NOTAT Økonomimodel der understøtter inklusion

Transkript

1 NOTAT Økonomimodel der understøtter inklusion supplerende samle-notat til møde den 18. februar februar 2013 Sagsbehandler: GBA Dok.nr.: 2012/ Børne- og Ungestaben Dette notat er en sammenfatning af de to tidligere notater om inklusionsunderstøttende økonomimodel. Målet er en samlet fremstilling af modellens elementer. Herudover gives der i notatet en besvarelse af en række konkrete spørgsmål, som er rejst i forbindelse med drøftelserne af modellen. Notatet indeholder derfor følgende afsnit: Hvorfor ny økonomimodel? Den grundlæggende idé bag modellen Modellens hovedelementer Overgangsordning for indførelse af ny økonomimodel Udfordringer for Skolen på Duevej og Skolen på la Cours Vej Spørgsmål og svar Data bag modellen (detaljering af baggrunden for modellens indretning) Hvorfor ny økonomimodel? Kommunernes Landsforening og regeringen har aftalt, at 96% af skoleeleverne i 2015 skal være inkluderet i den almene undervisning, og at eksklusionsgraden til udvidede specialundervisningstilbud dermed skal reduceres til 4%. Frederiksberg Kommune har med budget 2013 tilsluttet sig denne målsætning jf. budgetaftalen: Den inkluderende folkeskole Forligspartierne er enige om, at flere børn skal inkluderes i den almene undervisning. Målet er, at 96 pct. af folkeskolens elever undervises i et alment undervisningstilbud. Der skal derfor udvikles en sammenhængende strategi for inklusion, som vil rumme mål for konkrete nye undervisningstiltag, udvikling af støttefunktioner som PPR og AKT-lærere samt efteruddannelse for lærere og pædagoger. KL, Undervisningsministeriet og Finansministeriet udgav i 2010 rapporten Specialundervisning i folkeskolen veje til en bedre organisering og styring, hvor en af de centrale

2 anbefalinger er, at der indføres inklusionsfremmende styringsmodeller. Konkret foreslås det (s. 25, forslag 3) at: Kommunerne i højere grad lader skolerne betale en del af udgifterne til de elever, der henvises til segregerede tilbud som følges af en forudgående øget decentralisering af budgettet. Det er i den forbindelse afgørende, at taksterne sættes på et niveau, som understøtter øget inklusion, men samtidig ikke medfører en uhensigtsmæssig økonomisk sårbarhed for særligt mindre skoler. Det må forventes, at en økonomimodel med en incitamentsstruktur der understøtter øget inklusion vil være et godt redskab i fht. opfyldelsen af de politiske målsætninger om 96% inklusion. Den grundlæggende idé bag modellen Hovedprincippet i den nye økonomimodel er en pengene følger barnet -model. Modellen indebærer, at den eksisterende økonomiske pulje til specialtilbud som udgangspunkt fordeles ud til skolerne efter nærmere definerede retningslinjer. Skolerne skal efterfølgende afholde en betalingstakst til specialskolerne. Alternativt kan skolerne for de tildelte midler iværksætte inkluderende indsatser, og således undlade at visitere elever til specialundervisning i samme omfang som tidligere. Målet er, at der udvikles og iværksættes lokale inkluderende tilbud, som forskyder specialundervisningen fra de segregerede tilbud til den almindelige folkeskole. Altså at lave flere mellemtilbud der placerer sig mellem de nuværende helt segregerede specialtilbud og nuværende folkeskoletilbud. Dette er i overensstemmelse med anbefalingerne i førnævnte rapport fra KL, Undervisningsministeriet og Finansministeriet, ligesom det vil betyde at det danske mønster for specialundervisningstilbud kommer til at ligne fx det svenske og finske mønster. Dvs.: Først fordeles de penge, som er afsat til specialundervisningstilbud (A-spor, C-spor, Spor 2 samt Ungegrupperne) ud til skolerne efter en fordelingsnøgle. Derefter bruger den enkelte skole pengene til enten a) at iværksætte lokale inklusionstiltag, eller b) at betale for pladser i specialtilbuddene. Den enkelte skole får hermed økonomisk mulighed for at udvikle inkluderende tiltag, og får indblik i og forståelse for de udgiftsmæssige konsekvenser af eksklusion til specialtilbud. 2

3 Grafisk fremstilling af modellen: Ca. 39 mio. kr. fordeles blandt skolerne. I snit ca. 4 mio. til hver skole. Skolen iværksætter lokale inklusionstiltag for pengene. Skolen betaler for pladser til ekskluderede elever. Succesfuld inklusion lokalt => større lokalt råderum. Mangelfuld inklusion lokalt => mindre lokalt råderum. Der opereres med en overgangsordning, således at også skoler som pt. ekskluderer relativt mange elever får muligheder for at udvikle lokale inklusionstiltag. Hensigten er, at skoler som pt. ekskluderer relativt mange elever kommer på niveau med de øvrige skoler, og at skolevæsenet som helhed ekskluderer færrest mulige for herved at opfylde 96%-målet. Modellens hovedelementer Pengene ud på skolerne: Den samlede pulje af økonomi (ca. 39 mio. kr.) til de udvalgte specialtilbud deles ud til skolerne. Dvs. at alle skoler på forhånd får et antal millioner kr. ekstra i deres budget. Disse midler skal anvendes til to formål: 1. : At betale for de pladser i de udvalgte specialundervisningstilbud som skolerne henviser børn til, og 2.: at finansiere inklusionstiltag på egen skole. Fordeling af pengene: Den samlede økonomi fordeles mellem skolerne på baggrund af to faktorer: a.: antallet af 6-15 årige i skoledistriktet og b.: andelen af elever fra familier med lav uddannelse og lav indkomst. De to socio-økonomiske faktorer anvendes, fordi der er forskningsmæssig belæg - og også lokal erfaring - for, at elever med denne baggrund har en forhøjet sandsynlighed for at få behov for specialundervisning. I dette notat beskrives også en model, hvor midlerne alene fordeles efter elevtal uden hensyntagen til socio-økonomiske forhold. Takster for specialtilbud: Der er udregnet takster for de forskellige udvalgte specialtilbud for så vidt angår de elevrelaterede udgifter. Dvs. der fastsættes en pris pr. plads i fx C- 3

