Lissabontraktaten. i arbejdsretligt perspektiv

Transkript

1 Lissabontraktaten i arbejdsretligt perspektiv Redegørelse til FTF udarbejdet af professor, dr. jur. Jens Kristiansen April 2010

2 Indhold 1 INTRODUKTION HOVEDPUNKTER I LISSABON-TRAKTATEN EU S VÆRDIER OG MÅLSÆTNINGER Det styrkede sociale grundlag Det indre marked og sociale hensyn... 7 EU-domstolens praksis om fri bevægelighed... 7 Nye sociale værdier og målsætninger BORGERNES GRUNDLÆGGENDE RETTIGHEDER Traktatfæstelsen af chartret Chartrets (sociale) rettigheder Chartrets praktiske betydning SOCIAL- OG ARBEJDSMARKEDSPOLITIKKEN Lissabon-traktaten og arbejdsmarkedspolitikken EU s kompetence på arbejdsmarkedet EU s muligheder for at vedtage arbejdsretlige direktiver National gennemførelse af EU-direktiver Organisationernes rolle i EU-samarbejdet Organisationernes generelle rolle på EU-plan Organisationernes rolle i lovprocessen og retsanvendelsen EU s flexicurity-strategi EU s flexicurity-strategi Modernisering af de nationale systemer SAMMENFATNING

3 1 Introduktion Lissabon-traktaten er resultatet af en langvarig og kompliceret forhandlingsproces. Ved Nice-traktatens undertegning i 2000 lod stats- og regeringslederne en række spørgsmål stå åbne, og allerede i 2004 havde de efter forslag fra et særligt nedsat konvent undertegnet en ny og mere ambitiøs Forfatningstraktat. Det viste sig imidlertid mere end vanskeligt at få de nationale befolkningers tilslutning. Først stemte et flertal i henholdsvis Frankrig og Holland nej til Forfatningstraktaten i 2005 og derefter stemte et flertal af den irske befolkning nej til den mindre ambitiøse Lissabontraktat i Først efter en række indrømmelser til Irland og en fornyet irsk folkeafstemning lykkedes det af få den ny traktat til at træde i kraft 1. december Med Lissabon-traktaten vil EU-samarbejdet fortsat basere sig på et større traktatkompleks bestående af to grundtraktater og en række protokoller og erklæringer. De to traktaters officielle betegnelser er Traktat om Den Europæiske Union (forkortet EU-traktaten) og Traktat om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (forkortet EUF-traktaten). Den sidste traktat har skiftet navn fra Traktat om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (forkortet EF-traktaten). Denne navneforandring beror på, at Lissabon-traktaten sammensmelter Det Europæiske Fællesskab og Den Europæiske Union til én juridisk person. De to traktater har samme juridiske værdi. Formålet med denne redegørelse er at belyse de punkter i Lissabon-traktaten, som kan have særlig interesse i et arbejdsretligt perspektiv. Lissabon-traktaten opstiller som alle tidligere traktater kun en overordnet ramme for EU-samarbejdet, og hovedvægten ligger i forlængelse heraf på at belyse nogle af de (nye) muligheder, som den ny traktat kan give i såvel politisk som juridisk henseende. Redegørelsen indledes med en oversigt over de primære ændringer, som Lissabontraktaten medfører. Som det vil fremgå heraf, er det primære resultat en modernisering, demokratisering og effektivisering af EU s komplicerede beslutningssystem (afsnit 2). Lissabon-traktaten præciserer og udbygger EU s værdier og målsætninger. Sociale værdier og målsætninger har fået en mere fremtrædende position i traktatgrundlaget, herunder ved en målsætning om at fremme en social markedsøkonomi (afsnit 3). En af de væsentligste nydannelser er, at chartret om borgernes grundlæggende rettigheder opnår juridisk status. Chartret indeholder en lang række forskellige grundrettigheder, herunder faglige og sociale rettigheder, så som organisations- og konfliktretten (afsnit 4). Med Lissabon-traktaten får EU ikke øget kompetence til at vedtage arbejdsretlige direktiver. Derimod får arbejdsmarkedets parter en mere synlig position, og EU-kommissionen får nye midler til at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne (afsnit 5). Redegørelsen afsluttes med en kort sammenfatning af de overordnede linjer i Lissabontraktatens betydning for det arbejdsretlige område (afsnit 6). 3

4 2 Hovedpunkter i Lissabon-traktaten Med Forfatningstraktaten var der lagt op til en mere ambitiøs udvikling af det europæiske samarbejde, men folkeafstemningerne i Frankrig og Holland viste med al tydelighed, at der ikke var folkelig opbakning hertil. Lissabon-traktaten fokuserer på linje hermed i første række på at håndtere de nye udfordringer som flyder af en stærkt udvidet medlemskreds. Siden Nice-traktaten har EU-kredsen udvidet sig fra 15 til 27 lande. En så dramatisk forandring i medlemskredsen påvirker den måde, som samarbejdet foregår på, herunder forholdet mellem store og små lande. Lissabon-traktaten adresserer denne udvikling ved en række justeringer med sigte på en øget effektivisering og demokratisering af EU s organer og beslutningssystemer. Det er bl.a. sket ved følgende ændringer: Fællesskabet og Unionen sammensmelter til én juridisk person, og samarbejdets hidtidige opdeling i 3 søjler ophører Rammerne for et eventuelt forstærket samarbejde mellem en del af EUmedlemslandene præciseres i en række traktatbestemmelser ( EU i flere hastigheder ) De nationale parlamenter får en indsigelsesret i forhold til overholdelsen af subsidiaritetsprincippet i EU s lovgivningsprocedure ( gule og orange kort) Der indføres et såkaldt borgerinitiativ, hvorefter en gruppe på mindst én million borgere på tværs af flere EU-lande kan opfordre Kommissionen til at tage et bestemt politisk initiativ Det Europæiske Råd ændrer status fra en uformel til en formel institution, og Rådet får en fast formand Der udpeges en højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (EU s udenrigsminister) Ministerrådets arbejde effektiviseres, især ved at supplere det halvårlige roterende formandskab med et gruppeformandskab baseret på fælles formandskab for 3 lande ad gangen i en periode på 18 måneder Reglerne om kvalificeret flertal ændres således, at der fra 2014 skal være et dobbelt flertal bestående af mindst 55 % af medlemsstaterne, der samtidig repræsenterer mindst 65 % af EU s samlede befolkning EU-parlamentets rolle i lovgivningsprocessen styrkes ved, at en større andel af lovforslagene behandles efter samarbejdsproceduren (nu betegnet som den almindelige lovprocedure ) EF-domstolens rolle styrkes ved, at den får kompetence inden for det samlede traktatområde og dermed ændrer navn til EU-domstolen De overvejende institutionelt og proceduremæssigt orienterede ændringer har betydning for alle samarbejdsområder inden for EU, herunder arbejdsmarkedspolitikken. Der er imidlertid ingen af disse ændringer, som har særskilt interesse i et arbejdsretligt perspektiv eller som adresserer særlige arbejdsmarkedspolitiske problemstillinger. Af mere umiddelbar arbejdsretlig interesse er det, at EU s værdigrundlag og overordnede målsætninger markeres og styrkes på en række punkter. Det fremgår f.eks. nu udtrykkeligt af de indledende bestemmelser om EU s grundlag, at solidaritet er en af de vigtige værdier, og at EU skal fremme en social markedsøkonomi. 4

