Bilag 5 til FMT skr. 2013/ af 07. august Overordnet gennemgang af udbud

Transkript

1 Bilag 5 til FMT skr. 2013/ af 07. august Overordnet gennemgang af udbud Oktober 2012

2 Indholdsfortegnelse: 1 Indledning og formål Overordnet konklusion Organisation Regeloverholdelse ved implementering af Forsvarsdirektiv Baggrund Forsvarets Materieltjenestes tiltag til implementering Udbudstrekanten Indkøbstræet (Anskaffelsestræet) Oplysningsskema Organisation og procedurer Delkonklusion for implementering af det nye Forsvarsdirektiv Regeloverholdelse ved udbudsforretninger Fastlæggelse af ansvar for udbud i bestemmelsesgrundlaget Delkonklusion på fastlæggelse af ansvar for udbud i bestemmelsesgrundlaget Procedurer for udbud, regeloverholdelse Delkonklusion på procedurer for udbud, regeloverholdelse Procedurer for juridisk støtte af Forsvarets Materielplanlægning Delkonklusion på procedurer for juridisk støtte af Forsvarets Materielplanlægning Intern kontrol, oprettelse af juridisk controllingfunktion i Delkonklusion på intern kontrol, oprettelse af juridisk controllingfunktion i Bilag 1: Udbudstrekant Bilag 2: Indkøbstræ Bilag 3: Bedømmelsesskala Bilag 4: De fire revisionsemner...22 Captia-sag nr.: 2012/ Revision nr. 16/2012 1

3 1 INDLEDNING OG FORMÅL 1. Anmeldelsen af denne revision nr. 16/2012 skete ved fremsendelsen af den endelige revisionsplan for 2012 til Forsvarskommandoen, j.nr. 2012/ af 14. maj I forlængelse af Forsvarsministeriets Interne Revisions strategiske analyse af Forsvarets Materieltjeneste udvalgte Forsvarsministeriets Interne Revision bl.a. nærværende emne til revision i 2012: Overordnet gennemgang af udbud. 3. Formålet med denne revision er at undersøge procedurer for regeloverholdelse 1 - om anskaffelser er hjemlet i bevillingslove og overholder den materielle lovgivning. 4. I forbindelse med revision af materielanskaffelser over de senere år har Forsvarsministeriets Interne Revision konstateret udfordringer med hensyn til at afholde udbud efter gældende regelsæt. Forsvarsministeriets Interne Revision ser derfor en generel risiko i forbindelse med udbudsforretninger, og har valgt at undersøge emnet tværgående ved denne revision - modsat tidligere projektrevisioner, hvor fokus har været at undersøge regeloverholdelse på enkeltprojekter. 5. I ovennævnte tværgående undersøgelsesvinkel af udbudsforretninger, vil revisionen omfatte Forsvarets Materieltjenestes implementering af det nye Forsvars- og sikkerhedsdirektiv, gældende i dansk ret fra 19. august Med udgangspunkt i formålet med undersøgelsen, tager Forsvarsministeriets Interne Revisions undersøgelse og vurdering afsæt i følgende kontrolmål (arbejdsspørgsmål): a) Hvorledes sikres det, at det nye Forsvars- og sikkerhedsdirektiv implementeres? b) Er der implementeret procedurer, der sikrer, at anskaffelser over tærskelværdi i EU s udbudsregler udbydes? 7. Afrapporteringen vil i de følgende afsnit være bygget op om en gennemgang af de dele af Forsvarets Materieltjenestes organisation, der er relevante i relation til denne revision. Derefter gennemgås Forsvarets Materieltjenestes implementering af det nye Forsvarsdirektiv. 8. Endelig foretages en opfølgende gennemgang af forretningsgange til sikring af regeloverholdelse ved udbudsforretninger. Den opfølgende gennemgang vil sammenligne konstaterede forhold i 2011 med den konstaterede udvikling i Forsvarsministeriets Interne Revision følger op på dele af afrapporteringerne af: Kontraktrevision ved Forsvarets Materieltjeneste (maj 2011), j.nr. 2011/ af 27. maj Løbende årsrevision 2 ved Forsvarets Materieltjeneste 2011 (marts 2012), j.nr. 2011/ af 8. marts Angivelsen er til brug for Forsvarsministeriets Interne Revision og Rigsrevisionen. Der henvises til Rigsrevisionens fire emner for revision se bilag 4 2 Opfølgningen på den løbende årsrevision omfatter alene relevante emner i forhold til nærværende revision 16/2012: Overordnet gennemgang af udbud 2

4 2 OVERORDNET KONKLUSION 10. Samlet konklusion for revisionen af Overordnet gennemgang af udbud er tilfredsstillende 3, idet implementering af procedurer og Forsvarsdirektiv medvirker til at sikre regeloverholdelse ved udbudsforretninger. Den samlede konklusion baseres på nedenstående konklusioner for de to kontrolmål. 11. Kontrolmål 1: Hvorledes sikres det, at det nye Forsvars- og sikkerhedsdirektiv implementeres? 12. Forsvarsministeriet Interne Revision konkluderer, at Forsvarets Materieltjenestes arbejde med implementering og sikring af korrekt brug af det nye Forsvarsdirektiv 4 frem til nærværende revision pr. juni 2012 har været meget tilfredsstillende, og dermed medvirker til at sikre regeloverholdelse ved udbudsforretninger. 13. Kontrolmål 2: Er der implementerede procedurer, der sikrer, at anskaffelser over tærskelværdi udliciteres? 14. Forsvarsministeriets Interne Revision noterer sammenfattende, at Forsvarets Materieltjeneste har udført et omfattende arbejde med at videreudvikle anskaffelsesprocedurer, således at Forsvarets Materielplanlægning i højere grad understøttes i de juridiske aspekter af regeloverholdelse ved udbudsforretninger. Forsvarsministeriets Interne Revision vil følge processen som en del af den samlede løbende revision i For så vidt angår revision af forretningsgange, der skal sikre regeloverholdelse ved udbudsforretninger, konkluderer Forsvarsministeriet Interne Revision, at Forsvarets Materieltjeneste samlet set har implementeret procedurer, der sikrer regeloverholdelse i forbindelse med udbudsforretninger, herunder at anskaffelser over tærskelværdi udbydes. Dette finder Forsvarsministeriet Interne Revision tilfredsstillende. 16. Ovenstående konklusion bygger på nedenstående bemærkninger og delkonklusioner: Fastlæggelse af ansvar for udbud i bestemmelsesgrundlaget 17. Ansvaret for udbud er i 2012 fastlagt i FMTDIR Styringsdirektiv for Forsvarets Materieltjeneste, af , hvilket findes meget tilfredsstillende Procedurer for udbud, regeloverholdelse 18. Forsvarsministeriets Interne Revision noterer, at der på området er forbedrede procedurer i forhold til regeloverholdelse ved udbudsforretninger sammenlignet med 2011 revisionerne, hvilket findes tilfredsstillende. 19. Forsvarsministeriets Interne Revision ser dog også potentielt en iboende risiko i de modsatrettede krav der eksisterer til, at Forsvarets Materielplanlægning gennemfører materielanskaffelser under hensyn til økonomiske og tidsmæssige krav, og samtidig kan have pligt til at vælge udbudsformer, der kan opfattes som økonomisk og tidsmæssigt tunge. 3 Forsvarsministeriets Interne Revisions bedømmelsesskala fremgår af bilag 3 4 Gældende i dansk ret fra 19. august