4 spor osv. Det er denne pris skolerne betaler for at få henvist et barn til specialtilbud. Når barnet returnerer til den almindelige folkeskole, eller af andre grunde stopper i specialtilbuddet, så har folkeskolen ikke længere udgiften og kan dermed bruge pengene på egen skole. Fx koster en plads på spor 2 på Skolen ved Nordens Plads i indskolingen kr. om året, og en plads i C-sporet på mellemtrinnet kr. årligt. Overgangsordning: Der laves en overgangsordning, således at ingen skoler starter med at stå i underskud, ligesom ingen skoler starter med at få tilført store mængder af ressourcer. Efterhånden som inklusionstiltagene får effekt, vil skolerne få et større økonomisk råderum. Herudover vil overgangsordningen sikre, at alle skoler tilføres midler til at komme godt fra start i forhold til at få etableret metoder og arbejdsgange til en målrettet inklusionsindsats. For den enkelte skole er opgaven derfor at bringe sine eksklusionsomkostninger på niveau ved at inkludere flere børn i almenundervisningen. Der er ikke tale om, at skolen skal aflevere penge, men om at skolen skal sikre, at de allerede fordelte midler anvendes lokalt frem for at blive brugt til at finansiere pladser på specialskole eller i specialklasserækker. Udslusningstakst: Såfremt en elev i en specialklasserække (A-spor, C-spor) udsluses fra specialklasse til almen klasse på den skole, hvor specialsporet er placeret, så modtager denne skole det første år betaling fra hjemskolen svarende til halvdelen af taksten til specialsporet. På den måde sikres det, at skoler med specialklasserækker ikke belastes af for mange udslusede børn/unge. Udslusningstaksten vil gælde i alle de tilfælde, hvor en elev udsluses fra et specialtilbud til en anden skole end hjemskolen. Såfremt inklusionsindsatsen bærer frugt, således at færre børn ekskluderes til særlige tilbud, vil alle folkeskoler opleve at få flere ressourcer i dagligdagen. Der evalueres løbende på modellen, så der kan ske tilpasninger. På sigt forventes der at være mulighed for at reducere i den totale økonomi til specialtiltag ved fx at mindske eller helt fjerne demografireguleringen, men i de første år vil der være behov for økonomi til at udvikle og drifte inkluderende tiltag på de enkelte skoler. Sammenfatning af forslag til ny økonomimodel Herunder følger en kort opsamlende beskrivelse af forslaget til ny økonomimodel: Den økonomiske ramme for den nye økonomimodel er opgjort som budgettet til de elevtalsafhængige udgifter på de udvalgte tilbud; A-sporet på Lindevangskolen, C- sporet på Søndermarkskolen, Ungegrupperne på Tre Falke Skolen og spor 2 på Skolen ved Nordens Plads. 4

5 Fra den økonomiske ramme reserveres 1,5 mio. kr. til pulje til opfyldning ved holdstørrelser under max., samt et nærmere defineret beløb til Frederiksberg Ny Skole og Tre Falke Skolen. Den resterende del af den økonomiske ramme fordeles til skolerne ud fra kriterierne andel af det samlede antal 6 15 årige børn i distriktet og andel af de definerede socioøkonomiske faktorer, hvor de socioøkonomiske faktorer vægter 75 % og andel af det samlede børnetal vægter 25 %. Skolerne kan for de tildelte midler iværksætte inkluderende indsatser, således at der forventeligt vil blive visiteret færre elever til specialtilbuddene i de kommende år. For de elever, der bliver visiteret til specialtilbud omfattet af den nye økonomimodel, skal skolerne betale den beregnede takst. Overgangsordning for indførelse af ny økonomimodel Af hensyn til skolernes mulighed for gradvist at tilpasse sig den foreslåede model, er det vigtigt at skolerne sikres en overgangsordning. Det skyldes først og fremmest, at hovedparten af de elever, der allerede i dag modtager specialundervisning, vil skulle fortsætte i det eksisterende undervisningstilbud. Skolernes mulighed for at påvirke antallet af elever, der er visiteret til specialtilbud, er således begrænset ved modellens indførelse. Det kan i den forbindelse nævnes, at den betalingsberettigede skole ikke i alle tilfælde har haft indflydelse på, hvilke distriktselever, der er blevet visiteret til et specialtilbud, fx fordi visitation kan være sket inden skolestart. Det er imidlertid et vilkår, der gælder for alle skoler. Da skolernes mulighed for at påvirke antallet af visiterede elever er begrænset i starten, men gradvist øges, foreslås en overgangsordning, hvor effekten af den foreslåede model indføres gradvist over en 4-årig periode. En skole som står til enten at få eller afgive kr. i forhold til skolens nuværende økonomi, vil således påvirkes med kr. i det første år, kr. i det andet år, kr. i det tredje år og først derefter med den fulde virkning på kr. Da overgangsordningen gælder uanset om en skole står til at vinde eller tabe på den nye økonomimodel, kan overgangsordningen siges at være en form for omfordeling fra de skoler, der allerede i dag i stort omfang inkluderer børnene i almenundervisningen, til de skoler, der i særlig grad har brug for en omstillingsperiode i forhold til at inkludere flere børn i almenundervisningen. Med den foreslåede model og den foreslåede overgangsordning, vil hovedparten af skolerne have økonomisk fordel af ændringen i det første år, mens to skoler som udgangspunkt vil opleve et økonomisk tab ved modellens indførelse, såfremt de ikke udvikler en praksis der bringer dem på niveau med de øvrige skoler. Det drejer sig om Skolen på Duevej og Skolen på La Cours Vej. På baggrund af indmeldingerne fra skolelederne er der generelt ønske om, at ingen skoler skal opleve et økonomisk tab ved modellens indførelse. Overgangsordningen skal således medvirke til, at der ikke er skoler der belastes økonomisk af modellen i det før- 5