5 Det må også i et arbejdsretligt perspektiv anses for en vigtig nydannelse, at chartret om borgernes grundlæggende rettigheder knyttes til traktaten. Chartret fik i 2000 kun status af en politisk erklæring, men opnår med Lissabon-traktaten en retlig forpligtende karakter. I Forfatningstraktaten udgjorde chartret en særskilt sektion med alle dets bestemmelser indsat som selvstændige traktatbestemmelser. I Lissabon-traktaten er chartret ikke en del af traktatteksten, men ifølge EU-traktatens art. 6 har chartrets bestemmelser samme bindende juridiske karakter som traktaterne. På det social- og arbejdsmarkedspolitiske område fortsætter traktatgrundlaget i det væsentlige som hidtil. Arbejdsmarkedspolitikken har spillet en vigtig rolle ved en række traktatændringer: I 1987 kom der nye regler om arbejdsmiljø, i 1993 et nyt kapitel (protokol) om social- og arbejdsmarkedspolitik og i 1997 et nyt kapitel om beskæftigelsespolitik. Arbejdsmarkedspolitikken spillede også en central rolle i forhandlingerne i 2000 i Nice, hvor en række lande ønskede øget EU-kompetence til at vedtage arbejdsretlige direktiver, men det blev ikke resultatet. Nice-traktaten førte dermed ikke til ændringer i grundlaget for social- og arbejdsmarkedspolitikken, og den tendens fortsætter i det væsentlige med Lissabon-traktaten. Dermed er social- og arbejdsmiljøpolitikken et af de samarbejdsområder, hvor EU efter Lissabon-traktaten har den mest begrænsede kompetence. 3 EU s værdier og målsætninger 3.1 Det styrkede sociale grundlag Det europæiske samarbejde blev i 1957 etableret som et overvejende økonomisk samarbejde, og det økonomiske aspekt er sidenhen blevet yderligere styrket, især med målsætningen om at etablere et indre marked, som var den centrale nydannelse i Fællesakten af Den stærke fokusering på etableringen af et indre marked medførte en frygt for lønmodtagernes situation på det europæiske marked. Med det sociale charter fra 1989 fik socialt prægede hensyn sit principielle gennembrud på det arbejdsmarkedsmæssige område. Lige siden har spørgsmålet om det sociale Europa spillet en vigtig rolle i forbindelse med traktatændringer. Med Lissabon-traktaten får sociale værdier og målsætninger en mere synlig position. EU s reviderede værdigrundlag har med EU-traktatens artikel 2 fået følgende ordlyd: Unionen bygger på værdierne for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd. Den nye bestemmelse bygger på det hidtidige værdigrundlag, men går navnlig videre ved at tilføje det nye 2. punktum om det samfund, som EU s medlemsstater i fællesskab ser for sig. Dette nye led indføjer bl.a. solidaritet som en vigtig værdi for EU-samarbejdet. EU-samarbejdet har siden sin oprindelse bygget på en solidaritetsforpligtelse mellem medlemsstaterne. Det nye består i, at EU-traktatens artikel 2 indfører den som en almen værdi 5

6 for hele EU-samarbejdet. Tilsvarende er solidaritet en af de bærende værdier i chartret om borgernes grundlæggende rettigheder, hvilket bl.a. kommer til udtryk ved, at de sociale og arbejdsmarkedsorienterede rettigheder er samlet under afsnit IV med overskriften Solidaritet. Der er således en direkte kobling mellem EU s overordnede værdigrundlag og de grundlæggende sociale rettigheder i chartret, jf. nærmere herom i afsnit 3. Ifølge EU-traktatens artikel 3 er EU s mål at fremme freden, sine værdier og befolkningernes velfærd. Et af de vigtige led i realiseringen af denne målsætning er fortsat at etablere et indre marked. Men målsætningen om et indre marked er i den nye traktat i højere grad integreret med sociale hensyn. Den vigtigste bestemmelse om EU s overordnede målsætninger er artikel 3, stykke 3, der har følgende ordlyd: Unionen opretter et indre marked. Den arbejder for en bæredygtig udvikling i Europa baseret på en afbalanceret økonomisk vækst og prisstabilitet, en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt, og et højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten. At EU skal arbejde for en social markedsøkonomi er en traktatmæssig nydannelse og en tilslutning til Det Sociale Europa. I praksis har den sociale markedsøkonomi også udtrykt som Den Europæiske Sociale Model dog længe været anset som et særkende for EU, især når EU på et overordnet plan har skullet identificere sig selv i forhold til andre regioner, herunder USA. Men den udtrykkelige forankring af den sociale markedsøkonomi i de overordnede målsætninger vil antagelig styrke de sociale hensyn over for de økonomiske hensyn. EFS har i sine udtalelser om Lissabon-traktaten i særlig grad hæftet sig ved målsætningen om sociale fremskridt. Det var denne målsætning, som EFS forsøgte at få konkretiseret i en social protokol med sigte på at klargøre de sociale hensyns og ikke mindst de grundlæggende sociale rettigheders betydning. Initiativet kom i forlængelse af EU-domstolens afgørelser i Viking- og Laval-sagerne, der krydsede undertegningen af Lissabon-traktaten i december Der blev imidlertid ikke indsat en social protokol i Lissabon-traktaten, men Det Europæiske Råd bekræftede på topmødet i december 2008 som led i den irske løsning at EU lægger stor vægt på sociale fremskridt og arbejdstagernes rettigheder. EU-traktaten fastlægger de overordnede målsætninger, principper og regler for EUsamarbejdet. De nærmere regler for de enkelte EU-institutioner, den frie bevægelighed samt de forskellige politikområder er fastlagt mere detaljeret i EUF-traktaten. Det fremgår udtrykkeligt af EUF-traktatens artikel 7, at EU skal udøve sine politikker og aktiviteter under hensyn til alle sine mål. EUF-traktatens artikel 9 supplerer med en mere operationel social målsætning: Ved fastlæggelsen og gennemførelsen af sine politikker og aktiviteter tager Unionen hensyn til de krav, der er knyttet til fremme af et højt beskæftigelsesniveau, sikring af passende social beskyttelse, bekæmpelse af social udstødelse samt et højt niveau for uddannelse, erhvervsuddannelse og beskyttelse af menneskers sundhed. Bestemmelsen føjer ikke nyt til de sociale målsætninger i EU-traktatens artikel 2, men giver dem en mere operationel og forpligtende karakter. EU skal således lade de socialt prægede hensyn, der er opregnet i bestemmelsen, indgå i alle sine politikker og aktiviteter. 6

