Samlet høringsnotat for LRAIC prisafgørelser over mobil- og fastnet for 2018

Transkript

1 4. december 2017 Samlet høringsnotat for LRAIC prisafgørelser over mobil- og fastnet for 2018 Erhvervsstyrelsen sendte den 1. september 2017 og den 4. september 2017 udkast til prisafgørelse for hhv. mobil- og fastnet for 2018 med tilhørende LRAIC-modeller i høring. Høringsfristen var hhv. den 22. september 2017 og 25. september Erhvervsstyrelsen har til mobilnetprisafgørelsen modtaget høringssvar fra TDC og til fastnetprisafgørelsen fra Hiper, TDC, Telenor og Telia. Derudover har Erhvervsstyrelsen modtaget bemærkninger fra Europa-Kommissionen til begge prisafgørelsesudkast. Erhvervsstyrelsen har af hensyn til bemærkningerne til den fælles WACCberegningsmetode samlet høringssvarene i ét høringsnotat. Nedenfor gennemgås høringssvarene og Erhvervsstyrelsens bemærkninger hertil. ERHVERVSSTYRELSEN Dahlerups Pakhus Langelinie Allé København Ø Tlf Fax CVR-nr E-post erst@erst.dk ERHVERVSMINISTERIET 1. Europa-Kommissionens bemærkninger af hhv. 3. november 2017 (mobilnet) og 27. november 2017 (fastnet) til WACC Beregning af den risikofri rente Europa-Kommissionen understreger, at risikopræmien er et udtryk for det afkast, der overstiger den risikofri rente, og som investorerne kræver for at investere i en fuldstændig diversificeret portefølje af ordinære aktier. Erhvervsstyrelsen fastsætter den risikofri rente på grundlag af danske statsobligationer, mens styrelsen beregner en teoretisk (europæisk) risikopræmie. På grund af det tætte forhold mellem den risikofri rente og risikopræmien (hvor sidstnævnte er merafkastet i forhold til førstnævnte) synes det passende, at de to parametre beregnes på grundlag af samme geografiske område. Kommissionen finder derfor, at begge parametre kunne baseres på enten en teoretisk (europæisk) værdi eller på en landespecifik værdi med henblik på at sikre konsekvens. For Erhvervsstyrelsen ville valget af en europæisk værdi for den risikofri rente og risikopræmien være konsekvent med det forhold, at styrelsen har valgt at bruge Den Europæiske Centralbanks inflationsprognose for Euroområdet (i stedet for at bruge en national inflationsprognose).

2 2/9 Erhvervsstyrelsen fastholder sin metode til beregningen af den risikofri rente. Metoden er nærmere beskrevet i Erhvervsstyrelsen WACC-rapport. Erhvervsstyrelsen mener, at den risikofri rente, der anvendes i WACCberegningen, bør afspejle danske markedsforhold. Dette er tilfældet, da investeringerne, som er modelleret i LRAIC-modellerne, tager udgangspunkt i teleinfrastruktur beliggende i Danmark. Generelt har Erhvervsstyrelsens WACC-beregning et europæisk perspektiv, dog med en dansk vinkel, når det skønnes relevant. Det er på den baggrund, at Erhvervsstyrelsens har lagt danske markedsforhold til grund ved fastlæggelsen af den risikofri rente, idet en høj (lav) risikofri rente svarer til en høj (lav) risiko ved at investere i det givne land. Europa-Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen tillægger 40 basispoints i beregningen af den risikofri rente. Kommissionen anfører videre, at Erhvervsstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke er sikker på, om de historiske data og undersøgelser, der er brugt til at beregne risikopræmien for egenkapital, faktisk er baseret på overskydende egenkapitalafkast i forhold til 20- eller 10-årige statsobligationer (som ville retfærdiggøre tillægget). Kommissionen opfordrer Erhvervsstyrelsen til at kontrollere, at styrelsens kilder