5 20. Den valgte organisering forudsætter derfor - efter revisionens opfattelse supplerende tiltag for at sikre korrekt valg af udbudsform. Forsvarsministeriets Interne Revision deltager gerne i en dialog med Forsvarskommandoen og Forsvarets Materieltjeneste om relevante tiltag på området. Procedurer for juridisk støtte af Forsvarets Materielplanlægning 21. Sammenfattende konkluderes, at Forsvarets Materieltjeneste har tilfredsstillende procedurer til juridisk støtte af Forsvarets Materielplanlægning. 22. Det har dog vist sig, at brugen af Kammeradvokaten til sagsbehandlerarbejde ikke har givet den forventede frigørelse af ressourcer. Forsvarets Materieltjeneste kan derfor overveje om ressourceforbruget til Kammeradvokaten kan anvendes mere økonomisk hensigtsmæssigt. Intern kontrol, juridisk controllingfunktion 23. Forsvarsministeriet Interne Revision vurderer, at Forsvarets Materieltjeneste med etableringen af en juridisk controlling sektion i 2012 er nået videre på vejen mod intern kontrol af regeloverholdelse, herunder også ved udbudsforretninger. 24. Sammenfattende vurderes, at den juridiske controlling på nuværende tidspunkt i opstartsfasen endnu ikke er etableret i en form, der har mulighed for at fungere som en effektiv intern kontrol, der kan forhindre, opfange og korrigere evt. fejl og mangler i regeloverholdelse ved materielanskaffelser, men Forsvarsministeriet Interne Revision finder det tilfredsstillende, at den juridiske controlling er oprettet, og at arbejdet med at forbedre denne fortsætter. 4

6 3 ORGANISATION Figur 1: Forsvarets Materieltjenestes organisation: Kilde: FMTDIR 121-1, Forsvarets Materieltjeneste gennemgik i første halvdel af 2012 en organisationsændring. Den nuværende organisation 5 er vist i ovenstående figur Forsvarets Materieltjeneste er opdelt i en ledelse hvorunder der er fem enheder jf. ovenstående organisationsdiagram. Materielanskaffelser gennemføres af Forsvarets Materielplanlægning med underlagte kapacitetsansvarlige: Kapacitetsansvarlig Land, Kapacitetsansvarlig Maritim og Kapacitetsansvarlig Luft. 27. De Kapacitetsansvarlige enheder er yderligere underopdelt i forretningsområder, hvorunder der er en række Kapacitetscentre, eksempelvis Kapacitetscenter Hjulkøretøjer under Forretningsområde Kampstøtte, under Kapacitetscenter Land. Hvert kapacitetscenter har en Kapacitets Center Manager (KCM). 28. Juridisk Afdeling er i forbindelse med den seneste organisationsændring i 2012 blevet udskilt fra Handelsafdelingen, og er oprettet som en selvstændig afdeling i Myndighedsstaben. 29. Forsvarets Materieltjenestes Myndighedsstab, herunder Juridisk afdeling og Handelsafdelingens Rammeaftalesektion støtter Forsvarets Materielplanlægnings produktion, med juridisk rådgivning og sagsbehandling i forbindelse med anskaffelses- og udbudsforretninger. 30. Hvilken af de to afdelinger der bistår i en konkret sag afhænger af anskaffelsesform og type. Dette er illustreret i det såkaldte Indkøbstræ (bilag 2). 5 Medio

7 4 REGELOVERHOLDELSE VED IMPLEMENTERING AF FORSVARSDIREKTIV 31. Målet med dette afsnit er at opnå en begrundet overbevisning om, at Forsvarets Materieltjeneste implementer det nye Forsvarsdirektiv i bestemmelser og procedurer. 4.1 Baggrund 32. EU's nye Forsvars- og sikkerhedsdirektiv blev implementeret i dansk ret ved bekendtgørelse nr. 892 af 17. august Direktivet anvendes ved alle fremtidige anskaffelser af enten militært eller følsomt materiel. Udbudsdirektivet fra 2004 gælder derfor ikke længere på disse områder. 34. Det nye direktiv indeholder bl.a. 6 : Fri adgang til udbud med forhandling Større anerkendelse af behovet for interoperabilitet og kompabilitet til eksisterende systemer og anlæg Nye og ganske vidtgående kriterier for prækvalifikation En særlig (valgfri) regel om valgte leverandørers pligt til at finde underleverandører Forhøjede tærskelværdier som svarer til grænserne i forsyningsvirksomhedsdirektivet 35. Direktivet indeholder også en række nye undtagelser fra udbudspligten, og hvis én af disse finder anvendelse, bliver indkøbet heller ikke "grebet" af det klassiske udbudsdirektiv, men falder helt uden for den direktivbelagte udbudspligt. 36. Undtagelsesreglerne er ganske vidtgående og omfatter f.eks. indkøb til efterretningsvirksomhed, government-to-government (G-to-G) aftaler m.v. 37. Direktivet indeholder også visse ændringer i forhold til håndhævelsesloven. Direktivet udelukker f.eks. at erklære en kontrakt for "uden virkning", hvis det vil true et større forsvars- og sikkerhedsprogram. Direktivet stiller også særlige krav til Klagenævnet for Udbudshåndtering af klager på området. 4.2 Forsvarets Materieltjenestes tiltag til implementering 38. For at sikre en korrekt og tilstrækkelig implementering af det nye forsvarsdirektiv har Forsvarets Materieltjeneste over en længere periode igangsat en række forskellige initiativer m.v.: Forberedende arbejde Møderække om udarbejdelse af Guidance notes (efterår/forår 2009/2010) Seminar i Maastricht om Forsvarsdirektivet ( juni 2010) Chef Forsvarets Materieltjeneste foranstaltede høring (med FMT Handelsafdeling) om implementering af forsvarsdirektiv (forår 2011) 6 Jf. Kammeradvokatens hjemmeside om nyt Forsvarsdirektiv 6