7 3.2 Det indre marked og sociale hensyn EU-domstolens praksis om fri bevægelighed Risikoen for ulige konkurrencevilkår eller social dumping har altid været et tema på EU-plan. Men med den markante udvidelse af EU s medlemskreds inden for de senere år har denne risiko fået en mere påtrængende karakter. EUF-traktaten giver som sin forgænger det indre marked et stærkt retligt værn i form af en traktatfæstet ret til at bevæge sig frit på tværs af landegrænserne. EU-domstolen har givet den traktatfæstede ret til fri bevægelighed et stadig videre indhold og indrømmer dermed et stadig mindre spillerum for nationale restriktioner. De EU-retlige principper sætter ifølge Domstolen også sætter grænser for de restriktioner, som faglige organisationers aktiviteter kan udgøre, jf. domme af 11/ (Viking) og 18/ (Laval). Viking-sagen vedrørte en varsling af en konflikt over for et finsk rederi som følge af en påtænkt udflagning af et skib til Estland. Konflikten fulgte de finske regler, men problemet var, at den indirekte kunne påvirke virksomhedens adgang til at etablere sig i en anden medlemsstat. Ifølge EU-domstolen det være foreneligt med den frie etableringsret at iværksætte konflikt med sigte på at fastholde arbejdspladser og en eksisterende overenskomst ved udflytning af en virksomhed til et andet land. Men det afhænger af, om de kollektive aktioner varetager tvingende almene hensyn og er proportionale i forhold til de interesser, de varetager. Det var op til den nationale domstol at foretage den konkrete afvejning. Laval-sagen vedrørte en svensk konflikt overfor et lettisk byggefirma som havde udstationeret medarbejdere i forbindelse med et arbejde i Sverige. EU-Domstolen udtalte, at den såkaldte hårde kerne af løn- og arbejdsvilkår, der er fastlagt i udstationeringsdirektivets art. 3, stk. 1, i princippet udgør det niveau, som en udenlandsk serviceleverandør kan tvinges til at overholde i værtslandet. Domstolen anerkendte, at det kan være foreneligt med den fri serviceudveksling at konflikte til støtte for overenskomstkrav over for udenlandske virksomheder for sådanne arbejdsvilkår (og måske også for andre end de udtrykkeligt opregnede). Men i det konkrete tilfælde var de kollektive kampskridt ikke forenelige med traktatens ret til fri serviceudveksling og udstationeringsdirektivets regler, bl.a. fordi lønkravet ikke var tilstrækkeligt gennemsigtigt for virksomheden. Laval-dommen har haft betydelige konsekvenser for de faglige organisationer. De svenske fagforeninger blev ved en dom af 2/ dømt af Arbetsrätten i Sverige til at betale en tabsuafhængig erstatning (bod) på s.kr. til Laval. Derimod blev de frifundet for at betale Laval erstatning for økonomisk tab, da selskabet ikke havde godtgjort sit påståede tab på tilstrækkelig måde. Både Danmark og Sverige har indført nye lovfæstede regler om de faglige organisationers adgang til at konflikte over for serviceydere fra andre EU-lande. De nye regler minder om hinanden, dog baserer de svenske regler sig på en mere restriktiv konfliktret end de danske. 7

8 I Danmark stiller den nye 6 a i udstationeringsloven en række specifikke krav til faglige konflikter over for serviceydere fra andre EU-lande: (1) der skal være tale om lønkrav svarende til det danske arbejdsgivere er forpligtet til at betale, (2) lønkravet skal have udspring i en overenskomst indgået af en repræsentativ faglig organisation, og (3) lønkravet skal have den fornødne klarhed. Dommene i Viking- og Laval-sagerne har givet anledning til megen debat overalt i Europa om EU-domstolens afvejning af økonomiske og sociale hensyn. I begge domme anerkender Domstolen, at sociale hensyn kan begrunde restriktioner i den frie bevægelighed. Det udtrykkes således i Laval-sagen (punkt 105): Da Fællesskabet således ikke blot har et økonomisk formål, men ligeledes et socialt og arbejdsmarkedsmæssigt formål, skal de rettigheder, der følger af traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital, afbalanceres i forhold til de formål, der forfølges med social- og arbejdsmarkedspolitikken, herunder, således som det fremgår af artikel 136 EF, bl.a. en forbedring af leve- og arbejdsvilkårene for herigennem at muliggøre en udjævning af disse vilkår på et stadigt stigende niveau, en passende social beskyttelse og dialogen på arbejdsmarkedet. Selv om sociale hensyn således anerkendes som mulige begrænsninger i den frie bevægelighed, har både EFS og mange andre set dem som udtryk for, at Domstolen reelt vægter økonomiske hensyn (frit indre marked) højere end sociale hensyn (beskyttelse af lønmodtagere og forebyggelse af social dumping). I forbindelse hermed har der været peget på, at en del af problemet ligger i traktatens egen konstruktion, da den giver det indre marked en solid retlig platform, mens sociale og faglige hensyn har en løsere forankring. Nye sociale værdier og målsætninger Det forslag om en social protokol, som EFS fremsatte i slutfasen, var i høj grad foranlediget af og vendt mod EU-domstolens nyeste praksis. En social protokol af den foreslåede karakter ville uden tvivl have givet sociale hensyn et stærkt retligt fundament. Det Europæiske Råd indskrænkede sig imidlertid til på foranledning af den irske regering at fastslå, at EU lægger stor vægt på sociale fremskridt og arbejdstagernes rettigheder. Denne erklæring er ikke forankret i selve traktatkomplekset, og dens retlige betydning er i det hele taget noget usikker. Med erklæringen sendte Det Europæiske Råd imidlertid et tydeligt politisk signal, der også afspejler sig i den mere markante rolle, som sociale værdier og målsætninger indtager i det nye traktatgrundlag. Lissabon-traktaten rummer dermed flere mulige nye afsæt for både politiske initiativer og retlige argumenter i sager ved EU-domstolen. På det politiske plan er det nærliggende, at tilhængere af en stærkere social dimension kan benytte de nye værdier og målsætninger som afsæt for nye politiske initiativer. Forslaget fra EFS om en social protokol er et udmærket eksempel på det afsæt, som traktaten kan give for sådanne nye tiltag. EFS foreslår i princippet blot, at EU tydeliggør betydningen af den nye målsætning om sociale fremskridt i forhold til reglerne om fri bevægelighed. Det førte ikke til et resultat i forbindelse med Lissabon-traktaten og blev også først fremsat efter traktatens undertegning i december 2007 men er fortsat et vigtigt 8