faktisk er baseret på 20-årige statsobligationer, før den tillægger de 40 basispoints. I Erhvervsstyrelsens WACC-rapport indgår historiske data fra DMS. Brattle Group påpeger, at DMS er baseret på 20-årige statsobligationer. På baggrund heraf vurderer Erhvervsstyrelsen, at data fra DMS skal pålægges 40 basispoint. Erhvervsstyrelsen anvender udover DMS også surveys til fastsættelsen af markedsrisikopræmien. Resultaterne fra surveyene er baseret på forventninger om markedsafkastet generelt. Imidlertid har Erhvervsstyrelsen ikke belæg for at vurdere at resultatet af disse skal behandles anderledes end den historisk beregnede markedsrisikopræmie. Anvendelse af en peer group til beregning af gearing, gældspræmie og beta Europa-Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen fremfører det argument, at det ville være mere passende at udlede gearing, gældspræmie og betaværdi på grundlag af en gruppe af EU-operatører end at forlade sig på danske operatører med en stærk markedsposition. Erhvervsstyrelsens argument er, at denne løsning stemmer bedre overens med princippet om en hypotetisk effektiv operatør, eftersom det kunne afspejle potentiel ineffektivitet kun at forlade sig på danske operatører 1. Kommissionen er 1 Erhvervsstyrelsen fremfører det argument, at risikoen og finansieringsbetingelserne for en dansk operatører bedre afspejles ved at basere udregningen af den risikofri rente på danske statsobligationer, som ifølge Erhvervsstyrelsen bedre afspejler de landespecifikke risici, der påvirker investorer på det danske marked.

3 3/9 enig i, at det kan inkorporere potentiel ineffektivitet kun at forlade sig på data fra operatører med en stærk markedsposition til at estimere disse parametre. Det er imidlertid uklart, om anvendelse af en gruppe EUoperatører (som kunne være lige så ineffektive) er en passende metode til at afhjælpe sådanne bekymringer. Endvidere kan der være iboende elementer af systemisk risiko hos operatører med en stærk markedsposition, der opfanges i deres betaværdi/gældspræmie/gearing (fx specifikke nationale efterspørgsels- og/eller udbudsbetingelser), som ikke kan opfanges af en gruppe EU-operatørers betaværdi/gældspræmie/gearing. Derfor kunne det når de relevante oplysninger er offentligt tilgængelige være hensigtsmæssigt at forlade sig på data fra danske operatører med en stærk markedsposition til at afspejle den underliggende risiko i deres drift mere nøjagtigt og dernæst sammenligne disse værdier med værdierne fra en gruppe EU-teleoperatører for at sikre, at de ikke afspejler potentiel ineffektivitet blandt danske operatører med en stærk markedsposition. Erhvervsstyrelsen fastholder sin metode med anvendelsen af en peer group til beregningen af gearing, gældspræmie og beta, som beskrevet i Erhvervsstyrelsen WACC-rapport. LRAIC modellerer et moderne telenet, som drives af en effektiv operatør. Teoretisk betyder det, at beregningen af WACC også bør inddrage oplysninger fra en effektiv operatør. For at afspejle en effektiv operatør og udjævne eventuel ineffektivitet inddrages data fra en række sammenlignelige selskaber, også kaldet en peer group. Som udgangspunkt anvender Erhvervsstyrelsen en peer group bestående af 14 europæiske teleselskaber fra 10 forskellige europæiske lande. Det betyder, at de datainput som anvendes i beregningen af parametrene, som udgangspunkt baseres på europæiske datakilder. Tilgangen med at anvende en peer group understøttes af de høringssvar, som Erhvervsstyrelsen har modtaget fra branchen. Risikopræmie