Politianmeldelse af foreninger omfattet af folkeoplysningsloven

Transkript

1 Politianmeldelse af foreninger omfattet af folkeoplysningsloven Albertslund Kommune har ved af 19. september 2017 anmodet KLkonsulenterne om et notat om politianmeldelse af foreninger, som modtager tilskud efter folkeoplysningsloven. Henvendelsen er foranlediget af, at tre foreninger ifølge en revisionsrapport fra BDO har modtaget for meget i medlemstilskud i årene 2014 og Foreningerne indberetter medlemstal på en foreningsportal på I forbindelse med en revision af disse medlemstal, har foreningerne ikke kunnet dokumentere, at de indberettede medlemstal er i overensstemmelse med det faktiske antal medlemmer. Side 1 af 9 Kommunen har anmodet om, at notatet beskriver følgende: Hvornår kan/skal/bør kommunen politianmelde? Hvem i kommunen har kompetencen til at træffe beslutning om, at der skal foretages en politianmeldelse? o Kan medlemmer af et folkeoplysningsudvalg eller et samlet folkeoplysningsudvalg beslutte at politianmelde foreninger? o Referenceforholdet for et folkeoplysningsudvalg i forhold til økonomiudvalget bør et folkeoplysningsudvalg indstille over for et økonomiudvalg at navngivne foreninger politianmeldes? o Er det forvaltningen som anmelder eller er det formanden for udvalget eller er det efter aftale? Notatet er disponeret således: 1. Faktiske oplysninger fra Albertslund Kommune 2. Retligt grundlag 3. Vurdering 1. Faktiske oplysninger fra Albertslund Kommune Albertslund Kommune har i henhold til folkeoplysningsloven oprettet et folkeoplysningsudvalg og et idrætsråd. Det fremgår af notat af 7. september 2017; "Orientering om håndtering af tilbagebetalingskrav i forbindelse med ekstern revision af godkendte folkeoplysende foreninger" fra afdelingen for By, Kultur og Fritid, at tre foreninger ifølge en revisionsrapport fra BDO har modtaget for meget i medlemstilskud i årene 2014 og Det er oplyst, at folkeoplysningsudvalget som led i deres tilsynsopgave har foranlediget, at BDO foretog en revision af fem tilfældigt udvalgte foreninger, hvoraf der var bemærkninger til tre af disse foreninger. BDO's rapport er herefter sendt til afdelingen for By, Kultur og Fritid til videre behandling.

2 Afdelingen for By, Kultur & Fritid retter på denne baggrund henvendelse til de pågældende tre foreninger for på et møde at drøfte kravet om tilbagebetaling af det for meget udbetalte medlemstilskud. Det er oplyst, at én af foreningerne har foretaget tilbagebetaling af det for meget udbetalte beløb, hvorimod de økonomiske forhold vedrørende de to øvrige foreninger ikke er endelig afklaret. Med hensyn til opgavefordelingen mellem de politiske organer, fremgår det af 14 i Vedtægt for styrelse af de kommunale anliggender i Albertslund Kommune, marts 2015, at folkeoplysning, der ikke hører under folkeoplysningsudvalget varetages af Kultur-, Bevægelses- og Sundhedsudvalget. Side 2 af 9 Som eksempel på en sag på folkeoplysningsområdet, hvor der har været politisk forelæggelse (juni 2017), er vedtagelse af nye retningslinjer for medlemstilskud for foreninger omfattet af folkeoplysningsloven. Sagen blev efter forudgående høring af og behandling i folkeoplysningsudvalget behandlet i Kultur-, Bevægelses- og Sundhedsudvalget og efterfølgende i kommunalbestyrelsen. Kommunen har den 20. september 2017 telefonisk overfor KL's konsulenter oplyst, at der ikke er skrevne