Demokratisk velfærd erfaringer fra de norske modelkommuner

Transkript

1 Demokratisk velfærd erfaringer fra de norske modelkommuner Mens vi i årevis har kæmpet med det gældende styringsparadigme som i daglig tale går under betegnelsen New Public Management så synes metervis af kritiske akademiske analyser, gentagne konferencer og utallige skåltaler om afbureaukratisering ikke at have gjort en afgørende forskel. New Public Management har overlevet skiftende kommunale og nationale politiske flertal og fortsat med at sætte sit præg på en stadig mere markedsgjort offentlig sektor, hvor medarbejderne ledes ved skærpet kontrol, udvidet overvågning og konkurrenceudsættelse. En styringsform som skaber mistillid til medarbejderne, underminere arbejdsglæden og massivt udvider bureaukratiet. Men på trods af de store omkostninger i ressourcespild, forringet arbejdsmiljø og mistillid, så har der manglet et synligt alternativ herhjemme. Men set overfor den danske udvikling så har vores brødre og søstre i Norge arbejdet intenst på at skabe et reelt alternativ og muligvis fundet en del af løsningen med den såkaldte modelkommune-metode. Opskriften er at skabe udvikling og effektivitet gennem inddragelse af medarbejdere og brugere. Spørgsmålet er, om erfaringerne fra de norske model- og kvalitetskommuner kan bruges som inspiration i Danmark? Diskussionen om fremtidens velfærdssamfund er således ikke bare en diskussion om kroner og ører, det er i mindst lige så høj grad en diskussion om styreformen, demokrati og fremtidige målsætninger. Vi forsøger med dette notat at oplyse om og informere om det potentiale og den mulige inspiration der kan hentes fra erfaringerne med de norske modelkommuner. Indholdsfortegnelse 1. Resume Modelkommune-metoden: udvikling drevet nedefra Fire eksempler på norske modelkommuneforsøg Organisering af modelkommuner Baggrund: Modelkommuner fra dengang til nu Modelkommuner i Danmark? Videre læsning Kontakt Bjørn Hansen, uddannelseschef T E. bh@cevea.dk Jens Jonatan Steen, analysechef T E. jjs@cevea.dk Forfatter Bjørn Hansen, Pil Berner Publiceret d Nærværende rapport må kun citeres med udtrykkelig kildehenvisning til Cevea

2 1. Indledning Det norske modelkommuneforsøg, der startede i 1997, var et forsøg på at revitalisere det lokale demokrati ved at udvikle en lokal udgave af det nordiske trepartssamarbejde og skabe et positivt alternativ til konkurrenceudsættelse. Modelkommuneforsøgene har således satset på en udviklingsstrategi, hvor særligt medarbejdernes ressourcer og trivsel sættes i centrum, mens også brugernes behov forsøges inddraget mere direkte. Kort fortalt var afsættet for modelkommunerne følgende: De skulle repræsentere et reelt alternativ til det nuværende styringsparadigme, som præges af det såkaldte New Public Management. Det var ikke nok at sige nej til privatisering og udlicitering. Derfor udviklede vi modelkommunerne. Anne-Grethe Krogh, leder af Fagforbundets omstillingsenhed. De skulle revitalisere det lokale demokrati ved at skabe en lokal udgave af den nordiske model med lokale trepartssamarbejder ude i kommunerne. De skulle vise, hvordan medarbejderne og arbejdstagerorganisationer kan blive de drivende forandringsagenter i udviklingen af velfærdssamfundet. De skulle repræsentere et positivt alternativ til konkurrenceudsættelse, hvor udvikling af og effektivitetsgevinster inden for den offentlige sektor opdyrkes med udgangspunkt i medarbejdernes potentiale. Ud fra disse politiske mål fastslog man i arbejdet med modelkommunerne fra starten, at kommunerne var og altid skulle være mere end bare passive leverandører af velfærdsydelser. Dermed opstod der altså, som det første af ovenstående punkter klart indikerer et behov for at udvikle et klart alternativ til den styringsform, som var indeholdt i New Public Management. Tesen var med andre ord, at hvis man skulle undslippe den styrke konkurrence udsættelse, den øgede kontrol, tiltagende monitorering, benchmark styring og lignende ledelsesredskaber, som var overført fra bl.a. fremstillingens industriens, så skulle man have sit eget alterntiv. Kommunernes opgaveportefølje skulle derfor også indeholde rollen som samfundsudvikler, motor for det lokale erhvervsliv, demokratisk kraftcenter og ikke mindst omdrejningspunkt for identitetsskabelse og tilhørsforhold for de lokale medborgere. 