Afgørelse i sagen om den mulige anvendelse af et areal inden for et sommerhusområde i Syddjurs Kommune

Transkript

1 NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: Fax: nkn@nkn.dk Web: CVR: maj 2008 NKN mje Afgørelse i sagen om den mulige anvendelse af et areal inden for et sommerhusområde i Syddjurs Kommune Syddjurs Kommune har den 21. august 2007 truffet afgørelse om, at en ansøgt udstykning af i alt 11 sommerhusgrunde fra ejendommene matr.nr. 62d og 63ah Øerne, Ebeltoft Jorder er lokalplanpligtig, samt at kommunen først vil tage stilling til, om der skal udarbejdes en lokalplan, der muliggør de ansøgte udstykninger, når ansøgerne har skabt dokumentation for, at en lokalplan i forhold til eksisterende rådighedsservitutter vil kunne realiseres efter sit indhold. Ejerne af førstnævnte ejendom har ved advokat Kaj Skovborg Andersen påklaget kommunens afgørelse til Naturklagenævnet. De 2 ejendomme er ikke omfattet af lokalplan eller byplanvedtægt, men er omfattet af område 8.S.7 i kommuneplanen. Der er om sommerhusområderne 8.S.1 8.S.10 og 8.S.12-8.S.54 (og dermed også område 8.S.7) fastsat fælles rammer for lokalplanlægning. I redegørelsen til disse rammebestemmelser er det bl.a. anført, at det er vigtigt, at sommerhusområderne bevarer deres rekreative værdier og forbliver åbne og grønne områder. I de egentlige rammebestemmelser er områdernes anvendelse fastlagt til sommerhusbebyggelse, idet der ikke må udstykkes grunde, som er mindre end 1200 m 2. Den maksimalt tilladte bebyggelsesprocent er fastsat til 10, bygningshøjden til højst 5 meter, og taghældningen til højst 55 grader. Der er tale om et areal, der ligger ca. 100 m fra kysten foran (søværts) første række af en eksisterende sommerhusbebyggelse. Arealet er efter det af kommunen oplyste gradvis blevet undtaget fra strandbeskyttelseslinjen, fordi der ved løbende tilsanding af kysten opstår nyt land foran sommerhusområdet.

2 2 Det areal, der ønskes udstykket til sommerhusejendomme, ligger på henholdsvis ejendommen matr.nr. 63ah og ejendommen matr.nr. 62d, der støder op til hinanden. Ejerne af ejendommen matr.nr. 63ah ansøgte den 8. august 2005 kommunen om tilladelse til udstykning af 5 nye sommerhusgrunde samt om tilladelse til opførelse af 5 nye sommerhuse. Ejerne af ejendommen matr.nr. 62d som klageren repræsenterer ansøgte den 6. september 2005 om tilladelse til udstykning af 6 nye sommerhusgrunde med en størrelse på mellem m 2 og m 2. De arealer, der ønskes udstykket, er på henholdsvis ca. 0,7 ha (matr.nr. 63ah) og ca. 1,7 ha (matr.nr. 62d). Den daværende Ebeltoft Kommune nedlagde den 7. februar 2006 forbud efter planlovens 14 imod begge de ansøgte udstykninger, men på grund af bl.a. manglende forudgående partshøring/varsling blev forbuddet efterfølgende ophævet, idet kommunen med brev af 15. juni 2006 meddelte, at der ville ske en genoptagelse af sagerne. Med brev af 31. august 2006 rettede klageren henvendelse til kommunen, hvori det blev anført, at alle planlægningsmæssige forhold var i orden, ligesom der ikke var hindringer i forhold til byggelinjer. Kommunen havde tidligere tilkendegivet, at der på de 2 ejendomme, hvorfra udstykningerne ønskedes foretaget, var tinglyst en række rådighedsservitutter, der gav ejerne af de bagved liggende ejendomme færdsels- og opholdsrettigheder samt forkøbsrettigheder til de 2 ejendomme, og at dette på afgørende vis skønnedes at ville stille sig hindrende i vejen for arealets udstykning. Klageren anførte over for kommunen, at dette - på grundlag af en udtalelse fra en landinspektør ikke kunne tiltrædes, og at eventuelle uenigheder omkring servitutternes fortolkning i givet fald ville være et domstolsanliggende i en eventuel retssag mellem ejerne og andre lodsejere i området. Syddjurs Kommune sendte med breve af 29. maj 2007 under henvisning til forvaltningslovens 19 sagen i partshøring hos ansøgerne. Det er heri bl.a. anført, at kommunen finder, at udstykningen af de i alt 11 grunde er omfattet af planlovens 13, stk. 2, om lokalplanpligt, idet kommunen i den forbindelse har lagt vægt på omfanget, placeringen og betydningen af området. Det er videre anført, at kommunen efter planlovens 13, stk. 3, har pligt til at tilvejebringe et forslag til lokalplan, hvis ejeren af en ejendom ønsker en lokalplanpligtig udstykning i henhold til kommuneplanen, hvilket var tilfældet, da arealet i kommuneplanen ligger inden for et sommerhusområde. En lang række naboer har en tinglyst ret til færdsel og ophold på arealet og flere har en forkøbsret til arealer foran deres sommerhus. Sådanne rettigheder kan ikke fortrænges af en lokalplan, hvilket i praksis vil betyde, at udstykningerne ikke ville kunne realiseres, uden at kommunen foretager ekspropriation af servitutterne.

