Miljøoplysninger og den særlige adgang til aktindsigt

Transkript

1 Miljøoplysninger og den særlige adgang til aktindsigt Jacob Brandt og Mark Christian Walters 2 Lov om aktindsigt i miljøoplysninger - historik Ved lov nr. 292 af 27. april 1994 om aktindsigt i miljøoplysninger (miljøoplysningsloven) blev Rådets direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger gennemført i dansk ret. Loven blev ændret i 2000, da Århus-konventionen blev gennemført i dansk ret. Loven blev ændret igen i 2005, hvorved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4 EF om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF blev gennemført i dansk ret. Loven er sidenhen ændret en række gange herunder ved lov nr. 639 af 12. juni 2013 om ændring af forskellige lovbestemmelser om aktindsigt m.v., 1

2 3 Lov om aktindsigt i miljøoplysninger - historik Ændringen af loven i 2013 skal ses i lyset af den nye lov om offentlighed i forvaltningen og de tilhørende konsekvensændringer af forvaltningsloven og retsplejeloven. Ændringen medfører den lidt særprægede retsstilling, hvorefter: Henvisninger i miljøoplysningsloven til offentlighedsloven skal forstås som henvisninger til de pågældende bestemmelser i lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer. På samme måde skal henvisninger i miljøoplysningsloven til bestemmelser i forvaltningsloven forstås som henvisninger til de pågældende bestemmelser i lovbekendtgørelse nr. 988 af 9. oktober Og henvisninger i miljøoplysningsloven til bestemmelser i retsplejeloven skal forstås som henvisninger til de pågældende bestemmelser i lovbekendtgørelse nr af 24. oktober 2012 som ændret ved 1 i lov nr af 18. december 2012 og 1 i lov nr af 23. december Lov om aktindsigt i miljøoplysninger Miljøoplysningslovens 2, stk. 1: Enhver har under de betingelse og med de undtagelser, der følger af lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven, ret til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger. 2

3 5 Hvad er miljøoplysninger? Det nemme svar

4 7 Miljøoplysninger i praksis Meget bred definition i 3, hertil kommer. At EU-domstolen i sagen C-321/96 på baggrund af det tidligere direktiv udtalte, at: Som anført af generaladvokaten i punkt 15 i forslaget til afgørelse, har fællesskabslovgiver ikke villet give en definition af begrebet»miljøoplysninger«, hvorved man risikerede at udelukke nogen som helst af de aktiviteter, som de offentlige myndigheder udøver, og begrebet»foranstaltninger«tjener alene til at præcisere, at alle former for myndigheders virksomhed bør være blandt de akter, som er omfattet af direktivet. 8 Miljøoplysninger i praksis FOB En journalist klagede til ombudsmanden over, at Transportministeriet havde givet ham afslag på aktindsigt i dokumenter om flytningen af Kystdirektoratet fra Transportministeriet til Miljøministeriet med henvisning til den såkaldte ministerbetjeningsregel. Ombudsmanden konstaterede, at det var af afgørende betydning for behandlingen af sagen, om oplysningerne om ressortomlægningen af Kystdirektoratet havde karakter af miljøoplysninger. Ombudsmanden fandt, at spørgsmålet gav anledning til en vis tvivl, men nåede frem til, at mest talte for at anse oplysningerne om ressortomlægningen af Kystdirektoratet for miljøoplysninger. 4

5 9 Miljøoplysninger i praksis FOB Ombudsmanden lagde bl.a. vægt på, at det efter miljøoplysningsloven er tilstrækkeligt til at anse oplysninger om en administrativ foranstaltning som miljøoplysninger, at foranstaltningen kan påvirke miljøelementer. Herudover lagde ombudsmanden vægt på, at begrebet miljøoplysninger efter EU-domstolens praksis måtte forstås meget bredt, og at flytning af en myndighed til et nyt ministerområde i praksis ofte havde en effekt på myndighedens opgaver, f.eks. på grund af ændret prioritering og politisk fokus. 10 Miljøoplysninger i praksis FOB På baggrund heraf henstillede ombudsmanden til Transportministeriet at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse på grundlag af miljøoplysningsloven. Konsekvens? Ministeriet genoptog herefter sagen og imødekom journalistens aktindsigtsanmodning fuldt ud. 5