2. Modelkommune-metoden: udvikling drevet nedefra De norske modelkommuner blev udviklet ud fra ønske at om gøre de offentligt ansatte til en aktiv drivkraft i udviklings- og omstillingsarbejdet i velfærdsstaten. Modelkommunerne er kendetegnet ved at være startet nedefra af Norsk Kommuneforbund (senere overtaget af Fagforbundet). Projektet tog afsæt i en politisk målsætning om, at befolkningen er bedst tjent med velfærdsydelser drevet af det offentlige, samt at ydelser skal udvikles af de ansatte selv og nyde en høj legitimitet blandt befolkningen i form af høj brugertilfredshed. De politiske målsætninger bag lød som følgende: Vi ønsker omstillingsprocesser, som udvikles nedefra og op, hvor deltagelsen fra parterne er 2

3 maksimal og en proces, som alle får et ejerskabsforhold til. Når vi samtidig ønsker en bred forankring for reformer og ændringer blandt arbejdstagerne, så er det af afgørende betydning at processen har en solid forankring i kommunernes centrale ledelse (Jan Davidsen, formand for Fagforbundet, 1997). Der ligger et stort potentiale for at forbedre den offentlige sektor i at give dem, som udfører arbejdet og skaber de offentlige tjenester, større indflydelse på, hvordan tjenesterne skal være. Ganske enkelt fordi de ofte ved meget mere om, hvad de mennesker, som bruger offentlige tjenester, har behov for (Audun Lysbakken, partiformand for SV og tidligere ligestillingsminister). Det betyder, at metodikken har en stærk bottom up-tilgang. Det betyder også, at de forskellige kommuner og udviklingsprojekter adskiller sig markant fra hinanden. Der opereres ikke ud fra en snæver standardisering. Metodikken har dog en række overordnede fællestræk, der kan beskrives som følgende: Ligeværdigt trepartssamarbejde Parterne i den kommunale sektor står sammen om at udvælge udviklingsopgaver og giver gensidig støtte til gennemførelsen. Partssamarbejdet er et aktivt og ligeværdigt samarbejde mellem 1) politikere, 2) administration og 3) medarbejdere (tillidsrepræsentanter i de respektive fagforeninger). I de nyeste modelkommuner eksperimenteres der i tillæg hertil med inddragelse af borgere, brugere og pårørende. Trepartssamarbejdet finder anvendelse i forhold til både centrale og lokale beslutninger. Projekterne ledes af en styregruppe med repræsentanter for partier, administration og tillidsvalgte. De træffer beslutninger ved konsensus. Konsensusprincippet er grundlaget for samarbejdet: gennem dialog søges det at nå fælles beslutninger, som alle er ansvarlige for og forpligtet på. Implicit i partssamarbejdet ligger der således en markant forskydning af den etablerede magtbalance. Det gælder særligt en forskydning fra politikere til medarbejdere, men også fra administration til politikere og medarbejdere. Konsensus og nærhed skal således også udfordre administrationens selvstændige dagsordener. Inddragelse af de ansatte Grundidéen i projektet er at satse på medarbejdernes evne til innovation, øget trivsel og dermed øget produktivitet. Det skulle således være den naturlige konsekvens af partssamarbejdet, at de ansatte bliver betragtet som en aktiv ressource. Tanken er, at øget involvering af medarbejderne frigør kreativitet, forøger forandringsviljen, samt skaber større medejerskab og øget myndiggørelse, Men som det fremgår af nedenstående citat, var flere medarbejdere skeptiske overfor, om udviklingsinitiativerne reelt ville være på deres præmisser: Da vores enhed modtog en henvendelse om at deltage i modelkommuneprojektet, reagerede vi negativt. Jeg tror ikke, at vi for alvor opfattede det som en invitation til at komme med vores egne idéer og forslag. Vi er vant til det modsatte. Vi møder krav om ændringer, men bliver bare fortalt hvordan det skal være. Vi får sjældent nogle begrundelser og endnu sjældnere indflydelse. Derfor troede vi ikke helt på modelkommuneinitiativet. Og da vi fandt ud af, at det var noget andet, tog det tid, før vi kom i gang med vores idéarbejde. Vi havde brug for hjælp til at komme i gang. Vi har ingen tradition i vores sektor for internt idéarbejde og for at starte vores egne udviklingsprojekter. (En kommunalt ansat, Stranden 2005) 3