retningslinjer vedrørende kompetenceforholdet mellem kommunalbestyrelse, udvalg og forvaltning med undtagelse af personalesager, hvor der er udarbejdet en kompetencefordelingsplan, som fastsætter på hvilket niveau beslutninger skal træffes. Albertslund Kommune har vedtaget en folkeoplysningspolitik. Det fremgår bl.a. af punkt 6 i politikken, at folkeoplysningsudvalget har fået delegeret kompetencen fra kommunalbestyrelsen til at træffe beslutninger om godkendelse af foreninger, tilsyn med foreninger samt fordeling af tilskud og lokaler. Det er oplyst, at den daglige kontakt/sekretariatsbetjening af folkeoplysningsudvalget varetages af afdelingen for By, Kultur & Fritid. Det fremgår af notat af 18. september 2013, "Drejebog for valg til FOU/IR 2014", at folkeoplysningsudvalget består af 9 medlemmer, fire udpeget af kommunalbestyrelsen og fem udpeget af de folkeoplysende foreninger fordelt med 2 medlemmer fra den folkeoplysende voksenundervisning, 1 medlem fra Børne- og Ungeorganisationerne og 2 medlemmer fra øvrige foreninger. Valgperioden følger valget til kommunalbestyrelsen. 2. Retligt grundlag 2.1 Folkeoplysningsloven Der fremgår følgende af folkeoplysningslovens 1 35, stk. 2: "Kommunalbestyrelsen skal oprette et udvalg inden for den kommunale forvaltning med repræsentation for den virksomhed, der kan få tilskud efter kapitel 3, hvortil den kan henlægge sine opgaver i henhold til denne lov." 1 LBK nr. 854 af 11/07/2011 med senere ændringer; Lov nr af 13/12/2016

3 Kommunalbestyrelsen vedtager og offentliggør en politik for den folkeoplysende virksomhed i kommunen, jf. folkeoplysningslovens , stk. 2-udvalget (tidligere benævnt folkeoplysningsudvalget) har efter folkeoplysningslovens 35, stk. 1 udtaleret vedrørende fremtidige ændringer af kommunens folkeoplysningspolitik, om kommunens budgetforslag på folkeoplysningsområdet og om kommunens tilskudsregler på folkeoplysningsområdet. Kommunen kan oprette et eller flere 35, stk. 2-udvalg, som tilsammen udgør brugerindflydelsen i henhold til 35, stk. 1. Side 3 af 9 35, stk. 2 udvalget hører under den kommunale forvaltning, hvilket betyder, at de almindelige forvaltningsretlige og kommunalretlige regler om generel og speciel habilitet, partsrettigheder, tavshedspligt mv. gælder herfor. 2 Det forhold, at et 35, stk. 2-udvalg hører under den kommunale forvaltning medfører, at kommunalbestyrelsen ved delegation bevarer sin instruktionsbeføjelser. En meddelt delegation vil når som helst indholdsmæssigt kunne ændres eller helt tilbagekaldes af kommunalbestyrelsen. Da kommunalbestyrelsen fortsat er indehaver af kompetencen, vil denne såvel efter som uden klage eller anmodning om remonstration (ændring/ophævelse) kunne omgøre afgørelser, der er truffet i henhold til delegationen, i samme omfang som hvis kommunalbestyrelsen selv havde truffet dem. 35, stk. 2-udvalget har alene kompetence til at varetage de opgaver, der er eksplicit henlagt til udvalget efter folkeoplysningsloven, jf. 35, stk. 1 samt opgaver, som kommunalbestyrelsen har truffet beslutning om at delegere til udvalget med hjemmel i 35, stk. 2. Kommunalbestyrelsen har en række reaktionsmuligheder efter folkeoplysningsloven, hvis der fx er udbetalt for meget udbetalt tilskud eller loven ikke er overholdt: " 30. Kommunalbestyrelsen kan forlange, at beløb, der ikke er anvendt i overensstemmelse med loven og regler fastsat i medfør heraf, tilbagebetales eller modregnes i det kommende års tilskud. Kommunalbestyrelsen kan forlange de oplysninger meddelt, som er nødvendige for en vurdering af, om foreningen har opfyldt tilskudsbetingelserne. 