger og i projektgrupper. Ud på en bane, der tidligere har været mere politisk, og hvor man kan få noget med hjem, som organisationen kan arbejde ind i. Kompleksitetsgraden vil i nogle sammenhænge være høj, og lederen skal kunne vurdere, hvor langt oppe af indflydelsestrappen, man skal iværksætte en proces. Sagsforholdene kan tilsige, at man går ind i en traditionel myndighedsrolle, man kan bevæge sig i retning af at medinddrage og gå i dialog, eller man kan samskabe i et ligeværdigt forhold med andre aktører. I sidste tilfælde afgiver man som leder styrbarhed og udfordrer den klassiske styringskæde. Der vil altid være overordnede politiske prioriteringer og værdier, hvor den parlamentariske styringskæde sætter ramme og ansvar. Men i praksis vil der være loops og ormehuller i kæden, hvor der er plads for direkte demokratiske indflydelsesformer og nye fællesskabsdannelser om velfærdsproduktionen. At agere som leder i sådanne sammenhænge kræver naturligvis et indblik i forskellige fagligheder og rationalitetsformer, en forståelse for paradigmets grundstruktur og en solid menneskelig ballast. 17 Lektor Inger Marie Larsen-Nielsen fra VIA, har skitseret en Playmaker-figur, der spiller ind i dette paradigme. Billedet er Playmakeren, der har blik for muligheder og åbninger, og som kan sætte medarbejdere og andre interessenter i spil i de åbne rum. Figuren er udfoldet i et arbejdspapir, der kan hentes på 16

17 Lederrollen rækker også ud til medarbejderne. De skal i højere grad end i dag kunne være selvledende inden for de rammer, der stikkes ud. Det kræver også, at medarbejderen tager medansvar for rammesætningen ved at spørge ind og skabe afklaring. Hvis rammen ikke er tydelig hvis man er i tvivl om, hvor inden for og i forhold til hvad, man er selvledende, vil afværgemekanismerne hurtigt aktiveres. Så samskabelsen starter allerede her, mellem leder og medarbejder. Medarbejderen skal også kunne se muligheder i forhold til samskabelse, ved inddragelse af borgernes ressourcer og ansvarliggørelse af den enkelte, netværket, lokalsamfundet og andre interessentgrupper. I forlængelse af disse overvejelser over ledelsesfiguren melder der sig naturligt nogle mere overordnede strukturelle spørgsmål. For hvad er naturen af de fællesskaber, der danner rammerne for medborgerskabelse, og hvordan agerer man som offentlig aktør heri, og kan man facilitere, at de sker? Medborgerskabelse som fænomen anfægter vores traditionelle fællesskabsforståelser og udfordrer vedtagne opdelinger i stat, marked og civilsamfund. Vi har dermed brug for nye begreber for fællesskaber, der vokser frem i de processer, hvor forskellige aktører samskaber på nye måder. I forskellige sammenhænge får medborgerskabelse også karakter af direkte demokrati, hvor borgergrupper i projekter og processer kan øve indflydelse på ressourceallokering og prioritering af værdier og opgaver. Områder, der normalt er forbeholdt det politiske niveau. Det giver nogle hidtil usete muligheder for at engagere sig politisk i sit nærmiljø, og folk der normalt ikke er politisk aktive, vil kunne se muligheder og værdi i disse nye fællesskabsdannelser. Det rejser også spørgsmål i forhold den ansvars- og opgavefordeling, der traditionelt udtrykkes i den parlamentariske styringskæde; den rykker ved politikerrollen, for hvordan skal nationale og lokale politikere agere i forhold til disse direkte demokratiske fænomener; og ikke mindst, så udfordrer medborgerskabelse det traditionelle forhold mellem embedsmand og politiker, da embedsmanden som facilitator i samskabelsesprocesser vil skulle stå på mål for nogle politiske prioriteringer i projekterne, der ikke nødvendigvis er i tråd med den overordnede politiske målsætninger i de politiske programmer. Innovation inden for rammerne af den offentlige sektor er kommet for at blive. Ingen tvivl om det. Men måske skal vi nedtone vægtningen af innovationsbegrebet, af frygt for, at det helt mister betydning. I innovationsbølgens første fase har der været for meget snak om, at: vi skal være innovative, og det skal vi, fordi den offentlige sektor skal være innovativ og det skal den være, fordi det er godt at være innovativ. Det har været for meget innovation for innovationens egen skyld. En gang i mellem er det måske fornuftigt at udvikle, eller afvikle, eller bevare. 17

18 Men innovation er interessant, da dets fremkomst inden for rammerne af den offentlige sektor peger tilbage på et bredere, mere interessant fænomen, nemlig en opblomstring af forskellige samskabelsesmuligheder i et felt, der på mange områder ophæver de traditionelle forestillinger om, hvad der er offentlig, hvad der er privat og hvad der er civilsamfund. 18