4 Den grundliggende tilgang at satse på egne kræfter kommer til udtryk i et af de centrale værktøjer, nemlig de interne udviklingsvejledere. Udviklingsvejlederne (hvis uddannelse beskrives på side xx) rekrutteres blandt kommunens ansatte praktikere og har som formål at øge kommunens interne beredskab og evne til at skabe forandring nedefra. Brugerfokus En almindelig indvending mod fagforeningerne er, at de ofte sætter de ansattes interesser foran brugernes behov. Det kan ikke benægtes, at mange borgere og velfærdsbrugere ønsker mere konkurrence. En Cevea-undersøgelse fra 2010 understregede, at 71 pct. af danskere ønsker øget konkurrence. De offentlige ydelser opfattes ikke som gode nok, tilstrækkeligt borgernære eller innovative. Modelkommunemetodikken forsøger derfor at sætte brugernes ønsker i centrum. Ambitionen har været at gøre indbyggere og borgere til medspillere i udviklingen af velfærdsydelserne og ikke bare reducere dem til brugere eller forbrugere. Samarbejdet mellem medarbejdere og kommuner har været en stor succes. Der hvor vi kan udvikle os mere, er ved at styrke brugernes inddragelse og indflydelse. Anne-Grethe Krogh, leder af Fagforbundets omstillingsenhed. Det har åbnet op for udviklingen af en fase 2 i modelkommunerne, hvor borgerne bliver inddraget mere direkte som en slags fjerde part i partssamarbejdet. Dette sker dels ved borgerinvolverende aktiviteter, som f.eks. det såkaldte Innbyggerakademi i Øvre Eike kommune, dels ved udviklingen af kvalitetsindikatorer, som defineres ud fra brugernes behov. På en ungdomsskole i modelkommunen Steinkjer havde man gennemført en række større omlægninger af arbejdet, der også medførte en ny dialog og kontakt med elevernes forældre: Jeg har haft flere børn på skolen. De forældremøder, jeg har været med til, har altid været kedelige. De (skolen) har altid fortalt os, hvad de vil, men aldrig spurgt os om, hvad vi ønsker. Dette møde har været anderledes. Nu glæder jeg mig til fortsættelsen. Og lover, at jeg helt sikkert vil være en aktiv far fremover. Ressourceforbrug Et traditionelt argument for anvendelse af New Public Management og øget konkurrenceudsættelse har været, at den offentlige sektor er ineffektiv og omkostningstung. Men i modelkommunerne har man forsøgt at se ressourceforbruget i et helhedsperspektiv. Det betyder, at modelkommunerne, i modsætning til markedstænkningens valgfrihed, hierarki og konkurrence, vægter tværfaglighed, samarbejde, konsensus og dialog. En af de centrale præmisser i modelkommuneprojekterne er, at kommunerne forpligtiger sig til at undlade at bruge konkurrenceudsættelse og privatisering i forsøgsperioden. Målet er at give medarbejdere fred og ro til at styrke innovation og effektivitet nedefra fremfor at skulle påtvinges dette udefra eller oppefra. Medarbejderne får således selv mulighed for at påvirke ressourceforbruget. I aftalen mellem kommunen Moss, Fagforbundet i Moss og Fagforbundet på centralt niveau er det formuleret således: Dette er et alternativ til yderligere opdeling, udlicitering, privatisering og konkurrenceudsættelse. Samlet set kan man sige, at modelkommunerne forsøger at skabe en ny magtfordeling mellem de centrale aktører og en ny vej til at træffe de mest effektive og nære lokalpolitiske beslutninger. Det illustreres i nedenstående figur, hvordan de kommunale beslutninger påvirkedes fra oven, fra neden og fra det horisontale niveau. Pointen er netop at sikre en forskydning, hvor påvirkningen nedefra og fra det horisontale niveau sættes i centrum. 4