31. Krav om tilbagebetaling af for meget udbetalt tilskud rettes mod foreningen. Stk. 2. Bestyrelsen hæfter personligt for det tilskud, som foreningen har modtaget efter denne lov, hvis tilbagebetalingskravet er opstået ved retsstridig handling eller undladelse, der kan tilregnes pågældende som forsætlig eller uagtsom. Bestyrelsens medlemmer hæfter i øvrigt ikke personligt for foreningens tilskud efter loven. 2 Folkeoplysningsloven med kommentarer, udarbejdet af KL, 4. udgave, 2015, side

4 32. Overholder en forening ikke loven eller de regler, der er fastsat i medfør heraf, kan kommunalbestyrelsen undlade både at yde tilskud og at anvise lokaler m.v. for en angiven periode." I lovbemærkningerne til den daværende 3 b 3 (nuværende 31, stk. 2), anføres det, at bestemmelsen præciserer, i hvilket omfang der kan gøres et personligt ansvar gældende overfor kredsen af personer (nuværende "bestyrelsen"). Der nævnes ikke noget om eventuel politianmeldelse i bemærkningerne. Der fremgår endvidere følgende af folkeoplysningslovens 33, stk. 5 4 : Side 4 af 9 "Kommunalbestyrelsen fører tilsyn med, at foreninger, der modtager tilskud eller anvises lokaler efter denne lov, overholder loven eller regler fastsat i medfør heraf. Kommunalbestyrelsen kan forlange hel eller delvis tilbagebetaling af udbetalt tilskud, standse udbetaling af tilskud eller tilbageholde udbetaling af tilskud helt eller delvis og fratage foreninger retten til at benytte allerede anviste lokaler, hvis foreningerne ikke overholder loven eller regler fastsat i medfør heraf, jf. dog stk. 7." Det fremgår bl.a. af lovbemærkningerne til 33, stk. 5, at det er den enkelte kommunalbestyrelse, der afgør, hvordan tilsynet med foreningernes overholdelse af loven og regler fastsat i medfør heraf nærmere skal tilrettelægges. Det fremgår videre, at reaktionsmulighederne svarer til de, som efter gældende ret kan anvendes, hvis kommunalbestyrelsen konstaterer, at en forening ikke har anvendt et allerede udbetalt tilskud i overensstemmelse med loven. Kommunalbestyrelsens reaktion vil skulle stå i et rimeligt forhold til karakteren af den manglende overholdelse af betingelserne i folkeoplysningsloven eller regler fastsat i medfør heraf (proportionalitet). 2.2 Kompetence/delegation Det følger af 2 i lov om kommunernes styrelse 5, at kommunalbestyrelsen er kommunens øverste myndighed. Kommunalbestyrelsen har således det overordnede ansvar for hele den kommunale virksomhed. Kommunalbestyrelsen er kompetent til at træffe afgørelse i enhver sag, som vedrører kommunen. Det forhold, at kommunalbestyrelsen er angivet som det kompetente organ i lovgivningen, indebærer ikke, at kommunalbestyrelsen er afskåret fra at overlade udøvelsen af sin kompetence til udvalg og den kommunale administration, medmindre andet er fastsat eller forudsat i lovgivningen, fx ved at kommunalbestyrelsen skal træffe beslutning i et møde. Det forhold, at 3 Forslag til Lov om ændring af lov om støtte til folkeoplysning; LSF 136, 1994/1 ( ) 4 Lov om ændring af folkeoplysningsloven og ligningsloven, LOV nr af 13/12/2016, 1, nr. 5 5 Lov om kommunernes styrelse med kommentarer af Hans B. Thomsen m.fl., DJØF, 2010, side 49 ff.