8 Fortolkningsafklarende tiltag med eksterne aktører Møde med Konkurrencestyrelsen om implementering (24. juni 2010) Opkvalificering af egne jurister Omfattende uddannelsesforløb for Forsvarets Materieltjenestes jurister, efterår 2010 og forår 2011 gennemført af Kammeradvokaten Uddannelsesforløb hos Kammeradvokaten baseret på case by case gennemgang Uddannelsesforløb hos Kammeradvokaten (forår 2012) Udbud med forhandling med forudgående offentliggørelse Deltagelse i Dansk Forening for udbudsret omfattende Forsvarsdirektivet Løbende intern kompetenceudvikling i Juridisk Afd. (hver 14. dag) Juridisk Afd. deltagelse i netværk som Syddansk Universitets udbudsnetværk og Kammeradvokatens Forum for udbudsret Opkvalificering af interne og eksterne aktører Orientering af Forsvars- og Aerospaceindustrien i Danmark (FAD) (forår 2011) Gennemgang i samarbejde med Kammeradvokaten af de vigtigste bestemmelser i Forsvarsdirektivet for chefer og ledere i Forsvarets Materieltjeneste, herunder alle Kapacitetsansvarlige og Kapacitets Center Managers (medio 2011) 39. I tillæg til arbejdet med at uddanne og opkvalificere relevante aktører, både internt og eksternt, har Forsvarets Materieltjeneste foranstaltet udarbejdelse af en række regelafklarende responsa, policydokumenter og værktøjer: Udarbejdelse af Responsa fra Kammeradvokaten Anvendelsen af artikel 14 7 Systemansvarsnotat Offentliggørelsesnotat (profylakse og passende grad af offentliggørelse 8 ) Brug af NAMSA 9 Tærskelværdi (under udarbejdelse) Ændringshåndtering (under udarbejdelse) Forholdet mellem udbudsreglerne og ophavsretten (under udarbejdelse) G-to-G 10 notat Smart Defence (under udarbejdelse) Udarbejdelse af Policydokumenter: Policydokument og vejledning NAMSA Policydokument og vejleding FMS 11 (under udarbejdelse) G-to-G notat - Smart Defence (under udarbejdelse) Medfinansiering (under udarbejdelse) 7 Brug af hemmelige kontrakter. 8 Offentliggørelsesnotat (Profylakse bekendtgørelse): Offentlige myndigheder kan beskytte sig mod at blive mødt med sanktionen uden virkning (kontraktens ophør) eller økonomiske sanktioner ved at offentliggøre en såkaldt profylakse-bekendtgørelse, samt afholde en stand still- periode på 10 dage forud for en kontraktindgåelse. Profylakse-bekendtgørelsen er en frivillig bekendtgørelse om, at ordregiver agter at indgå en kontrakt med en navngiven leverandør. 9 NATO Maintenance and Supply Agency 10 Government to government 11 Foreign Military Sales 7

9 Udarbejdelse af værktøjer: Udbudstrekanten (Udbudsdirektiv & Forsvarsdirektiv) Indkøbstræet (Anskaffelsestræet) Oplysningsskema - Sagsindmeldelse Evalueringsskema 4.3 Udbudstrekanten 40. Juridisk Afdeling har etableret to oversigter over de mest anvendte anskaffelsesformer i form af de såkaldte udbudstrekanter for henholdsvis brug af Udbudsdirektiv og brug af Forsvarsdirektiv. Udbudstrekanterne fremgår af bilag Farverne i trekanterne indikerer de forskellige juridiske tiltag, der skal foretages inden anskaffelsen gennemføres, og formen indikerer primært den rækkefølge, som anskaffelsesformerne bør undersøges i. Der er ikke tale om en udtømmende liste over anskaffelsesformerne. 4.4 Indkøbstræet (Anskaffelsestræet) 42. Til intern brug i Forsvarets Materieltjeneste, har Juridisk Afdeling etableret en oversigt benævnt Indkøbstræet, som illustrerer hvem, der rådgiver om de forskellige juridiske forhold i forbindelse med de forskellige typer af anskaffelsesforløb og deres faser. Indkøbstræet fremgår af bilag Oplysningsskema 43. Forsvarets Materieltjeneste har udarbejdet et oplysningsskema, som skal udfyldes ved anskaffelser. Brugen af skemaet sikrer, at det så tidligt som muligt overvejes, hvorvidt der er tale om en civil kontrakt eller en rammeaftale. Brugen af skemaet sikrer endvidere, at den pågældende sag er oplyst på udvalgte hovedpunkter, således at sagen prioriteres korrekt, og at der tildeles den rigtige type sagsbehandler. 4.6 Organisation og procedurer 44. Forsvarets Materieltjeneste oplyste, at Juridisk Afdeling medvirker til overholdelse af Forsvarsdirektivet, ved at direktivvalget for anskaffelser hjemlet i et undtagelsesudbud eller en egentlig undtagelse bør behandles af Juridisk Afdelings sagsbehandlere og godkendes af chef eller souschef for Juridisk Afdeling (se endvidere afsnit 6.1). 45. Lovlig valg af anskaffelsesmetode/interne juridiske notater - For de sager der jævnfør Indkøbstræet gennemføres som et undtagelsesudbud eller som en egentlig undtagelse til udbud - kvalitetssikres ved, at chef eller souschef for Juridisk Afdeling godkender Juridisk Afdelings sagsbehandling af de interne juridiske notater, dvs. redegørelserne for valg af anskaffelsesmetode, herunder også direktivvalg af fx. Forsvarsdirektivet. De interne juridiske notater er i Captia chef-godkendt via 'notatoverblik'. 46. Tilsvarende gennemfører Handelsafdelingen en vurdering af direktivvalg i de sager der jævnfør Indkøbstræet gennemføres i Rammeaftalesektionens regi. 47. Udbud over kr. 50 mio. er som udgangspunkt underlagt ekstern kvalitetssikring hos Kammeradvokaten. 8

