Ledelsesmæssige udfordringer i den offentlige sektor En caseanalyse af udfordringerne i en offentlig organisation

Transkript

1 MARTS 2014 Professionshøjskolen Metropol Professionsbacheloruddannelsen i Offentlig Administration Speciale i Human Ressources Ledelsesmæssige udfordringer i den offentlige sektor En caseanalyse af udfordringerne i en offentlig organisation Managerial challenges in the public sector A case analysis of the challenges in a public organization Neela Chanet Mellanie Langwagen, Vejleder Erik Postelsmans

2 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Opgavens formål Problemformulering Metodiske overvejelser Opbygning Teoriramme Valg af teori om styring Valg af teori om organisation og ledelse Empiri Videnskabsteoretiske overvejelser UDVIKLINGEN I STYRING AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR Markedsstyring - New Public Management Sparekrav og effektivisering Effektiv administration Moderniseringsreformen LEAN Leadership Pipeline De otte lederkompetencer FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES Situationsbetinget organisationsteori Galbraith s designstrategier Styringsmodeller Statsmodeller Kontraktstyring Kredsløbsmodellen Netværk Krydspres Omgivelserne og legitimitet UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION Strukturændringer i Kulturstyrelsen Vertikal arbejdsdeling Horisontal arbejdsdeling Kulturstyrelsens organisationsstruktur Horisontal koordinering Koncernledelse Omverdensanalyse Kulturstyrelsens strategiske indsatsområder Projektgrupper Tværgående Taskforce (LEAN) Kulturstyrelsens rammeaftale...36

3 9.9 Fra kontrolinstans til serviceorganisation LEDELSE I DET OFFENTLIGE Globalisering og forandring Paradigmeskift i lederrollen Offentlig ledelse og den institutionelle organisation Management og Leadership Ledelsesmæssigt krydspres Kompetenceudvikling og lederkvalitet Innovativ ledelse Kodeks for god ledelse Vejdirektoratet og Leadership Pipeline Processen VD profiler LEDELSE I KULTURSTYRELSEN Lederroller i ledelsesgruppen Kulturstyrelsens Leadership Pipeline Lederprofiler Definering af kontorchefen Resultatkontrakt og personlige handlingsplaner Lederegenskaber Kulturstyrelsens ledelsesgrundlag DISKUSSION Lederudviklingsforløbet Ledelsesmæssige styringsværktøjer Den gode leder KONKLUSION Litteraturliste Bilag INDLEDNING 2

4 1. Indledning Den danske offentlige sektor står over for en række økonomiske udfordringer, som konsekvens af finanskrisens kraftige vækst i det offentlige forbrug og demografiske udfordringer i form af et stigende antal ældre og færre i den erhvervsaktive alder. Hvert årti har medført nye reformer og ændringer af den offentlige sektors organisering og virkemåde, med det formål at sikre en offentlig sektor, der kan møde fremtidens udfordringer. Udfordringerne i den offentlige sektor skaber stigende krav og forventninger til mere og bedre ledelseskvalitet og de decentrale ledere bærer et stort ansvar i realiseringen af den politiske dagsorden. Det er nødvendigt at kunne styrke kvaliteten af den ledelse, der bedrives i organisationen. Især for en offentlig sektor, der er udsat for store effektiviseringskrav fra politikerne, samtidig med at der er store forventninger fra borgerne til flere og bedre ydelser. Forandringsparathed og øget fleksibilitet er principielt en fornuftig strategi, når ressourcer skal udnyttes mest effektiv. Men oplevelsen af konstante, hurtige forandringer, hvor hastighed går på bekostning af forankring og fordybelse, fører til at ledere og medarbejdere føler et enormt krydspres. På den ene side forstår de nødvendigheden af forandring og fleksibilitet og på den anden side mangler de både den psykiske robusthed til at udholde dette pres og det rigtige organisatoriske og ledelsesmæssige set up, der kan gøre disse processer smidige og håndterbare. At udøve ledelse under sådanne betingelser stiller høje krav til de decentrale ledere, som ofte oplever selv at skulle håndtere komplekse og foranderlige situationer bedst muligt. 1.1 Opgavens formål Denne opgave tager udgangspunkt i Kulturstyrelsen som case, da jeg i løbet af mit praktikforløb har stiftet bekendtskab med organisationen og fået indsigt i de mange ledelsesmæssige dilemmaer, som efterhånden er en naturlig del af det at være leder i en kompleks organisation som den offentlige. Opgaven har til formål at undersøge hvilke rammer og vilkår Kulturstyrelsens ledelse agerer indenfor med henblik på at skabe indsigt i den komplekse ledelsesmæssige opgave det er at imødekomme effektiviseringskravene og produktivitetspresset fra regeringen. INDLEDNING 3

5 Dette vil danne baggrund for en analyse og diskussion af hvilket forhold der gør sig gældende for organisationen og lederne, når der skal effektiviseres mest hensigtsmæssigt. 2. Problemformulering Hvilke forudsætninger har Kulturstyrelsen for at imødekomme udfordringerne i den offentlige sektor indenfor de organisatoriske og ledelsesmæssige rammer? Disse underspørgsmål vil samlet bidrage til en bevarelse af problemformuleringen: Hvilke udfordringer er der i forbindelse med styring af den offentlige sektor? Og hvilke metoder anvendes for at imødekomme disse? Hvilke organisatoriske udfordringer har Kulturstyrelsen? Og hvilke metoder anvender Kulturstyrelsen for at imødekomme disse? Hvad er rammevilkårene for ledelse i den offentlige sektor? Hvilke ledelsesmæssige udfordringer har Kulturstyrelsen? Og hvilken strategi anvendes for at imødekomme disse? PROBLEMFORMULERING 4

6 3. Metodiske overvejelser Dette kapitel har til formål at præsentere opgavens metodevalg og hertil knyttede metodiske overvejelser. Indledningsvis vil der blive redegjort for opgavens opbygning samt for valg af teori og empiri med de overvejelser, der er knyttet til disse valg. 3.1 Opbygning For at besvare problemformuleringen og skabe en forståelse for Kulturstyrelsens organisatoriske og ledelsesmæssige udfordringer er det nødvendigt, at skabe et overblik over styrelsens institutionelle og strukturelle rammebetingelser, samt den offentlige styring som den er underlagt. Med udgangspunkt i en analyse af den offentlige styring i et historisk perspektiv (afsnit 7) fås en indsigt i den reformerende politik og den politiske styring som Kulturstyrelsen som offentlig organisation er afhængig af. Herefter vil den offentlige styring analyseres ud fra et teoretisk historisk perspektiv (afsnit 8), for at belyse den komplekse og ustabile omverden samt de organisatoriske metoder, der anvendes for at imødekomme udfordringerne. Afsnit 9 tager udgangspunkt i casen. Kulturstyrelsens strukturelle og institutionelle rammer afklares ud fra en analyse af organisationens sammensætning og hierarkiske opbygning samt de strategiske og strukturelle betragtninger. Analysen giver anskueliggør de organisatoriske udfordringer og danner grundlag for en videre vurdering af Kulturstyrelsens forudsætninger for at imødekomme udfordringerne. I afsnit 10 kommer vi nærmere en besvarelse af problemformuleringen, ved en analyse af rammevilkårene for ledelse i den offentlige sektor. Afsnittet indeholder begreber og teorier for ledelse, der er relevante i forbindelse med analysen af de ledelsesmæssige udfordringer i Kulturstyrelsen. Disse udfordringer vil anskueliggøres i afsnit 11 som munder ud i en analyse af Kulturstyrelsens ledelsesgrundlag, samt en diskussion af Kulturstyrelsens forudsætninger for at imødekomme de organisatoriske og ledelsesmæssige udfordringer. 4. Teoriramme For at undersøge de organisatoriske rammer for ledelse i offentlige organisationer blev tre teoretiske forhold identificeret; styring, organisation og ledelse. Ved at analysere disse tre forhold kan vi anskueliggøre Kulturstyrelsens organisatoriske og institutionelle rammer og METODISKE OVERVEJELSER 5

7 danne grundlag for en teoretiske analyse af Kulturstyrelsens rammer og betingelser for at imødekomme den offentlige sektors udfordringer. Hvert forhold bygger på flere forskellige teoretiske bidrag og udgør således et selvstændigt teoriapparat, der fungerer som analyseramme. Teoriapparatet indeholder både viden om hvordan forholdene har indflydelse på en organisation og hvilket fokus, der skal være indenfor disse områder for at skabe gode ledelsesmæssige rammer. 4.1 Valg af teori om styring Ud fra et historisk perspektiv analyseres udviklingen i den offentlige sektor. Med udgangspunkt i New Public Management og den markedsbaseret styring anskueliggøres den offentlige sektors politiske styringsprincipper i et politologisk perspektiv. Dernæst danner analysen rammen om den offentlige sektors styringsprincipper ud fra et teoretisk historisk perspektiv, hvor udviklingen af offentlig styring anskueliggøres fra den parlamentariske styringskæde og Max Webers syn på den bureaukratiske organisationsform til den situationsbetingede organisationsteori for til sidst at analyse de styringsprincipper som for mange offentlige organisationer giver anledning til krydspres. Krydspres belyses ud fra Kredsløbsmodellen og udviklingen i styringskæder. For at belyse udviklingen indenfor styringstænkning og de komplekse udfordringer ledelsen står overfor introduceres situationsbestemt organisationsteori og Galbraights designstrategier. For at analysere de metoder der anvendes i forbindelse med styring introduceres resultat- og kontraktstyring. 4.2 Valg af teori om organisation og ledelse For at analysere rammevilkårene for ledelse i det offentlige vil de forhold som har en indflydelse på ledelse i den offentlige organisation undersøges. En beskrivelse af udviklingen af ledelse i det omgivende samfund og ændringen af lederrollen, samt de krav og forventninger, der er til ledelsen i dag vil danne grundlag for en analyse af det ledelsesmæssige krydspres i den offentlige organisation. Hvordan man kan imødekomme disse udfordringer vil blive analyseret ud fra Kodeks for god ledelse og Vejdirektoratets arbejde med ledelsesudvikling og Leadership Pipeline. For at analysere de ledelsesmæssige udfordringer i Kulturstyrelsen vil styrelsens ledelsesstruktur blive skitseret ud fra Leadership Pipeline Transitionsmodel og lederrollen på de forskellige ledelsesniveauer vil beskrives. Kulturstyrelsens ledelsesgrundlag vil TEORIRAMME 6

8 analyseres og danne grundlag for en diskussion af Kulturstyrelsens strategi for at imødekomme de ledelsesmæssige udfordringer. 5. Empiri I forbindelse med at besvare problemstillingens spørgsmål vedrørende Kulturstyrelsens ledelsesmæssige udfordringer og hvordan de imødekommer disse har jeg gennemført to semistrukturerede kvalitative interviews med en udviklingskonsulent i Kulturstyrelsens Koncern HR, og en konstitueret kontorchef for Koncern HR. Den konstituerede kontorchef deltog i Kulturstyrelsens ledelsesudviklingsforløb, og udviklingskonsulenten har haft ansvar for facilitering og planlægning af projektet. Disse interviews gav et indblik i Kulturstyrelsens ledelsesstrategi og ledelsesudvikling fra to af Kulturstyrelsens medarbejdere. Det kvalitative interview giver mulighed for at komme udover det faktuelle og ind i essensen af problemstillingen (1). Med denne form for interview er der fokus på at forstå de interviewedes personlige oplevelser og fortolkninger af de forskellige forhold, der har været genstand for analysen. Udover interviews med medarbejdere i Kulturstyrelsen, valgte jeg at gennemføre et semistruktureret kvalitativt interview med Vejdirektoratets leder for HR Udvikling, for at få et indblik i deres arbejde med lederudvikling. Vejdirektoratet begyndte i 2011 en længere proces med at indføre ledelsestankegangen ud fra Offentlig Leadership Pipeline (OLP) tankegangen. Dette interview vil understøtte analyse og diskussion om, hvordan Kulturstyrelsen imødekommer de ledelsesmæssige udfordringer. 6. Videnskabsteoretiske overvejelser Undersøgelsesprocessen tager udgangspunkt i en fænomenologisk-hermeneutisk tilgang. Hensigten er at undersøge de interviewedes oplevelser af de udfordringer der er i forbindelse med ledelse i den offentlige sektor. Fælles for hermeneutik og fænomenologi er, at der søges forståelser af et givent fænomen, hvor konteksten tages i betragtning. Den fænomenologiske tilgang er overordnet beskrivende, mens den hermeneutiske er fortolkende (2). Anvendelsen af det kvalitative forskningsinterview lægger grund for den fænomenologiske tilgang til opgaven. Ved anvendelse af kvalitative interviews indsamles beskrivelser af EMPIRI 7