5 kompetence i lovgivningen er tillagt kommunalbestyrelsen, er således som udgangspunkt alene udtryk for, at opgaverne skal løses i kommunalt regi. 6 Det kan følge af en sags beskaffenhed, at behandlingen af sagen skal ske i kommunalbestyrelsen i et møde og således ikke kan overlades til et udvalg eller den kommunale administration. Dette kan være tilfældet i sager, der angår kommunalbestyrelsens egne forhold og sager, der på grund af deres betydning eller karakter i øvrigt i særlig grad forudsætter politisk behandling, bl.a. med den deraf følgende mulighed for eventuelle mindretal at tilkendegive en afvigende opfattelse. I tilfælde af delegation bevarer kommunalbestyrelsen ansvaret og kompetencen. Det er alene udøvelsen af kompetencen, som kan delegeres. Side 5 af 9 Kommunalbestyrelsen træffer beslutning om, hvordan den kommunale administration skal indrettes. Kommunalbestyrelsen kan træffe beslutninger om delegation til forvaltningen i alle tilfælde, hvor dette ikke er udelukket direkte eller forudsætningsvis i lovgivningen. Kommunalbestyrelsen fordeler sagsområder mellem de stående udvalg, mens økonomiudvalget har flere lovbestemte opgaver. Fordeling af typer af sager til de stående udvalg fremgår af kommunens styrelsesvedtægt. Det kan ikke fastlægges i styrelsesvedtægten på hvilket niveau kommunalbestyrelse, udvalg eller forvaltning beslutning i en sag skal træffes. De eneste regler om udvalgenes opgaver, som styrelsesvedtægten må indeholde, er dem, der angår fordeling af sagsområder mellem udvalgene. Beslutninger om på hvilket niveau en beslutning i bestemte typer af sager skal træffes, kan samles i en særlig kompetencefordelingsplan. Det er frivilligt for en kommune, om den vil have en kompetencefordelingsplan. 7 Kommunalbestyrelsen kan fastsætte regler om udvalgenes muligheder for at overlade beføjelser til forvaltningen. Herudover kan de stående udvalg foretage delegation til forvaltningen med undtagelse af sager, der vedrører udvalgenes egne forhold. Der vil i en kommune opstå sædvaner for, hvilke typer af beslutninger der skal forelægges kommunalbestyrelsen til afgørelse, og hvilke der er overladt til afgørelse i et udvalg eller forvaltningen efter (stiltiende) delegation fra kommunalbestyrelsen. 8 Hvis en sag om politianmeldelse forelægges til politisk beslutning, må det antages, at det vil være sædvanligt, at der sker forelæggelse for et fagudvalg inden eventuel forelæggelse for kommunalbestyrelsen. 6 Lov om kommunernes styrelse med kommentarer af Hans B. Thomsen m.fl., DJØF, 2010, side 55 ff. 7 Kommunestyret i Danmark af Morten Engberg, 4. udg., 2013, side Kommunestyret i Danmark af Morten Engberg, 4. udg., 2013, side 154

6 I de tilfælde hvor der er tale om en sag, der vedrører kommunens økonomiske forhold, kan der efter omstændighederne tillige være et krav om forelæggelse for økonomiudvalget, jf. styrelseslovens 18, stk Kommunalbestyrelse, økonomiudvalg, og stående udvalg er kollegiale organer. Det enkelte medlem har ikke nogen selvstændig kompetence til at agere på vegne af kommunen men kun gennem kommunalbestyrelses- /udvalgsbeslutninger. Dette gælder også for medlemmer af 35, stk. 2- udvalg efter folkeoplysningsloven Politianmeldelse Der fremgår følgende af retsplejelovens 742: "Anmeldelser om strafbare forhold indgives til politiet. Politiet iværksætter efter anmeldelse eller af egen drift efterforskning, når der er formodning om, at et strafbart forhold, som forfølges af det offentlige, er begået." Side 6 af 9 Der findes ikke en egentlig lovbestemmelse med undtagelse af det sociale område -, som forpligter en kommune til at foretage politianmeldelser. For statslige myndigheder følger det af cirkulære nr. 219 af 10. november , at alle lovovertrædelser begået af ansatte, og som enten omfattes af straffeloven, eller for hvilke der er foreskrevet frihedsstrafbør anmeldes til de strafforfølgende myndigheder. Der er tale om en tjenesteforpligtelse, som det vil være en tjenesteforsømmelse, ikke at efterleve. Det må antages, at kommuner, uanset cirkulæret efter sin ordlyd alene omfatter statslige myndigheder, ud fra det grundhensyn, der ligger bag cirkulæret, blandt andet om respekten for de offentlige myndigheder, også bør anmelde ansattes lovovertrædelser til politiet i et omfang svarende til, hvad der gælder for statslige myndigheder. Det følger formentlig heraf, at kommuner bør foretage politianmeldelse af mulige lovovertrædelser, i det omfang der er tale om forhold af den karakter, som beskrives i cirkulæret, det vil sige overtrædelser, som står i forbindelse med kommunen, og for hvilken der er foreskrevet frihedsstraf. På øvrige områder findes der ikke regler for kommunens forpligtelse til at foretage politianmeldelser. I forbindelse med beslutning om, hvorvidt der skal ske politianmeldelse, er kommunen bundet af de regler og principper, som i øvrigt gælder for den offentlige forvaltning. Kommunen skal således være opmærksom på, at den i forbindelse med politianmeldelse er bundet af de almindelige forvaltningsretlige principper om saglighed, proportionalitet og sagsoplysning, ligesom kommunen også er underlagt persondatalovens regler om videregivelse af personoplysninger. Politianmeldelse kan derfor kun foretages af kommunen, hvis det i det konkrete tilfælde vurderes at være sagligt og relevant. 9 Lov om kommunernes styrelse med kommentarer af Hans B. Thomsen m.fl., DJØF, 2010, side 197ff. 10 Kommunestyret i Danmark af Morten Engberg, 4. udg., 2013, side Cirkulære til samtlige Statsmyndigheder angaaende Anmeldelse til de strafforfølgende Myndigheder af Lovovertrædelser begået af Tjenestemænd og dermed ligestillede.