6 ste år. Det kan nævnes, at både Skolen på Duevej og Skolen på La Cours Vej har flere distriktselever, som er visiteret til specialtilbud, men som efter det første år vil være gået ud af 9. klasse, og dermed ikke længere vil medføre en udgift for skolen. Ud over den generelle overgangsordning, hvor modellens virkning gradvist indfases over fire år, og ud over den særlige kompensation til de to skoler i det første år, tilføres skolerne midler til at komme godt fra start i forhold til at få etableret metoder og arbejdsgange til en målrettet inklusionsindsats. Finansieringen af den målrettede inklusionsindsats sker indenfor rammerne af den foreslåede overgangsordning. Dette er muligt, da modellen som nævnt betyder, at hovedparten af skolerne skal tilføres midler. Da de skoler der skal tilføres midler ligeledes skal afvente den fulde indfasning af modellen, frigives der midler som følge af overgangsordningen. De midler der bliver tilbage som følge af overgangsordningen, vil blive fordelt på skolerne til en særlig inklusionsindsats. Alle skoler sikres et minimumsbeløb til denne indsats. Udfordringen for Skolen på Duevej og Skolen på la Cours Vej To skoler markerer sig ved at have en særlig høj andel af børn henvist til specialtilbud. Skolen på Duevej og Skolen på La Cours Vej. Især disse to skoler er derfor udfordret af forslaget til ny økonomimodel, idet de i løbet af den treårige overgangsperiode skal iværksætte inklusionstiltag for at bringe deres eksklusionsgrad på niveau med de øvrige skoler. Alle skoler skal endvidere arbejde med at øge inklusionsgraden. Hensigten med den treårige overgangsperiode er derfor dels at sikre, at ingen skoler starter ud med et underskud, dels at sikre at alle skoler sikres midler til at kunne arbejde med en målrettet inklusionsindsats for derved at øge inklusionen. Det understreges, at regneeksemplerne i dette notat netop er eksempler baseret på indeværende års budgetramme og antal børn i specialtilbud. Den konkrete fordeling til skoleåret vil være anderledes. Dels vil en række børn være stoppet i specialtilbud (afsluttet skolegang), dels vil den igangværende fokus på inklusion forhåbentlig have medført en lavere eksklusionsgrad generelt. Dette vil stå klart, når visitationerne til specialtilbud er afsluttet i løbet af foråret Herefter vil den konkrete fordeling af midler kunne udarbejdes og evt. tilpasses. Spørgsmål og svar I forbindelse med Undervisningsudvalgets drøftelser er der blevet rejst en række konkrete spørgsmål, som hermed søges besvaret: Spørgsmål 1: Der ønskes en forklaring af pengestrømmen, så man kan se hvor pengene kommer fra krone til krone og hvordan de bruges i dag. Kommer der flere penge i spil end ellers? 6

7 Svar 1: Der kommer ikke flere penge i spil end tidligere. De ca. 39 mio. kr. er det budget der allerede på nuværende tidspunkt anvendes til finansiering af specialtilbuddene omfattet af modellen( jf. tabel 1 i nedenstående afsnit om data bag modellen). Den forskel man kan se i tabellerne over fordelt økonomi (se fx tabel 8 og 9 i nedenstående afsnit om data bag modellen) mellem fordeling ved den nye model og udgifter pr. 5/ dækker over: Inklusionsbeløb afsat til Tre Falke Skolen og Frederiksberg Ny Skole, som ikke har skoledistrikter der kan beregnes på samme måde som de andre skolers. Beløb afsat til at dække udgiften til lærere på de specialundervisningshold, hvor der ikke bliver fyldt op (fx kun visiteret 5 børn mens der er plads til 7 på holdet), men hvor der stadig er brug for fuld lærernormering. Denne pulje dækker over hovedparten af differencen. Der er en difference mellem planlægningsgrundlaget (forårets ressourceudmelding til A-spor, C-spor, Spor 2 Nordens Plads samt Ungegrupperne på Tre Falke Skolen) og de realiserede udgifter pr. 5. september Disse midler anvendes til at finansiere pladser til de elever, som visiteres i løbet af året, idet skolerne som hovedregel ikke får tilført ekstra midler, selvom der kommer enkelte nye børn til et givent specialtilbud. Det klares indenfor eksisterende normering. Data fremgår af skema herunder. Spor 2 84 elever på planlægningstidspunktet men 81 pr Efter er der visiteret flere elever, således at der medio februar 2013 ifølge PPR er 87 elever. A-sporet 45 elever på planlægningstidspunktet, men 38 pr Efter er der visiteret flere elever, således at der medio februar 2013 ifølge PPR er 46 elever. C-sporet 47 elever på planlægningstidspunktet men kun 33 pr Efter er der visiteret flere elever, således at der medio februar 2013 ifølge PPR er 53 elever. Ungegrupperne 31 elever på planlægningstidspunktet men 29 pr Efter er der en elev der er ophørt, således at der medio februar 2013 ifølge PPR er 28 elever. I alt 207 elever på planlægningstidspunktet men 191 pr Efter er der visiteret flere elever, således at der medio februar 2013 ifølge PPR er 214 elever i specialtilbuddene omfattet af forslaget til økonomimodel. Skemaet viser, at den løbende visitering hen over året medfører, at det reelle elevtal i specialtilbuddene rent faktisk er højere end såvel planlægningstallet som tallet pr Dette er baggrunden for, at der i praksis ikke er ledige midler de ér i brug. 7