10 4.7 Delkonklusion for implementering af det nye Forsvarsdirektiv 48. Baseret på det gennemgåede, er det Forsvarsministeriets Interne Revisions vurdering, at Forsvarets Materieltjeneste har implementeret en lang række relevante tiltag til sikring af regeloverholdelse for så vidt angår brug af Forsvarsdirektivet, herunder: Udarbejdelse af interne juridiske notater (responsa) samt bestemmelser som medvirker til, at brug af Forsvarsdirektivet (og dermed undtagelse fra sædvanlige udbudsregler) godkendes og kvalitetssikres i Juridisk Afdeling. (se endvidere afsnit 6.1) 49. Forsvarets Materieltjeneste har gjort et stort arbejde for at sikre, at grænserne for brug af forsvarsdirektivet er undersøgt tilbundsgående bl.a. via møder med Konkurrencestyrelsen, uddannelsesforløb ved Kammeradvokaten, udarbejdelse af responsa fra Kammeradvokaten m.v. 50. Endvidere er det Forsvarsministeriets Interne Revisions vurdering, at Forsvarets Materieltjeneste har gjort en stor indsats for at informere og forventningsafstemme med relevante eksterne aktører såsom Forsvars- og Aerospaceindustrien i Danmark (FAD), samt relevante chefer og ledere i Forsvarets Materieltjeneste. 51. Opkvalificering af Kapacitets Center Managers for så vidt angår brug af Forsvarsdirektivet er gennemført i løbet af Sammenfattende er det Forsvarsministeriets Interne Revisions vurdering, at Forsvarets Materieltjenestes arbejde med implementering og sikring af korrekt brug af det nye Forsvarsdirektiv indtil videre har været meget tilfredsstillende. 5 REGELOVERHOLDELSE VED UDBUDSFORRETNINGER 53. Generelt ved revision af regeloverholdelse 12 undersøger Forsvarsministeriets Interne Revision om der er etableret forretningsgange og interne kontroller, der i videst muligt omfang sikrer, at dispositioner omfattet af regnskabsaflæggelsen er i overensstemmelse med bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. 54. Konkret i forhold til denne revision vil Forsvarsministeriets Interne Revision i de følgende afsnit redegøre for den konstaterede fremdrift i Forsvarets Materieltjenestes tiltag til sikring af regeloverholdelse ved udbudsforretninger. Gennemgangen vil sammenligne konstaterede forhold i 2011 med den konstaterede udvikling i Fastlæggelse af ansvar for udbud i bestemmelsesgrundlaget 55. Forsvarsministeriets Interne Revision konkluderede 13 i 2011, at ansvaret for at sikre, at der foretages udbud når det kræves - ikke var fastlagt i bestemmelsesgrundlaget. 12 Angivelsen er til brug for Forsvarsministeriets Interne Revision og Rigsrevisionen. Der henvises til Rigsrevisionens fire emner for revision se bilag 4 13 Revisionsrapport: Kontraktrevision ved Forsvarets Materieltjeneste (maj 2011), j.nr. 2011/ af 27. maj

11 56. Forsvarets Materieltjeneste bemærkede 14 i 2011, at de var af den opfattelse, at ansvaret for bl.a. rammeaftaler, og for at sikre at der foretages udbud, siden oprettelsen af Forsvarets Materieltjeneste har været fastlagt som en del af Kapacitets Center Managernes vugge til grav ansvar for materielkapaciteter, hvor Handelsafdelingen støttede Kapacitets Center Managernes i de juridiske aspekter af vugge til grav ansvaret. 57. Forsvarsministeriets Interne Revision noterer i 2012, at ansvaret er fastlagt i FMTDIR 121-1, , hvoraf det fremgår at Forsvarets Materielplanlægning har ansvaret for at anskaffe materiel, herunder foretage udbud, og at Juridisk Afdeling og Handelsafdelingen skal bistå med juridisk og kommerciel rådgivning Delkonklusion på fastlæggelse af ansvar for udbud i bestemmelsesgrundlaget 58. Ansvaret for udbud er i 2012 fastlagt i FMTDIR Styringsdirektiv for Forsvarets Materieltjeneste, af , hvilket findes meget tilfredsstillende. 5.2 Procedurer for udbud, regeloverholdelse 59. Målet med gennemgangen i dette afsnit er at vurdere om Forsvarets Materieltjenestes implementerede procedurer medvirker til at sikre, at udbudsregler overholdes ved anskaffelsessager. Gennemgangen omfatter udviklingen fra 2011 til Ved revisionen i konstaterede Forsvarsministeriets Interne Revision, at der i ældre anskaffelsessager hvor der blev benyttet udbudsformer, der burde betragtes som undtagelser, ikke i alle tilfælde var udarbejdet notater, som begrundede valg af udbudsform eller manglende udbud. 61. Efter Forsvarsministeriets Interne Revisions vurdering var der i 2011 ikke altid tilstrækkelig fokus hos Kapacitets Center Managers på udbudsregler. 62. Forsvarets Materieltjeneste bemærkede i , at den etablerede praksis for sager, der blev behandlet i Juridisk Afdeling, var, at der blev udarbejdet notater om anskaffelseshjemlen, når der ikke var tale om offentligt eller begrænset udbud. Det blev besluttet ultimo 2011, at Juridisk Afdeling fremover også skulle lave undtagelsesnotater for Rammeaftalesektionen, herved er ekspertisen desangående nu samlet et sted. 63. Forsvarsministeriets Interne Revision anbefalede ved revisionen i 2011, at der supplerende burde foretages løbende controlling af valg af udbudsformer. Forsvarets Materieltjeneste oplyste i 2011, at der fremadrettet ville blive afsat en stilling til oprettelse af en juridisk controllingfunktion. Den juridiske controllingfunktion behandles særskilt i afsnit Forsvarets Materieltjeneste har oplyst, at der i 2011 er igangsat en række processer samt et program til opkvalificering af relevante beslutningstagere i Forsvarets Materieltjeneste for at øge viden og fokus hos disse på området for udbudsregler. 14 Forsvarets Materieltjenestes besvarelse af revisionsrapporten om Kontraktrevision ved Forsvarets Materieltjeneste (maj 2011). 15 Revisionsrapport: Kontraktrevision ved Forsvarets Materieltjeneste (maj 2011), j.nr. 2011/ af 27. maj Forsvarets Materieltjenestes besvarelse af revisionsrapporten om Kontraktrevision ved Forsvarets Materieltjeneste (maj 2011). 10