3 3 Kommunen var derfor indstillet på at træffe afgørelse om, at udstykningen af de 11 grunde var lokalplanpligtig, samt at kommunen som udgangspunkt ikke ville ekspropriere de rådighedsservitutter, som vurderedes at være en hindring for planens virkeliggørelse, hvorfor ansøgerne ville blive anmodet om at få disse aflyst eller på anden måde skabt dokumentation for, at servitutterne ikke ville være en hindring for gennem en lokalplan at udlægge de 11 sommerhusgrunde. Klageren fremsendte herefter med brev af 13. juni 2007 til kommunen en redegørelse fra en landinspektør, som havde gennemgået de forskellige servitutter. Klageren fandt det på baggrund heraf dokumenteret, at de relevante servitutbestemmelser ikke ville blive krænket af den ansøgte udstykning, og at der ikke ville blive tale om, at disse bestemmelser skulle eksproprieres. I den påklagede afgørelse af 21. august 2007 har kommunen meddelt, at udstykningen af de ansøgte 11 grunde er omfattet af planlovens 13, stk. 2, samt at kommunen ikke ønsker at ekspropriere de rådighedsservitutter, som vurderes at være en hindring for, at en lokalplan vil kunne realiseres med et indhold i henhold til det ansøgte. Kommunen har med afgørelsen anmodet ejerne af de 2 ejendomme, hvorfra udstykningerne ønskes foretaget, om at få servitutterne aflyst eller på anden måde klart dokumentere, at servitutternes tilstedeværelse ikke er en hindring for gennem en lokalplan at udstykke, sælge og bebygge de 11 sommerhusgrunde. Kommunen har anført, at man ikke finder, at det af ejerne er dokumenteret, at en lokalplan kan virkeliggøres uden en kommunal ekspropriation. Kommunen har i afgørelsen videre anført, at hvis der skabes dokumentation for, at en lokalplan vil kunne realiseres med et indhold i henhold til det ansøgte, vil sagen blive genoptaget med henblik på at beslutte, om der skal udarbejdes forslag til lokalplan, eller om der skal nedlægges et forbud efter planlovens 14 og ske en anden disponering af ejendommene, idet kommunen i så fald vil kunne blive pålagt at overtage ejendommene efter planlovens bestemmelser herom. Kommunen har i afgørelsen anført, at arealet, der ønskes udstykket, er omfattet af naturbeskyttelseslovens 3 som strandeng, og at området i naturplanlægningen er målsat som landskabeligt interesseområde i naturklasse A. Arealet ligger så lavt, at en planlægning til boligformål vil være i modstrid med Kystdirektoratets retningslinjer for kystnært boligbebyggelse og Miljøministeriets krav om, at planlægningen skal tage højde for forventede fremtidige vandstandsstigninger. Klageren har anført, at kommunen har ret til at fastlægge omfanget af lokalplanpligten, men at skønnet er ikke frit. Kommunen har fejlagtigt vurderet de 2 ansøgninger under ét, og kommunen burde have vurderet spørgsmålet om lokalplanpligt for den ansøgte udstykning af 6 sommerhusgrunde fra ejendommen matr.nr. 62d isoleret, idet ansøgningen om udstykning af 5 grunde fra