5 3. Fire eksempler på norske modelkommuneforsøg Renovation i Steinkjer kommune Fire skraldemænd i Steinkjer kommune frygtede, at deres job ville blive udliciteret. Derfor tog de skeen i egen hånd og gik i gang med at overveje, hvordan de kunne skabe så meget ny værdi og højne effektiviteten i en sådan grad, at kommunen ville beholde dem og undlade udliciteringen. Én af dem tog til Sverige for at se på en ny skraldevogn, den såkaldte hjælpende hånd : en skraldebil, der selv kan samle skraldespandene op og tømme dem. På den måde kan vognen betjenes af en enkelt person, så en af de fire kunne komme til at lave noget andet. De fire fandt på, at den sidste mand skulle være ansvarlig for pap- og papirsortering. Umiddelbart var kommunalledelsen ikke begejstret. Men fordi de var med i modelkommuneforsøget, havde ledelsen forpligtet sig til at lytte til alle forslag. Skraldemændene havde gennemarbejdet forslaget meget grundigt, og med det forbehold, at de selv skulle tage sig af al kommunikationen med borgerne dvs. lytte til alle de mange forventede klager gav ledelsen dem grønt lys. Skraldemændene gik nu i gang. De skrev foldere til borgerne, om hvordan de skulle stille skraldespandene, for at hjælpe den hjælpende hånd. De fik stillet hotlinen om til skraldbilen, så alle telefoniske henvendelser fra borgerne kom direkte ind i førerhuset. Det lykkedes at få borgerne med, uden en eneste klage. For skraldemændene gav det en meget bedre arbejdsdag. De roterede hver dag rundt mellem den nye enmandsførte vogn, den gamle topersoners vogn og pap- og papirsorteringen, så de fik meget mere vekslende arbejdsdage. De halverede deres eksponering for stank og reduceret de tunge løft, når de arbejdede med sortering og med den nye vogn. De viste, at de var klar på at tænke nyt og omstille sig, så kommunen stoppede overvejelserne om, hvorvidt de skulle udlicitere renovationen. Og ordningen 5

6 blev endda udbredt til alle de tekniske områder rengøring, vejvedligeholdelse, madlavning i Steinkjer. Alt det kunne gennemføres, fordi kommunalledelsen gennem modelkommuneordningen forpligtede sig til seriøst at overveje alle forslag. Denne sikkerhed for at blive taget seriøst motiverede skraldemændene til at fremlægge idéen i første omgang, og dermed til selv at tage ansvar for, at deres fagområde udviklede sig. En helt ny folkeskole På en skole uden for Oslo syntes en gruppe lærere, at skolen var for gammeldags. Samtidig var deres kommune gået med i modelkommuneordningen, så de øjnede chancen for at prøve noget nyt. Det åbnede for et projekt, der radikalt ændrede skolen. Efter at de i lærergruppen var blevet enige om at deltage i forsøget, brugte de et år på at prøve at finde en passende løsning. Der var flere udfordringer: De skulle selvfølgelig leve op til lærerplanerne og fik stort set ingen ekstra midler. Men de fik metodefrihed og lidt hjælp fra kommunens kasser til at bygge om. For at det hele kunne gå op, gik lærerne og deres fagforening med til, at de skulle opholde sig på skolen i hele deres arbejdstid. Lærerne måtte altså opgive deres frihed til at planlægge deres tid til fordel for større metodefrihed i deres undervisning. Da det nye skoleår gik i gang, var meget ændret. I stedet for at eleverne sad fra 8 til 14 i klasselokalerne og alle modtog den samme undervisning, blev skoledagen opdelt i flere forskellige typer arbejde. Noget tid blev brugt fælles i klasselokalet, men meget tid blev nu brugt i grupper eller med individuelt arbejde rundt omkring på skolens område. Og hver elev fik sin egen læringsplan, som lærere og forældre hver uge skrev under, så alle kunne holde hånd i hanke med hvad og hvor meget eleverne lærte. Kommunalledelsen havde ikke selv overvejet så radikale forandringer og de havde måske heller ikke kunnet få lærerne med på de store forandringer hvis det var kommet oppefra. Lærerne, som faktisk havde masser af gode idéer til, hvordan undervisningen kunne forbedres, ville uden modelkommuneforsøget heller ikke have haft nær så god en chance for at få disse idéer ført ud i livet. Men her ti år senere holder skolen fast i den nye undervisningsform og lærerne er stadig i gang med at udvikle skolen. Hjemmeplejen inklusiv syge- og sundhedsplejersker Sørum kommune ville gerne være modelkommune. Ledelsen syntes, at der var mange områder, hvor servicen kunne forbedres og