9 fænomenet; de organisatoriske rammer for ledelsesudvikling og de tiltag og processer, som er anvendt til at imødekomme udfordringer, der er i forbindelse med ledelse. Dette giver en indsigt i Kulturstyrelsens arbejde og udfordringer, ud fra de interviewedes forståelser af dette. Således forsøges fænomenet forstået på baggrund af de interviewedes livsverden (1). Det er imidlertid ikke nok med de interviewedes egne beskrivelser af de organisatoriske og ledelsesmæssige rammer i offentlige organisationer. De interviewede beskrivelser bliver betragtet i relation til hinanden, til teorien, der danner rammen for problemstillingen og til andre relevante forhold. Der skal derved foretages en analyse af problemstillingen og det er i den sammenhæng at den hermeneutiske tilgang kommer til udtryk i opgaven. VIDENSKABSTEORETISKE OVERVEJELSER 8

10 7. UDVIKLINGEN I STYRING AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR Den offentlige sektor har været under udvikling i en række årtier i kraft af den moderne styringstænkning som begyndte med moderniseringsprogrammet i Formålet med styringen af den offentlige sektor har været at forny og forbedre den offentlige service overfor borgere og virksomheder indenfor de kendte ressourcemæssige rammer. Hvert årti har medført nye reformer og ændringer af den offentlige sektors organisering og virkemåde (3). Den offentlige sektor er reformeret vedvarende og har både det primære formål at effektivisere den offentlige sektor og et formål, som går ud på at styrke statens institutionelle kapacitet for forandring (4). 7.1 Markedsstyring - New Public Management I 80 erne og 90 erne drejede det sig om at omstille den offentlige serviceproduktion i en mere markedsbaseret retning. Den offentlige sektors nyere modernisering begyndte med introduktionen af New Public Management (NPM) som betød indførelsen af ledelsesmetoder fra den private sektor og markedsbaseret styring (4). Servicemanagement filosofien blev lanceret i den offentlige sektor som det koncept, der kunne skabe omstillingsparate og fleksible organisationsformer med kreative og innovative ledere, der gav medarbejderne plads til at udvikle sig. I service management filosofien betragtes lederne som nøglepersoner, hvor omstilling og fornyelse afhænger af ledernes evne til at inspirere medarbejderne (5). Ledelse bevæges i en retning, hvor der er tale om generel ledelse, væk fra den traditionelle ledelse, hvor lederen repræsenterer en bestemt faglig profession eller sektor. Senere kom resultatopfølgning til som en naturlig del af NPM. Med NPM blev konkurrenceudsættelse, frit valg og andre ordninger indført, der havde til formål at skabe effektivitet gennem økonomiske incitamenter (3). I 00 erne voksede de ressourcemæssige rammer, så der kunne leveres mere offentlig service. Udfordringen dengang var, at den offentlige sektor var blevet for stor og for bureaukratisk (4). På grund af NPM var den offentlige sektors organisering og styring 1 I oktober 1983 præsenterede regeringen Programmet for modernisering af den offentlige sektor. Dette program markerede starten til en mere offensiv forvaltningspolitik, hvor man flyttede den fra embedsmandsudvalg og forvaltningskontorer frem til en central placering på den politiske dagsorden. Karakteriseret med stikord som afbureaukratisering, decentralisering, friere forbrugsvalg, øget anvendelse af markedsmekanismer, regelforenkling og bedre borgerbetjening (5). UDVIKLINGEN I STYRING AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR 9

11 blevet mere opdelt og fragmenteret (3). Den offentlige sektor kunne ikke blive ved med at vokse og i stedet for udbygning, skulle den offentlige sektor omstilles (3). I de seneste år er der opstået et nyt behov for at finde fælles løsninger i større centrale organiseringer (3). NPM-modellen dominerede løsningsforslagene i en periode, og regeringer gik globalt efter at implementere NPM-løsninger. Senest har OECD, Verdensbanken og andre organisationer dog fundet ud af, at der er flere legitime veje til at udvikle den offentlige sektor, og en global dialog om udfordringer og løsningsmuligheder bliver derfor vigtig (4). Resultatorientering er i dag en central del af alle landes forvaltningspolitik (3). Det øgede fokus på resultater (performance) kommer også til udtryk i mere udbyggede økonomistyrings- og performancemodeller, som basis for at opstille mål, indsamle data, analysere data og skabe konkrete og målbare resultater samt at følge op på disse resultater (3). 7.2 Sparekrav og effektivisering Efter finanskrisen er resultatkravene til den offentlige sektor skærpet, og derfor er krisebegrebet atter blevet dominerende. Samtidig er fokus på performance, produktivitet og digitalisering blevet forstærket (3). I dag står vi således med en offentlig sektor, der er præget af mange forskellige styringsidéer og styringsinstrumenter på samme tid. Vi er nu i en tid, hvor det handler om at forny og forbedre den offentliges service eller blot at bevare serviceniveauet for færre ressourcer, end vi har i dag. Formålet er delt i tre (3): 1. At skabe en effektiv og tidssvarende offentlig sektor. 2. At holde de økonomiske rammer. 3. At sikre en robust offentlig sektor, der kan møde fremtidens udfordringer. Den danske offentlige sektor står over for en række økonomiske udfordringer som konsekvens af finanskrisens kraftige vækst i det offentlige forbrug, samt de fremtidige demografiske udfordringer i form af et stigende antal ældre, samt færre i den erhvervsaktive alder til at finansiere de stigende ældreudgifter og til at varetage de offentlige serviceopgaver (6). UDVIKLINGEN I STYRING AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR 10

12 7.2.1 Effektiv administration I Danmark var en af regeringens første reaktioner på krisen projektet Effektiv administration i staten, som blev lanceret i centraladministrationen i (7). Det var et led i en reformpakke, hvor man både fokuserede på vækst og besparelser i den offentlige administration. Størstedelen af besparelserne er udmøntet gennem effektivisering, mens en mindre del vedrører prioritering og bortfald af opgaver (7). Via fusioner og koncernløsninger (bl.a. ved at centralisere støttefunktioner) hentede man besparelser på løn- og huslejeudgifter. Derudover blev tilsyn og kontroller tilpasset og målrettet (7). De enkelte institutioner og ministerier skulle i denne forbindelse fremlægge handlingsplaner for effektivisering og prioritering af arbejdsopgaverne til regeringen. De økonomiske frihedsgrader til at foretage fornuftige omkostningsbesparende og produktivitetsfremmende investeringer påvirker fleksibiliteten og kan f.eks. blive begrænset af budgetlovens udgiftslofter og sanktioner (8). Endelig bliver fleksibiliteten i arbejdstilrettelæggelsen i nogle tilfælde begrænset af de offentlige overenskomster. De offentlige institutioner får tildelt en økonomisk ramme, der skal overholdes. Men samtidig er der også en række andre hensyn og målsætninger, der skal tages højde for, f.eks. servicestandarder, en bestemt personalepolitik, retningslinjer for indkøb og udbud osv. (8) Rammebevillingssystemet er først og fremmest et udgiftsstyringssystem, som ideelt gennem uddelegering decentraliserer en del af kompetencen til at anvende ressourcerne, hvor de har størst og bedst effekt (9). Ligeledes er det ideelt til at anvende den type ressourcer, som man på decentralt ledelsesniveau vurderer mest hensigtsmæssig (9). Der er dog ikke nødvendigvis nogen tilskyndelse heri til at fremme produktiviteten. Der ligger heller ikke uden videre en klar tilskyndelse til hverken at forøge produktionen eller at forbedre kvaliteten (8) Moderniseringsreformen Regeringen fremlagde i februar 2013 Vækstplan DK som viderefører et øget fokus på vækst og besparelser gennem tre reformspor (10). Udover forbedring af vilkårene for private virksomheder og øget uddannelsesniveau og beskæftigelse, er en fortsat videreudvikling og modernisering af den offentlige sektor, et af de reformspor, som skal imødekomme den udfordrede danske økonomi og udruste Danmark til fremtiden (10). 2 Lanceret af den tidligere regering under betegnelsen Fokuseret administration UDVIKLINGEN I STYRING AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR 11

13 Dette er fremsat ved en række initiativer i moderniseringsreformen så som; øget fokus på effekter og resultater, digitalisering, velfærdsteknologi, arbejdstidsregulering og arbejdsforhold og bedre regulering (10). Regeringens mål er, at arbejdet med videreudvikling og modernisering af den offentlige sektor frem mod 2020, skal frigøre 12 mia. kroner til forbedring af den offentlige service (10). 7.3 LEAN LEAN er en arbejdsmetode som er kommet højt på dagsordenen i den offentlige sektor (11). Krav om bedre service kombineret med stram økonomisk styring og mangel på kvalificeret arbejdskraft betyder, at flere og flere organisationer arbejder målrettet på at effektivisere driften. LEAN er på få år blevet et meget populært værktøj i disse bestræbelser, og i dag arbejder omkring halvdelen af alle kommuner, regioner og statslige organisationer med Lean (11). LEAN er en organisationsstrategi, som ikke handler om at effektivisere for at skære ned, men om at fjerne spild og unødige arbejdsgange for at få tid til værdi (11). Ideen i LEAN er at arbejde med medarbejdere såvel som med produktiviteten. Velmotiverede og ansvarlige medarbejdere søger at optimere ressourceforbrug og produktivitet, hvilket sikrer, at kunden kan tilbydes det bedste og det billigste produkt. Den offentliges sektors vigtigste opgave er at sikre, at både den enkeltes behov og samfundets tarv varetages. Indførelse af LEAN kan være medførende til, at lederen i samarbejde med sine medarbejdere på tydelig vis kan overbevise brugerne om deres eksistensberettigelse (11). I de fagprofessionelle kulturer i det offentlige har der ofte været en høj grad af metodefrihed og meget lille ledelsesinvolvering. Lederen har i højere grad været administrator af en afdeling end én, der udstikker retning og fremmer generel udvikling (11). Den nye udvikling, som er tilskyndet af de mange og nye krav til den offentlige sektor kræver ofte også ændringer og nye måder at bedrive ledelse på. Samtidig med at lederen selv skal ændre sin arbejdsmetode, skal rammerne for LEAN ligeledes udstikkes og motivere medarbejderne i processen. I procesforløbet kommer der faglige diskussioner, hvor lederen skal kunne begrunde ændringerne over for de fagprofessionelle medarbejdere, hvilket vil udfordre ledelseslegitimiteten (11). Lederen skal være i stand til at tale tre sprog; det politiske, det borgerrettede samt det faglige. I det daglige viser krydspresset med de modstridende krav og forventninger sig ofte. Uanset hvilken UDVIKLINGEN I STYRING AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR 12

14 beslutning lederen træffer, er der risiko for, at enten politikerne, borgerne eller medarbejderne ikke er tilfredse med resultatet. 7.4 Leadership Pipeline Leadership Pipeline (LP) blev udviklet i USA i 1990 erne i Generel Electric af HR specialisterne Walt Mahler, Steve Drotter og ledelsesforsker og -konsulent Ram Charan og formidlet i 2001 (12). LP er en teori med en række principper for, hvorledes organisationer kan understøtte de bedst mulige ledelsespræstationer på de enkelte lederniveauer i organisationer og samtidig tilrettelægge arbejdet, så organisationen udvikler egne ledere (12). Den private LP tager i sin grundstruktur udgangspunkt i en traditionel hierarkisk opbygning af organisationen, mens et af de store behov i offentlig ledelse er at skabe mere effektive organisationsstrukturer med tværgående ledelseskraft, der kan medvirke til at nedbryde silotænkning (13). Spørgsmålet om offentlige ledere på visse områder er underlagt andre vilkår og logikker end private virksomheder, og om de derfor skal besidde andre ledelsesfærdigheder, var udgangspunktet for det treårige forskningsprojekt på Aalborg Universitet i Projektet havde til formål at kvalificere LP til offentlig anvendelse og finde frem til om der er en særlig form for offentlig ledelse der skal mestres for at lykkes som offentlig leder (12). Tre hovedbudskaber udgør teorien om OLP: 1. God offentlig ledelse skal defineres ud fra det lederniveau, man er leder på. Succesfuld ledelse afhænger af, hvad der skal ledes, og at dette udfolder sig forskelligt på forskellige organisatoriske ledelsesniveauer (14). Ledelsesudvikling giver kun effekt, hvis den tænkes tæt sammen med organisationens strategi og knyttes til strategiimplementering og de daglige ledelsesopgaver. Arbejdet mellem relationer er stadig lige centralt i ledelse, og må anses som midlet til at løse opgaven og dermed det der omkranser kernen (13). 2. Der kræves otte særlige kompetencer for at lykkes som offentlig leder (se figur 1) 3 Offentlige ledere deltog i forskningsprocesser sammen med en medaktionsforskergruppe af 15 HR-chefer og specialister i lederudvikling samt aktionsforskningsprojekter i 12 offentlige organisationer. Resultatet udgør grundlaget for teorien om Den Offentlige Leadership Pipeline, som er forfattet af Kristian Dahl og Thorkil Molly-Søholm i bogen Leadership Pipeline i den Offentlige Sektor. UDVIKLINGEN I STYRING AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR 13