9 led i de bestræbelser, som EFS udfolder for at begrænse virkningerne af Domstolens nye praksis.. Inden for EU-systemet afhænger meget i sagens natur af den politiske vilje til at udmønte de sociale målsætninger i konkrete tiltag, og EU s institutioner har ikke nødvendigvis den samme opfattelse af, hvordan den konkrete udmøntning skal foregå. Navnlig EUparlamentet har i de senere år været optaget af at give EU en stærkere social profil. Det viste sig f.eks. i forbindelse med Servicedirektivets vedtagelse i 2006, hvor Parlamentet spillede en aktiv rolle for at styrke lønmodtagernes rettigheder. Parlamentet synes også at være det EU-organ som mest tydeligt har set et behov for nye politiske initiativer i kølvandet af EU-domstolens nyere afgørelser i bl.a. Laval og Viking. Med den nye traktat får Parlamentet generelt styrket sin position, og samtidig bliver det nemmere at argumentere for sociale initiativer i lyset af de nye generelle målsætninger. Både EFS og Parlamentet har peget på, at der er behov for at revidere udstationeringsdirektivet. Efter megen tøven synes Kommissionen nu også at være ved at nå til samme erkendelse, om end det stadig er noget uklart, hvor langt Kommissionen forestiller sig at gå i den henseende. Men et kommissions-initiativ vil ikke uden videre resultere i en ændring af udstationeringsdirektivet, da det ikke blot skal samle det fornødne flertal i Parlamentet, men også i Rådet. Og som jeg vender tilbage til i afsnit 5, så har den stærkt udvidede medlemskreds ikke blot gjort det vanskeligere at vedtage nye regler, men også at ændre i eksisterende regler. På det retlige plan knytter der sig en særlig interesse til den betydning, som de nye værdier og målsætninger kan tænkes at have på fortolkningen af eksisterende regler, herunder traktatens regler om fri bevægelighed. EU-domstolen lægger traditionelt stor vægt på traktatens generelle målsætninger som ledetråde i sine konkrete fortolkninger. Og reglerne om fri bevægelighed har i vidt omfang været fortolket i lyset af den klare målsætning om etablering af et indre marked. Det nye traktatgrundlag indeholder også en klar målsætning om at etablere et indre marked. Men målsætningen står i højere grad end i det tidligere traktatgrundlag sammen med en række andre socialt prægede målsætninger. Disse målsætninger anerkender EUdomstolen for så vidt allerede i sin praksis, så spørgsmålet er i første række, om den vil afveje de modstående hensyn til et frit indre marked og socialt acceptable forhold på en anden måde end hidtil. Det er klart, at der kan findes støtte for en sådan nyorientering i den nye målsætning om en social markedsøkonomi med sigte på bl.a. sociale fremskridt. En nyorientering kan måske især være nærliggende, når der bliver tale om at afveje fri bevægelighed over for grundlæggende faglige og sociale rettigheder. Her kan en nyorientering også hente støtte i chartrets nye traktatmæssige status, jf. nærmere herom i afsnit 4. 9

10 4 Borgernes grundlæggende rettigheder 4.1 Traktatfæstelsen af chartret Traktatfæstelsen af chartret om borgernes grundlæggende rettigheder er uden tvivl et af de mest markante resultater af Lissabon-traktaten. EU-traktaten giver via artikel 6, stk. 1, chartret juridisk status: Unionen anerkender de rettigheder, friheder og principper, der findes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder af 7. december 2000 som tilpasset den 12. december 2007 i Strasbourg, der har samme juridiske værdi som traktaterne. Som det fremgår af bestemmelsen, giver den chartret samme juridiske status som traktaterne har. Dermed er det hævet over enhver tvivl, at chartret har skiftet fra sin hidtidige politiske status til at have en juridisk status. Chartret består dels af en selvstændig tekst (chartret), dels af en forklarende tekst (forklaringer). Den forklarende tekst rummer en række bemærkninger til de enkelte bestemmelser, herunder henvisninger til de internationale konventioner, der ligger til grund for de enkelte bestemmelser. Det er præciseret i EU-traktatens art. 6, stk. 1, at forklaringsdelen skal indgå i fortolkningen af rettighederne: Rettighederne, frihederne og principperne i chartret skal fortolkes i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i chartrets afsnit VII vedrørende fortolkning og anvendelse af chartret og under behørigt hensyn til de forklaringer, der henvises til i chartret, og som anfører kilderne til disse bestemmelser. Ved at benytte denne fremgangsmåde har politikerne fået større indflydelse på den måde, som rettighederne bliver fortolket på. Det ændrer dog ikke ved, at det i sidste ende vil være domstolene, herunder EU-domstolen, der fastlægger det nærmere indhold af de enkelte rettigheder. Det fremgår udtrykkeligt af bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, at chartrets nye retlige status ikke giver EU nye beføjelser. Chartrets forskellige arbejdsmarkedsmæssige grundrettigheder ændrer således ikke ved den kompetence, som EU har til at vedtage arbejdsretlige direktiver efter EUF-traktatens kapitel om social- og arbejdsmarkedspolitik, jf. nærmere herom i afsnit 5. Chartrets betydning ligger i, at det pålægger EU-organerne at iagttage en række grundlæggende rettigheder i forbindelse med vedtagelse af regler. Når EU f.eks. vedtager regler om det indre marked, skal det iagttage de faglige og sociale grundrettigheder i chartret, herunder retten til at forhandle kollektivt og konflikte. EU-domstolen skal ligeledes iagttage de grundlæggende rettigheder, når den fortolker de EU-retlige regler, herunder reglerne om fri bevægelighed. Chartrets mange grundlæggende rettigheder forpligter kun medlemsstaterne i det omfang, de gennemfører EU-ret. Denne konstruktion er lidt ejendommelig og adskiller sig fra den, som er anvendt ved de traktatfæstede regler om fri bevægelighed og lige løn til mænd og kvinder. Disse traktatfæstede regler forpligter generelt medlemsstaterne til at iagttage principperne om henholdsvis fri bevægelighed og ligeløn til mænd og kvinder. Det primære sigte med chartret er imidlertid ikke at pålægge medlemsstaterne nye forpligtelser, men at 10