4 4 ejendommen matr.nr. 63ah blev indgivet selvstændigt og forud for ansøgningen om udstykningen af de 6 grunde. Klageren har videre anført, at det isoleret set er meget vidtgående at statuere lokalplanpligt i en situation, der i enhver henseende er i overensstemmelse med de for kommunen gældende planlægningsmæssige bestemmelser samt øvrige bestemmelser i forhold til byggelinjer, strandbeskyttelseslinjer m.v. Med hensyn til servitutter har kommunen ønsket en dokumentation for, at servitutterne ikke udgør en hindring for gennem en lokalplan at udstykke de 6 grunde. En sådan betingelse er ugyldig, bl.a. fordi det ikke er fastsat, hvorledes en sådan dokumentation ønskes og på hvilket lovgrundlag. Klageren har i øvrigt flere gange ved landinspektør dokumenteret, at servitutterne ikke er til hinder for udstykning. Dette er vanskelligt at se, hvorledes ejendommens ejere skal kunne komme videre i sagen, som synes at være gået helt i stå. Kommunen har til klagen anført, at man ved vurderingen af spørgsmålet om lokalplanpligt har lagt vægt på arealets omfang, placering og betydning for området. De nuværende sommerhusejere benytter området som et fælles areal, hvor de gennem en række privatretlige servitutter har forkøbsret samt ret til færdsel og ophold, hvorfor disse borgere bør have lejlighed til at øve indflydelse på planlægningen. Hvad angår arealets fremtidige anvendelse har kommunen anført, at der er en række retlige bindinger på arealet. Kommunen har i den forbindelse henvist til de privatretlige servitutter og til, at kommuneplanens rammetekst bestemmer, at de rekreative værdier inden for de eksisterende sommerhusområder skal bevares. Kommunen har endvidere henvist til, at de 2 ejendomme er vurderet til at have en værdi på 0 kr., samt at arealet er omfattet af naturbeskyttelseslovens 3 som beskyttet strandeng, og i den amtslige naturplanlægning er udpeget som landskabeligt interesseområde i naturklasse A, hvorfor det bør friholdes fra bebyggelse. Hertil kommer, at arealet er særdeles vandlidende og ligger lavt i forhold til havoverfladen. Da såvel ansøgerne som naboerne har tilkendegivet over for kommunen, at den vil blive stævnet med krav om store erstatninger for tab i ejendomsværdi, hvis kommunen henholdsvis afslår eller tillader de ansøgte udstykninger, er det væsentligt for kommunen at få afklaret, om ansøgeren vil kunne påberåbe sig et retskrav efter planlovens 13, stk. 3, eller om rådighedsservitutterne sammen med kommuneplanens rammetekst giver hjemmel til et afslag eller til en lokalplanlægning, hvor området uden erstatning til ejerne udlægges som et rekreativt område for områdets sommerhusbeboere. Det er kommunens vurdering, at rådighedsservitutterne, som ikke kan fortrænges af en lokalplan, i praksis vil betyde, at de 11 udstykninger ikke vil kunne realiseres, uden at kommunen ekspro-

5 5 prierer servitutterne, eller uden, at de påtaleberettigede accepterer servitutternes aflysning. Kommunen har vanskelligt ved at se, med hvilken begrundelse en offentlig myndighed skulle give erstatninger til nogle borgere, for at andre kan udføre en privat udstykning, hvorfor det er af stor betydning for kommunen at få bekræftet, at man har hjemmel til at forlange af klageren, at rækkevidden af servitutterne afklares. Det er herefter kommunens opfattelse, at man ikke er forpligtet til at fremlægge et lokalplanforslag med det af klageren ønskede indhold, så længe klageren væger sig mod at søge afklaret rækkevidden af de privatretlige servitutter, som er afgørende for en eventuel lokalplans virkeliggørelse. Klageren har til det af kommunen udtalte anført, at det må fastholdes, at der i relation til spørgsmålet om lokalplanpligt er tale om 2 forskellige ansøgninger indgivet på forskelligt tidspunkt. Hvad angår spørgsmålet om naturbeskyttelseslovens 3 har klageren anført, at strandenge i sommerhusområder efter 1 i bekendtgørelse nr af 20. november 2006 kun er beskyttet for så vidt angår tilstandsændringer til landbrugsformål. Klageren har fastholdt det tidligere anførte om de tinglyste rådighedsservitutter. Afgørelse I sagens behandling har deltaget Naturklagenævnets 10 medlemmer: Mikkel Schaldemose (formand), Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Martin Glerup, Leif Hermann, Lykke Outzen, Vibeke Peschardt, Inger Støjberg, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan der til Naturklagenævnet alene klages over retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter planloven. Det er et retligt spørgsmål, om den ansøgte udstykning er omfattet af planlovens 13, stk. 2, om lokalplanpligt, samt i givet fald i hvilket omfang kommunen er forpligtet til efter planlovens 13, stk. 3, at tilvejebringe en lokalplan eller i øvrigt ændre sin planlægning. Efter planlovens 13, stk. 2, skal der tilvejebringes en lokalplan, før der gennemføres større udstykninger eller større bygge- eller anlægsarbejder. Det afgørende kriterium for afgrænsningen af lokalplanpligten, er om projektet vil medføre en væsentlig ændring i det bestående miljø. Der er i dette tilfælde tale om et areal på ca. 2,4 ha, der ønskes udstykket i i alt 11 sommerhusgrunde. Det forhold, at arealet er beliggende på 2 ejendomme med forskellige ejere, og at disse