15 Lederudvikling er et ledelsesansvar og på alle niveauer ved man, hvad ledelsesopgaven er, og hvordan man skaber værdi for organisationen (12). Hermed ligger der også et klart fokus på, at jeg som leder skal skabe resultater gennem andre. Derfor er det mit primære ansvar at sikre udviklingen af de personer, som jeg skal lykkes igennem (12). 3. At skabe en værdikæde for ledelse Organisationer kan bygge en sammenhængende professionel værdikæde for ledelse i form af en systematisk, sammenhængende og målrettet kæde af organisatoriske aktiviteter, der sikrer de rigtige ledelsespræstationer på de enkelte lederniveauer i organisationen. Et veldefineret ledelsesgrundlag skal bidrage til at de organisatoriske støtteaktiviteter 4, der er rettet imod at sikre ledelseskvalitet og lederudvikling hænger sammen og understøtter den samme slags ledelseskvalitet og lederudvikling (12) De otte lederkompetencer De otte kompetencer 5 er alle en konsekvens af de særegne vilkår og krav, der er til ledere i offentlige organisationer og skal mestres på en særlig måde (12). De otte kompetencefelter udfolder sig hver især på lidt forskellig vis på de forskellige lederniveauer. Ikke alle kompetencefelter er lige vigtige på hvert lederniveau, og det er mere fatalt at lave fejl inden for nogle af kompetencefelterne end andre. Figur 1 - De otte kompetencer i offentlig ledelse Kilde: Leadership Pipeline i den offentlige sektor, Kristian Dahl & Thorkild Molly-Søholm, Dansk Psykologisk Forlag 4 F.eks. Lederrekruttering, indkøring, uddannelse, lederaftaler, cheflønskontrakter, lederudviklingssamtaler, lederevaluering mm. 5 Overbegreb for kategorierne færdigheder, arbejdsværdier og prioriteter fra den Private Offentlige Pipeline. UDVIKLINGEN I STYRING AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR 14

16 Ifølge Thorkil Molly-Søholm 6 bliver det nemmere for chefer at sende opgaver med det rette udviklingspotentiale nedad i systemet, og dermed klæde potentielle ledere på til at rykke opad i fødekæden og varetage egen ledelsesudvikling, når der er gennemsigtighed og klarhed i forventningerne og alle lederne dermed kan se, hvad man skal kunne på forskellige niveauer. 8. FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES I et folkestyre som i Danmark er den offentlige sektor med dens institutioner, myndigheder og virksomheder underlagt politisk ledelse og politisk styring (15). Den parlamentariske styringskæde (se figur 2) er en idealtype for, hvordan styringsrelationen bør se ud i et parlamentarisk system (9). At offentlige organisationer indgår i en parlamentarisk styringskæde, betyder nogenlunde, at de er viljeløse, neutrale iværksættere. De kan påvirke rammerne for deres virke, men disse rammer er per definition anderledes end for en privatejet virksomhed (9). Figur 2 - Den parlamentariske styringskæde Kilde: Forenklet udgave af figur 8.2 i Organiseringen af den offentlige sektor s Styringskæden er funderet i forestillingen om det repræsentative demokrati, hvor det suveræne folk inden for rammen af frie og hemmelige valg, almen stemmeret, konkurrerende partier og flertalsafgørelser vælger den lovgivende forsamling (folketinget). Den lovgivende forsamling kontrollerer den udøvende magt (regeringen) gennem det parlamentariske princip. Regeringen, der er et kollegium, styrer det administrative apparat (forvaltningen) gennem ressortfordelingen og ministerstyret. Forvaltningen er organiseret 6 Thorkil Molly-Søholm, lektor på Aalborg Universitet (AAU). Medforfatter på bogen 'Leadership Pipeline i den offentlige sektor', der tager udgangspunkt i et treårigt omfattende praksisorienteret forskningsprojekt på AAU. FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 15

17 med afsæt i bureaukratiet som beskrevet hos Max Weber 7, med dets fokus på hierarkisk styring, arbejdsdeling og specialisering, regelforankrede beslutninger og fagligt kvalificerede og neutrale embedsmænd (9). Offentlige organisationer har en plads i den politiske styringskæde, og det præger deres eksistensbetingelser. Delvist igennem den hierarkiske styring, delvist igennem den offentlige interesse i deres drift (9). 8.1 Situationsbetinget organisationsteori Set i et offentligt organisationsperspektiv får forvaltningen og de offentlige organisationer dog styringssignaler fra mange andre sider end regeringen og ministeren 8, og de offentligt ansatte betegnes ikke som embedsmænd i webersk forstand. De er derimod fagprofessionelle ydelsesproducenter (9). Offentlige organisationer er ikke entydigt underlagt en bureaukratisk og hierarkisk ordning domineret af regelstyring som beskrevet hos Weber. Inden for organisations- og ledelsesteori betegnes den heterogene normative synsvinkel situationsbetinget ledelsestænkning. Kernen er, at organisations- og styreformer bør udformes i overensstemmelse med omgivelsernes karakteristika samt opgavernes krav. Situationsbetinget organisationsteori voksede frem i 1960'erne og udvikledes mere systematisk i 1970'erne. De offentlige organisationer anskues som producerende organisationer forankret i netværk, hvor der handles, byttes og forhandles om budget, brugere, opgaver, politisk støtte, værdier osv. (16). Politik kan bedrives i bunden af bureaukratiet af organisationer og vedrører den indholdsmæssige dimension af politikken og ikke blot organisationens placering. Der lægges op til en mere løst koblet styring i den offentlige sektor indikeret ved en bevægelse fra regel- til målstyring, hvor det ikke længere er muligt at udøve en præcis kontrol over de underordnede enheder i hierarkiet (17). Dermed er autoritetsrelationer, som beskrevet i Webers legale herredømme, ikke nødvendigvis de vigtigste relationer, i 7 Max Weber, tysk sociolog, jurist og økonom. Ifølge Weber kendetegnes bureaukratiet af faste og specificerede arbejdsområder for hver ansat, af et klart over- og underordningsforhold mellem de enkelte ansatte samt af faste regler for, hvordan beslutninger træffes. Max Weber anså den bureaukratiske organisationsform for et effektivt instrument til opnåelse af et givet mål, uden at de enkelte ansattes personlige interesser stod i vejen. 8 Interesseorganisationer, eksperter, medier, råd og nævn, internationale organisationer (bl.a. EU) og domstolene. FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 16

18 hvilken forvaltningen indgår. Styring må i dag opfattes som flertydig. Det bliver stadig vanskeligere at afgrænse staten, som samtidig må forholde sig til en række netværk. Det myndighedshierarki, som den enkelte offentlige organisation indgår i, kan ses som et netværk. Det konstitueres ikke nødvendigvis af autoritetsrelationer, og organisationerne kan indgå i en række andre netværk end myndighedshierarkiet (17). Offentlige organisationer står typisk over for løbende at skulle interagere med en lang række interessenter som en væsentlig del af deres opgaver. Det er en kompleks opgave at skulle manøvrere mellem mange forskellige krav, der et langt stykke ad vejen er fuldt ud legitime. Organisationen skal sikre lovmæssighed, være effektiv, fremme ministerens mål og samtidig være lydhør over for ansatte og dem, der bliver reguleret (9). Den skal sikre gennemsigtighed i forvaltningsprocesserne samt effektiv sagsbehandling og møder ofte mange modstridende hensyn rettet mod de offentlige organisationer (9). I forskningen tales der i organisatorisk sammenhæng om et skift til gouvernance-styring, hvor der både inddrages private virksomheder, nonprofitorganisationer i netværk og andre offentlige organisationer. Transformationen af styringen har ændret måden, den offentlige sektor organiseres på. Konsekvensen for offentlige ledere er, at de skal tænke mere i netværks- og samarbejdskompetencer, fordi de i en stor del ag deres aktiviteter vil være involveret i forhandlinger og netværkskonstellationer (9) Galbraith s designstrategier Galbraith 9 argumenterede for, at organisationsteorien i forhold til omgivelserne var situationsbetinget, fordi organisationernes strukturelle tilpasning skyldtes forøget usikkerhed grundet ændringer i omgivelserne. Centralt i hans teori er at der ikke findes en ideel måde at organisere sig på, men at nogle organisationsformer er mere effektive end andre (9). Derfor vil den bedste organisationsform være den, der er mest effektiv i forhold til de konkrete omgivelser, organisationen fungerer i. Usikkerheden kan overbelaste hierarkiet i organisationen så meget, at hierarkiet ikke længere er et tilstrækkeligt styringsmiddel, hvor man derfor enten må øge kapaciteten til behandling af information eller reducere behovet for informationsbehandling (9). 9 Jay R. Galbraith. Bidragede i 1977 til den situationsbetingede organisationsteori med hans teori om organisationers strukturelle tilpasning som følge af forøget usikkerhed på grund af ændrede omgivelsesbetingelser. FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 17

19 De to fremgangsmåder udmøntes i fem forskellige designstrategier (se figur 3). Galbraiths pointe er, at organisationen må vælge mindst én af de fem strategier, når den udsættes for større opgaveusikkerhed. Hvis den ikke vælger en af de fem strategier, vil ledige ressourcer og nedsat præstationsniveau automatisk opstå (5). Galbraith åbner op for en strategisk håndtering af omgivelserne som en af flere reaktionsmuligheder på stigende usikkerhed (9). Figur 3 - Galbraith's designstrategier Kilde: Figur 12. Sociale organisationer i en omstillingstid s Styringsmodeller NPM har medført introduktion til en række styringsmodeller med fokus på performance og på markedsmekanismer. Heraf resultatstyring som har indvirkning på offentlig ledelse i forhold til organisationen og omverdenen i form af performance, evaluering og resultatopfølgning (9). Performance-mål, som i Danmark betegnes mål- og resultatstyring er mål formuleret og nedskrevet i resultatkontrakter og bliver sat op for at danne rammerne for de udførende organisationers daglige aktiviteter. Målene kan også bruges i forbindelse med udbud til private virksomheder. Et særligt element er skabelse af konkurrence eller pres nedefra i kraft af borger-som-kunder (9). Derudover bruges evalueringsmekanismer for at kunderne ved noget om servicekvaliteten og dermed kan træffe kvalificerede beslutninger, hvorefter man ved kvalitetsindikatorer, FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 18