på NGA Europa-Kommissionen beskriver, at Erhvervsstyrelsen foreslår at pålægge en risikopræmie på 2 procentpoint for tjenester baseret på næstegenerationsnet. Dette estimat er baseret på den væsentlige forskel, der er mellem kobber-/fiberdækning og -anvendelse, selv om det ikke er underbygget af en detaljeret finansiel analyse. Kommissionen finder, at det i denne situation ville være hensigtsmæssigt, at nogle rimelighedskontroller sikrede, at de estimerede WACC for næstegenerationsnettjenester og kobberbaserede tjenester stemmer overens med betaværdien for operatører med stærke markedsposition. Det er i den forbindelse sandsynligt, at fx en opdeling af operatørernes betaværdi som i den foreløbige analyse, som Erhvervsstyrelsen foretog i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger (der viste, at en risikopræmie på 2 procentpoint ville være rimelig), vil bidrage med brugbar information. Kommissionen opfordrer derfor

4 4/9 Erhvervsstyrelsen til at færdiggøre sin analyse og indføre resultaterne af den i den endelige foranstaltning. Erhvervsstyrelsen fastholder NGA-tillægget på 2 procentpoint for fiber uden for DONG-området. Tidligere har risikotillægget for NGA uden for DONG-området været på 1 procentpoint, men da der fortsat er stor forskel mellem fiberudrulning og -optag, vurderes det at udrulning af fiber fortsat er behæftet med større risiko end investeringer i andre infrastrukturer. Beregningsperiode for beta Europa-Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen bruger en seksårig gennemsnitsperiode til beregning af den risikofri rente, gældspræmien, gearing og risikopræmien for egenkapital, mens den anvender en treårig gennemsnitsperiode til beregning af betaværdien. Kommissionen mener, at det vil være mere passende også at anvende en seksårig gennemsnitsperiode til beregning af betaværdien. Det ville også sikre overensstemmelse med den metode, der anvendes til at beregne de andre parametre ved at ensrette den periode i den økonomiske cyklus, over hvilken alle parametre beregnes. Erhvervsstyrelsen anvender for nuværende WACC-beregning en beregningsperiode for beta på tre år. Det er korrekt, at Erhvervsstyrelsen for øvrige parametre anvender en seksårig beregningsperiode. Det er en omfattende proces at indhente årlig data for fordeling af omsætning for hhv. mobil- og fastnet. Herudover har Erhvervsstyrelsen foretaget stikprøver af udfaldet ved at øge beregningsperioden til de tilsvarende seks år og fundet, at dette ikke påvirker resultatet betragteligt. Erhvervsstyrelsen udbygger beregningsperioden for hver opdatering af WACC en, til beregningsperioden er seks år. Opsplitning af beta Europa-Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen har fundet det hensigtsmæssigt at skønne særskilte betaværdier for fastnet og mobilnet frem for at tage en integreret operatør som udgangspunkt. Erhvervsstyrelsen mener, at en sådan betaopdeling er hensigtsmæssig, eftersom de systemiske risici for levering af tjenester i fastnet og mobilnet er forskellige. Skønt Kommissionen i princippet ikke modsætter sig Erhvervsstyrelsens tilgang, bemærker Kommissionen dog, at den specifikke metode, som Erhvervsstyrelsen anvender for at fastsætte særskilte betaværdier, er baseret på en regressionsanalyse, som ikke er statistisk signifikant. Kommissionen er af den opfattelse, at den manglende statistiske signifikans af den metode, som Erhvervsstyrelsen har anvendt, giver anledning til en vis tvivl om resultaterne af betadisaggregeringen.