6 6 ejere med ca. 1 måneds mellemrum ansøgte kommunen om tilladelse til udstykning af de enkelte ejendomme af henholdsvis 5 og 6 sommerhusgrunde, kan ikke bevirke, at spørgsmålet om lokalplanpligt ikke skal vurderes på grundlag af den samlede udstykning af de 11 grunde. Syddjurs Kommune har ved sin vurdering af lokalplanpligtspørgsmålet lagt vægt på arealets størrelse, placering og betydning for området. Naturklagenævnet finder ikke, at der er grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering, idet der i den forbindelse bl.a. er lagt vægt på, at der ønskes udstykket 11 grunde foran de eksisterende sommerhuse i en afstand af ca. 100 m fra kysten. Der kan derfor ikke gives medhold i dette klagepunkt. Bestemmelsen i planlovens 13, stk. 3, har følgende ordlyd: Hvis en udstykning eller et byggearbejde m.v. som nævnt i stk. 2 er i overensstemmelse med kommuneplanen, påhviler det kommunalbestyrelsen at udarbejde et forslag til lokalplan og derefter fremme sagen mest muligt. Kommunalbestyrelsen kan i et sådant tilfælde forlange, at udstykkeren eller bygherren yder kommunen bistand med planens udarbejdelse. Kommunen har i dette tilfælde i brevet af 29. maj 2007, hvormed den påklagede afgørelse blev varslet, anført, at de ansøgte udstykninger er omfattet af bestemmelsen i 13, stk. 3, idet arealet, der ønskes udstykket, i kommuneplanen ligger inden for et sommerhusområde. Kommunen har imidlertid efterfølgende i sin udtalelse over klagen anført, at det er en retlig binding på arealet, at kommuneplanteksten angiver, at de rekreative værdier skal bevares. Kommunen synes således efterfølgende nærmest at have været af den opfattelse, at arealet ikke i kommuneplanen er udlagt til sommerhusbebyggelse, men til rekreativt formål, og at de ansøgte udstykninger derfor ikke er omfattet af planlovens 13, stk. 3. Det anførte i den indledende redegørelsestekst til de fælles rammebestemmelser for en række sommerhusområder, herunder rammeområde 8.S.7, om at sommerhusområderne skal bevare deres rekreative værdier, har ikke givet anledning til, at der i de egentlige rammebestemmelser er fastlagt særlige områder til rekreative (offentlige) formål. Det areal, der er ønsket udstykket til sommerhusgrunde, er således omfattet af rammebestemmelsen om, at det kan anvendes til sommerhusbebyggelse, idet der samtidig er fastsat rammebestemmelser om mindste grundstørrelse, bebyggelsesprocent, etageantal, bygningshøjde og taghældning. De ansøgte udstykninger af sommerhusgrunde er således omfattet af planlovens 13, stk. 3, og af den forpligtelse, som kommunen har efter denne bestemmelse.