20 kvalitetsopgørelser og serviceinformationer kan sammenligne, hvilke organisationer, der performer bedst og er mest konkurrencedygtigt (9). Den sidste faktor handler om resultatopfølgning som skal vurdere, om servicekvaliteten nu også er i overensstemmelse med forventningerne (9). Dette regulerings- regime er sjældent koordineret, og det kan give anledning til en del kompleksitet. Den enkelte reguleringsmyndighed har som regel et meget nobelt formål om at kontrollere eller evaluere kvaliteten på et givent område, men for den konkrete, producerende organisation, der er eksponeret for revision, kontrol og resultatopfølgning m.m., kan det til tider virke ganske overvældende (9). 8.3 Statsmodeller Med modernisering af den offentlige sektor er der sket et paradigmeskift i velfærdsstaten forstået som nye styringsmekanismer i den offentlige sektor (5). Idealtypisk bevæger vi os væk fra velfærdsforvaltningen med de formynderiske tendenser hen imod den responsive forvaltning. En forvaltning, der er lydhør over for borgerne. Hvor det tidligere var velfærdsstatens opgave at sikre borgerne velfærdsfremgang, er den responsive stats opgave groft sagt at høre efter, hvad borgerne siger. Nu skal borgerne inddrages i beslutningsprocesserne (5). Hver statsmodel, som kendetegnes ved den hierarkiske, den autonome, den forhandlende og den responsive, har sin særegne tænkning om statens rolle, de offentlige organisationers rolle, deres organisatoriske kontekst, borgernes rolle, styreformer og normativt grundlag (9). I forestillingen om den responsive stat/organisation er omdrejningspunktet den enkeltes behov for og efterspørgsel efter konkrete ydelser. Statens rolle er at sikre producerede organisationer, der er responsive i forhold til deres efterspørgsel. Typisk ses NPM som et udtryk for den responsive stat. Borgerne er forbrugere, brugere eller medproducenter og selvforvaltere. Styring sker gennem markedsstyring og konkurrence, henholdsvis dialog og selvregulering (9). I forestillingen om den autonome stat er de offentlige organisationers rolle ikke at være neutral, men derimod at være professionelle og varetage værdier. Væsentlige værdier er retssikkerhed og uafhængige faglige standarder, som sikres ved at afskære politikerne fra indgriben (9). Den vigtigste del af omverdenen er faglige sammenslutninger, FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 19

21 søsterorganisationer og ideelle organisationer. Borgerne er beskyttet og vejledt. Den væsentligste styring sker via faglige normer, faglig kontrol, uddannelse og socialisering. Tænkningen bag den autonome stat har væsentligste fællestræk med Mintzbergs fagbureaukrati (9) Kontraktstyring Udviklingen i den offentlige sektor har været præget af styringstænkning og har kunnet mærkes ved den generelle udvikling hen imod kontraktstyring (18). Mange institutioner er i dag styret ved hjælp af kontrakter, og mange chefer er derfor ansat på en kontrakt, som de skal opfylde, og som de også får bonus og løn i henhold til (18). Kontraktstyring kan anvendes til at opstille mål for offentlig opgavevaretagelse, og gøre det nemmere for lederen at prioritere og navigere inden for de givne rammevilkår. Hvis lederen af organisationen har tydelige arbejdsopgaver og resultatmål, der er relateret til kerneopgaven, bliver arbejdet mere gennemsigtigt, og det bliver nemmere at vurdere, om organisationen leverer ydelser af høj kvalitet, samt at holde lederen ansvarlig. For at styringsinstrumenter er effektive, skal kontrakterne samtidig indeholde få resultatmål relateret til kerneopgaven (8). For mange og upræcise mål svarer reelt til ikke at have et mål, da lederen i sidste ende selv skal prioritere de mange mål. Målene skal ligeledes være dækkende for kerneopgaven, for at der ikke bliver skabt uheldige incitamenter til at nedprioritere vigtige opgaver. Konsekvensen af resultatstyring betyder for den enkelte offentlige leder, orientering mod, hvad f.eks. revisionen og evalueringsinstitutter på et senere tidspunkt vil vurdere om den aktivitet, man udfører. Det betyder også opmærksomhed mod benchmarking-opgørelser og rankinglister, således at den offentlige leders aktiviteter konstant vil blive udsat for vurdering og resultatopgørelse (9). Styringsprincipper og organisationsformer er vigtige rammevilkår for den offentlige sektor. Regler, procedurer og standarder kan i mange tilfælde understøtte en ensartet og effektiv opgavevaretagelse, men overdreven kontrol og detailstyring på mere komplekse områder, kan dog begrænse ledernes og medarbejdernes muligheder for at udøve selvstændige faglige skøn og vælge den løsning, som vil give mest værdi for pengene. Samtidig bliver mulighederne for at gøre tingene på en ny måde og for at tilpasse ydelsen til den enkelte borger mere begrænsede, og fokus kan risikere at flytte fra effekt til FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 20

22 regelefterlevelse (19). Offentlige ledere stilles ofte over for mange og undertiden modsatrettede mål og proceskrav, hvilket f.eks. afspejles i komplicerede resultatkontrakter. 8.4 Kredsløbsmodellen Ud fra en mere nuanceret model 10, som kredsløbsmodellen (se figur 4) kan den politiske styring belyses. Kredsløbsmodellen opfatter offentlige organisationer som unikke og delvist autonome enheder, der forsøger at skabe en identitet i forhold til en kompleks og varierende omverden (16). Organisationen betragtes ikke længere som magtesløs tilpasser, der er underlagt markedskræfternes frie spil, men kan også være en magtfuld manipulator af omgivelserne (5). Større afhængighed af omgivelserne samt større usikkerhed og turbulens bevirker, at organisationerne forsøger at strukturere forholdet til omgivelserne (5). I stedet for at acceptere usikkerheden som en uundgåelig skæbne, arbejder organisationer på at skabe mere stabile og forudsigelige omgivelser (5). Succesen afhænger derfor i høj grad af organisationens evne til at håndtere modsætningsfyldte krav fra omverdenen (5). Figur 4 - Kredsløbsmodellen Kilde: Figur 1, Livet i offentlige organisationer. Jørgensen. 10 Udviklet af Torben Beck Jørgensen (Jørgensen 1999, 50) FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 21

23 Af kredsløbsmodellen fremgår det, at offentlige organisationer er placeret i to hovedkredsløb: et orienteret opad mod bevillinger og politiske mål og et andet orienteret nedad mod ydelsesproduktion og forbrug (16). Det ene udgøres af de politiske administrative interessenter, der afspejler de institutionelle omgivelser, og det andet udgøres af brugerne (tekniske omgivelser) (5). Opadtil er offentlige organisationer normalt pålagt politiske mål, der ønskes realiseret, og tildelt bevillinger, som gør det muligt. I kredsløbsmodellen betragtes relationen mellem organisation og overliggende politiskadministrative interessenter som et bytteforhold (9). I det politisk-administrative kredsløb interagerer organisationens ledelse med de politisk administrative interessenter. Interaktionen vedrører mål, værdier, ressourcer, og rammebetingelser i øvrigt, legitimitet m.v. I produktionskredsløbet interagerer især organisationens fagprofessionelle med brugerne. Interaktionen vedrører behov, efterspørgsel, distribution, adgangsbetingelser for brugeren, effekter m.v. (9) Hertil kommer et tredje kredsløb benævnt organisationskredsløbet. I organisationskredsløbet interagerer organisationens ledelse og de ansatte, herunder de fagprofessionelle i produktionskernen (9). Interaktionen handler blandt andet om strategi og opgaveløsning, organisering og styring, procestilrettelæggelse, kultur, motivation m.v. Organisationskredsløbet er endvidere det kredsløb, der fungerer som oversætter mellem det politisk-administrative kredsløb og produktionskredsløbet (9). Dette vil jeg komme nærmere ind på i forbindelse med afsnittet Ledelse i det offentlige Netværk Kredsløbsmodellen sætter fokus på vigtige relationer mellem offentlige organisationer og deres omverden. Men den ekspliciterer ikke alle potentielt relevante aktører (9). En mere realistisk model må naturligvis rumme flere eksterne (og interne) aktører end blot de politisk-administrative interessenter og brugere (16). På denne baggrund udvikles en typologi over netværkstyper, der bør tænkes ind. Typologien sondrer mellem: Det forvaltningsmæssige netværk (ressortministerier, Finansministerium, Rigsrevisionen m.v.), Det politiske netværk (folketingspolitikere, partier, folketingsudvalg m.v.), Det korporative netværk i form af relevante interesseorganisationer, Det fagprofessionelle netværk i form af relevante eksperter, Brugernetværket og det daglige arbejdsnetværk (de der er ansvarlige for de daglige rutiner omkring produktion, administration og udvikling) FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 22

24 (9). Netværksmodellen nuancerer blikket for, hvilke aktører der kan være relevante at inddrage i analysen, men for at denne må betegnes som fyldestgørende vil forhold såsom medierne og det internationale niveau også tænkes ind (9) Krydspres Organisationernes større afhængighed af omgivelserne samt større usikkerhed og turbulens bevirker, at organisationerne forsøger at strukturere forholdet til omgivelserne. Offentlige organisationers adfærd ses ifølge Torben Beck Jørgensen 11 som reaktioner på forskellige krydspres, der udspringer af den kontekst, som offentlige organisationer indgår i (16). Udviklingen generelt er gået i retning af at skabe større krydspres og dilemmaer for offentlige organisationer. Offentlige organisationer befinder sig i et spændingsfelt mellem politik og brugerne (5). En forståelse af denne kontekst-kompleksitet er en forudsætning for at forstå de ledelsesmæssige udfordringer, samt de handlings- og udviklingsmuligheder, der er i spil i en offentlig ledelsespraksis. Stærkt forenklet kan man sige at organisationerne er spændt ud mellem brugerne og det politiske niveau (20). Ifølge Torben Beck Jørgensen går udviklingen i retning af at skabe mere krydspres på offentlige organisationer, idet både brugernes indflydelse og rammestyringen af ressourcerne styrkes (9). Det er sandsynligt, at alle organisationer står over for modstridende krav, men specielle krav kan gøre sig gældende for offentlige organisationer. F.eks. er det ikke ualmindeligt, at man står over for at skulle afveje individuelle brugerkrav over for retssikkerhed, faglig udvikling over for økonomiske begrænsninger, konfliktende politiske mål, uenige interesseorganisationer, politisk loyalitet over for legalitet osv. (16) Ved at arbejde med en opdeling af analysen af de forskellige kredsløb (det politiske kredsløb, organisationskredsløbet og produktionskredsløbet) kan modellen bidrage til at nuancere styringstænkningen (9). En offentlig sektor, der fungerer efter den parlamentariske styringskæde (hierarkisk), er i princippet fri for krydspres, jf. figur 5. Med den stigende fagliggørelse og professionalisering ændres relationerne (organisatorisk autonomi). Heller ikke i denne er 11 Torben Beck Jørgensen, ph.d. og professor i offentlig organisation ved Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Har bedrevet omfattende teoretisk og empirisk baseret forskning inden for offentlig organisation og ledelse. FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 23

25 der i den rene model krydspres. Dog er det ikke ensbetydende med at styringskæderne er problemfrie (16). Figur 5 Fra den parlamentariske styringskæde til krydspres Hierarkisk styringskæde Organisatorisk autonomi Krydspres Kilde: Figur 3, Livet i offentlige organisationer, Jørgensen Udviklingen er på vej væk fra de to første modeller. Ganske vist går den generelle tendens mod decentralisering og forøgelse af den enkelte organisations autonomi. Men dette modsvares af forsøg på dels at styrke brugernes indflydelse, dels at præcisere de politiske mål og gøre rammestyringen af ressourcerne mere effektiv (16). Dette skaber krydspres, der kan manifestere sig i konfliktende styringsforsøg og uklarhed og flertydighed i henseende til hvilke standarder, der skal lægges til grund, når organisationens effektivitet skal vurderes (16). 8.5 Omgivelserne og legitimitet Implicit er omgivelserne defineret som organisationens tekniske omgivelser. Fokus er på produktionskredsløbet, dvs. på relationerne til individuelle brugere, konkurrenter og leverandører. Ræsonnementet er: tilpasses proces og struktur ikke til de tekniske omgivelser, kan organisationen ikke opretholde en effektiv produktion (16). En anden effektivitetstænkning bygger på værdirationalitet. Effektivitetskriterierne er ikke af teknisk, produktionsmæssig karakter, men derimod af værdimæssig, legitimeringsmæssig og eventuelt symbolsk karakter. Problemstillingen er ikke længere om organisationen gør tingene rigtigt, men derimod om den gør de rigtige ting, på den værdimæssigt set rigtige måde og ved hjælp af den værdimæssigt set rigtige struktur (16). I den institutionelle tænkning er organisatorisk overlevelse en værdi i sig selv, ikke fordi den sikrer en fortsat produktion af ydelser, men fordi den sikrer en fortsat reproduktion og FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 24