7 Krænkelse af økonomiske interesser har mange former. En hovedgruppe betegnes efter straffeloven; formueforbrydelser (kap. 28, ), dvs. handlinger der krænker formueinteresser. En undergruppe hertil er berigelsesforbrydelser, som er kendetegnet ved et forsæt til at bevirke en såkaldt "materiel formueforskydning" mellem to personer: vinding for den ene og et hertil svarende tab for den anden. Der kan fx nævnes underslæb ( 278), bedrageri ( 279) og mandatsvig ( 280). Der fremgår følgende af straffelovens 279: "For bedrageri straffes den, som, for derigennem at skaffe sig eller andre uberettiget vinding, ved retsstridigt at fremkalde, bestyrke eller udnytte en vildfarelse bestemmer en anden til en handling eller undladelse, hvorved der påføres denne eller nogen, for hvem handlingen eller undladelsen bliver afgørende, et formuetab. Side 7 af 9 Strafferammen for berigelsesforbrydelser herunder bedrageri - fremgår af straffelovens 285, stk. 1: "De i 276 og nævnte forbrydelser straffes med fængsel indtil 1 år og 6 måneder. I de i 283, stk. 2, nævnte tilfælde kan straffen såvel for skyldneren som for den begunstigede fordringshaver gå ned til bøde. I det tilfælde hvor de nævnte forbrydelser har særlig grov karakter er strafferammen op til 8 års fængsel, jf. straffelovens Vurdering Politianmeldelse I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt en kommune skal foretage politianmeldelse af en forening for fx misbrug af medlemstilskud, må det lægges til grund, at der ikke er lovregler, der forpligter kommunen hertil. En analogi i forhold til sager om ansatte kan tale for, at der også i andre sager, der har en vis grovhed, og hvor forseelsen således har et vist strafniveau bør ske politianmeldelse. Der kan fx være tale om misbrug af kommunale midler af et vist økonomisk omfang, og som vil være omfattet af en strafbestemmelse, som vil kunne indebære frihedsstraf. Nærværende sag handler efter det oplyste om, at foreninger har oplyst et for højt medlemstal i forhold til det faktisk dokumenterede antal medlemmer, hvorefter de har derfor fået udbetalt for meget i tilskud. Det er KLkonsulenternes vurdering det mulige strafbare forhold her vil være bedrageri efter straffelovens 279. Strafferammen for bedrageri er frihedsstraf indtil 1 år og 6 måneder. Det må antages, at kommunen i forbindelse med spørgsmål om politianmeldelse som udgangspunkt skal foretage en sagsoplysning af et sådant omfang, at det konkret kan vurderes, om det vil være sagligt og relevant at foretage politianmeldelse. Det kan dog ikke antages at være en forudsætning, at kommunen i komplekse sager til fulde kan foretage en vurdering af, hvilken straffebestemmelse den pågældende forseelse

8 henhører under og om gerningsindholdet er opfyldt. Dette er politiets opgave. Der kan endvidere være tale om sager, der har en sådan karakter, at kommunen ikke kan/bør foretage videre undersøgelser, da det efter omstændighederne vil kunne skade politiets muligheder for at efterforske sagen. Endelig kan der være sager, hvor der er rettet op på det pågældende forhold, og kommunen er holdt skadesløs. Her må kommunen ligeledes overveje, om det ud fra en samlet vurdering vil være sagligt, relevant og proportionalt at foretage en politianmeldelse. Det må lægges til grund, at såfremt kommunen under hensyn til de konkrete omstændigheder i en sag vurderer, at det vil være sagligt og relevant, vil kommunen kunne foretage politianmeldelse. Side 8 af 9 Kompetence/delegation Det må på