12 65. Tiltagene omfatter dels briefinger af relevante medarbejdere, herunder Kapacitets Center Managers, dels en række nye procedurer og møderækker med fokus på området. 66. En af de nye procedurer er, at der i 2012 er indført en proces for materielanskaffelser der som et af sine faste elementer indeholder beslutningsbriefinger 17, med deltagelse af blandt andet Kapacitets Center Managers, samt relevante chefer 18 (ved større anskaffelser deltager chefen for Forsvarets Materieltjeneste). 67. Beslutningsbriefingernes formål er at sikre, at relevant information i projektet belyses, og at det videre forløb godkendes på rette chefniveau. 68. For beslutningsbriefing 1 fremgår det af den tilhørende tjekliste, at der skal tages stilling til anbefalet udbudsform og afledte konsekvenser heraf. 69. Disse beslutningsbriefinger anser Forsvarsministeriets Interne Revision som et led i øget ledelsesmæssigt fokus og som et øget incitament for Forsvarets Materielplanlægning og deres Kapacitets Center Managers til at overholde udbudsregler, samtidigt med at anskaffelser gennemføres økonomisk hensigtsmæssigt. 70. Jf. Styringsdirektiv for Forsvarets Materieltjeneste er Forsvarets Materielplanlægning ansvarlig i forhold til overholdelse af projektøkonomien og i forhold til at sikre at anskaffelsen når rettidigt frem til brugeren, og er samtidig ansvarlig for overholdelse af udbudsregler. Forsvarets Materielplanlægning støttes i dette arbejde af Forsvarets Materielinspektør og af Forsvarets Materieltjenestes Myndighedsstab (herunder Handelsafdeling (med rammeaftalesektion) og Juridisk Afdeling). 71. Af styringsdirektivet fremgår, at en integreret del af at træffe afgørelser i overensstemmelse med ovenstående, er en pligt til at indhente og agere inden for rammerne af den rådgivning, som intern og ekstern høring medfører således at der opnås en hensigtsmæssig balance mellem det materielfaglige perspektiv (aktiviteter, materielkonsekvenser etc.) og det virksomhedsfaglige perspektiv (virksomhedsplanlægning, økonomi, jura og kommercielle forhold). 72. Ansvaret for at indhente juridisk rådgivning i fornødent omfang påhviler således i praksis Kapacitets Center Managers og relevante chefer i forhold til prokuraniveau. 73. I praksis er den udførende kraft i Forsvarets Materielplanlægnings gennemførsel af anskaffelser Forsvarets Materielplanlægnings Kapacitets Center Managers. Disse udarbejder således også anbefaling til relevante chefer vedrørende valg af udbudsform. 74. Forsvarsministeriets Interne Revision har ved tidligere revisioner konstateret tilfælde, hvor Kapacitets Center Managers har oplevet interessekonflikter i form af modsatrettede krav, idet et krav om hasteanskaffelse af materiel har været vanskeligt at kombinere med at skulle nå at opfylde lovkrav til gennemfølelse af en udbudsforretning, herunder udarbejdelse af udbudsmateriale, tilbudsevaluering osv. 75. Den valgte organisering forudsætter derfor - efter revisionens opfattelse supplerende tiltag for at sikre korrekt valg af udbudsform. 17 Beslutningsbriefing nr. 1, jf. FMTBST Niveauet for godkendelse af beslutningsbriefinger fastlægges som hovedregel i overensstemmelse med FMT s prokuraregler, og spænder således fra chef for FMT til laveste chefniveau i FMT. På baggrund af en vurdering af materielanskaffelsens kompleksitet, økonomisk volumen, samspil med øvrige opgaver samt afhængigheder til driften af forsvarets kapaciteter kan niveau for godkendelse af beslutningsbriefing løftes. 11

13 76. Det er Forsvarsministeriets Interne Revisions vurdering, at den planlagte etablering af juridisk controlling kan medvirke til denne proces, forudsat at den etableres i en form der sikrer velfungerende juridisk controlling og opfølgning, herunder at det sikres at evt. afvigelser i forhold til regeloverholdelse konstateres, og at det sikres, at der foretages korrigerende foranstaltninger. 77. Forsvarets Materieltjenestes arbejde med etablering af en juridisk controllerfunktion gennemgås i afsnit 5.4 om juridisk controlling nedenfor. 78. Forsvarsministeriets Interne Revision vurderer, at den fortsatte udbredelse af kendskab til udbudsreglerne hos Kapacitets Center Managers og relevante chefer, som Forsvarets Materieltjeneste har foranstaltet, kombineret med opdaterede retningsgivende værktøjer som Indkøbstræet ligeledes vil medvirke til at sikre regeloverholdelse ved valg af udbudsform Delkonklusion på procedurer for udbud, regeloverholdelse 79. Forsvarsministeriets Interne Revision noterer, at der på ovennævnte områder er forbedrede procedurer i forhold til regeloverholdelse ved udbudsforretninger, hvilket findes tilfredsstillende. 80. Forsvarsministeriets Interne Revision ser potentielt en iboende risiko i de modsatrettede krav der eksisterer til, at Forsvarets Materielplanlægning gennemfører materielanskaffelser under hensyn til økonomiske og tidsmæssige krav, og samtidig kan have pligt til at vælge udbudsformer, der kan opfattes som økonomisk og tidsmæssigt tunge. 81. Den valgte organisering forudsætter derfor - efter revisionens opfattelse supplerende tiltag for at sikre korrekt valg af udbudsform. Forsvarsministeriets Interne Revision deltager gerne i en dialog med Forsvarskommandoen og Forsvarets Materieltjeneste om relevante tiltag på området. 82. Forsvarsministeriets Interne Revision har ved denne tværgående revision af udbud ikke foretaget stikprøver, som fastlægger, hvorvidt der er tilfælde i 2012, hvor udbud ikke er foretaget. En konkret stikprøvegennemgang heraf foretages ved kommende revisioner. 5.3 Procedurer for juridisk støtte af Forsvarets Materielplanlægning 83. Målet med dette afsnit er at gennemgå, om de etablerede procedurer for juridisk støtte af Forsvarets Materielplanlægning og de tilknyttede Kapacitets Center Managers medvirker til sikring af regeloverholdelse ved udbudsforretninger. 84. For 2011 konkluderede 19 Forsvarsministeriets Interne Revision sammenfattende, at der ikke på alle områder var etableret faste og tilstrækkelige procedurer for kontrakter, og at disse ikke på alle områder var fyldestgørende beskrevet og dokumenteret, hvilket Forsvarsministeriets Interne Revision vurderede som ikke helt tilfredsstillende. 19 Revisionsrapport: Kontraktrevision ved Forsvarets Materieltjeneste (maj 2011), j.nr. 2011/ af 27. maj