5 5/9 I lyset heraf mener Kommissionen, at Erhvervsstyrelsen kunne have vedlagt sin analyse en alternativ betadisaggregeringsvurdering, som kunne have gjort Erhvervsstyrelsens analyse mere pålidelig. Erhvervsstyrelsen kunne i denne henseende have set på virksomheder i Danmark med lavere systemiske risici (f.eks. vand- eller energiselskaber) og tjekket deres aktivbetaværdier mod værdien anvendt til at bestemme WACC for TDC's eksisterende tjenester. Til trods for den manglende statistiske pålidelighed af Erhvervsstyrelsens betadisaggregeringsanalyse mener Kommissionen, at analysen af TDC's egen aktivbetaværdi i perioden , som viser en aktivbetaværdi, der i høj grad er lig den værdi, der er anvendt i Erhvervsstyrelsens WACCberegning for eksisterende tjenester, underbygger begrundelsen for at anvende de foreslåede aktivbetaværdier. Erhvervsstyrelsen noterer sig Europa-Kommissionens bemærkninger og fastholder en opsplittet beta-værdi for hhv. mobilnet og fastnet. Dette er nærmere beskrevet i Erhvervsstyrelsen WACC-rapport. 2. Europa-Kommissionens bemærkninger til mobilnetprisafgørelsen Anvendt teknologi i modellen Europa-Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsens nuværende omkostningsmodel ikke tager hensyn til moderne teknologier som f.eks. 4G, eftersom modellen blev udarbejdet i , da 4G ikke var særlig udbredt. Kommissionen noterer sig Erhvervsstyrelsens beslutning om at vente med den fuldstændige ajourføring af sin omkostningsmodel, til EU- Kommissionen er færdig med at revidere henstillingen om termineringstakster og til der er vedtaget den europæiske kodeks for elektronisk kommunikation for at sikre, at den ajourførte model stemmer overens med de nye regler. Kommissionen anerkender endvidere, at Erhvervsstyrelsen ikke desto mindre har ajourført en række vigtige parametre i den gældende omkostningsmodel, nemlig for at tage hensyn til netværksdeling mellem to operatører, teknologisk migrering (begrænset til 2G og 3G), trafikmængder, befolkningstal, inflation og WACC. I forbindelse med sag DK/2016/1901 argumenterede Erhvervsstyrelsen for, at en ajourføring af den gældende rene BU-LRIC-model med moderne teknologier ville have en begrænset indvirkning på prislofterne for mobilnettermineringstakster. Til trods herfor bemærker Kommissionen, at det i henstillingen om termineringstakster fastsættes i punkt 4, at omkostningsmodellen bør være baseret på effektive teknologier, som er tilgængelige inden for den tidsramme, som modellen omfatter (dvs. markedsundersøgelsesperioden).

6 6/9 Kommissionen finder, at det kan påvirke de estimerede omkostninger til terminering af mobilopkald at udelade moderne teknologier fra udformningen af nettet i omkostningsmodellen. F.eks. kan inkludering af 4G-teknologier påvirke, hvilke radiofrekvenser der tages i betragtning, og hvilke omkostninger til udstyr, som en hypotetisk effektiv operatør ville have, faktorer, som alle indgår i BU-LRIC-modellen. Kommissionen opfordrer i lyset af ovenstående Erhvervsstyrelsen til at overveje at inkludere relevante teknologiske udviklinger, f.eks. anvendelsen af 4G, i BU-LRIC-modellen snarest muligt. Erhvervsstyrelsen har noteret sig Kommissionens bemærkninger. Erhvervsstyrelsens LRAIC-mobilnetmodel blev revideret senest i , hvor 4G teknologi ikke var vidt udbredt. Modellen er således baseret på 2G og 3G teknologi. En modelrevision er en lang og ressourcekrævende proces for både branchen og Erhvervsstyrelsen, idet en revision formentligt tager op mod halvandet år og involverer branchen, der vil skulle indlevere en lang række oplysninger og data. Udsigten er således, at igangsættes en revision i dag, vil denne optimistisk set være klar til prisafgørelsen gældende for 2019 og realistisk først i Erhvervsstyrelsen vurderer løbende behovet for en eventuel revision af LRAIC-mobilnetmodellen. 