11 pålægge EU-organerne at iagttage en række grundlæggende rettigheder. Som en afledet virkning af EU-organernes pligt til at iagttage grundrettighederne ved udformning af EUregler, skal medlemsstaterne respektere selv samme grundrettigheder, når de gennemfører og anvender EU-reglerne nationalt. Traktatfæstelsen af chartret konfirmerer dermed i første række praksis fra EU-domstolen, der gennem mange år har set det som en del af sin opgave at beskytte de rettigheder, som på grundlag af internationale konventioner og medlemsstaternes forfatningsmæssige traditioner anerkendes som grundlæggende rettigheder i EU-retten. Nu får denne praksis direkte støtte i traktaten. Traktatfæstelsen af de grundlæggende rettigheder kan også ses som et af de mest tydelige udtryk for den vægt, som EU lægger på de fundamentale værdier. De opregnede grundværdier i EU-traktatens artikel 2 genfindes løbende mere eller mindre ordret som overskrifter på chartrets forskellige afsnit. Det er derfor velbegrundet, når EFS har peget på traktatfæstelsen af chartret om borgernes grundlæggende rettigheder som den vigtigste faglige nydannelse i Lissabon-traktaten. Hvor stor praktisk betydning chartret vil få, er endnu usikkert og afhænger langt hen ad vejen af den måde, som EU-domstolen vil forholde sig til dets traktatfæstelse på. Men der er ikke tvivl om, at de grundlæggende rettigheder via såvel traktatfæstelsen som den direkte forbindelse til de grundlæggende værdier har fået en endnu mere synlig og fremtrædende position i EU. At chartret kan komme til at få stor praktisk betydning viser sig også derved, at Storbritannien og Polen valgte at tage forbehold for den måde, som det kan fortolkes og anvendes på i forhold til disse lande og deres nationale lovgivning. Forbeholdet tog ikke mindst sigte på chartrets afsnit IV om de sociale og arbejdsmarkedsmæssige grundrettigheder. 4.2 Chartrets (sociale) rettigheder Chartret om borgernes grundlæggende rettigheder er et omfattende rettighedskatalog. Det indeholder f.eks. langt flere rettighedstyper end de rettigheder, der følger af den europæiske menneskerettighedskonvention. Chartrets 54 artikler er inddelt i 7 hovedafsnit med følgende overskrifter: Værdighed (I) Friheder (II) Ligestilling (III) Solidaritet (IV) Borgerrettigheder (V) Retfærdighed i retssystemet (VI) Fortolkning og anvendelse af chartret (VII) Der er mange af chartrets bestemmelser, som har interesse i en arbejdsretlig kontekst. 11

12 I afsnit II om friheder er der således opregnet en række af de klassiske frihedsrettigheder, herunder forsamlings- og foreningsfrihed (artikel 12). Men der er også rettigheder som f.eks. respekt for privat- og familielivet (artikel 7) og beskyttelse af personoplysninger (artikel 8). Derudover finder man også en mere socialt præget rettighed som retten til uddannelse, efteruddannelse samt efter- og videreuddannelse (artikel 14) i dette afsnit. I afsnit III om ligestilling har det i en arbejdsretlig kontekst navnlig interesse, at den indledende bestemmelse forbyder enhver form for forskelsbehandling (artikel 21). Hertil føjer sig bl.a. en specifik bestemmelse om ligestilling af mænd og kvinder i forhold til beskæftigelse, arbejde og løn (artikel 23). Den største arbejdsretlige interesse knytter sig uden tvivl til afsnit IV om solidaritet. Dette afsnit indeholder bl.a. følgende rettigheder: Ret til information og høring på virksomhedsniveau (artikel 27) Forhandlingsret og ret til kollektive skridt (artikel 28) Ret til arbejdsformidling (artikel 29) Beskyttelse i tilfælde af ubegrundet opsigelse (artikel 30) Retfærdige og rimelige arbejdsforhold (artikel 31) Forbud mod børnearbejde og beskyttelse af ungarbejdere (artikel 32) Familie- og arbejdsliv (artikel 33) Social sikring og social bistand (artikel 34) Derudover indeholder afsnittet en ret til sundhedsbeskyttelse (artikel 35), tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (artikel 36), miljøbeskyttelse (artikel 37) samt forbrugerbeskyttelse (artikel 38). I det afsluttende afsnit VII om fortolkning og anvendelse af chartret er det understreget i artikel 51 i lighed med EU-traktatens art. 6 at chartrets bestemmelser ikke skaber nye beføjelser for EU. I artikel 52 er anført, at begrænsninger i de opregnede rettigheder skal være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Begrænsninger skal være nødvendige og faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. I de forklarende bemærkninger til bestemmelsen er det anført, at de generelle interesser, som kan begrunde begrænsninger i de fastlagte rettigheder bl.a. omfatter de mål, der er nævnt i EU-traktatens artikel 3. Disse mål omfatter bl.a. etableringen af et indre marked, og der er derfor ikke tvivl om, at retten til fri bevægelighed efter chartret vil kunne udgøre en berettiget begrænsning i de fastlagte rettigheder. Det er dog vigtigt at notere, at i det omfang en rettighed også er fastlagt i den europæiske menneskerettighedskonvention som f.eks. foreningsfrihed er det i sidste ende Menneskerettighedsdomstolen, der afgør om en specifik begrænsning i en fastlagt ret er tilstrækkeligt begrundet. Chartret sondrer i artikel 53 mellem rettigheder og principper. Den del af chartrets bestemmelser, der fastlægger principper, kan alene gennemføres via lovgivning og kun påberåbes ved en domstol i forhold til denne specifikke lovgivning. En del af bestemmelserne i 12