ressourcerne bruges mere effektivt. En af dem var hjemmeplejen. Hjemmehjælperne arbejdede i høj grad alene og koordinerede kun sjældent opgaverne med deres kolleger. Det gav både et hårdt arbejdsmiljø og spildte ressourcer. Den faglige udveksling og den personlige, emotionelle aflastning som arbejdet tæt på gamle og syge mennesker gav behov for var stort set fraværende. Men mange af hjemmehjælperne var ikke begejstrede for at skulle omstille sig. De var glade for den frihed, de havde. Og her kom modelkommuneprincipperne ind i billedet. For et af principperne er, at processen skal inkludere og lytte til alle. Derfor blev den nedsatte styregruppe specifikt dannet, så hjemmehjælperne var grundigt repræsenteret. En særligt motiveret hjemmehjælper fik lov at lede en idé- og arbejdsgruppe, som blandt andet kom frem til, at selvbærende teams ville være en god idé. Det vigtigste var at få medarbejderne motiveret. Mange af dem havde lidt svært ved at se, om al den energi de lagde i ændringerne kurser, de selvbærende teams, komme med nye idéer bar frugt. Derfor sørgede ledelsen for, at forandringerne ikke skete fra den ene dag til den anden, og at der hele tiden var tid til samtaler og vejledning med hjemmehjælperne. På den måde kunne de langsomt vende sig til de nye arbejdsforhold. Et andet vigtigt aspekt var, at ledelsen sørgede for at uddanne 6

7 hjemmehjælperne løbende. Det betød, at de også følte, at de fik et nyt værd som fagpersoner, og at det hele ikke kun var hårdt slæb. Projektet endte med, at hjemmehjælperne ikke længere arbejdede alene, men i stedet i de selvbærende teams og fik et centralt mødelokale, hvor de kunne mødes med hinanden og planlægge dagen og koordinere de opgaver, såsom indkøb, der med fordel kunne gøres samlet. Hjemmehjælperne måtte opgive den frihed, der lå i at de kunne arbejde alene uden overvågning, men de fleste var glade for at kunne sparre med deres kolleger. Som endelig opsamling kan man sige, at de valgte eksempler alle glimrer ved netop ikke at være standard løsninger, ved at bygge på direkte med medrabejderinddragelse, ved at satse på konsus principper, satse på gensidig respekt fuld dialog, udtrækt grader af tillid, samt en ganske bemærkelsesværdig innovationslyst. Men frem for alt, så viser alle disse eksempler, at der netop findes et klart alternativ til New Public Management. 4. Organisering af modelkommuner Frem for at tage afsæt i og bygge videre på de etablerede strukturer i den eksisterende kommunale linjeorganisation har modelkommunerne valgt at skabe sin egen organisationsform kaldet projektorganisation. Man har foretaget dette valg for at gøre op med standardiseringen samt for at sikre den lokale inddragelse og den faglige autonomi. Men samtidig har man valgt en struktur, der er indrettet til også at samarbejde med og direkte inddrage aktører fra den traditionelle kommunale linjeorganisation. 7

8 Projektorganisationsstrukturen forudsætter, at modelkommunerne initierer store projekter med behov for en helt ny og selvhjulpen organisation. I denne styringsstruktur har man typisk arbejdet ud fra ovenstående model, hvor styregruppen ikke skal konkurrere med den ordinære linjeorganisation, men tværtimod understøtte de konkrete bottom up-initiativer. Målet på dette niveau er oplæring, proceshjælp, sparring, dialog, problemløsning, strukturelle forandringer og tværfagligt samarbejde. Herudover har alle modelkommunerne i hver deres afskygning arbejdet med et korps af udviklingsvejledere. Disse vejledere har til formål at være proceshjælpere, inspiratorer, samtalepartnere og tovholdere på dele af processen. Helt særligt for disse vejledere er, at de udelukkende er blevet rekrutteret lokalt ude i kommunerne blandt de grupper af medarbejdere, som har været direkte berørte af processerne. Det har betydet et opgør med den omsiggribende tendens til at benytte eksterne konsulentfirmaer som Deloitte og PWC til at forestå udviklingsprocesser. I stedet har man satset på in-house udvikling med ansættelse og uddannelse af udviklingsvejledere, som rekrutteres blandt kommunens velfærdsmedarbejdere såsom lærere, pædagoger og sosu er. Det betyder færre udgifter til dyre djøf-konsulenter, en større forståelse for den konkrete kontekst og langt mere erfaringsbaserede løsninger. Endelig består strukturen af en række pilotprojekter, som er kernen i og udgangspunktet for modelkommuneeksperimenterne. Der fastsættes målsætninger, rammer og behov for det konkrete projekt. Det er på dette niveau, de lokale medarbejdere inddrages. 8