14 85. Som gennemgået i afsnit 6.1 og 6.2 påhviler det Forsvarets Materielplanlægning at sikre korrekt udbudsform ved materielanskaffelser. Forsvarets Materieltjenestes Myndighedsstab, herunder Juridisk afdeling og Handelsafdelingens Rammeaftalesektion støtter Forsvarets Materielplanlægnings produktion, med juridisk rådgivning og sagsbehandling i forbindelse med anskaffelses- og udbudsforretninger. 86. Hvilken af de to afdelinger der bistår i en konkret sag afhænger af anskaffelsesform og type. Dette er illustreret i det såkaldte Indkøbstræ (bilag 2). 87. Proceduren for juridisk støtte af Forsvarets Materielplanlægning, herunder Kapacitets Center Managers forudsætter, at de ansvarlige Kapacitets Center Managers anmoder Myndighedsstaben om juridisk støtte i passende og dækkende omfang i forhold til anskaffelsernes omfang, kompleksitet, type, indkøbsform og udbudsform, da det er Kapacitets Center Managerne der fremsætter anbefaling til udbudsform. 88. Anbefaling af valg af udbudsform præsenteres i forbindelse med beslutningsbriefing 1, hvor anbefalingen godkendes af relevant chef Beslutningen om valg af udbudsform støttes af de tidligere nævnte tiltag vedrørende opkvalificering af relevante medarbejdere i Forsvarets Materielplanlægning, herunder Kapacitets Center Managers, samt de værktøjer som er udarbejdet til støtte for regeloverholdelse, herunder Indkøbstræ og Udbudstrekant (Bilag 1 og 2). 90. Forsvarets Materieltjeneste oplyser, at den nævnte opkvalificering, samt det øgede fokus på overholdelse af udbudsregler, efter deres opfattelse vil sikre, at Forsvarets Materielplanlægnings fremgangsmåde ved valg af udbudsform vil medføre at de juridiske kompetencer i Myndighedsstaben inddrages i henhold til den anførte fremgangsmåde i Indkøbstræet og Udbudstrekanten. 91. Fremgangsmåden i Indkøbstræet og Udbudstrekanten medfører at anskaffelser der hjemles i en af undtagelsesbestemmelserne i EU s udbudsdirektiv eller i EU s forsvarsdirektiv, subsidiært undtagelsesbestemmelserne i EU traktatens artikel 346, altid bør føre til at Juridisk Afdeling inddrages. 92. Ved denne revision er det oplyst at Forsvarets Materieltjenestes brug af undtagelsesbestemmelser i EU s udbudsdirektiv, EU s Forsvarsdirektiv og undtagelsesbestemmelserne i EU-traktatens artikel 346, nu altid skal bakkes op af juridiske hjemmelsnotater. Endvidere oplyste Forsvarets Materieltjeneste, at disse hjemmelsnotater skal godkendes af chef eller souschef for Juridisk Afdeling, og at brug af undtagelsesbestemmelserne i EU-traktatens artikel 346 som udgangspunkt kvalitetssikres hos Kammeradvokaten. 93. Forsvarsministeriets Interne Revision vurderer, at risikoen for, at valg af udbudsform kan dikteres i den kapacitetsansvarlige struktur, for efterfølgende at søge validering i den juridiske struktur, er mindsket i forhold til tidligere, i kraft af at hjemmelsnotater er forankret i ledelsen hos Juridisk Afdeling. 94. Ud over Indkøbstræ og Udbudstrekant har Juridisk Afdeling jf. afsnit 5.2 iværksat udarbejdelse af yderligere en række procedurebeskrivelser og vejledninger til støtte for den Forsvarets Materielplanlægning, herunder fx. FMS, NAMSA, G to G Smart Defence Herudover vil revisionen fremhæve skabeloner, værktøjer mv. som fx. oplysningsskema, evalueringsskema, kontraktskabeloner for udbudsforretninger og kontraktskabelon for engangsanskaffelser. 20 Hvilket chefniveau som inddrages afhænger af anskaffelsens størrelse, og følger prokura i Forsvarets Materieltjeneste jf. FMTBST Bestemmelse for prokura ved Forsvarets Materieltjeneste. 21 Jf. afsnit