26 udvikling af værdier (16). De værdier, som organisationen står for og reproducerer, er resultat af en langvarig proces, hvor organisationen har tilpasset sig, samt påvirket de institutionelle omgivelser. Kun ved sikring af en vis overensstemmelse i værdier mellem organisationen og centrale aktører i omverdenen opnås støtte og legitimitet, og dermed overlevelse og organisatorisk effektivitet (16). Ifølge generel institutionel organisationsteori har alle organisationer normalt både tekniske og institutionelle omgivelser, hvorfor de for at overleve skal leve op til effektivitetskrav af både tekniske og institutionelle karakter (16). Ifølge Nils Brunsson er organisationer afhængige af deres omgivelser af to årsager: De skal dels have tilført kapital og arbejdskraft og dels er de afhængige af at blive anset som legitime af omgivelserne (21). I praksis gælder det for en organisation om at finde de løsninger, som på en og samme tid er teknisk funktionelle og giver øget legitimitet, fordi de afspejler centrale værdier i de institutionelle omgivelser (16). Som eksempel på en sådan metode kan nævnes et af de mest populære organisationsprincipper, LEAN (21). En organisation kan vælge at reformere organisationen efter LEAN principperne for at imødekomme omgivelsernes effektiviseringskrav, men samtidig kan signalere at man er en moderne organisation som organiserer sig på samme måde, som de mest effektive private virksomheder. Anvendelsen af LEAN kan dermed forstås i forhold til et meget centralt begreb i normperspektivet: legitimitet (21). FRA HIERARKISK STYRING TIL KRYDSPRES 25

27 9. UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION I december 2011 besluttede regeringens udnævnelses- og organisationsudvalg, at Kulturministeriet skulle reorganisere sin opgaveløsning pr. 1. januar Reorganiseringen havde til formål at sikre en bedre udnyttelse af de faglige synergier, for at skabe større gennemslagskraft og for at kunne håndtere Kulturministeriets fremadrettede økonomiske udfordringer (22). På styrelsesniveau blev Styrelsen for Slotte og Kulturejendomme (SLKE) oprettet og Kulturstyrelsen (KS) blev etableret ved en fusionering af tre eksisterende styrelser 12 (23). Som følge af regeringens sparekrav jf. initiativet Effektiv administration i staten 13 blev KS pålagt at spare 12 mio. og måtte i andet halvår af 2012 varsle ni medarbejder afskediget og nedlægge yderligere seks stillinger gennem vakancer og naturlig afgang. Dette medførte en besparelse på lønbudgettet på ca. seks mio. kroner. De resterende besparelser blev realiseret ved genforhandling af en række kontrakter, lavere frekvens i tilsynet med de fredede fortidsminder og en række mindre budgetposter (24). Hertil kom en række bevillingsreduktioner som følge af genopretningspakken 14 (22). KS gennemførte besparelser på 5 % af driftsbevillingen, hvilket fulgte Finansministeriets retningslinjer for udmøntningen af Effektiv administration i staten, herunder omprioritering af besparelserne (23). Der er de seneste år gennemført en række fusioner og ressortomlægninger samt etableret administrative fællesskaber i staten (25). I en spørgeskemaundersøgelse udført af Finansministeriet blev ministerierne spurgt i hvor høj grad nogle nævnte forhold har spillet en rolle i forbindelse med de organisationsændringer, der er foretaget inden for ministerområdet de seneste 5 år (1996). Ministerierne angiver, at de mest udbredte hensyn er et ønske om optimering og effektivisering, et ønske om at opnå faglige synergieffekter, samt et ønske om at forbedre service over for borgere. Endvidere nævnes ønsket om at nytænke organisationen og ressortændringer som væsentlige bevæggrunde for ændringerne (25). Finansministeriet erfarede at kun enkelte ministerier fremhævede klassiske hensyn til kvalitet og faglighed. I sagens natur betragter ministerierne 12 Styrelsen for bibliotek og medier, Kunststyrelsen og Kulturarvstyrelsen 13 Spareinitiativ lanceret i centraladministrationen i Finansierede bl.a. håndværkerfradraget (BoligJobplanen). Centraladministrationens udgifter til løn og øvrig drift blev reduceret. 14 Plan fra maj 2010 om, hvordan regeringen vil gennemføre den nødvendige genopretning af de offentlige finanser frem mod Sparekrav i de årlige omprioriteringsbidrag på 2 %. UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 26

28 lovmæssighed, retssikkerhed og kvalitet i opgaveløsningen som en forudsætning for deres arbejde, men dette kan i forbindelse med tilpasning af organisationen til en række nye krav i forbindelse med den stigende kompleksitet, globalisering og borgerinddragelse udfordre de klassiske dyder (25). 9.1 Strukturændringer i Kulturstyrelsen Efter at KS havde eksisteret i et år (primo 2013) blev der fortaget en forenkling af organisationsstrukturen i KS (se figur 6 - organisationsdiagram). KS gik fra at have fem centre 15 til at bestå af 11 faglige kontorer, samt tre kontorer med stabsfunktion; Direktionssekretariatet, Ressourcer og Koncern HR. Strukturændringen skete blandt andet på baggrund af en APV undersøgelse afviklet i september/oktober 2012 som gav udtryk for udfordringer i forbindelse med medarbejdernes motivation og engagement samt generelle tilfredshed (26). Rapporten fastslog en sammenhæng med faktorer som anerkendelse, rolleklarhed, mening i arbejdet og indflydelse og påpegede mulige opmærksomhedspunkter (26). Der var et behov for tydeligere kommandoveje og en tættere relation til nærmeste chef, som skulle øge sit fokus på personale ledelse (26). Figur 6 - Kulturstyrelsens organisationsdiagram 2013 Direktionen Ressourcer Direktionssekretariat Koncern HR 11 fagenheder Områdedirektør Områdedirektør Bygningsbevaring og Plan Arkitektur, Design og kunsthåndværk Litteratur Digitalisering Fortidsminder Museer Biblioteker Billedkunst Medier Musik og scenekunst Danskernes Digitale biblioteker Kilde: Egen konstruktion med inspiration fra KSs hjemmeside Center for Bibliotek, Medier og Digitalisering, Kunststøttecenteret, Center for Kulturinstitutioner og driftsstøtte, Kulturarv og Arkitektur og Koncern HR. UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 27

29 9.2 Vertikal arbejdsdeling KS udmønter regeringens kulturpolitik samt varetager koncernopgaver under Kulturministeriet 16. KSs hovedopgaver er beskrevet som (23); Ministerbetjening Myndighedsudøvelse Tilskud og sekretariatsbetjening Udvikling. Kulturministeriet kategoriseres som et serviceproducerende ministerium 17 som leverer serviceydelser til befolkningen (25). Ved en organisatorisk kategorisering ud fra hvilken arbejdsdeling der er fastlagt mellem departementet og styrelserne tilhører Kulturministeriet den differentierede model 18 hvor ministerbetjening, policy-udvikling og lovforberedelse både foregår i departementet og styrelserne, hvor hovedparten af de ministerrettede styrelsessager gennemgås i departementale styringskontorer og ministeriets opgaveområder i mindre grad er dækket af styrelser (25). Fordele ved den differentierede model er, at modellen i højere grad differentierer styringsrelationen til styrelserne afhængig af styrelsernes opgaver og karakter. Modellen er navnlig velegnet, hvis der er tale om meget forskelligartede styrelser på ministerområder, som stiller særlige krav om en situationstilpasset styring (25). Svaghederne er, at den differentierede model stiller større krav til departementets styring, herunder om at differentiere styringsprincipperne. Endvidere er der risiko for, at organisationsudviklingen er drevet inkrementelt af enkeltbeslutninger frem for en samlet organisatorisk strategi (25). Styrken ved denne organisering er muligheden for at opnå synergier i opgaveløsningen og policyudviklingen (25). Udnyttelsen af disse styrker forudsætter dog klare styringsmæssige relationer og arbejdsdeling samt en klar ansvars- og kompetencefordeling på chefniveau (25). Den specialiserede sagkundskab er placeret i styrelsen, men organisationen tilstræber, at departementet kan vurdere styrelsernes indstillinger indholdsmæssigt (25). Alle 16 Administration af tipsmidler under tipsstykket, folkeoplysning, gennemførelse af statistik på kulturområdet, HR-opgaver, kommunikation og tilskudsadministration. 17 Ministerierne kan kategoriseres på baggrund af fire typer af funktioner. Koordinerende, generelt regulerende, specifik regulerende og serviceproducerende ministerier. Finansministeriet Den smalle model, den diffirenterede model, den brede model. Finansministeriet UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 28

30 styrelsessager går igennem et kontor i departementet, før de tilgår departementschefen. Hensigten er at sikre, at styrelserne fastholder deres specialiserede faglighed (25). KS er organiseret i en flad struktur med tre ledelseslag. I de senere år har idealet været fladere strukturer. Fjernelse af ledelseslag har været en strategi for afbureaukratisering og effektivisering (9). Kulturstyrelsens fungerer med en vertikal arbejdsdeling efter linje- og stabsprincippet således, at de tre stabsfunktioner servicerer hele organisationen og hver fagkontor består af en linjeleder med ansvar for driften af deres respektive fagkontor og mellem medarbejdere. Formålet med linje- og stabsprincippet er at bevare en klar og entydig ansvars- og myndighedsfordeling (27). En af ulemperne ved linjeprincippet er omfanget af lederens koordineringsopgave ved stigende omverdensustabilitet og opgavekompleksitet (27). Dertil kommer kravet til lederen om både at være faglig specialist og kunne løse opgaver af tværgående karakter, hvilket stiller krav om helhedsorientering. Disse ulemper søges løst ved at tilkoble organisationen stabsfunktioner (27). Linje- og stabsprincippet tillader KS at kombinere fordelene ved linjeprincippets enkle ansvarsfordeling og det funktionelle princips anvendelse af specialister i stabsafdelingerne. 9.3 Horisontal arbejdsdeling Den horisontale arbejdsdeling blev ved strukturændringen ændret fra at være centeropdelt efter funktionsprincippet og hovedsageligt formålsforankrede. Nu fungerer KSs horisontale arbejdsdeling hovedsagelig efter objektprincippet således, at hvert fagkontor løser alle opgaver vedrørende deres fagområde, som knytter sig til samtlige af KSs fire hovedopgaver. Ved en decentralisering af opgaveløsningen satser KS på en øget faglighed på de kulturspecifikke områder og fokuserer derved på målsætningen om at brugerne skal opleve KS som faglig og kompetent (28). Kompetencer som bl.a. tilskudsbetjening, kommunikation, kulturpolitisk forståelse og IT betegnes som grundlæggende kompetencer som alle medarbejdere skal mestre (29). KS anvender procesprincippet på tværs af organisationen med afsæt i den den såkaldte shared service idé. Dette gælder for koncernenhederne HR, Økonomi, Kommunikation og IT (alle tre forankret i departementet) samt afdelingen for ressourcer. Ideen er at skabe stordriftsfordele i processerne og sikre bæredygtige fagmiljøer og dermed kvalitet i UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 29

31 opgaveløsningen. Risikoen er, at kommunikationen med brugerne svækkes, og at der opbygges paralleladministration. 9.4 Kulturstyrelsens organisationsstruktur KS er karakteriseret som et fagbureaukrati 19, som i høj grad forudsætter en kompleks og stabil omverden, således at opgaverne er forudsigelige og nogenlunde de samme over tid. Der kan dog ske ændringer i de politiske og økonomiske betingelser. Stabiliteten er en forudsætning for, at organisationen kan sikre den nødvendige viden, vedligeholdes og videreudvikles. Standardisering af de professionelles færdigheder og kvalifikationer er den vigtigste måde at styre fagbureaukratiet på. En balanceakt udspiller sig mellem omverdenens krav om hurtige tilpasninger til ændrede politiske og økonomiske vilkår og fagbureaukratiets indbyggede træghed i forandringsprocesser (5). Det kræves af KS at være i stand til at tilpasse sig de nye omgivelser hurtigt. I nutidens offentlige forvaltning er der uden tvivl en tendens til, at hensynet til effektiv ressourceanvendelse ofte vejer tungere end hensynet til de professionelles autonomi, hvilket viser sig ved kontrol af kvalitet og resultater (5). Dette kan være en ret stor udfordring for KS som fagbureaukrati med en hierarkisk og bureaukratisk strukturform samt en produktionskerne som er domineret af fagprofessionelle, som ikke karakteriseres som skabt til at omstille sig hurtigt og ofte (9). For at håndtere kombinationen af den komplekse og usikre opgaveløsning anvender KS koordinering via standardisering af færdigheder, som er karakteristisk for fagbureaukratiet, samt tværgående koordinering (gensidig tilpasning) som er elementer af ad-hockratiet. Dette ses i etableringen af tværgående projektgrupper i forbindelse med KSs strategiske indsatsområder samt øget fokus på partnerskaber og samarbejde internt og eksternt i styrelsen (jf. Styrelsens målsætning ). Denne designstrategi fungerer i overensstemmelse med Galbraiths teoretiske fremgangsmåde for at nedbringe opgaveusikkerheden ved hovedstrategien om at øge evnen til at behandle informationer. Tværgående koordinering betyder, at reaktionsevnen i organisationen øges og informationsmængden i systemet nedsættes (9). 19 Henry Mintzberg grundmodel for opbygning af organisationsformer (27) UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 30