9 5. Baggrund: Modelkommuner fra dengang til nu Den største norske fagforening Fagforbundet, som organiserer både offentlige og private ansatte, står bag modelkommuneforsøgene, som kan føres helt tilbage i 1997 i (i regi af det daværende Kommunal Forbund). I alt 10 kommuner har deltaget i forsøgene som Modelkommuner og flere har ladet sig inspirere af dem. Og det gælder kommuner ledet fra begge sider af det politiske spektrum, så både højre og venstreorienterede kommuner har været med i arbejdet. Udgangspunktet for projektet er, at kommunale politikere, fagforeningerne og den administrative ledelse har fælles mål: Gode kommunale tjenester for brugerne, effektiv levering af offentlige ydelser samt et godt og trygt arbejdsmiljø. Der kan naturligvis stadig være interessemodsætninger, for eksempel i lønforhandlinger. Men ved at skabe ro om udviklingsprojektet, bl.a. ved en aftale om ikke at konkurrenceudsætte eller privatisere offentlige ydelser i forsøgsperioden, forskubbes relationen, så de fælles interesser kommer i centrum. Da den rød-grønne regering kom til magten i Norge i 2005, ønskede den at udvide modelkommuneforsøgene. Regeringen besluttede i samarbejde med sammenslutningen af kommuner (KS) og de samlede arbejdstagerorganisationer, LO, UNIO, Akademikerne og YS, at igangsætte et program for udvikling af den kommunale sektor kaldet Kvalitetskommuneprogrammet med direkte inspiration fra modelkommunerne. Særligt Senterpartiet (svarende til Det Radikale Venstre i Danmark) har investeret politisk kapital i projektet. Regeringen nedsatte et centralt sekretariat til at udvikle projektet og inviterede alle kommuner til at deltage. De deltagende kommuner fik ingen direkte økonomisk støtte, men gratis adgang til konferencer med videre. 138 kommuner har valgt at deltage. Kvalitetskommuner - Vision Kommunerne skal være en levende demokratisk arena, hvor folk ønsker at deltage. Kommunerne skal give tjenester af høj kvalitet. Kommunerne skal være en dynamisk samfundsudvikler, som skaber samarbejde mellem offentlige myndigheder og frivillige kræfter. Kommunerne skal være en god arbejdsplads for sine ansatte. Høj etisk standard skal præge den kommunale hverdag. Kvalitetskommuneprogrammet har været inspireret af modelkommunerne i den grundlæggende tilgang: udvikling ved satsning på egne ressourcer. Programmet er mere moderat i den forstand, at der ikke gives en garanti om ikke at privatisere eller konkurrenceudsætte, og mere resultatorienteret i forhold til en konkret målsætning: nedbringelse af sygefraværet. Programmet har fået en overordnet positiv evaluering, men da det netop er kendetegnet ved bottom up-perspektivet, er erfaringer så forskellige, at det har været umuligt at lave en samlet konklusion. Hvad angår kvaliteten af offentlige ydelser påpeges det, at metodikken er vellykket, og at resultaterne samlet giver grobund for en forsigtig optimisme. En af succeserne har været det brede trepartssamarbejde, som har skabt både stor opmærksomhed og legitimitet til programmet. 9

10 Slutevalueringen konkluderer: De involverede i aktiviteterne giver overordnet en forsigtigt positiv vurdering af, hvad kvalitetskommunerne har opnået i forhold til kvaliteten på servicen. Dette gælder på tværs af alle de sektorer og aspekter ved kvalitet, som de er blevet bedt om at vurdere. Dem, som har deltaget længst, dvs. dem som var med i den første pulje af kvalitetskommuner, oplever tydeligere de positive effekter end dem, som først kom med senere. Dvs. at der, hvor vi på nuværende tidspunkt kan forvente tydelige resultater, vurderes resultaterne som klart positive. Meget tyder på, at det for kvalitetskommunerne