8 Spørgsmål 2: Der bør være fokus på, at alle børn med behov visiteres så tidligt som muligt. Børn bør ikke få nederlag ved at skulle flytte. Det undrer mig, at der ikke er flere visitationer fra børnehaverne. Svar 2: Det er fagligt set ofte en god idé at visitere tidligt, således at det enkelte barn ikke får for mange nederlag. Det kan dog i praksis være vanskeligt, idet håbet og forventningen hos såvel forældre som personale ofte er, at et givent barn kan klare sig i det almene tilbud, ligesom det kan være vanskeligt at identificere specialbehov hos meget små børn. I Frederiksberg Kommune, ligesom i resten af Danmark, har der været en tendens til, at visitation til specialtilbud ofte sker omkring klasse. Over halvdelen af de visiterede børn henvises dog nu direkte fra børnehaverne, hvilket anses for at være et passende niveau. Mange børn med særlige behov kan, med den rette støtte, godt klare sig i den almindelige folkeskole. Det bemærkes, at en række børn med særlige behov først for alvor skiller sig ud, når de kommer på mellemtrinnet, hvor de faglige og sociale krav typisk opleves som højere. Spørgsmål 3: Forvaltningen angiver, at man kan bruge flere forskellige økonomiske modeller. Hvilke alternative er der? Svar 3: Overordnet set er der to hovedmodeller for ressourcetildeling. Hver med deres undermodeller. Model 1 er den nuværende, hvor al udvidet specialundervisning finansieres af central pulje, hvorfor det er gratis for de enkelte skoler at henvise til udvidet specialundervisning. Model 2 er en pengene-følger-barnet-model, hvor hele eller dele af budgettet til udvidet specialundervisning er lagt ud til skolerne, som dermed får et økonomisk incitament til at inkludere flere. Den foreslåede model hører til denne type. Model 2 kan underopdeles i mange forskellige undermodeller, hvoraf især kan nævnes: A) Alle midler uddeles og styres decentralt: Det samlede budget fordeles mellem skolerne (med eller uden hensyntagen til socioøkonomiske forhold eller andre faktorer). Dvs. at den enkelte skole hæfter for alle udgifter til specialtilbud til de børn, som er bosat i skoledistriktet. Fra de meget dyre enkelt-persons-tilbud over forskellige specialskoletilbud til specialklasserækker m.v. Fordelen ved denne model er, at der sættes en stram økonomisk begrænsning og dermed styring af det samlede budget. Skolens leder ansvarliggøres desuden i meget høj grad. Ulempen ved denne model er, at det kan være helt tilfældigt hvor hårdt en skole rammes, idet der fx tilfældigvis fødes eller tilflytter et eller flere meget special-krævende børn, som kan belaste skolens budget meget kraftigt. Heraf følger, at undervisnings- /servicetilbuddet vil variere mellem de forskellige skoler i kommunen. B) Nogle midler (fra de specialtilbud der omfattes af modellen) uddeles og styres decentralt, og midlerne fordeles alene efter elevtal: Denne model er beskrevet i notatet. Fordelen ved denne model er, at den er meget gennemskuelig og let at beregne. Ulempen ved denne model er, at der ikke tages hensyn til, at der ér en sammenhæng 8

9 mellem socio-økonomiske faktorer og andel med specialundervisningsbehov. Modellen vil derfor betyde, at skoler med en stærk socio-økonomisk baggrund får betydeligt bedre driftsforhold end skoler med en svagere socio-økonomisk baggrund. Dermed vil undervisnings-/service-tilbuddet variere mellem skolerne i kommunen. C) Nogle af midlerne uddeles og styres decentralt, og midlerne fordeles med udgangspunkt i skolernes andel af højrisikoelever: Det vil fx være muligt alene at fokusere på de socioøkonomisk svageste elever i kommunen og lade deres relative sandsynligheder for at modtage specialundervisning bestemme, hvordan specialundervisningsmidler fordeles mellem kommunens skoler. I praksis sker det ved at definere en grænse for, hvilke elever der er socioøkonomisk svage. Det kan fx være de 10 eller 20 % svageste elever i kommunen (herefter kaldet høj-risiko-elever ). Med viden om, hvordan højrisiko-eleverne er fordelt på skolerne, og hvordan deres individuelle sandsynligheder for specialundervisning varierer (beregnet ud fra de nationale fordelinger), kan skolernes relative specialundervisningsbehov herefter beregnes. En sådan model vil typisk give en mere skæv ressourcefordeling end en model hvor der tages udgangspunkt i alle elevers socio-økonomiske baggrund samt elevtal (som er udgangspunktet i forslaget til model for Frederiksberg), hvorfor der altså vil blive større forskel i ressourcetildelingen på tværs af skolerne. Jo mere snævert man fokuserer på højrisiko-elever, jo større er den økonomiske forskel typisk ift. en situation, hvor midlerne fordeles efter elevtal. Fordelen ved denne model er, at skoler med mange særligt svage elever (mange højrisiko-børn) får særligt mange midler. Ulempen ved denne model er, at der er risiko for en for-fordeling af visse skoler, idet alle skoler vil have behov for inklusionstiltag, men det vil i praksis kun være skoler med høj andel af høj-risiko-elever der har mulighed for at etablere dette. Dette vil sandsynligvis blive opfattet som en uretfærdig fordeling, idet nogle skoler vil have langt flere muligheder for at etablere lokale tiltag end andre. Ulempen er desuden, at der skal fastsættes grænseværdier for, hvornår der er tale om høj-risiko-børn, og sådanne definitioner er altid diskutable. Modellen er desuden meget svær at gennemskue. Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) har lavet et regneeksempel på en sådan model for Norddjurs Kommune, som kan ses på Frederiksberg Kommune har ikke umiddelbart mulighed for at beregne denne model, idet den kræver specialudtræk fra Danmarks Statistik samt en større statistisk behandling af disse data. Ydelsen vil sikkert kunne købes hos fx KORA. D) Nogle af midlerne uddeles og styres decentralt, og midlerne fordeles på basis af en kombination af elevtal og socio-økonomiske faktorer i skoledistriktet som helhed: Dette er den foreslåede model. Fordelen ved modellen er, den er relativ robust i fht. udsving i konkrete behov. Idet elevtallet også indgår i beregningsgrundlaget, sikres det, at alle skoler får et økonomisk grundlag for at handle. Den giver desuden lokale incitamenter til at udvikle en inkluderende skole. Ulempen ved denne model er, at det altid kan diskuteres, om modellen er retfærdig, idet statistisk sandsynlighed for specialundervisningsbehov ikke nødvendigvis er lig 9