3. Europa-Kommissionens bemærkninger til fastnetprisafgørelsen Engrosprisstigninger Europa-Kommissionen bemærker, at priserne for de fleste engrosadgangsprodukter stiger med % som følge af den ajourførte LRAICmodel. Selv om nogle af prisstigningerne kan henføres til stigningen i værdien af WACC, kan en stigning på 3-8 % (afhængigt af det specifikke adgangsprodukt) henføres til nedgangen i det samlede antal aktive linjer (herunder kobber, koaksial og fiber). Med andre ord skyldes stigningen i enhedsomkostningerne mindskede stordriftsfordele på grund af nedgangen i antallet af aktive linjer. Kommissionen anerkender, at Erhvervsstyrelsen medtager alle aktive linjer, som anvendes af TDC (dvs. kobber, koaksial og fiber), hvilket er i overensstemmelse med det grundlæggende princip om et enkelt effektivt net til kobber og næstegenerationsnetadgang i henstillingen om bl.a. ikkediskrimination og omkostningsmodellering. På baggrund af ovenstående opfordrer Kommissionen Erhvervsstyrelsen til at overveje, om det kan være hensigtsmæssigt at ajourføre yderligere parametre i sin omkostningsmodel. For eksempel kunne årlige besparelser

7 7/9 på udgifter til udstyr og andre effektivitetsgevinster (f.eks. arbejdsomkostninger og andre driftsomkostninger) kompensere yderligere for eventuelt øgede enhedsomkostninger som følge af mindskede stordriftsfordele. Kommissionen ville forvente, at man med effektivitetsgevinster i princippet ville kunne undgå nogensinde at øge engrosadgangspriserne, som så igen kunne medføre højere detailpriser for tjenester, som bygger på disse input. Erhvervsstyrelsen har noteret sig Europa-Kommissionens bemærkninger. 4. Branchens bemærkninger til mobilnetprisafgørelsen Fejl i datainput TDC finder det uklart, om prisafgørelsen gældende for 2017 står til ændring eller ej, jf. beskrivelsen af de korrigerede datamængder i det vedlagte notat Korrektion af datamængde i LRAIC-mobil afgørelse. Efter TDC s opfattelse har korrektionen af datamængder endvidere påvirket modelberegningen og ikke prisafgørelsen for Prisafgørelsen gældende for 2017 står ikke til ændring. Som beskrevet i notatet Korrektion af datamængde i LRAIC-mobil afgørelse er Erhvervsstyrelsen blevet opmærksom på, at der var en fejl i dataindberetningen, som lå til grund for prisafgørelsen gældende for Samtidig er det dog Erhvervsstyrelsens vurdering, at fejlen har haft begrænset betydning for modelberegningen og dermed prisafgørelsen for Derfor har Erhvervsstyrelsen vurderet, at prisafgørelsen for 2017 ikke skal ændres med tilbagevirkende kraft. WACC-beregningen TDC beder Erhvervsstyrelsen bekræfte, at WACC-værdien, som anvendes i udkastet til prisafgørelse på mobilnetmarkedet, ikke opdateres i den endelige prisafgørelse. Erhvervsstyrelsen bekræfter, at WACC-værdien ikke opdateres inden den endelige prisafgørelse. Dette fremgår også af side 11 i Endelig rapport om revidering af WACCberegningen for telemarkedet i Danmark 2 under overskriften WACCberegning for mobilnet og fastnet foretages én gang årligt. TDC anfører, at der er en fejl i udvælgelsen af data i betaberegningen, som fremgår af Bilag 2 - WACC beregning, Fejlen skyldes, at den første række i de udvalgte observationer ikke indgår i beregningen. 2

8 8/9 Erhvervsstyrelsen er enig med TDC og har korrigeret fejlen. Korrektionen betyder, at det beregnede beta for mobilnettet ændrer sig fra 0,8909 til 0,8819 hvilket dog ikke ændrer den samlede vurdering af niveauet for beta. Erhvervsstyrelsen fastholder således en betaværdi på 0,9 for mobilnettet og dermed termineringsprisen. 