i mange tilfælde er lykkedes at forbedre kvaliteten i mødet mellem serviceyderen og brugeren, slutevaluering, Kvalitetskommuner. Sygefraværet har haft en moderat, positiv udvikling. Kvalitetskommunerne har haft en bedre udvikling i sygefraværet end de øvrige norske kommuner; dette skyldes dog primært, at sygefraværet er øget i de andre kommuner, mens det har været stabilt i kvalitetskommunerne. Mens samarbejdet mellem administration, politikere og medarbejdere har været en succes, peger rapporten på, at involveringen af brugere kan blive bedre: Det lokale arbejde synes kun i en vis grad at omfatte brugerne af kommunale tjenester. Nogle kan se dette som en ulempe ved kvalitetskommuneprogrammets arbejde med at forbedre kvaliteten af tjenesteydelserne. Til kommunernes forsvar kan det anføres, at det kan være fornuftigt først at etablere et godt samarbejde mellem de forskellige grupper internt i kommunerne. I så fald kan vi pointere, at det er en udfordring for det videre arbejde med at forny kommunerne, at de i fremtiden skal evne at inkludere brugerne mere aktivt. Lederen af fagforbundets omstillingsenhed, Anne Grethe-Krogh, mener selv, at brugerinvolveringen er et område, som kan forbedres, og som man derfor nu eksperimenterer med i modelkommunen Øvre Eik. Evalueringen beskriver udviklingsmodellen som udtryk for institutionel pragmatisme, fordi udviklingen tilpasses lokale forhold i de enkelte kommuner. Dette opfattes som alternativ til en mere modernistisk opfattelse, som eksempelvis New Public Management er udtryk for, hvor man forventer, at en bestemt model kan bruges universelt. 6. Modelkommuner i Danmark? VK-regeringen fastlagde konkurrencevejen til at forandre den offentlige sektor i Danmark, bl.a. med kommunalreformen, som skulle gøre de kommunale tjenester mere markedsbaserede og effektive med reglen om, at 31,5 pct. af kommunernes tjenester frem mod 2014 skulle konkurrenceudsættes og med massiv overførsel af økonomiske ressourcer til private sygehuse og private beskæftigelsesaktører. Men spørgsmålet er så, om den nye SRSF-regering er klar til at udfordre de seneste 15 års fokus på markedsstyring og New Public Management. I Det Radikale Venstres oplæg til en tillidsreform skrev partiet, at det: ønsker veldrevne kommuner med velfungerende skoler, ældrecentre og børnehaver. Det kræver mere end penge. Det kræver, at ansvaret gives tilbage til den enkelte medarbejder, leder og lokalpolitiker. Det kræver, at medarbejderne er fagligt uddannede, mødes med tillid og ledes af kommunalpolitikere og ledere, som har et reelt ansvar for opgaverne. Regeringsgrundlaget har videre lagt stor vægt på den traditionelle tilgang til trepartssamarbejdet, men særligt i spørgsmålet om øget arbejdsudbud og uddannelse. Trepartssamarbejdet nævnes ikke i afsnittet om udvikling af den offentlige sektor, men der er et stærkt fokus på tillid og afbureaukratisering: 10

11 Regeringen vil i samarbejde med kommuner og regioner iværksætte en reform med fokus på tillid, ledelse, faglighed og afbureaukratisering. Det skal sikre, at den offentlige opgaveløsning i højere grad orienteres mod resultater effektivitet, kvalitet og serviceniveau og i mindre grad mod opfyldelse af proceskrav. Øget fokus på resultater vil skabe rum for større fagligt ansvar og give plads til moderne ledelsesformer og øget nytænkning. Det vil forbedre kvaliteten og frigøre ressourcer til bedre service for borgerne, og det vil gøre faglig stolthed og arbejdsglæde til drivkraft i udvikling af servicen til borgerne. Regeringen vil tage initiativ til at udvikle nye former for styringsdialog mellem staten og kommunerne. Det kan ske ved at indføre partnerskabsaftaler mellem staten og enkeltkommuner eller grupper af kommuner om at løse konkrete udfordringer, herunder at forbedre kvaliteten eller effekten af den offentlige service. Aftalerne baseres på frivillighed, hvor kommunerne forpligter sig på at indfri konkrete målsætninger. Over for det nuværende faste udbudskrav og administrativ processtyring vil regeringen fremover prioritere faglighed, tillid og måling