10 med reelle behov i praksis. Dette gælder dog også for alle de øvrige modeller. Ulempen er endvidere, at modellen kan være svær at overskue. Spørgsmål 4: Hvordan medregnes de børn, som kommer fra andre skoler (frit skolevalg), og de børn som kommer fra andre kommuner? Det vil vel være uretfærdigt, hvis en skole som er hårdt ramt af tilflyttere i fx de ældste klasser får en merudgift til disse. Skal disse børn trækkes ud i en pulje for sig? Svar 4: Børn med folkeregisteradresse i andre skoledistrikter finansieres af hjemskolen. Dvs. at selvom fx Skolen på Nyelandsvej får en specialundervisningskrævende elev fra fx Skolen ved Bülowsvej, så vil det stadig være Bülowsvej der betaler. Denne udfordring er altså allerede indregnet i modellen. Børn fra andre kommuner betales af den kommune, som de kommer fra. Hvis fx et københavnerbarn, som går i skole på Frederiksberg, henvises til vidtgående specialundervisning, så er det Københavns Kommune der betaler udgiften. Nogle skoler kan godt have relativt mange udenbys-børn i nogle klasser, og det kan i nogle tilfælde opleves som en belastning. Dette er dog altså ikke en relevant faktor i fht. økonomimodellen, da bopælskommunen som anført betaler hvis der visiteres til vidtgående specialundervisning. Såfremt de udenbys-børn kræver særlig støtte mens de er inkluderet i den almindelige folkeskole, så kan det principielt set være relevant at se herpå. Forvaltningen har ikke oplysninger, der dokumenterer, at nogle skoler skulle være særligt belastet af udenbyselever i forhold til øvrige skoler. Spørgsmål 5: Hvad betyder det for alle de andre, at læsekompetencecenteret på Skolen på la Cours Vej ikke er medregnet? Svar 5: Det har ingen betydning. Når/hvis læsekompetencecenteret også kommer i modellen, vil den dertil hørende økonomi også skulle medregnes. Spørgsmål 6: Notaterne angiver, at der er nogle af de nuværende specialbørn som går ud, og at den endelige fordeling skal ske efter visitationen til næste skoleår. Hvordan bliver det reelle billede næste år, og hvad vil det betyde? Svar 6: Visitationsprocessen til næste skoleår er i fuld gang. Det vil først omkring medio marts være muligt at lave en nogenlunde retvisende opgørelse. Dvs. at denne viden kan anvendes i forhold til en evt. udmøntning af modellen og som grundlag for Undervisningsudvalgets endelige beslutning, efter at modellen i givet fald har været i høring. 10

11 Data bag modellen Økonomien Udgangspunktet for opgørelsen af den økonomiske pulje, der i den nye økonomimodel skal fordeles til skolerne, har været en identifikation af budgettet for samtlige specialundervisningstilbud, som kommunen benytter i skoleåret 2012/13. Dvs. budgettet til specialklasserækkerne, de kommunale specialskoler og til specialundervisningspladser, som tilkøbes uden for kommunen. Størrelsen på den økonomiske pulje til fordeling kan spænde fra alle udgifter til samtlige tilbud, altså det samlede budget, og til kun de elevtalsafhængige udgifter på udvalgte tilbud. Det er forvaltningens vurdering, at det vil være uhensigtsmæssigt hvis alle udgifter til samtlige tilbud indgår i den nye økonomimodel. Dette skyldes, at elevgruppen for en række af tilbuddene har så store udfordringer, at det ikke umiddelbart er realistisk at inkludere disse i almenområdet. Disse tilbud bør derfor holdes ude af en tildelingsmodel, da den enkelte skole har ringe mulighed for at styre, hvilke elever der visiteres til disse tilbud. Det drejer sig om følgende tilbud: Christianskolen, spor 1 og 3 på Skolen ved Nordens Plads, særlige foranstaltninger på Skolen ved Nordens Plads, regionale specialundervisningstilbud og tilbud i andre kommuner. Herudover er læsekompetencecenteret på Skolen på La Cours Vej ikke taget med i det nuværende forslag, da tilbuddet er under opbygning. Dette tilbud forventes på sigt at indgå i den nye økonomimodel. Ovenstående betyder, at følgende tilbud foreslås omfattet af en ny økonomimodel: A- sporet på Lindevangskolen, C-sporet på Søndermarkskolen, Ungegrupperne på Tre Falke Skolen, samt spor 2 på Skolen ved Nordens Plads. Det vurderes, at det for disse tilbud er realistisk, at en del af eleverne kan inkluderes i almenområdet, og at den enkelte skole har en reel mulighed for at gøre en indsats i forhold hertil. For de nævnte tilbud, som foreslås omfattet af økonomimodellen, er der taget udgangspunkt i driftsbudgetterne for Herefter er det beregnet, hvor stor en del de elevtalsafhængige udgifter udgør heraf. De elevtalsafhængige udgifter omfatter budgettet til lærerpersonale, og for spor 2 på Skolen ved Nordens Plads også budgettet til pædagoger, samt det elevtalsafhængige rådighedsbeløb. Med denne beregning holdes de faste udgifter ude af den økonomiske pulje, dvs. udgifter til ejendomsdrift, ledelse, administration osv. Argumentet for dette er, at de faste udgifter er grundudgifter som skal afholdes uafhængigt af, om det enkelte tilbuds elevtal stiger eller falder. På den baggrund er den økonomiske pulje opgjort som budgettet til de elevtalsafhængige udgifter på A-sporet på Lindevangskolen, C-sporet på Søndermarkskolen, Ungegrupperne på Tre Falke Skolen, samt spor 2 på Skolen ved Nordens Plads. Den samlede økonomiske pulje udgør med udgangspunkt i driftsbudgetterne for ,2 mio. kr. 11