5. Branchens bemærkninger til fastnetprisafgørelsen Prisstigningernes betydning for konkurrencesituationen Telenor og Telia påpeger, at engrosprisstigningen som følge af den nye WACC-beregningsmetode svækker konkurrencen, især på kobberplatformen, og at stigningen kan være med til at styrke TDC s markedsposition yderligere. Selskaberne finder således, at konklusionerne fra de seneste markedsafgørelser for engrosmarkederne 3a og 3b af 17. august 2017 ikke længere er retvisende. Erhvervsstyrelsen er ikke enig i, at markedsafgørelserne ikke længere er retvisende. Erhvervsstyrelsen har i markedsafgørelserne pålagt TDC en prisklemmeforpligtelse på bl.a. kobberprodukter. Prisklemmeforpligtelsen betyder, at der skal der være sammenhæng mellem TDC s engros- og detailpriser på bredbåndsprodukter. Vælger TDC at hæve engrospriserne, skal TDC s detailpriser fortsat være på et niveau, der giver andre selskaber mulighed for at konkurrere. Overgangsordning for engrosprisstigninger Hiper, Telenor og Telia anmoder om, at der indføres en overgangsordning for ikrafttræden af engrosprisstigningerne. Selskaberne begrunder dette med, at engrosprisstigningen er ekstraordinær, og at Erhvervsstyrelsen med hjemmel i priskontrolbekendtgørelsen 3 kan anvende en overgangsordning. Erhvervsstyrelsen finder det ikke retvisende at anvende en overgangsordning. Omkostningsberegningen i LRAIC-modellen afspejler omkostningerne for at etablere og drive et effektivt net, herunder et rimeligt afkast af investeringen. Dermed sikrer maksimale engrospriser, som følger LRAICmodellens omkostningsberegning, at TDC får omkostningsdækning ift. LRAIC-omkostningerne samt korrekte investeringsincitamenter i branchen. Hvis der indføres en overgangsordning, vil den maksimale engrospris i perioden ligge under det LRAIC-fastsatte niveau, så TDC ikke opnår 3 Bekendtgørelsen nr. 385 af 27. april 2011 om priskontrolmetoder

9 9/9 omkostningsdækning i henhold hertil, ligesom det kan have negativ effekt på investeringerne. Det er korrekt, at Erhvervsstyrelsen i særlige tilfælde kan anvende en overgangsordning. En sådan overgangsordning blev anvendt, da prisreguleringen SMS-terminering samt Hi3G s mobilnetterminering trådte i kraft. Dengang var der imidlertid tale om overgangen fra en højere, ureguleret engrospris til en lavere, reguleret engrospris. Selskaberne opnåede dermed omkostningsdækning ift. LRAIC-omkostninger igennem hele overgangsperioden. Det skal yderligere bemærkes, at Erhvervsstyrelsen ligeledes fravalgte at anvende en overgangsordning ved prisafgørelsen for 2015, som er den første prisafgørelse baseret den nuværende LRAIC-model. I denne prisafgørelse faldt flere af engrospriserne markant. Eksempelvis blev engrosprisen for kobber BSA uden samproduktion reduceret med omkring 40 pct. WACC-beregningen TDC har gjort Erhvervsstyrelsen opmærksom på en fejl i beta-beregningen i vedhæftede WACC-beregning. Den første række indgår ikke i regressionen af beta, men opfattes af Excel som etiketter på de estimerede koefficienter. Etiketterne i cellerne B67 og B68 i fanen Beta er således talværdier og bør indgå som observationer. Erhvervsstyrelsen er enig med TDC og har korrigeret fejlen. Korrektionen betyder, at det beregnede beta for fastnet stiger fra 0,4596 til 0,4846. Det ændrer dog ikke på Erhvervsstyrelsen samlede vurdering af niveauet for beta-værdien. Erhvervsstyrelsen fastholder derfor en betaværdi på 0,5 for fastnet. Dermed har korrektionen ikke indflydelse på de endelige engrospriser. Deregulerede tjenester TDC har påpeget inkonsistens i prisafgørelsesteksten i forbindelse med dereguleringen af forskellige engrosprodukter. Erhvervsstyrelsen har gennemgået prisafgørelsesteksten efter TDC s bemærkninger og foretaget de nødvendige konsekvensrettelser. Det betyder konkret, at referencer til Ethernet transport er fjernet fra side 2, første punkt samt i overskriften i tabel 16, og at reference til kabel-tv på side 3 samt i tabel 13 er fjernet. Derudover er ydelsen Multipleksering af terminerende segment af faste kredsløb fjernet. Endeligt er navnet for ydelsen Annulleringsgebyrer pr. fiberpar i tabel 15 tilrettet, så den afspejler dereguleringen af kabelrør.