6 11 Miljøoplysninger i praksis FOB En journalist klagede til ombudsmanden over, at Kort & Matrikelstyrelsen og Miljøministeriet ikke havde givet ham indsigt i samtlige data om Danmarks Højdemodel. Kort og Matrikelstyrelsen afviste, at DHM var omfattet af miljøoplysningslove under henvisning til, at: DHM indeholder imidlertid alene en geometrisk beskrivelse i digital form af terrænets overflade. DHM indeholder således ingen oplysninger om tilstanden i nogen miljøelementer og anvendes ikke af Kort & Matrikelstyrelsen til sagsbehandling vedrørende miljøet eller overvågning af miljøet. Styrelsen anvender alene DHM til fremstilling af kort og andre former for stedbestemte data. 12 Miljøoplysninger i praksis FOB Citat fra styrelsens hjemmeside vedrørende anvendelsesområdet fra Danmarks Højdemodel: Højdemodellen vil være et redskab til kystsikring, til planlægning af fremtidige byggerier og anlæg, til kortlægning af behov for forstærkning af eksisterende anlæg og til korrekt udpegning af risikoområder, når klimaforandringer medfører øget vindpres, mere nedbør og øget vandstand i havene. 6

7 13 Miljøoplysninger i praksis FOB I en omtale af højdemodellen den 14. juli 2008 havde KMS s vicedirektør bl.a. udtalt sådan i en artikel på styrelsens hjemmeside: Vi har ved laserskanning af landet fået gennemført en opmåling af Danmarks højder i en nøjagtighed der er blandt de bedste i verden. Bl.a. fordi en mere nøjagtig højdemodel er nødvendig, for at vi i god tid kan tage aktion på miljø- og klimaændringer. Informationerne skal bruges til planlægning af kystsikring og til brug i anlægsarbejder mv., så vi kan sikre miljøet og os selv bedst muligt 14 Miljøoplysninger i praksis FOB Ombudsmanden: Højdemodellen er således et vigtigt redskab i forbindelse med bl.a. sikring af miljøet. Jeg mener derfor ikke der kan være tvivl om at oplysninger der indgår i Danmarks Højdemodel, er omfattet af miljøoplysningsloven, jf. lovens 3, nr. 3, da der er tale om en foranstaltning som i sammenhæng med andre oplysninger og data mv. blandt andet har til formål at beskytte miljøelementerne. Det var således den miljømæssige anvendelsesmulighed af oplysningerne der blev afgørende. 7

8 15 Hvem er omfattet af loven De myndigheder mv., der er omfattet af offentlighedsloven (1985), er også omfattet af miljøoplysningsloven. Loven gælder endvidere for organer, herunder fysiske og juridiske personer, som har et offentligt ansvar for eller udfører offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet, og som er underlagt offentlig kontrol. Miljøoplysningsloven definition af en offentlig myndighed er bredere end både den gamle og den nye offentlighedslov Den nye offentlighedslov udvidede imidlertid anvendelsesområdet med en række selskaber m.v., herunder fx: KL og Danske Regioner 16 Hvorfor er det vigtigt, hvorvidt der er tale om miljøoplysninger? Miljøoplysningsloven regler giver i langt den overvejende del af tilfældene en videre adgang til aktindsigt i miljøoplysninger end både den gamle offentlighedslov og den nye offentlighedslov. Undtagelserne i den nye offentlighedslov finder ikke anvendelse. 8

9 17 Afvejningsreglen i miljøoplysningslovens 2 Miljøoplysningslovens 2, stk. 3, indeholder en generel afvejningsregel, hvorefter adgangen til at begrænse aktindsigt skal fortolkes restriktivt under hensyn til offentlighedens interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og en konkret afvejningsregel, hvorefter de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, i hver enkelt sag om aktindsigt skal afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. 18 Den generelle afvejningsregel medfører, at undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven og forvaltningsloven skal fortolkes restriktivt. Den konkrete afvejningsregel indebærer, at selv hvis en undtagelsesbestemmelse som sådan generelt kan finde anvendelse, er det kun lovligt at meddele afslag, såfremt interesserne, der varetages herved, overstiger de interesser, der varetages ved udlevering af de pågældende oplysninger. 9

10 19 Den konkrete afvejningsregel er indarbejdet for alle offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (med undtagelse af sager inden for strafferetsplejen, som behandles af politiet og anklagemyndigheden) Afvejningsreglen gælder således for offentlighedslovens 2, 7, 10, 12, stk. 1, 13, stk. 1 eller 12, stk. 1, 14, stk. 1 og 15, stk. 1 i forvaltningsloven 20 Hertil kommer, at der i miljøoplysningslovens 2, stk. 6, findes en fortolkningsregel, hvorefter det er en forudsætning for undtagelse af miljøoplysninger fra aktindsigt efter bestemmelserne i bl.a. offentlighedslovens 13, stk. 1, nr. 4-6 eller forvaltningslovens 15, stk. 1, nr. nr. 4-5, at det er foreneligt med en af undtagelsessituationerne nævnt i miljøoplysningsdirektivets art. 4, stk , stk. 1, nr indeholder mulighed for efter et konkret skøn at begrænse retten til aktindsigt af hensyn til: det offentliges kontrol-, regulerings- og planlægningsvirksomhed (nr. 4); det offentliges økonomiske interesser (nr. 5); private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (nr. 6) 10