12 Tabel 1. Beregning af ramme Udgifter i mio.kr. Budget 2013 (2013-priser) Udvalgte tilbud Kun elevtalsafh. A-sporet (Lindevangskolen) 6,8 C-sporet (Søndermarkskolen) 6,7 Læseklasserne (Skolen La Cours Vej) Ungegrupperne (Tre Falke Skolen) 3,7 Christianskolen Spor 1 (Skolen ved Nordens Plads) Spor 2 (Skolen ved Nordens Plads) 22,0 Spor 3 (Skolen ved Nordens Plads) Særlige foranstaltninger (Skolen ved Nordens Plads) Køb af specialundervisningspladser i andre kommuner (3.08) Køb af pladser i regionale tilbud (3.07) Udgifter i alt 39,2 Med andre ord: Det beløb der fordeles er det beløb, som allerede er afsat til disse typer af specialtilbud. Der er ikke tale om, at der tilføres eller bruges ekstra-midler. Tabel 2 herunder viser, hvor mange børn i den skolepligtige alder der var pr. skoledistrikt den samt den andel af det totale elevtal, som hver skole har. Tabel 2. Andele af 6-15 årige børn pr. 5/ fordelt på skoledistrikter Børn i distrikt i alt %Andel i alt Lindevangskolen % Ny Hollænderskolen % Skolen på Duevej 775 9% Skolen på Nyelandsvej % Skolen på la Cours Vej % Skolen ved Bülowsvej % Skolen ved Søerne % Søndermarkskolen % I alt % 12

13 Eksklusion pr Tabel 3 viser hvor mange elever fra hvert distrikt der er henvist til specialtilbud pr , samt hvilken elevandel dette er, set i forhold til antallet af 6-15-årige børn i hvert skoledistrikt. Tabel 3 A-sporet C-sporet SNP Spor 2 TFS I alt I alt % Skoledistrikt Indskoling Mellemtrin Ind- sko- ling Mellemtrin Indskoling Mellemtrin Udskoling Udskoling Lindevangskolen Søndermarkskolen Skolen på Duevej Skolen ved Bülowsvej Skolen på la Cours Vej Skolen på Nyelandsvej Ny Hollænderskolen Skolen ved Søerne ,00% ,42% ,45% ,34% ,72% ,19% ,59% ,84% I alt ,19% Af tabellen fremgår det, at Skolen på la Cours Vej, Lindevangskolen og Skolen på Duevej (tæt fulgt af Søndermarkskolen) er de skoler, som henviser den største andel af deres elever til specialtilbud. Det fremgår ligeledes, at skoler som har sammenlignelig socioøkonomisk sammensætning af elevgruppen har forskellig eksklusionsgrad. Hvem visiterede Tabel 4 herunder viser, skole for skole, hvem der har haft ansvaret for henvisning til specialtilbud. Hvis PPR, så er visitation sket på baggrund af barnets udvikling i daginstitution, hvis skole, så på baggrund af barnets udvikling i skoletiden. Tabel 4 Lindevangskolen Ny Hollænderskolen Skolen på Duevej Skolen på la Cours Vej Skolen på Nyelandsvej Skolen ved Søerne Skolen ved Bülowsvej Søndermarkskolen Hovedtotal PPR

14 Hjemtaget 3 3 Lindevangskolen Ny Hollænderskolen 3 3 Skolen på Duevej Skolen på la Cours Vej 9 9 Skolen på Nyelandsvej 6 6 Skolen ved Bülowsvej 3 3 Skolen ved Søerne 4 4 Søndermarkskolen Anden Frb. Skole I alt Andel visiteret fra/gennem distriktsskole 23% 17% 53% 27% 25% 17% 57% 34% 29% Tabellen viser, at Lindevangskolen, Skolen på Duevej, Skolen på La Cours Vej og Søndermarkskolen er de skoler, som selv har taget initiativ til flest henvisninger. Samtidig viser tabellen, at Skolen på Duevej, Skolen ved Søerne og Søndermarkskolen er de skoler, hvor andelen af henvisninger skolen selv har taget initiativ til er størst. Det bemærkes, at de fleste børn (107) visiteres ved eller inden skolestart, mens lidt færre (84) visiteres i løbet af skoletiden. Fordelingen af pengene ud fra socioøkonomiske faktorer Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut KREVI udarbejdede i 2011 en rapport om ekskluderende specialundervisning. Formålet med rapporten var bl.a. at kortlægge hvilke børn, der modtager ekskluderende specialundervisning og et af analysens hovedresultater er, at social baggrund har markant betydning for sandsynligheden for, om børn får ekskluderende specialundervisning i løbet af deres skoletid. Særligt børn af forældre med lave indkomster og lav uddannelse har en øget sandsynlighed for at komme til at modtage ekskluderende specialundervisning. De lokale erfaringer er ligeledes, at der er en tydelig social slagside fsva. visiteringer til udvidet specialundervisning. Med baggrund i resultaterne fra KREVI-rapporten foreslår forvaltningen, at uddannelsesniveau og indkomstniveau indgår som et af kriterierne for fordeling af den økonomiske pulje og arbejdsgruppen har derfor arbejdet med dataudtræk fra Danmarks Statistik. Udtrækket viser den sociale baggrund for de 6 15 årige børn i de enkelte skoledistrikter 14