32 Dertil kommer behovet for standardisering af arbejdsprocesser, trimme produktionsapparatet og orientere organisationen mod LEAN principperne for at imødekomme effektiviseringskravene. Denne strategi er i stik modstrid med Galbraiths designstrategi om at etablere ekstra ressourcer for at håndtere stor usikkerhed. LEAN strategien forudsætter således også forudsigelighed og ikke de innovative arbejdsmetoder, som den offentlige sektor desuden er afhængig af for at overleve og stadig udvikles i fremtiden. 9.5 Horisontal koordinering KSs ledelsesgruppe består af direktionen, 11 kontorchefer og de tre stabschefer. Chefgruppen udgør dermed kontorcheferne fra fagkontorerne og stabene (Koncern HR, ressourcer og direktionssekretariatet). KSs ca. 250 medarbejdere er primært fagprofessionelle grupper, f.eks. arkitekter og cand.mag.er inden for arkæologi, musik, litteratur, teatervidenskab eller kunsthistorie. Kontrolspændet for den øverste ledelse er på 11 afdelinger og tre stabe (i alt 14) og antallet af niveauer er to, hvis direktionen vel at mærke tælles som en samlet enhed. Senere vil KS skildres med tre niveauer, idet direktøren og områdedirektørerne adskilles. For at begrænse kontrolspændvidden har KS benyttet sig af ansvarsfordeling mellem de tre direktører således, at direktionen består af en direktør og to områdedirektører med forskellige ansvarsområder. Områdedirektørerne har ansvaret for henholdsvis fem og seks fagkontorer, og direktøren har ansvaret for koncernfunktionerne. Direktøren er blevet frigjort linjeledelse og forstærker dermed sit fokus på organisationen som helhed, herunder strategiprocessen, fusionsprocessen, den samlede ledergruppe, samt kommunikation og samspillet med relevante parter (30). Direktionen har ansvaret for KSs virksomhed og for opgaveløsningen i de tværgående enheder, såsom Koncern HR, der organisatorisk er placeret i styrelsen. Denne ledelsesstruktur betyder, at kontorchefen for Koncern HR refererer til direktøren og fagkontorcheferne referer til deres respektive områdedirektør (31). Beslutninger vedrørende den daglige drift og opgaveløsning træffes decentralt, mens de helhedsorienterede beslutninger træffes centralt. Dog i forbindelse med projekter med en vis økonomisk størrelse ligger beslutningskompetencen hos direktionen. UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 31

33 9.5.1 Koncernledelse I forbindelse med fusionen blev en koncernledelse etableret, bestående af departementschefen, samt de to styrelsesdirektører i henholdsvis KS og SLKE. Koncernledelsen mødes en gang ugentligt, hvor cheferne for Koncern Økonomi (forankret i departementet) og Koncern HR deltager. De øvrige direktionsmedlemmer og cheferne for de øvrige tværgående enheder deltager efter behov. Med etableringen af koncernledelsen ændres der ikke ved det grundlæggende ansvarsforhold, herunder overunderordnelsesforholdet mellem departement og styrelser (22). I etableringsfasen var der særligt fokus på at drøfte standardisering af en række processer og produkter på det administrative område, for at realisere den forudsatte effektivisering af de administrative områder. Koncernledelsens formål er at drøfte og koordinere beslutningsgrundlaget for en række overordnede organisatoriske og administrative spørgsmål (22). Koncernledelsen fungerer således udelukkende som et rådgivende organ, der ikke træffer beslutninger. Beslutninger vedrørende koncernen træffes i departementets direktion. Det betyder, at styrelsesdirektøren, der er ansvarlig for Koncern HR, reelt ikke deltager i det besluttende forum. Koncernledelsesmøderne er oftest præget af drøftelser af operationel karakter frem for mere strategiske drøftelser (31). Løsningen af de administrative opgaver i tværgående enheder giver mulighed for forbedringer i form af mindre sårbarhed i forbindelse med fravær og personaleudskiftning, effektiviserings- og rationaliseringsgevinster, yderligere professionalisering og kompetenceudvikling samt skærpet ledelsesfokus (22). 9.6 Omverdensanalyse Et af afsættene for KS nye strategi har været en omverdensanalyse. Analysen beskriver forhold med væsentlig betydning for tilrettelæggelsen og udviklingen af styrelsens arbejde (32). Den beskriver på den ene side de store udfordringer, styrelsen som offentlig myndighed står over for, med en begrænset økonomi og stigende forventninger til serviceniveauet og på den anden side beskriver den KSs muligheder. Der er i Danmark bred støtte til og anerkendelse af kulturen og dens betydning. KS pointerer i omverdensanalysen at kulturen rummer et iboende potentiale for at bidrage til værdiskabelse, og at der stadig er færre barriere for international udveksling (32). UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 32

34 KS påpeger i omverdensanalysen, at der kræves en højere grad af dokumentation for kulturen og kulturpolitikkens værdi. Styrelsen skal, i kraft af kommunernes pressede budgetter, bidrage aktivt med at gennemføre analyser, udvikle modeller eller fremhæve eksempler, der kan reducere udgifterne til driften af kulturinstitutioner, eller som kan nedbringe udviklingsomkostningerne til nye initiativer. Ligeledes skal der være fokus på gevinstrealisering i forbindelse med investeringer, således at opgaver og regler der tager tid fra kerneopgaver, uden at bidrage væsentligt til at skabe resultater, vil komme under pres (33). For at opnå en bedre kapacitetsudnyttelse og en bedre udnyttelse af ressourcerne, vil et øget samarbejde med private aktører medvirke til at udfordre, nytænke og effektivisere offentlig opgaveløsning. Et øget samarbejde vil ligeledes mødekomme forventningerne om inddragelse af og samarbejde med borgere og det private erhvervsliv, når nye initiativer skal indfries (33). 9.7 Kulturstyrelsens strategiske indsatsområder Med afsæt i KSs mission og vision (se tabel 1 KS mission og vision) samt omverdensanalysen er seks strategiske indsatsområder defineret for styrelsens fremtidige virke (28). De seks indsatsområder er; 1. Alliance med danskerne 2. Kultur og vækst 3. Digitalisering 4. Internationalisering 5. Effektivisering og forenkling 6. Faglighed i bevægelse UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 33

35 Tabel 1 - Kulturstyrelsens mission og vision Mission Med viden, udsyn og dialog arbejder vi for et mangfoldigt kulturliv Det sker når vi: 1. Yder faglig rådgivning til Kulturministeren og bidrager til udformning og gennemførelse af regeringens målsætninger på kulturområdet 2. Varetager administrationen af den lovgivning, der er henlagt til os 3. Udmønter tilskudsmidler til såvel enkeltpersoner som organisationer og institutioner 4. Indsamler, bearbejder og formidler oplysninger og resultater, der bidrager til at udvikle kulturlivet Vision Kultur er anerkendt som en drivkraft, der bevæger os, understøtter demokrati og skaber værdi og sammenhold i samfundet Kilde: Kulturstyrelsens mission, vision og strategiske indsatser. November De fire førstnævnte indsatsområder er møntet på udadrettet opgavevaretagelse af styrelsen, mens de to sidstnævnte er internt rettede indsatsområder. Samtlige indsatsområder er bundet op på styrelsens fire hovedopgaver og mål, som de er formuleret i Finansloven (28) (Se tabel 2 - KSs målsætning). Tabel 2 - Kulturstyrelsens målsætning OPGAVER Ministerbetjening Myndighedsudøvelse Tilskud og sekretariatsbetjening MÅL Styrelsen leverer samlede, færdige og kvalitetssikrede udkast til ministersager på sit område. Mindst 96 % af ministersager leveres til aftalte frist Styrelsen varetager Koncern HR funktionen for Kulturministeriet på en god, dækkende og udviklende måde (Produktivitetsmål) Gennemsnits-timeressourceforbruget på behandling af sager reduceres med 20 % i perioden (Kvalitetsmål) Styrelsen opleves som en serviceorganisation mere end en kontrolinstans (Produktivitetsmål) Gennemsnits-timeressourceforbruget pr. ansøgning reduceres med 20 % i perioden (Kvalitetsmål) Styrelsen opleves som faglig og kompetent Styrelsen opleves som effektiv Styrelsens kommunikation med borgerne effektiviseres jf. Den Fællesoffentlige Digitaliseringsstrategi Udvikling Styrelsen styrker det lokale engagement ved at indgå i forstærket samspil og dialog med kulturlivet, borgere og virksomheder Styrelsen vil være en mere attraktiv samarbejdspartner og indgå i et stigende antal strategiske partnerskaber Kilde: Kulturstyrelsens rammeaftale UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 34

36 9.7.1 Projektgrupper I forbindelse med de seks strategiske fokusområder er der tilsvarende oprettet seks projektgrupper, som har repræsentanter fra kontorerne og ledes af en projektleder (29). Projektorganisationen fungerer som en parallelorganisation ved siden af basisorganisationen. Denne form giver fleksibilitet og tilføjer potentiale til at skabe udviklingsorienterede og innovative arbejdsmetoder som de seks strategiske fokusområder kræver. Da projektdeltagerne ikke er løst fra deres normale arbejdsopgaver, brydes der med principperne i den administrative skole, hvor hver medarbejder kun kan have én overordnet (27) og desuden det linjeprincip som KS er organiseret efter. Ved at deltage i projektorganisationen, vil den enkelte medarbejder have reference til to chefer og dette kan medføre en konflikt som følge af forskellige forventninger fra projektleder og linjelederen. Kontorchefen vil prioritere de daglige opgaver højest, og vil derfor kunne presse sin medarbejder til at udføre disse først, hvorimod projektlederen ofte arbejder under tidspres og derfor kan have forventninger til en vis arbejdsindsats, engagement og deltagelse fra medarbejderen. Det må ligeledes nævnes, at flere af projektlederne desuden er kontorchefer, og der må opstå et naturligt koordinerings- og prioriteringspres (5). KS oplever et hårdere pres på organisationens evne til omstilling, udvikling og fornyelse som kræver en højere grad af organisatorisk fleksibilitet og en større evne til at nyttiggøre nye fremgangsmåder til at frigøre sig fra en alt for snærende kontrol og styring. I denne forbindelse er projektorganiseringen en aktuel form, der kan løse op for de begrænsede bindinger (5) Tværgående Taskforce (LEAN) For at skabe en systematisk, tværgående og fokuseret indsats som kan sikre, at samtlige af styrelsens forretningsområder udvikles i forhold til at strømline og afbureaukratisere arbejdsgange, er der i KS nedsat en tværgående taskforce. Taskforcen skal, i dialog med relevante chefer og medarbejdere, gennemføre effektiviseringer af processer, arbejdsgange og samtidig afdække kompetencebehov. Gruppen består af otte medarbejdere (4 ÅV) som alle uddannes i faciliterende LEAN arbejde (30). Tiltaget knytter sig til indsatsområderne effektivisering og forenkling og faglighed i bevægelse. UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 35