baggrund af ovenstående lægges til grund, at der ikke i Albertslund Kommune er truffet eksplicit beslutning om kompetencefordeling i forhold til beslutninger om politianmeldelse af sager, herunder politianmeldelse af foreninger der får tilskud efter folkeoplysningsloven. Det forhold at der ikke foreligger en eksplicit beslutning fra kommunalbestyrelsen om at delegere kompetence til at politianmelde foreninger rejser spørgsmålet om, hvor kompetencen som udslag af en sædvane må antages at ligge. Det fremgår af ovenstående, at 35, stk. 2-udvalget afleder sin kompetence dels direkte af folkeoplysningsloven, dels af de beslutninger som kommunalbestyrelsen med hjemmel i folkeoplysningsloven har truffet om at delegere til udvalget. Udvalget har herudover som sådan ikke nogen selvstændig kompetence, da udvalget er en del af den kommunale forvaltning. Kommunalbestyrelsen har delegeret tilsynsopgaven i 33, stk. 5 til 35, stk. 2-udvalget. Udvalget har bedt BDO om at foretage en revision af tre foreninger. Afdelingen for By, Kultur og Fritid har på baggrund af oplysninger fra 35, stk. 2-udvalget om BDO's rapport om for meget udbetalt tilskud rettet henvendelse til de pågældende foreninger med henblik på at søge pengene tilbagebetalt, hvilket er én af de reaktionsmuligheder, der følger af 33, stk. 5. Det er KL-konsulenternes vurdering, at det forhold at 35, stk. 2-udvalget har fået delegeret kompetencen til at føre tilsyn med foreningerne ikke samtidig indebærer, at udvalget har en kompetence til at foretage politianmeldelse. Politianmeldelse er således ikke en af de reaktionsmuligheder, der er nævnt i folkeoplysningslovens 33, stk. 5. Da udvalgets kompetence ikke kan fortolkes udvidende, må der stilles krav om, at der foreligger en eksplicit delegation til udvalget, hvilket ikke er tilfældet. Det må antages tillige at følge heraf, at det har formodningen imod sig, at udvalget skulle have kompetencen ud fra en sædvanemæssig betragtning. Det er på denne baggrund KL-konsulenternes vurdering, at 35, stk. 2- udvalget ikke har kompetence til at foretage politianmeldelse af foreninger

9 under folkeoplysningsloven. Det enkelte medlem har heller ikke en sådan kompetence. Forvaltningen har en forpligtelse til at foretage en sagsoplysning i sager, hvor der rejses mistanke om, at reglerne for fx modtagelse af tilskud ikke er overholdt. 35, stk. 2-udvalget skal give de nødvendige oplysninger, som sætter forvaltningen (kommunalbestyrelsen) i stand til at vurdere, om foreningerne har opfyldt tilskudsbetingelserne, jf. folkeoplysningslovens 31. På denne baggrund kan forvaltningen foretage den krævede vurdering af, om det vil være sagligt, relevant og proportionalt at foretage politianmeldelse. Side 9 af 9 Det er på denne baggrund KL-konsulenternes vurdering, at det ud fra en sædvanemæssig betragtning vil være mest nærliggende at lægge til grund, at det er forvaltningen, der træffer beslutning om politianmeldelse i ikkekontroversielle sager. Såfremt afdelingen for By, Kultur og Fritid vurderer, at der grundet sagens omstændigheder bør træffes politisk beslutning om spørgsmålet om politianmeldelse, kan forvaltningen forelægge sagen for Kultur-, Bevægelses- og Sundhedsudvalget og i sidste ende kan sagen forelægges kommunalbestyrelsen. Da der er tale om økonomiske forhold kan der ligeledes blive tale om indhentelse af erklæring fra økonomiudvalget. Det gælder også, at ethvert medlem af kommunalbestyrelsen kan begære sagen behandlet i kommunalbestyrelsen.