15 96. Desuden er procedurer for kvalitetssikring i form af Kvalitetsstemplet løbende opdateret, herunder fremgår kvalitetssikringsprocedurer for: 1) Etablering af interne juridiske notater/hjemmelsnotater 2) Kontrakter tilknyttet disse hjemmelsnotater 3) Udbud 4) Udbudskontrakter 5) Co-driver ordning 97. Forsvarsministeriets Interne Revision noterer, at der i Juridisk Afdeling løbende udføres et stort arbejde med at forbedre procedurer og afklare ansvarsfordeling til sikring af regeloverholdelse ved udbudsforretninger. 98. Forsvarets Materieltjeneste oplyser, at Kammeradvokaten i stigende omfang anvendes til at bistå Handelsafdelingens Rammeaftalesektion og Juridisk Afdeling med sagsbehandling og til at forestå udbud og produktion af rammeaftaler. Denne brug af Kammeradvokaten udspringer af en aktuel ressourceknaphed i de to sektioner. 99. Bistanden fra Kammeradvokaten medfører frigørelse af ressourcer i Juridisk Afdeling og i Rammeaftalesektionen, dog ikke helt i det forventede omfang, da Rammeaftalesektion og Juridisk Afdeling må fungere som bindeled mellem Forsvarets Materielplanlægning og Kammeradvokaten. Juridisk Afdeling og Rammeaftalesektionen vurderer derfor, at de fortsat benytter % af den normale tid til sagsbehandling i de sager hvor Kammeradvokaten benyttes til aflastning. 100.Forsvarsministeriets Interne Revision vurderer, at den skitserede brug af Kammeradvokatens ressourcer, er en omkostningstung tilførsel af ressourcer, specielt med tanke på at den ønskede aflastning ikke i fuld udstrækning opnås Dertil vurderer Forsvarsministeriets Interne Revision, at Forsvarets Materieltjenestes brug af Kammeradvokaten til sagsbehandling medfører en utilsigtet ressourcemæssig belastning af Kapacitets Center Managers, da Kammeradvokatens afklarende arbejde også involverer disse Forsvarsministeriets Interne Revision gør opmærksom på, at Rigsrevisionens i sin beretning om statens anvendelse af private konsulenter fra september 2010, anfører, at institutioners køb af konsulentydelser ud fra et behov om ekstra ressourcer bør ske på baggrund af en dokumenterbar samlet økonomisk vurdering. Denne holdning har Finansministeriet tilsluttet sig. 103.Det understreges, at Kammeradvokaten af princip inddrages i en række juridiske opgaver med henblik på kvalitetssikring, eksempelvis anskaffelser over kr. 50 mio. 104.Forsvarets Materieltjeneste oplyser, at der foreligger udkast til en bestemmelse (FMTBST) vedrørende anvendelse af Kammeradvokaten. 14

16 105. Juridisk Afdeling sigter mod at udarbejde en dækkende portefølje af complianceprogrammer 22 (procedurer/vejledninger) på en række identificerede juridiske risikoområder samt gennemføre uddannelse, så Forsvarets Materielplanlægning, eventuelt bistået af Forsvarets Forsyning Depot- og Distribution (Indkøbsafdeling), i størst muligt omfang selv kan gennemføre de rutineprægede anskaffelser som fx. FMS og NAMSA med mindst mulig støtte fra Juridisk Afdeling Forsvarets Materieltjeneste forventer at anvendelsen af complianceprogrammer vil give tidsbesparelser for Kapacitets Center Managers, såvel som for Juridisk Afdeling Med complianceprogrammer er det hensigten, at Forsvarets Materielplanlægning og deres Kapacitets Center Managers egenhændigt 23 kan gennemføre et anskaffelsforløb, der samtidig sikrer regeloverholdelse. Når Juridisk Afdeling således bliver mindre involveret i lettere anskaffelsessager frigøres tid i Juridisk Afdeling til yderligere sikring af regeloverholdelse for komplekse anskaffelser Det er målet, at Juridisk Afdeling dermed i højere grad kan prioritere hovedparten af sine ressourcer på de komplekse anskaffelser, hvilket vil medvirke til, at opgaver i højere grad kan løses i huset frem for ved brug af Kammeradvokaten til sagsbehandlingsopgaver Forsvarsministeriets Interne Revision anbefaler i tilknytning til ovenstående, at Juridisk Afdeling overvejer tidsregistrering, så det klarlægges hvor mange ressourcer, der anvendes på de forskellige udbudssager. Dette vil kunne medvirke til en forbedret prioritering af Juridisk Afdelings opgaveløsning Ovennævnte arbejde vurderes at være i en positiv udvikling og Forsvarsministeriets Interne Revision vil ved kommende revisioner undersøge om tiltagene giver den ønskede effekt med hensyn til forbedret regeloverholdelse i forbindelse med valg af udbudsform i forbindelse med materielanskaffelser Delkonklusion på procedurer for juridisk støtte af Forsvarets Materielplanlægning 111. Sammenfattende konkluderes, at Forsvarets Materieltjeneste har tilfredsstillende procedurer til juridisk støtte af Kapacitets Center Managers. Forsvarsministeriets Interne Revision vil ved kommende konkrete projektrevisioner undersøge om det opdaterede juridiske grundlag giver den ønskede effekt for de kapacitetsansvarlige med hensyn til forbedret regeloverholdelse ved materielanskaffelser Da det har vist sig, at brugen af Kammeradvokaten til sagsbehandlerarbejde ikke har givet den forventede frigørelse af ressourcer, kan Forsvarets Materieltjeneste overveje om ressourceforbruget til Kammeradvokaten kunne anvendes mere økonomisk hensigtsmæssigt, eksempelvis i forhold til ressourcetildelingen på det juridiske felt. Herved opbygges egne kompetencer og viden som en del af den samlede organisation i Forsvarets Materieltjeneste. 5.4 Intern kontrol, oprettelse af juridisk controllingfunktion i Juridisk Afdeling har i 2012 ansat en juridisk controller. Den juridiske controllingfunktion er i færd med at udarbejde en juridisk risikostrategi med det formål at sikre regeloverholdelse, herunder også i forbindelse med udbudsforretninger. 22 Eksempelvis uddannelse eller policy og vejledning til kapacitetsansvarlige, således at opgavevaretagelsen overholder regler og lovgivning (compliance). 23 Fx. ved brugen af complianceprogram for NAMSA-anskaffelser (policy og vejledning). 15