37 9.8 Kulturstyrelsens rammeaftale KS har indgået en fireårig rammeaftale med Kulturministeriet for perioden Aftalen fastlægger styrelsens økonomiske rammer og indeholder de aftalte resultatmål for styrelsens udadvendte opgaver, samt hvordan styrelsen ønsker at realisere disse (34). (se tabel 2 KSs målsætning). Som det også er formuleret i styrelsens missions fire underpunkter (se tabel 1 KSs mission og vision) er der sammenhæng mellem de strategiske indsatser og styrelsens hovedopgaver (28). Aftalen indarbejdes på finansloven således, at aftalte økonomiske rammer indarbejdes i form af bevillinger, aftalt mission og vision. Aftalte mål af tværgående karakter, samt aftalte mål for KSs udadvendte opgaver indarbejdes i anmærkningerne (34). Målene i rammeaftalen drøftes mindst én gang årligt i forbindelse med resultatopfølgningen. Såfremt der aftales ændringer af målene, indarbejdes disse ved førstgivne lejlighed på finansloven (34). 9.9 Fra kontrolinstans til serviceorganisation Kulturstyrelsen vurderer i omverdensanalysen et behov for at styrke brugere og interessenters oplevelse af at have en fælles sag med styrelsen. Dette skal ske ved at skabe et partnerskab med brugere og interessenter, når det gælder kunststøtte, tilskudsadministration og myndighedsopgaver. Formålet er at Kulturstyrelsen skal opleves som en serviceorganisation mere end en kontrolinstans. Dette er beskrevet som kvalitetsmålet indenfor myndighedsudøvelse i Kulturstyrelsens rammeaftale med Kulturministeriet. Omverdensanalysen redegjorde for, hvordan de tidligere styrelser primært har været orienteret mod et mere traditionelt myndighedsbaseret og sektororienteret styringsparadigme (28). I forlængelse af dette forventer Kulturstyrelsen i øget omfang at skulle udvikle rollen som facilitator for innovations- og udviklingsprojekter mellem en bredere kreds af aktører end hidtil (28). Dette resultatmål er tæt koblet sammen med indsatsområdet Alliance med danskerne. For at opfylde målet og stimulere brugernes positive oplevelse af styrelsens opgavevaretagelse, vil styrelsen forsøge at forstærke samspillet og dialogen med kulturlivet, borgerne og virksomhederne (28). Derfor vil styrelsen eksempelvis tilstræbe at udvikle samarbejdet og partnerskaberne med fonde, brugere, interesseorganisationer m.fl. En supplerende indsats vil også blive lagt i at UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 36

38 iværksætte projekter, der kan udvikle de frivilliges indsats i kulturlivet og tiltrække nye brugergrupper (28). Som følge af en hårdere prioritering af driftsmidler og investeringer forventes et øget politisk fokus på borgernes direkte engagement og støtte i forbindelse med udviklingen af institutionernes tilbud og legitimitet (33). Dette bevidner om et øget fokus på brugerinddragelse og nævnes i omverdensanalysen som et middel til at professionalisere driften af kulturinstitutionerne, som er et vilkår for at opnå statslige og kommunale tilskud. Kulturstyrelsens fokus på at professionalisere kultursektoren gennem brugerinddragelse vil ikke kun legitimeres overfor de institutionelle omgivelser, men samtidig have en teknisk effektiviseringsstrategi som bygger på at skabe mulighed for at imødekomme de stigende forventninger og krav om kvalitet fra brugerne. Kulturstyrelsen udvikler sig hen mod en organisatorisk blandingsform baseret på en kombination af den autonome og responsive stat i produktionskredsløb og vil dermed søge mod en organisation der sikrer de faglige principper og sikre ydelser, der svarer til borgernes behov. Dermed kan produktionskredsløbet legitimeres, samtidig med at det politiske kredsløb er forankret i den hierarkiske og autonome stat. I rammeaftalen søges denne problemstilling udfordret indenfor hovedopgaven udvikling ved resultatmålene: Styrelsen styrker det lokale engagement ved at indgå i forstærket samspil og dialog med kulturlivet, borgere og virksomheder og Styrelsen vil være en mere attraktiv samarbejdspartner og indgå et stigende antal strategiske partnerskaber. Styrelsen ønsker at opfylde målene ved etablering af nye initiativer til at fremme det lokale engagement, gennem intensiveret samarbejde med kommuner, andre ministerområder og interessenter. Indsatsen skal kunne dokumenteres via en årlig redegørelse for indsatsen inden for øget samspil og dialog med borgere og virksomheder (28). Kulturstyrelsen forventer ikke at få tilført nye midler til udvikling af styrelsens virksomhed, men vil i vid udstrækning selv skulle skaffe sig et udviklingsrum gennem interne effektiviseringer, omlægning af opgaveløsningen, samt gennem nye strategiske samarbejder med eksterne parter, hvor opgaverne løftes i fællesskab, og hvor ressourcerne deles (28). Styrelsen ønsker at opfylde målet gennem en årlig forøgelse i indgående, aktive samarbejdsaftaler. Ved samarbejdsaftale forstås såvel internationalt som nationalt indgåede aftaler, herunder eksempelvis aftaler indgået med kommuner og institutioner. Herudover har styrelsen inden for det strategiske indsatsområde Effektivisering og UDVIKLING I KULTURSTYRELSENS ORGANISATION 37

39 forenkling et erklæret udviklingsmål, om at andelen af styrelsens timeressourcer, der anvendes til ministerbetjening og udviklingsprojekter, er øget til 25 % i Et resultat, der vil kunne dokumenteres ved måling af timeforbruget i Kulturstyrelsens digitale tidsregistreringssystem (28). 10. LEDELSE I DET OFFENTLIGE Udviklingen i styring af den offentlige sektor har medført et stigende behov for udøvelse af offentlig ledelse. Udviklingen udfordrer tanken, om den offentlige sektor som en fasttømret, hierarkisk enhed, hvor beslutningerne udgår fra et hierarkisk centrum, som det kendes fra den traditionelle model for offentlig forvaltning (4) Globalisering og forandring Den offentlige sektor udvikler sig i en global kontekst, og det kan ikke længere lade sig gøre at tænke i ét land én offentlig sektor (4). Offentlige sektorer er forbundet med hinanden samt med udviklingen i den private sektor (4). Forandring er i disse år et grundvilkår for offentlige organisationer. Forandringsimpulser kommer mange steder fra; Globalisering, europæisering, teknologisk udvikling, udvikling og spredning af nye organiseringsidéer, styrings- og ledelseskoncepter, ny viden og ændrede politiske prioriteringer m.m. Tilsammen udgør de et ekstra lag af kompleksitet, der øger usikkerheden for offentlige organisationer. Globaliseringen er en udfordring for den offentlige servicelevering, idet regeringer over hele verden deles om mange af de samme udfordringer, og om at finde løsninger på disse udfordringer (4). Globaliseringen har markant betydning for forudsætningerne for at udøve offentlige ledelse på, og forandringerne stiller nye og skærpede krav til offentlige ledere. Offentlige ledere påvirkes af, at udfordringer og løsninger spredes som lynets hast via internettet og internationale samarbejdsfora samtidig med, at de er bevidste om, at deres handlinger og resultater hurtigt kan benchmarkes med andre lande (4). Offentlige ledere skal derfor vænne sig til, at deres resultater kan bedømmes af mange andre parter uden for landets grænser (4). LEDELSE I DET OFFENTLIGE 38

40 10.2 Paradigmeskift i lederrollen Ledelse er nødt til at ændre sig i takt med det omgivende samfund. Den menneskelige opfattelse og de normer og værdier, der findes i samfundet generelt, deles også af organisationens medarbejdere og lederen selv (27). Den hidtidige udvikling fra det klassiske industrisamfund med en bureaukratisk herskende ledelse, til en opfattelse af mennesket som et åbent miljøafhængigt system, hvor påvirkninger fra miljøet vil medføre en ændring af personen, har resulteret i fladere organisationer, mere uddelegering til medarbejderne samt nedtoning af den alvidende leder (27). Lederen skal nu i højere grad være coach og sparringspartner for at sikre, at medarbejderne har nogle arbejdsmæssige rammer der gør, at de kan optimere deres arbejdsindsats (27). Ledelse er således et bredt begreb, og det betyder, at en leder både skal kunne tage ansvar for, at de faglige og administrative forhold er i orden, at medarbejderne er motiverede både nu og her samt overfor nye udfordringer. Lederen forventes også at kunne kommunikere på en empatisk og dialogbaseret måde, sådan at vedkommende kan udvikle den enkelte medarbejder ud fra dennes individuelle forhold og potentiale (27) Offentlig ledelse og den institutionelle organisation Selv om forandring er et grundvilkår, er det vigtigt at være opmærksom på, at tradition, rutine, præcedens og vanetænkning også præger forvaltningens og de offentlige organisationers dagligdag og udgør barrierer for innovation. Offentlig ledelse finder sted inden for en kontekst af den offentlige sektors organisatoriske opbygning og etablerede processer. Reformer og nye styringsmodeller forudsætter, at der er aktive offentlige ledere, der kan forstå forandringer og være med til at implementere dem (9). Offentlig ledelse analyseres oftest som et felt under forandring, hvor de institutionaliserede værdier påvirkes af de globale reformer, hvor organisationer nedlægges, oprettes og ændres, og hvor der samarbejdes med organisationer i den private sektor i stadig mere komplekse governance-strukturer (9). De offentlige lederes praksis bliver vigtig, fordi offentlige ledere skal håndtere forandringer og føre reformer ud i livet, og fordi krav og ansvar udvides for de offentlige ledere i takt med de nye udfordringer som borgerinddragelse og digitaliseringen af den offentlige sektor (9). LEDELSE I DET OFFENTLIGE 39

41 Det centrale problem for offentlig ledelse er, hvordan den offentlige sektor kan få bedst mulig offentlig service, for de ressourcer den har rådighed over (4). Når problemet er blevet et offentligt ledelsesansvar, er det bl.a., fordi politikerne ikke kan håndtere at træffe alle beslutninger selv, og fordi meget ledelses- og beslutningsansvar er blevet delegeret til ledere ansat i den offentlige sektor (4). De decentrale ledere har ansvaret for at tilrettelægge opgaveløsningen på det udførende niveau, og de har dermed ansvaret for, i samarbejde med medarbejderne, at omsætte de politiske målsætninger til praksis i mødet med borgerne (35). Engagement og motivation fra medarbejderne og deres organisationer bliver derfor vigtigt for, hvordan reformerne udmøntes i dagligdagen (36). De decentrale ledere bærer et stort ansvar i realiseringen af den politiske moderniseringsdagsorden, og det kræver en udpræget grad af situationsfornemmelse og evne til at tilpasse ledelsesstil, - form og -strategi til de aktuelle forhold (37) Management og Leadership De offentlige ledere har i kraft af NPM flere styringsværktøjer de kan anvende 20, mere præcise mål at skulle følge og generelt et større ansvar for ressourcerne end tidligere (18). Sammen med styringstænkningen har en anden strømning de senere år været gennemgående, nemlig den socialkonstruktivistiske tilgang, hvor offentlige virksomheder bygger deres ledelsestænkning og lederudvikling på det systematiske grundlag (18). Denne tænkning er kendetegnet ved, at ledelse opstår afhængig af de relationer, som lederen indgår i. Der har tidligere været en tendens til at man enten var tilhænger af hård styring eller blød ledelse men i nyere ledelsesteori har man typisk inddelt ledelse i de to paradigmer, nemlig management og leadership, som er i spil hele tiden (18). Styring, opfølgning og måling, som kendetegner management paradigmet, er en fast bestanddel af lederens job, samtidig med, at det kræves, at lederen i høj grad også tager sig af lederskab ved at gennemføre coachende samtaler og teamudvikling, og ved at lede udviklings- og forandringsprocesser som er kendetegnet ved leadership paradigmet (18). Central styring og decentral ledelse er slagord, som signalerer, at det centrale niveau bidrager med redskaber som ledelsesinformationssystemer, kontrol- og målesystemer, ledelsesgrundlag, og værdigrundlag med det formål at understøtte den enkelte leders 20 Bl.a. Balanced Scorecard, målstyringssystemer, kvalitetsstandarder, brugerundersøgelser, trivselsundersøgelser og lederevalueringer. LEDELSE I DET OFFENTLIGE 40