7 7 En bestemmelse svarende til den nugældende bestemmelse i planlovens 13, stk. 3, blev i sin tid indsat i kommuneplanloven som en garanti for grundejere og bygherrer mod, at kommunerne med henvisning til lokalplanpligten forhalede eller forhindrede gennemførelsen af projekter, der svarede til kommuneplanens retningslinjer. Bestemmelsen giver ikke bygherren sikkerhed for, hverken at lokalplanforslaget bliver endeligt vedtaget, eller at planen får det af ham ønskede indhold. Kommunen antages at være berettiget til at ændre kommuneplanen ved et tillæg i stedet for at udarbejde en lokalplan. Hvis et sådant tillæg alene har til formål at hindre det ansøgte projekt, må kommunen dog tillige nedlægge et forbud efter planlovens 14 og inden et år fremlægge et lokalplanforslag, der endeligt afklarer anvendelses- og bebyggelsesmulighederne for det pågældende område. Syddjurs Kommune kan opfylde sin forpligtelse efter planlovens 13, stk. 3, på følgende 2 måder. Kommunen kan offentliggøre et forslag til lokalplan, der er i overensstemmelse med kommuneplanrammerne, d.v.s. et lokalplanforslag, der udlægger det areal, der ønskes udstykket, til sommerhusbebyggelse, og med bebyggelsesregulerende bestemmelser, der ligeledes er i overensstemmelse med kommuneplanrammerne. En sådan lokalplan kan ikke tilsidesætte bestemmelser i anden lovgivning, herunder bestemmelserne i naturbeskyttelseslovens 3. Om arealet er beskyttet efter denne bestemmelse må - jf. den af klageren nævnte bekendtgørelse om beskyttede naturtyper - afhænge af, om arealet den 1. juli 1992 var beliggende i et sommerhusområde, idet det i bekendtgørelsens 1 er fastsat, at for heder, strandenge og strandsumpe samt ferske enge og biologiske overdrev, der den 1. juli 1992 ligger i byzone eller sommerhusområde, gælder naturbeskyttelseslovens 3, stk. 2, kun for tilstandsændringer til landbrugsformål. En lokalplan kan heller ikke tilsidesætte rådighedsservitutter, og der er ikke efter planloven nogen pligt for kommunen til at ekspropriere sådanne servitutter, hvis nærmere omfang og rækkevidde i øvrigt må afklares gennem civilt søgsmål. Kommunen kan derfor ikke undlade at offentliggøre et lokalplanforslag efter 13, stk. 3, ved at henvise til eventuelle uklarheder omkring servitutternes rækkevidde. Kommunen vil kunne forlange, at ansøgerne yder kommunen bistand til planforslagets udarbejdelse, men en sådan bistand kan alene være af teknisk karakter. Det vil sige, at kommunen vil kunne bede bygherren om at udarbejde/lade udarbejde et udkast til lokalplanforslag, idet det dog altid vil være kommunen, der vil skulle politisk behandle og vedtage det lokalplanforslag, der

8 8 efterfølgende offentliggøres. Teknisk bistand kan ydes ved, at kommunen lader et konsulentfirma udarbejde udkast til lokalplanforslag på bygherrens regning. Kommunen kan imidlertid ikke stille krav om, at ansøgerne dokumenterer, at lokalplanen, dersom den endeligt vedtages, kan realiseres uden en kommunal ekspropriation. Kommunen kan i stedet vælge at tilvejebringe et kommuneplantillæg, der fastlægger nye rammebestemmelser for det areal, der ønskes udstykket. Kommunen kan således, hvis den finder, at området f.eks. som følge af dets lavtliggende og vandlidende position og på grund af de omboendes forventninger bør udlægges til rekreativt formål, udarbejde nye kommuneplanrammer med dette indhold. Kommunen må tillige med henblik på en afklaring af ejerens dispositionsmuligheder - nedlægge forbud efter planlovens 14 mod det ansøgte, og kommunen må herefter tilvejebringe en lokalplan, der udlægger området til rekreative formål. Kommunen vil i dette tilfælde muligvis være forpligtet til at overtage arealet mod erstatning, jf. planlovens 48, hvorefter en ejer når en lokalplan har forbeholdt en ejendom til offentligt formål - kan forlange ejendommen overtaget af kommunen mod erstatning. Det vil efter planlovens 50 være taksationsmyndighederne efter lov om offentlige veje, der skal afgøre såvel berettigelsen af et overtagelseskrav som fastsætte erstatningen herfor. Syddjurs Kommune er således efter planlovens 13, stk. 3, forpligtet til nu at beslutte, om man ønsker at fastholde de nuværende rammebestemmelser i kommuneplanen og udarbejde et lokalplanforslag på grundlag af disse rammer (d.v.s. et lokalplanforslag, der udlægger arealet til sommerhusbebyggelse), eller om man ønsker planlægningen ændret. Klageren må derfor gives medhold i, at Syddjurs Kommune ikke har været berettiget til at sætte sagens behandling i bero og pålægge klageren at skaffe yderligere dokumentation for rådighedsservitutternes rækkevidde. På Naturklagenævnets vegne Marianne Jensen Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 4. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.