på resultater. Spørgsmålet er, om denne proces kan optimeres ved at udvide den danske model og inddrage kvalitetsudvikling i nationale og lokale diskussioner med den danske fagbevægelse, særligt dem som repræsenterer offentlige ansatte. På den baggrund synes det helt oplagt at implementere modelkommuner i Danmark som svar på en del af regeringens målsætninger fra regeringsgrundlaget og som udgangspunkt for den tillidsreform, der er planlagt forhandlinger omkring i efteråret Med samme afsæt kunne Modelkommunerne også være en oplagt mulighed for fagbevægelsen at iværksætte en række samfundsreformer og forandringer fra neden. Man bør dog samtidig være opmærksom på en række udfordringer ved at overføre erfaringerne med modelkommunerne til en dansk kontekst: De økonomiske udfordringer Danmark er i økonomisk krise, hvilket sammen med krav fra EU, binding til ØMU ens tredje fase og lave olieindtægter sammenlignet med Norge betyder, at vi har et ganske andet finansieringsgrundlag for den offentlige sektor. De geografiske forskelle Mens Norge har 429 kommuner, så har vi efter den seneste kommunalreform i Danmark kun 98 kommuner. Det giver således massive størrelsesforskelle i mellem kommunerne i Norge, hvor den mindste kommune pr. 1, januar har blot med 216 indbyggere (Utsira), mens den største har indbyggere (Oslo). Fagbevægelsen skal afgive magt til det decentrale niveau Mens den danske fagbevægelse i en årrække har fokuseret på det centrale niveau med sammenlægning, effektivitetsforbedringer, landsdækkende kampagner og fokus rettet mod det landspolitiske niveau, så vil realiseringen af modelkommuneforsøg kræve langt større decentralisering og forskydning af magt til lokalafdelinger. Interessekonflikt mellem borger og medarbejder (fagbevægelse) Det vil også i være en udfordring i forbindelse med modelkommuneforsøgene at skabe en konsensuskultur. Man kan f.eks. forestille sig konflikter mellem lærere og forældre eller mellem pårørende og ældrepleje. Der er således behov for gensidig respekt og tilsidesættelse af kortsigtede egeninteresser. Parterne skal være villige til gå langt for dialog og konsensus. 11

12 Opgør med standardisering og nul-fejls-kultur De herskende forestillinger om standardisering og nul-fejls-kultur vil ligeledes blive store udfordringer i forhold til etablering af modelkommuner. Modelkommuner bygger netop på bottom up-initiativer, hvor man kun i mere begrænset omfang vil kunne sikre ensartet behandling og tilbud i hele landet. Ligesom der også vil opstå en større fejlmargin i de enkelte projekter, når man i højere grad søger en eksperimenterende og pluralistisk opgaveløsning. Der er således grundlæggende en række relevante udfordringer og problemstillinger, som man bør være sig bevidst og realistisk omkring i forhold til at indføre Modelkommuner i Danmark. Men samtidig er udfordringer også overkommelige fordi Modelkommunerne i essensen netop ikke er onesize-fits-all. Det er ikke standardløsninger som skal påtvinges alle, men tværtimod dialog, inddrages og konsensussøgende løsninger, som kommer nedefra og tilpasses de lokale udfordringer og forvetninger i trepartssamarbejdet. Denne tilpasningsevne kunne netop vise sig at Modelkommune-modellens styrke også i Danmark. 7. Videre læsning Stranden, Knut (redaktør) (2005): Modellkommunforsøk kommunale omstillinger med ansatte som motorer og brukere som medspilere. Stiftelsen IMTEC. Skålnes, Sigrid et al. (2002): Evaluering av Modellkommuneforsøket. NIBR-rapport 2002:24. Hovedrapport Ny avtale om bedre kommunale tjenester: Agreement between Municipality of Moss, Fagforbundet Moss and Fagforbundet. Regeringens temaside om Kvalitetskommuner: 2 Sammendrag, evaluering: Kvalitetskommuner. NIBR/NOVA/IRIS (2010) ndrag-samarb-nibr-nova-iris.pdf Notatet bygger på ovennævnte kilder samt møder med lederen af Fagforbundets omstillingsenhed, Anne Grethe-Krogh, samt den norske tænketank For velferdsstaten, Asbjørn Wahl. i Fagforbundet er Norges største forbund med ca medlemmer. Fagforbundet organiserer arbejdstagere i kommunale, private og offentlige virksomheder. 12