42 mulighed for selv at styre ressourcerne (18). Det er derfor afgørende at lederen får skabt sammenhæng mellem styring (management) og ledelse (leadership), så de to styringsteknologier understøtter hinanden i at skabe effektivitet og trivsel Ledelsesmæssigt krydspres Den decentrale leder står ofte i dilemmaet mellem brugernes, borgernes, politikernes og forvaltningens forskelligartede krav, og skal ofte selv håndtere situationen bedst muligt, hele tiden med øje for den store organisations visioner, værdigrundlag, økonomiske mål m.m. Ledelse bliver derfor at opsætte rammer og relationer frem for at styre medarbejdere og projekter (18). Lederen skal skabe betingelser og netværk for medarbejderne, så den enkelte har mulighed for at løse opgaven ved hjælp fra andre kompetente medarbejdere. Lederen skal vedligeholde rammer som kompetenceudvikling, økonomi, ressourcer og relationer og samtidig skabe eller vedligeholde et miljø, sammen med medarbejderne, hvor man kan stille spørgsmål, få hjælp, begå fejl og eksperimentere med hinanden (18). Mange ledere oplever, at på trods af, at der er indført målsætninger, klare succeskriterier og kontraktstyring, så ændres prioriteringen alligevel løbende (18). Lederne oplever således et stærkt krydspres i dagligdagen mellem de mange interessenter, som findes for lederen: medarbejdere, borgere, brugere, direktion, samarbejdspartnere, fagforeninger m.m. Disse grupper repræsenterer forskellige hensyn, og de repræsenterer hver sin logik (18). Karakteristika ved de forskellige hensyn, som den offentlige leder skal forholde sig til i dagligdagen kan inddeles i den logiske/rationelle, den faglige, den sociale og den politiske logik (18). Lederens opgave er at være bindeled mellem det store og det lille fællesskab. Det lille fællesskab er den enhed, som lederen leder, mens det store fællesskab er den offentlige organisation (18). Medarbejderne kan være for langt væk fra det store fællesskab til at kunne se betydningen af og signalerne fra det store fællesskab, mens topledelsen og stabene kan have svært ved at gennemskue betydningen og konsekvensen af de beslutninger, der bliver taget i topledelsen for mennesker og brugere i det lille fællesskab (18). Lederen skal fortolke de mange forskellige forventninger, men det er ikke muligt at indfri dem alle. Det handler derfor om at lederen prioriterer, hvilke hensyn der er vigtigst at tage i den givne situation (18). LEDELSE I DET OFFENTLIGE 41

43 10.6 Kompetenceudvikling og lederkvalitet Udfordringerne i den offentlige sektor skaber stigende krav og forventninger til mere og bedre ledelseskvalitet, og en række initiativer peger på øget ledelseskvalitet som en væsentlig faktor i videreudviklingen af den offentlige sektor. Den nylige kvalitetsreform i det offentlige, der sikrede lederuddannelse på minimum diplomlederniveau for alle offentlige ledere, samt tillidsreformen, er blot nogle af de mange tiltag, der understreger denne tendens (38). Det er nødvendigt at kunne styrke kvaliteten af den ledelse, der bedrives i organisationen. Især for en offentlig sektor, der er udsat for store effektiviseringskrav fra politikerne samtidig med, at der er store forventninger fra borgerne til flere og bedre ydelser. Dette kan kun realiseres igennem innovativ og kompetent ledelse (12) Innovativ ledelse Evnen til innovativt at indføre nyt eller at varetage kendte opgaver på nye måder, er en af de væsentligste strategier, som offentlige ledere har benyttet sig af for at klare sig i en offentlig sektor præget af permanent reform (4). Innovation skal tænkes ind i de udfordringer og de institutionelle forventninger, som den offentlige servicelevering foregår i (4). De institutionelle rammebetingelser er reelle og virkelige, og derfor består kunsten i, at lade innovation foregå inden for nogle kendte rammer (4). I den offentlige sektor er det et vilkår, at de kendte og de nye institutionelle rammer ikke bare kan rives ned, men må accepteres som et grundvilkår (4). Derfor stilles der særlige krav til innovation i en institutionaliseret offentlig sektor, hvor ikke alt gammelt kan smides ud, og hvor krav ikke er til debat, men må accepteres som grundvilkår i et demokrati (4). Offentlige ledere må gerne være innovative og tænke nyt, men de skal gøre det med ansvar for borgerne, politikerne og andre legitime interessenter (4) Kodeks for god ledelse Den offentlige sektor har gennemgået en vedvarende forandringsproces foranlediget af en lang række omsiggribende reformer. Moderniseringsprogrammet var det første skridt til en transformation fra det operative administrative niveau til et strategisk ledelsesniveau (39). Som led i denne udvikling blev der fra centrale offentlige kollektive aktører taget initiativ til målrettet at fokusere på den gode offentlige topledelse, med det mål at udarbejde retningslinjer og ansporinger for den rette ledelse. Dette blev formuleret i et LEDELSE I DET OFFENTLIGE 42

44 kodeks i maj 2005 (39). Med inspiration fra dette udarbejdede en gruppe af topchefer i 2007 et kodeks for god ledelse i det offentlige (se figur 7). Kodekset består af 11 statements, der tilsammen giver et bud på, hvad der er god ledelse i det offentlige og skal give ledere anledning til at reflektere over deres egen ledelsesrolle og -praksis (40). Figur 7 - Kodeks for god ledelse i det offentlige 1. Jeg påtager mig mit lederskab 2. Jeg er bevidst om mit ledelsesrum og den politiske kontekst, jeg er en del af 3. Jeg har viden om og forståelse for den faglige kontekst, jeg er en del af 4. Jeg skaber en organisation, hvor vi møder borgeren i øjenhøjde 5. Jeg kommunikerer klart om politiske og administrative beslutninger 6. Jeg udøver meningsfuld styring for at skabe bedre resultater 7. Jeg skaber fællesskab på arbejdspladsen og profilerer os i omverdenen 8. Jeg skaber trivsel og et godt arbejdsliv for den enkelte 9. Jeg skaber rum for refleksion og innovation 10. Jeg reflekterer over og udvikler mit lederskab 11. Jeg ser min organisation som en del af en mangfoldig verden Kilde: Væksthus for ledelse. De 11 kodekspunkter. Lederweb.dk Væksthus for Ledelse 21 har senere interviewet en bred vifte af ledere i syv kommuner og kortlagt, hvordan Kodeks for god ledelse er anvendt i praksis, både på strategisk niveau og i den daglige ledelse (41). Kodekset er et ideal, de færreste ledere kan leve fuldt op til. Det er dog heller ikke meningen. Kodekset er ikke tænkt som en facitliste, men som et redskab til udvikling gennem selvrefleksion og en anledning til at sætte god ledelse på den fælles dagsorden (40). Kodekset angiver retning for ledelsesudvikling, og kan bruges som værktøj og referenceramme i organisationen og som styringsredskab tilgængelig for lederne i arbejdet med reformer og de fusioner, det afføder. I et videre perspektiv kan kodekset også ses i forbindelse med moderniseringsreformen, hvor de normative anbefalinger giver udtryk for en standardisering af ledelse samt et udtryk for styring efter værdier (40). Kodekset kan give anledning til at sætte strategisk ledelse på dagsordenen og bidrage til en metode for de decentrale (såvel som centrale) ledere, til at finde en retning og skabe reintegration i en turbulent tid (39). 21 forklaring LEDELSE I DET OFFENTLIGE 43

45 Kodekset er en del af den igangværende udvikling, hvor lederen selv skal finde ud af at udfylde deres ledelsesrum, oversætte forventninger til medarbejdere og sammen med medarbejderne finde motivation og værdier, der giver mening for hele gruppen, og som har en tæt sammenhæng med de mål, som topledelsen har stillet op for organisationen (18) Vejdirektoratet og Leadership Pipeline For at kunne anskueliggøre KSs lederudvikling samt deres ledelsesgrundlag har jeg interviewet Vejdirektoratets leder af HR Udvikling om deres arbejde med lederudvikling ud fra Offentlig Leadership Pipeline (OLP) tankegangen Processen I 2011 begyndte Vejdirektoratet (VD) 22 en længere proces med at indføre ledelsestankegangen LP (42). Udgangspunktet for brugen af LP var en klar forventning om effektivisering og højere performance, som LP tankegangen gennem styrket ledelse i organisationen kunne imødekomme (43). Ledere og medarbejderrepræsentanter har i flere forbindelser været samlet for at diskutere ledelse, færdigheder, tidsprioriteter og arbejdsværdier i organisationen. Det resulterede blandt andet i fem meget konkrete jobbeskrivelser for de forskellige niveauer på arbejdspladsen, betegnet som VD- profiler (42). Leder for HR Udvikling beskriver processen som meget praksisnær, hvor alle i ledelseskæden, i deres respektive ledelsesgrupper, skulle sætte en strategisk dagsorden og bagefter reflektere over og se hvilke færdigheder, der er nødvendige for at realisere det. HR har derefter haft til opgave at sætte de forskellige profiler sammen til en profil for hvert ledelseslag. Leder for HR Udvikling pointerede, at det vigtigste i arbejdsprocessen var at give alle ejerskab for projektet ved, at de alle havde indflydelse på deres egen profil (43). LP handler ifølge lederen for HR Udvikling om at blive tydelig omkring, hvad direktørerne og cheferne gør og ikke gør. Ved at holde live direktionsmøder kunne lederne følge med i, hvad de gjorde og besluttede i processen (43) medarbejdere med tjenestesteder 6 steder I landet. Ledergruppen består af Vejdirektøren og fire divisionsdirektører, 16 chefer og 42 afdelingsledere. LEDELSE I DET OFFENTLIGE 44

46 VD profiler Ved at tydeliggøre dels; at god ledelse er forskellig alt efter, om man er direktør, chef eller afdelingsleder og dels; at der er forskel på tidsprioriteter, og hvordan man bruger sin tid bedst alt efter ledelseslag, skal gør det nemmere at agere i sin egen leder- eller medarbejderrolle (42). Lederen for HR Udvikling pointerer, at dialog omkring hvem-gørhvad skaber et effektiviseringspotentiale, som handler om at blive tydelig omkring, hvilke forventninger man har til hinanden og skære opgaver, ansvar og beslutningsgane til (43). Derudover har VD tilegnet sig et fælles sprog omkring ledelse, og hvad der forventes af at være leder. LP tankegangen er til at begynde med brugt til at kvalificere ledelse i organisationen, og lederne er blevet målt og evalueret på, hvordan de performer ud fra deres VD- profiler (42). Medarbejderne skal bruge VD- medarbejderprofilen som udgangspunkt for MUS samtalerne, og har det formål at skabe et tættere samarbejdet mellem leder og medarbejder og skabe en bedre forståelse for, hvad hinanden hver i sær arbejder ud fra (42). Ved at synliggøre ansvarsområder og snitflader gennem gennemsigtig forventningsafstemning ønsker VD, at det både kan give den bedste performance og den største arbejdsglæde, da det handler om hvordan man gør hinanden gode i organisationen og viser retning for udvikling (42). LEDELSE I DET OFFENTLIGE 45

47 11. LEDELSE I KULTURSTYRELSEN I foråret 2013 indledte KS et lederudviklingsforløb for henholdsvis direktionen og chefgruppen. Lederudviklingsforløbet bestod af en række ledelsesseminarer over 20 uger og havde fokus på henholdsvis personlig udvikling ud fra OLP princippet i foråret og driftsledelse med udgangspunkt i LEAN i efteråret. Lederudviklingsforløbet var et engangsprojekt, som først og fremmest havde til formål at sammentømre ledelsen efter fusionen, at få de tre direktører og chefgruppen til at arbejde sammen og hver for sig, samt klargøre ledelsesroller og hierarki med udgangspunkt i LP. Ud fra OLP ledelsestankegang skulle ledergruppen i KS opnå en fælles forståelse af kontorchefens rolle og ansvar i KS, samt hvad den enkelte skulle vægte i forhold til KSs strategi, og hvilken adfærd de gerne skulle have som kontorchefer Lederroller i ledelsesgruppen OLP transitionsmodel blev i forløbet udgangspunktet for en diskussion om skillelinjerne mellem direktionen og kontorcheferne. KSs ledelseslag er i figur 8 skitseret ud fra LP transitionsmodel. Modellen belyser det hierarkiske ledelsesniveau. Oprindeligt beskrives en LP model med seks ledelsesniveauer og tilsvarende transitioner 23, hvilket passer godt til store multinationale virksomheder. Men tre eller fire ledelsesniveauer 24 modsvarer bedre det antal ledelseslag, som man typisk finder i en offentlig organisation (44). Modellen med de fire ledelseslag er opstået ved at sammentrække de tre øverste topchefniveauer i modellen med de seks ledelseslag (12). Figur 8 - Kulturstyrelsens ledelsesstruktur (til venstre) og Leadership Pipeline transitionsmodel for offentlige organisationer (til højre) Kilde: Selvkonstruktion med inspiration af Model 3.1 i Leadership Pipeline i den offentlige sektor. 23 Charan, Drotter og Noel, The Leadership Pipeline, Kaiser og Craig, 2011 og Freedman, 2011 LEDELSE I KULTURSTYRELSEN 46