13 afsnit IV vil have karakter af principper, især artikel 31 om retfærdige arbejdsforhold, artikel 33 om familie- og arbejdsliv samt artikel 34 om social sikring og social bistand. Der er derimod ikke tvivl om, at f.eks. retten til at føre kollektive forhandlinger og iværksætte kollektive kampskridt har karakter af en rettighed, der kan påberåbes ved domstolene, f.eks. i sager om fri bevægelighed. 4.3 Chartrets praktiske betydning Selv om chartret ikke udvider EU s beføjelser, kan det naturligvis godt virke som inspirationskilde for nye politiske initiativer på det arbejdsmarkedsmæssige område. Det vil være nemmere at argumentere for et nyt politisk initiativ, når det er et led i en konkretisering af en af de grundlæggende rettigheder, som medlemsstaterne allerede har anerkendt i chartret. Med en medlemskreds på foreløbig 27 medlemslande med meget forskellige arbejdsretlige systemer kan det imidlertid nok blive svært at få ret mange sådanne politiske initiativer gennemført, jf. nærmere herom i afsnit 5. Chartrets praktiske betydning kommer derfor formentlig i første række til at vise sig i fortolkningen og anvendelsen af gældende EU-regler. Der knytter sig på det punkt stadig stor usikkerhed til dets praktiske gennemslagskraft. På den ene side kan det anføres, at chartret blot kodificerer en række grundlæggende rettigheder og principper, som allerede er anerkendt i EU-domstolens praksis. På den anden side kan det også anføres, at en forankring af chartret i traktaten giver de grundlæggende rettigheder en mere fremtrædende position og dermed også understøtter EU-domstolens dynamiske rettighedsudvikling. I arbejdsretligt perspektiv kan chartrets rettigheder få praktisk betydning ved dels at legitimere indskrænkninger i den frie bevægelighed, dels at indgå som vigtige ledetråde ved fortolkningen af arbejdsretlige direktiver, især hvis de som f.eks. ligestillingsdirektiverne direkte regulerer rettigheder, der er opregnet i chartret. Afvejningen af grundlæggende rettigheder og fri bevægelighed har uden tvivl størst aktuel interesse. I den sociale protokol, som EFS foreslog tilknyttet Lissabon-traktaten, lægges afgørende vægt på de faglige og sociale grundrettigheders fortrin i sammenstødet med reglerne om fri bevægelighed. Denne protokol blev som nævnt ikke vedtaget, men spørgsmålet er, om traktatfæstelsen af chartret i sig selv vil ændre ved den afvejning af den fri bevægelighed og retten til at forhandle overenskomst og iværksætte kollektive kampskridt, som EU-domstolen foretager i navnlig Viking- og Laval-sagerne. Domstolen anerkendte i begge domme, at konfliktretten har status af en grundlæggende rettighed i EU-systemet. Den udtaler følgende herom i Laval-sagens pkt : 90. I denne henseende bemærkes, at retten til at iværksætte kollektive kampskridt er anerkendt såvel i forskellige internationale instrumenter, som medlemsstaterne har indgået og tiltrådt, såsom den europæiske socialpagt, undertegnet i Torino den 18. oktober 1961, som i øvrigt er udtrykkeligt nævnt i artikel 136 EF, og konvention nr. 87 om foreningsfrihed og beskyttelse af retten til at organisere sig, vedtaget den 9. juli 1948 af Den Internationale Arbejdsorganisation, som i de instrumenter, der er udarbejdet af medlemsstaterne på fællesskabsplan eller inden for rammerne af Den Europæiske Union, såsom fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmæssige og sociale rettigheder, vedtaget på Det Europæiske Råds møde i Strasbourg den 9. december 1989, og som ligeledes er nævnt i artikel 136 EF, og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som blev proklameret i Nice den 7. december 2000 (EFT C 364, s. 1). 13

14 91. Retten til at iværksætte kollektive kampskridt skal således anerkendes som en grundlæggende rettighed, der er en integrerende del af de generelle fællesskabsretlige principper, som Domstolen skal sikre overholdelsen af, men det gælder dog ikke desto mindre, at udøvelsen af denne ret kan undergives visse begrænsninger. Som det nemlig bekræftes i artikel 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er disse rettigheder sikret i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen og national lovgivning og praksis. Den faglige kritik af dommene går på, at EU-domstolen trods den principielle anerkendelse reelt giver konfliktretten en underordnet rolle i forhold til den fri bevægelighed. Som det fremgår af præmisserne, henviser EU-domstolen til artikel 28 i chartret om borgernes grundlæggende rettigheder, selv om chartret på domstidspunktet kun havde status af en politisk erklæring. Domstolen har således ikke set bort fra chartret, men spørgsmålet er, om chartrets traktatfæstelse vil styrke de faglige rettigheders position i fremtidige sager ved EU-domstolen. Chartrets artikel 28 om forhandlingsret og ret til kollektive skridt har følgende ordlyd: Arbejdstagere og arbejdsgivere eller deres respektive organisationer har i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis ret til at forhandle og indgå kollektive overenskomster på passende niveauer og i tilfælde af interessekonflikter ret til kollektive skridt, herunder strejke, for at forsvare deres interesser. Som det fremgår af bestemmelsen, giver den en ret til kollektive forhandlinger og kollektive kampskridt i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning. De ledsagende forklaringer til artikel 28 tyder ikke umiddelbart på, at EU-retten er tiltænkt nogen større rolle, når det gælder konfliktrettens udøvelse: Denne artikel er baseret på artikel 6 i den europæiske socialpagt og på fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder (punkt 12-14). Retten til kollektive skridt er blevet anerkendt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol som et af elementerne i retten til at organisere sig i henhold til artikel 11 i EMK. For så vidt angår de passende niveauer for indgåelse af kollektive overenskomster henvises der til forklaringerne til den foregående artikel. De nærmere regler og begrænsninger for de kollektive skridt, herunder strejke, henhører under national ret og praksis, herunder også spørgsmålet, om de kan foregå parallelt i flere medlemsstater. Forklaringerne betoner således, at begrænsninger i konfliktretten henhører under national ret og praksis. På linje hermed har EU s politiske organer været yderst omhyggelige med ikke at antaste konfliktretten. EU har for det første slet ikke kompetence til at regulere konfliktretten, da det ifølge traktaten er et rent nationalt anliggende. For det andet er det udtrykkeligt anført i en række retsforskrifter om den fri bevægelighed, at disse ikke påvirker konfliktretten på nationalt niveau. Det blev første gang fastslået i udstationeringsdirektivet (betragtning 22), der er fulgt op af den såkaldte Monti-forordning (artikel 2), og på ny fastslået i servicedirektivet (artikel 1, stk. 6, smh. med betragtning 14). EU-domstolens afgørelser i Viking og Laval kan ses som en mindre forsigtig tilgang til konfliktretten, end den der har kendetegnet det politiske system på EU-plan. Det er værd at notere, at mens der i forklaringerne til artikel 28 henvises til, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har anerkendt kollektive kampskridt som en del af foreningsfriheden i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 11, så henviser EU-domstolen hverken til artikel 11 eller Menneskerettighedsdomstolens praksis herom. Det kan bero på, at EU-domstolen med en vis føje ikke har taget Menneskerettigheds- 14