15 og indeholder oplysninger om børnenes herkomst og familietype samt familiens tilknytning til arbejdsmarkedet, uddannelsesniveau og samlet indkomst. Første kolonne i nedenstående tabel 5 viser skoledistriktets relative andel af børn fra hjem med et lavt uddannelsesniveau ud af det samlede antal i Frederiksberg Kommune defineret ved, at højeste uddannelse enten er grundskole, almengymnasial, erhvervsgymnasial eller uoplyst. Anden kolonne viser børn fra hjem med lavt indkomstniveau, defineret ved husstandsindkomster under ,- årligt. Tabel 5. Andel af børn fra familier med lavt uddannelses og indkomstniveau fordelt på skoledistrikter Uddannelsesniveau % Indkomstniveau % Lindevangskolen 19% 25% Ny Hollænderskolen 11% 11% Skolen på Duevej 9% 6% Skolen på Nyelandsvej 14% 13% Skolen på la Cours Vej 13% 14% Skolen ved Bülowsvej 13% 11% Skolen ved Søerne 8% 6% Søndermarkskolen 14% 14% I alt 100% 100% Tabellen illustrerer relativt store forskelle i forhold til det samlede antal børn i enkelte skoledistrikter. Nogle distrikter har således en relativt stor byrde i forhold til de socioøkonomiske faktorer. Således har eksempelvis Lindevangskolen 16 % af det samlede antal 6 15 årige børn i Frederiksberg Kommune, mens distriktet har 25 % af børn fra familier med indkomster under kr. årligt. Privatskoleelever I Frederiksberg Kommune er den samlede andel af privatskoleelever 23 %. Privatskoleandelen på de enkelte skoler varierer fra 13 % og op til 31 %. Arbejdsgruppen har derfor lavet beregninger på de enkelte skolers andele af 6 15 årige børn fordelt på skoledistrikter excl. privatskoleelever. Ligeledes er der lavet beregninger på de enkelte skolers andele af de laveste socioøkonomiske faktorer på baggrund af dataudtræk excl. privatskoleelever. 15

16 Tabel 6. Andele excl. privatskoleelever Børn i distrikt i alt, excl. privat- %Andel i Uddannel- ses- Indkomst- skoleelever alt niveau% niveau% Lindevangskolen % 20% 26% Ny Hollænderskolen % 10% 11% Skolen på Duevej % 9% 5% Skolen på Nyelandsvej % 14% 14% Skolen på la Cours Vej % 14% 15% Skolen ved Bülowsvej % 12% 10% Skolen ved Søerne 633 9% 8% 7% Søndermarkskolen % 14% 13% I alt % 100% 100% Tabellen viser, at det for halvdelen af skolerne ikke har betydning for skolens andel af det samlede børnetal om børnetallet opgøres med eller uden privatskoleelever, samt at opgørelsen uden privatskoleelever medfører, at andelen for to skoler stiger med 1% og tilsvarende falder andelen for to skoler med 1%. Ligeledes er der for de socioøkonomiske faktorer kun tale om udsving på +/- 1%. Der er derfor ikke taget højde for andelen af privatskoleelever i den foreslåede model. Kriterier for fordeling af økonomisk pulje Udover ovennævnte kriterier kan der defineres en række øvrige kriterier for fordeling af den økonomiske pulje. Forvaltningen finder det mest hensigtsmæssigt, at den nye økonomimodel kun arbejder med kriterier, der kan forventes at gøre en forskel i forhold til de enkelte skolers muligheder for at inkludere flere elever i almenområdet. I den foreslåede nye økonomimodel er det derfor kun andel af det samlede børnetal og de socioøkonomiske faktorer uddannelses- og indkomstniveau, der indgår som kriterier for fordeling af den økonomiske pulje. På baggrund af den store forskel der er i de enkelte skolers andel af de socioøkonomiske faktorer foreslår forvaltningen, at skolernes andel af de definerede socioøkonomiske faktorer vægter med 75 % og skolernes andel af det samlede børnetal vægter 25 % ved fordeling af den økonomiske pulje. 16

17 Tabel 7. Andele ved vægtning 75/25 og 50/50 Model 37,5 % indkomstniv. + 37,5 % udd.niv + 25 % andel dist.børn (= den anbefalede model) Lindevangskolen 21% 19% Ny Hollænderskolen 12% 12% Skolen på Duevej 8% 8% Skolen på Nyelandsvej 13% 13% Skolen på la Cours Vej 13% 12% Skolen ved Bülowsvej 13% 14% Skolen ved Søerne 8% 8% Søndermarkskolen 14% 14% I alt 100% 100% Model 25 % indkomstniv % udd.niv + 50 % andel dist.børn Tabel 7 viser, at fx Skolen på Duevej og Skolen ved Søerne har samme belastningsgrad og derfor statistisk set burde inkludere lige mange elever. Det er imidlertid ikke tilfældet, idet Skolen ved Søerne inkluderer langt flere end Skolen på Duevej (jf. tabel 3). Fordeling af midler Såfremt den samlede økonomi (ca. 39 mio. kr.) fordeles blandt skolerne alene ud fra deres elevtal og dermed uden hensyntagen til de socio-økonomiske forhold, så vil fordelingen blive som anført i tabel 8 herunder: Tabel 8 Fordeling af midler ud fra elevtal Andel børn i distrikt i alt Fordeling ved andel børn i distriktet Udgifter 5/ Difference foreslået model Lindevangskolen 0, , ,00-808,13 Ny Hollænderskolen 0, , , ,47 Skolen på Duevej 0, , ,00-167,31 Skolen på Nyelandsvej 0, , ,00 50,59 Skolen på la Cours Vej 0, , , ,88 Skolen ved Bülowsvej 0, , , ,56 Skolen ved Søerne 0, , , ,58 Søndermarkskolen 0, , ,00 261,13 I alt 1, , ,00 17