17 114. Controllingfunktionen vil have som mål, at medvirke til at Forsvarets Materieltjeneste anvender de juridiske ressourcer mest effektivt ud fra identificerede muligheder og risici Juridisk Afdeling har konstateret, at der ikke i DeMars er et fuldt overblik over omfang og typer af aftaler. Manglerne i datagrundlaget for juridisk controlling medfører usikkerhed om, hvorvidt rette udbudsformer benyttes. Tilvejebringelsen af et validt datagrundlag for juridisk controlling er iværksat, herunder begyndende Key Performance Indicators for udbudsformer Da datagrundlaget i DeMars på nuværende tidspunkt ikke er helt tilstrækkeligt til at kunne danne basis for juridisk controlling, udgør dette efter revisionens opfattelse en risiko i forhold til sikring af regeloverholdelse ved udbudsforretninger. 117.Forsvarsministeriets Interne Revision anbefaler, at arbejdet med tilvejebringelse af et validt datagrundlag fortsat tillægges stort ledelsesmæssigt fokus Forsvarsministeriets Interne Revision har i en præsentation af rapportens konklusioner fremført en række ideer til inspiration for Forsvarets Materieltjenestes arbejde med opstarten af controllingfunktionen Herunder har Forsvarsministeriets Interne Revision foreslået, at Forsvarets Materieltjeneste kan undersøge om den indgåede Service Level Agreement (SLA) med Forsvarets Koncernfælles Informatiktjeneste indeholder en mulighed for rekvirering af særlige rapportudtræk, som kan opfylde behovene for juridisk controlling Forsvarsministeriets Interne Revision har foreslået, at Forsvarets Materieltjeneste overvejer om det i DeMars systemmæssigt bør sikres, at det ikke er muligt at oprette en kontrakt i DeMars, uden at der skal tages stilling til udbudsform m.v Forsvarsministeriets Interne Revision har foreslået, at Forsvarets Materieltjeneste overvejer om complianceprogrammer bør gøres til forvaltningsgrundlag, som dermed sikres den fornødne gennemslagskraft i Forsvarets Materieltjenestes organisation. Forsvarsministeriets Interne Revision anser complianceprogrammer for væsentlige for den fremtidige juridiske støtte af Kapacitets Center Managers i regeloverholdelse ved materielanskaffelser Efter aftale har Forsvarsministeriets Interne Revision deltaget i møder med Juridisk Afdeling for at give sparring bl.a. om sammenhænge og forskelle i perspektiver for økonomisk -, regnskabsmæssig - og juridisk risikostyring i forbindelse med udbudsforretninger, og Forsvarsministeriets Interne Revision er fortsat til rådighed også i forhold hertil Delkonklusion på intern kontrol, oprettelse af juridisk controllingfunktion i I 2011 var der endnu ikke etableret en juridisk controlling funktion til sikring af regeloverholdelse ved materielanskaffelser. 124.Forsvarsministeriet Interne Revision vurderer, at Forsvarets Materieltjeneste med etableringen af en juridisk controlling sektion i 2012 er nået videre på vejen mod intern kontrol af regeloverholdelse, herunder også ved udbudsforretninger. 16

18 125. Sammenfattende vurderes, at den juridiske controlling på nuværende tidspunkt i opstartsfasen endnu ikke er etableret i en form, der har mulighed for at fungere som en effektiv intern kontrol, der kan forhindre, opfange og korrigere evt. fejl og mangler i regeloverholdelse ved materielanskaffelser, men Forsvarsministeriet Interne Revision finder det tilfredsstillende, at den juridiske controlling er oprettet, og at arbejdet med at forbedre denne fortsætter. 126.Forsvarsministeriets Interne Revision vurderer, at Juridisk Afdeling har overblik over den videre proces, og revisionen vil følge denne absolut positive udvikling i takt med, at den juridiske controlling udvikles og implementeres. 17

19 6 BILAG 1: UDBUDSTREKANT Kilde: Juridisk Afdeling, Forsvarets Materieltjeneste 18

20 19

21 7 BILAG 2: INDKØBSTRÆ Juridisk afdeling Komplekse anskaffelser DKK tærskelværdi Juridisk afdeling Civilkontrakt Indkøbsafdeling Indkøbsafdeling Rammeaftale sektion Rammeaftale Juridisk afdeling Hjemmelsnotat Dog særlig policy/ vejledning på udvalgte områder JA JA JA JA JA Rammeaftale eksisterer -FMT -(SKI) -NAMSA (over DKK 10 mio kontakt Juridisk afdeling) SKAL-aftaler NEJ Under tærskelværdi? DKK NEJ Traditionelt udbud? NEJ Gule eller røde undtagelser bruges? Forsvarsmateriel Materiel og services, der er specielt udformet eller tilpasset militære formål og bestemt til brug som våben, ammunition eller krigsmateriel NEJ Rammeaftale eksisterer -FMT -(SKI) -NAMSA (over DKK 10 mio kontakt Juridisk afdeling) SKAL-aftaler NEJ Under tærskelværdi? DKK NEJ Traditionelt udbud? NEJ Gule eller røde undtagelser bruges? JA JA JA JA Juridisk afdeling Komplekse anskaffelser DKK tærskelværdi Juridisk afdeling Civilkontrakt Indkøbsafdeling Indkøbsafdeling Rammeaftale sektion Rammeaftale Juridisk afdeling Hjemmelsnotat Dog særlig policy/ vejledning på udvalgte områder Version 1 Kilde: Juridisk Afdeling, Forsvarets Materieltjeneste 20

22 8 BILAG 3: BEDØMMELSESSKALA Forsvarsministeriets Interne Revision anvender følgende bedømmelsesskala: Meget tilfredsstillende: Vurderingen meget tilfredsstillende gives, hvis myndigheden har opfyldt alle væsentlige standarder, og der alene er basis for mindre forbedringer af ordensmæssig karakter Tilfredsstillende: Vurderingen tilfredsstillende gives, hvis myndigheden har opfyldt hovedparten af de væsentlige standarder, men der er enkelte områder, hvor der er basis for forbedringer Ikke helt tilfredsstillende: Vurderingen ikke helt tilfredsstillende gives, hvis myndigheden ikke har opfyldt flere af de væsentlige standarder. Der bør foretages forbedringer Ikke tilfredsstillende: Vurderingen ikke tilfredsstillende gives, hvis myndigheden ikke har opfyldt hovedparten af de væsentligste standarder. Der skal snarest foretages forbedringer 21

23 9 BILAG 4: DE FIRE REVISIONSEMNER Revisionen af statslige regnskaber består af: 1 - Regnskabets rigtighed: (finansiel revision) Efterprøve om regnskabet er rigtigt, hvilket betyder uden væsentlige fejl og mangler 2 - Dispositionernes lovlighed: (juridisk-kritisk revision) Efterprøve om de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med meddelte bevillinger (bevillingskontrol), love og andre forskrifter samt indgåede aftaler og sædvanlig praksis 3 - Årsrapporten: Sikre at der ikke ved gennemgangen af årsrapporten er fremkommet forhold, der giver anledning til at konkludere, at oplysningerne om mål og resultater i årsrapporten ikke er dokumenterede og dækkende 4 - Skyldige økonomiske hensyn: (forvaltningsrevision) Vurdere hvorvidt der er taget skyldige økonomiske hensyn ved forvaltningen af de midler og driften af de virksomheder, der er omfattet af regnskabet 22