15 domstolens praksis til indtægt for, at der fulgte en egentlig ret til kollektive forhandlinger og kollektive kampskridt med foreningsfriheden i artikel 11. Menneskerettighedsdomstolen har imidlertid i en enstemmig dom af 12/ (Baykara mod Tyrkiet) foretaget en paradigmeskifte ved at fastslå, at dens hidtidige praksis må videreudvikles i lyset af den udvikling, der er foregået i en række internationale konventioner og medlemsstaternes forfatninger. Menneskerettighedsdomstolen gør derfor op med sin langvarige praksis om, at foreningsfriheden i artikel 11 ikke giver faglige organisationer specifikke faglige rettigheder, men alene en mere uspecifik ret til at blive hørt (gøre sine synspunkter gældende). Med den nye dom blev det fastslået, at foreningsfriheden også giver faglige organisationer en ret til at forhandle kollektive overenskomster. Efterfølgende har Menneskerettighedsdomstolen fastslået i en dom af 21/4 2009, der i det hele henviser til den tidligere dom, at foreningsfriheden også rummer en konfliktret for faglige organisationer. Med dette paradigmeskifte i Menneskerettighedsdomstolens praksis er der opstillet en anden ramme for den menneskeretlige beskyttelse af faglige rettigheder. Til en vis grad er bøtten vendt på hovedet: I Laval-sagen tog EU-domstolen udgangspunkt i den fri bevægelighed og undersøgte derfor, om konfliktretten kunne legitimere en restriktion. Menneskerettighedsdomstolen vil omvendt tage udgangspunkt i foreningsfriheden (konfliktretten) og spørge, om restriktionerne i medfør af reglerne om fri bevægelighed udgør et nødvendigt indgreb i et demokratisk samfund. Det er usikkert, hvilken konkret betydning dette paradigmeskifte sammen med den stærkere fokus på sociale værdier og indskrivningen af chartret om grundlæggende rettigheder i Lissabon-traktaten vil få i forhold til EU s regler om fri bevægelighed. Men det forekommer nærliggende, at EU-domstolen bliver nødt til at genoverveje den argumentation, som den anvendte i Laval- og Viking-sagerne. 5 Social- og arbejdsmarkedspolitikken 5.1 Lissabon-traktaten og arbejdsmarkedspolitikken Mens de generelle sociale værdier og grundlæggende rettigheder er blevet styrket med Lissabon-traktaten, har den ikke medført markante ændringer i traktatens regler om social- og arbejdsmarkedspolitik. Det generelle indtryk er, at arbejdsmarkedspolitikken også efter Lissabon-traktaten kun i begrænset omfang vil være et anliggende for EU. EU s kompetence til at vedtage arbejdsretlige direktiver er ikke blevet udvidet med Lissabon-traktaten. Arbejdsmarkedspolitikken er efter den nye traktat et af ganske få områder, hvor EU stadig har en begrænset adgang til at vedtage regler med kvalificeret flertal, jf. nærmere herom i afsnit 5.2. Arbejdsmarkedets parter har fået en mere fremtrædende position i Lissabon-traktaten. I en ny traktatbestemmelse er det understreget, at Unionen anerkender deres uafhængighed og skal fremme deres rolle på EU-plan. Det er ligeledes understreget, at sociale trepartstopmøder bidrager til den sociale dialog, jf. nærmere herom i afsnit

16 Med Lissabon-traktaten får Kommissionen flere instrumenter til at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne, herunder mulighed for at udforme fælles retningslinjer for social- og arbejdsmarkedspolitikken. Samarbejdsmodellen på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område kan minde om men er ikke det samme som samordningsstrategien på det beskæftigelsespolitiske område, der i et vist omfang har været den formelle ramme for flexicurity-princippernes praktiske anvendelse, jf. nærmere herom i afsnit EU s kompetence på arbejdsmarkedet Den oprindelige traktat fra 1957 gav ikke Fællesskabet nogen udtrykkelig kompetence til at vedtage regler på det arbejdsretlige område. I løbet af 1970 erne blev der vedtaget nogle arbejdsretlige direktiver med enstemmighed efter traktatens generelle kompetenceregler. Med Fællesakten fra 1986 fik EU kompetence til at vedtage arbejdsmiljøregler med kvalificeret flertal. Først med Maastricht-traktaten fra 1993 blev der gennemført en mere almen kompetence for EU til at vedtage direktiver på det arbejdsretlige område (i første omgang i form af en protokol til traktaten, da Storbritannien stod uden for). Som udgangspunkt med hovedregel, men med en række væsentlige undtagelser. Spørgsmålet om større brug af kvalificeret flertal på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område har været et forhandlingstema ved efterfølgende traktatændringer, men hverken Amsterdam- eller Nice-traktaten udvidede brugen af kvalificeret flertal. Med Lissabon-traktaten er en lang række politik-områder overgået til kvalificeret flertal. Det gælder imidlertid ikke for social- og arbejdsmarkedspolitikken, der viderefører den hidtidige kompetencefordeling mellem EU og medlemsstaterne i uændret form. Status efter Lissabon-traktaten er dermed, at social- og arbejdsmarkedspolitikken er et af de områder inden for EU-samarbejdet, hvor EU har den mest begrænsede kompetence til at vedtage regler. Det understreger det arbejdsmarkedsmæssige områdes dybe forankring i nationale traditioner og systemer. EU s muligheder for at vedtage arbejdsretlige direktiver EU s kompetence til at vedtage bindende mindsteregler om løn- og arbejdsvilkår fremgår nu af EUF-traktatens artikel 153 (tidligere artikel 137). Den noget komplicerede bestemmelse opdeler EU s kompetence i tre hovedblokke: De emner, som EU kan vedtage direktiver om med kvalificeret flertal, de emner, som der alene kan vedtages direktiver om med enstemmighed og endelig de temaer, som helt falder uden for EU s kompetence. Kompetencefordelingen ser oversigtsmæssigt således ud: Kvalificeret flertal arbejdsmiljø arbejdsvilkår information og høring ligebehandling af mænd og kvinder integration af udstødte personer 16