18 Tabellen viser, at Lindevangskolen, Skolen ved Bülowsvej og Søndermarkskolen her vil få tildelt flest midler, og at Skolen på Duevej, Skolen ved Søerne og Skolen på la Cours Vej vil få tildelt færrest midler. Når udgifterne til specialpladser (som de har været i indeværende skoleår, regneeksempel) trækkes fra, vil det medføre, at tre skoler har en økonomisk udfordring. Disse er markeret med rødt, og de har altså behov for at bringe deres eksklusionsniveau ned på niveau med de øvrige skoler. Tre skoler vil endvidere stå til at få store overskud. Det bemærkes, at hverken de økonomiske udfordringer eller de store ressourcetilskud vil blive udløst konkret, idet overgangsordningen vil udjævne situationen. Fordeling efter den foreslåede model, hvor de socio-økonomiske forhold vægter 75% og andelen af det samlede elevtal vægter 25% er følgende: Tabel 9: Fordeling af midler efter socio-øko. faktorer og elevtal Andel foreslået model Fordeling ved foreslået model Udgifter 5/ Difference foreslået model Lindevangskolen 0, , ,00 714,81 Ny Hollænderskolen 0, , , ,14 Skolen på Duevej 0, , ,00-662,75 Skolen på Nyelandsvej 0, , ,00 350,77 Skolen på la Cours Vej 0, , , ,68 Skolen ved Bülowsvej 0, , , ,95 Skolen ved Søerne 0, , , ,80 Søndermarkskolen 0, , ,00 274,96 I alt 1, , ,00 Denne tabel viser, at to skoler, markeret med rødt, vil stå med en økonomisk udfordring i regneeksemplet, og de vil derfor have behov for at mindske deres eksklusionsniveau. Tabellerne viser tilsammen, at en fordeling alene efter elevtal vil betyde, at yderligere en skole, Lindevangskolen, (inden overgangsordning) vil have en økonomisk udfordring. Samtidig vil udfordringen for Skolen på La Cours Vej blive forøget med ca. 900 t.kr. og underskuddet for Skolen på Duevej vil blive reduceret med ca. 500 t.kr. Det er dermed overordnet set de samme skoler der er udfordrede uanset model. Tabellerne viser også, at de tre skoler, der i den foreslåede model står til at have de største overskud, vil opnå en kraftig forøgelse af deres overskud ved en fordeling alene efter elevtal. 18

19 Afregningsperiode Det foreslås, at afregningen skolerne imellem sker med udgangspunkt i elevtallet som opgøres den 5. september. Dette tidspunkt er valgt, da elevtallet i begyndelsen af skoleåret giver det mest retvisende billede af elevernes fordeling på skolerne set over hele skoleåret. Hvis en elev fra Ny Hollænderskolens distrikt den 5. september 2013 er indskrevet på Skolen ved Nordens Plads, skal Ny Hollænderskolen betale for denne elev i hele skoleåret 2013/2014 på baggrund af de fastsatte takster. Hvis eleven i stedet visiteres til et specialtilbud på Skolen ved Nordens Plads efter den 5. september, vil denne elev først udløse betaling til Skolen ved Nordens Plads i det efterfølgende skoleår 2014/2015. Der vil dog fortsat være incitament til så vidt muligt at inkludere eleven i normaltilbuddet, da eleven må forventes at skulle gå på specialtilbuddet i de efterfølgende år. Det skal her understreges, at langt de fleste visitationer foretages umiddelbart inden skoleårets start, hvormed der normalt ikke sker de store udsving i elevtallet i løbet af året i forhold til det faktiske elevtal den 5. september. Derudover er visitationsudvalget garant for, at der ikke spekuleres i at flytte børn til andre tilbud på bestemte tider af året, ligesom visitationsudvalget er garant for, at børn omvendt ikke fastholdes i almentilbuddet, hvis et specialtilbud er påkrævet. Fordelen ved et enkelt afregningstidspunkt om året er, at det giver skolerne mulighed for at fastlægge personalestammen for et helt år frem i tiden. Såfremt der indføres to årlige afregningstidspunkter, vil det give et lidt mere præcist billede af, hvor børnene er indskrevet, men det vil samtidig give mere usikkerhed i forhold til skolernes mulighed for at kunne fastholde en uændret personalestamme i løbet af skoleåret. Fordele og ulemper ved de to afregningsmetoder er opstillet i tabellen nedenfor: Tabel 10. Fordele og ulemper ved henholdsvis årlig og halvårlig afregning Fordele Afregning én gang årligt Skolen har mulighed for at planlægge personalestammen for et helt år ad gangen Administrativt enkelt Afregning to gange årliglag Mest præcist elevgrund- i forhold til eventuelle visitationer i løbet af skoleåret Ulemper Ikke helt præcist elevgrundlag. Dog visiteres de fleste elever forud for skoleårets start Økonomien ændres to gange årligt, hvilket besværliggør skolens mulighed for at planlægge personalestammen Administrativt mere besværligt Forvaltningen foreslår, at der sker en årlig afregning mellem skolerne på baggrund af elevtallet pr. 5. september. 19