17 Enstemmighed arbejdstageres sociale sikring og beskyttelse beskyttelse ved ophævelse af ansættelseskontrakten kollektiv interessevaretagelse, herunder medbestemmelse beskæftigelsesvilkår for tredjelandsstatsborgere Ingen kompetence lønforhold organisationsret strejkeret ret til lockout Erfaringerne fra de senere år viser, at det gør en forskel, om et direktiv kan vedtages med kvalificeret flertal eller enstemmighed. Rådet har vedtaget en række arbejdsmiljødirektiver med kvalificeret flertal, dels et rammedirektiv i 1989, dels en lang række særdirektiver. EU har også vedtaget en stribe direktiver om arbejdsvilkår med kvalificeret flertal. På den kollektive arbejdsrets område er der ligeledes vedtaget flere direktiver om information og høring af medarbejderne på virksomhedsplan med kvalificeret flertal. Derimod er der ikke vedtaget arbejdsretlige direktiver med enstemmighed efter det arbejdsmarkedspolitiske kompetencegrundlag. På ligestillingsområdet, som er det område udover arbejdsmiljøretten som EU har reguleret mest systematisk, er der dog vedtaget direktiver med enstemmighed. Det er imidlertid ikke sket efter reglerne om arbejdsmarkedspolitik, men med hjemmel i en særlig traktatbestemmelse om bekæmpelse af forskelsbehandling. Der er ikke tvivl om, at den fortsatte snævre adgang til at anvende kvalificeret flertal vil kunne få praktisk betydning for vedtagelsen af arbejdsretlige direktiver. Men selv når der er mulighed for at vedtage direktiver med kvalificeret flertal, hvad der trods alt er mulighed for om de fleste forhold, vil det formentlig blive vanskeligt og altid en meget langvarig proces at få vedtaget arbejdsretlige direktiver. Vikardirektivets lange og trange vej gennem EU s beslutningsproces illustrerer de vanskeligheder, der er forbundet med at vedtage arbejdsretlige direktiver. Det beror ikke bare på forskellige politiske opfattelser af behovet for vikarregler, men nok så meget på, at der med en medlemskreds på hele 27 medlemsstater spredt ud over det meste af Europa er blevet tale om betydelige variationer i de nationale arbejdsretlige systemer og traditioner på arbejdsmarkedet. Det nye dobbeltkrav til kvalificeret flertal, som introduceres med Lissabon-traktaten, vil kunne gøre det både nemmere og vanskeligere at vedtage arbejdsretlige direktiver. Det bliver (lidt) nemmere at vedtage et direktiv, hvis de store lande (med store befolkninger) er enige om at vedtage det. Omvendt bliver det imidlertid også (lidt) vanskeligere at få det vedtaget, hvis flere af de store lande er imod forslaget. 17

18 Realistisk set bliver det næppe nemt at udvikle nye fælleseuropæiske regler ad politisk vej i de kommende år. Erfaringen viser, at det er en vanskelig proces, og det nye traktatgrundlag ændrer ikke fundamentalt herved. Det bliver heller ikke nemt at ændre i bestående direktiver, medmindre der er tale om teknisk prægede justeringer. Ændringer i bestående direktiver skal gennem samme politiske beslutningsproces som vedtagelsen af helt nye direktiver. Den langstrakte og forgæves politiske behandling af ændringsforslaget til arbejdstidsdirektivet illustrerer de vanskeligheder, der også kan være forbundet med at ville foretage indholdsmæssige ændringer i eksisterende regelsæt, herunder lempe beskyttelsen. Det gælder ikke blot fordi det kan være vanskeligt at samle det fornødne kvalificerede flertal i Rådet, men som tilfældet med arbejdstidsdirektivet illustrerer også kan være vanskeligt at få et flertal i Parlamentet til at acceptere forringelser. Det betyder, at det formentlig bliver vanskeligt både at vedtage nye og ændre i gældende arbejdsretlige regler ad politisk vej. Denne noget politisk fastlåste situation kan medføre, at EU-domstolen indirekte får styrket sin position på det arbejdsmarkedsmæssige område. Retsudviklingen kan i stigende grad komme til at foregå via en dynamisk fortolkning af gældende EU-regler, og det kan blive vanskeligt for det politiske system at opnå den fornødne enighed om at ændre ved de fortolkninger af retsgrundlaget, som Domstolen foretager. National gennemførelse af EU-direktiver Den nationale gennemførelse af EU-direktiver er et af de forhold som har givet anledning til mest debat i dansk arbejdsret i de senere år. Både et bredt politisk flertal og arbejdsmarkedets parter har lagt afgørende vægt på muligheden for at kunne benytte kollektive overenskomster i forbindelse med gennemførelsen. EU-domstolens hovedsynspunkt har stedse været, at arbejdsretlige direktiver skal sikre enhver lønmodtager de rettigheder som følger af direktivet. Det udelukker ikke en brug af kollektive overenskomster, men stiller typisk krav om en sekundær lovgivning med sigte på navnlig at dække de grupper, som ikke er dækket af kollektive overenskomster (med implementering af direktivet). Dette grundlæggende udgangspunkt formulerede Domstolen allerede i dommen fra 1985 om gennemførelsen af ligelønsdirektivet i dansk ret. Ved Maastricht-traktaten blev der indsat en særlig implementeringsregel i traktatgrundlaget. Bestemmelsen konfirmerede Domstolens praksis og fastholdt dermed Domstolen på, at direktiver kan implementeres via kollektive overenskomster. Den udvidede derimod ikke medlemsstaternes adgang til at overlade implementeringen til arbejdsmarkedets parter. Spørgsmålet var fremme i forbindelse med den danske implementering af arbejdstidsdirektivet fra Nogle af reglerne blev i overensstemmelse med en anbefaling fra det nedsatte Implementeringsudvalg med deltagelse af embedsmænd og arbejdsmarkedets parter udelukkende gennemført ved kollektive overenskomster. EU-kommissionen påtalte imidlertid den danske gennemførelse og efter først en åbningsskrivelse og derefter en begrundet udtalelse valgte den danske regering at gennemføre en lovgivning i 2002, der sikrede restgruppen af lønmodtagere den fornødne beskyttelse på de pågældende punkter. Dermed var 18