11 21 Eksempler på undtagelser efter artikel 4, stk. 2: a) den fortrolige karakter af offentlige myndigheders forhandlinger, hvor eb sådan fortrolighed har hjemmel i lovgivningen b) internationale forbindelser, den offentlige sikkerhed eller det nationale forsvar c) retssagers behandling ved domstolene, en persons mulighed for at få en retfærdig rettergang eller offentlige myndigheders mulighed for efterforskning af strafferetlig eller disciplinær art h) beskyttelsen af det miljø, oplysningerne vedrører, som f.eks. sjældne arters levesteder. 22 Særlige undtagelsesregel i miljøoplysningslovens 3, stk. 5, hvorefter det er en forudsætning for undtagelse af oplysninger om emissioner til miljøet fra aktindsigt efter bestemmelserne i bl.a. offentlighedslovens 10, stk. 1, nr. 1-4, 12, stk. 1, 13, stk. 1 eller forvaltningslovens 12, stk. 1, at det er foreneligt med en af undtagelsessituationerne nævnt i miljøoplysningsdirektivets art. 4, stk. 2. Det er ikke nærmere defineret i miljøoplysningsloven, hvad der skal forstås ved emissionsoplysninger, men det er antaget i praksis og fremgår af vejledningsteksten til Aarhus Konventionens implementeringsguide, at emissionsoplysninger skal forstås i overensstemmelse med definitionen i direktiv 2010/75/EU, art. 3, stk. 4 11

12 23 Emissioner er ikke kun luftbårne partikler. Emissioner er alle typer udledninger til luft, vand og jord. Det er også vibrationer og støj. Når oplysninger drejer sig om emissioner der således en udstrakt adgang til aktindsigt. 24 C-673/13P EU-domstolen har i sagen C-673/13P af 23. november 2016 hjemvist en sag til retten. Dommen indeholder nogle præmisser om emissionsbegrebet. Sagen handlede om, hvorvidt der var ret til aktindsigt i oplysninger om sammensætningen af et ukrudtsmiddel. Aktindsigtanmodningen vedrørte ikke en faktisk emission, idet der var anmodet om aktindsigt i miljøgodkendelser af ukrudtsmidlet forud for markedsføring heraf. 12

13 25 Domstolen udtaler, at emissioner ikke kan hævdes at omfatte rent hypotetiske udledninger, men at begrebet heller ikke kan begrænses til kun at omfatte emissioner, der faktisk er udsat i miljøet. Det forhold, at ukrudtsmidlets anvendelse forudsatte udledning i miljøet, gjorde, at oplysningerne om de forudsigelige og normale emissioner på miljøet ikke var hypotetiske, og derfor omfattet af direktivets emissionsbegreb. 26 Selv om markedsføring af et produkt eller et stof nemlig generelt ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at antage, at dette produkt eller stof nødvendigvis vil blive udledt i miljøet, og at oplysningerne om det vedrører»emissioner til miljøet«, forholder det sig anderledes for så vidt angår et produkt såsom et plantebeskyttelsesmiddel og de stoffer, som dette middel indeholder, der inden for rammerne af almindelig brug er bestemt til at frisættes i miljøet som følge af selve deres funktion. I dette tilfælde er de forudsigelige emissioner i forbindelse med normal eller realistisk brug af det pågældende produkt eller de stoffer, som det indeholder, til miljøet ikke hypotetiske og henhører under begrebet»emissioner til miljøet«som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 (jf. analogt dom af dags dato, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting, C-442/14, præmis 78 og 79). 13

14 27 NMK Natur- og Miljøklagenævnet stadfæstede en kommunes, om delvist afslag på aktindsigt i støjmålinger og støjberegninger for vindmøller opstillet på Prøvestationen for store vindmøller ved Høvsøre. Nævnet fandt, at støjmålinger og støjberegninger i sagen var oplysninger om emissioner til miljøet, jf. miljøoplysningslovens 3, stk. 1, nr. 1 og NMK Nævnet fandt ikke anledning til at betvivle vindmølleproducenternes vurderinger af, at alle disse oplysninger var omfattet af begrebet intellektuelle ejendomsrettigheder, jf. art. 4, stk. 2, litra e), idet oplysningerne hver for sig og til sammen vil kunne afsløre en hidtil ukendt produktionsmetode, evt. blot i form af, at oplysningerne kunne afsløre detaljer om en på forhånd fastlagt procedure. Nævnet fandt derfor, at undtagelsesreglen i den tidligere offentlighedslovs 12, stk. 2, fandt anvendelse for disse oplysninger, også de af disse oplysninger, der var emissionsoplysninger. 14

15 29 Meroffentlighed efter offentlighedsloven Den nye offentlighedslov har udvidet meroffentlighedsprincippet : Myndigheder er således af egen drift forpligtet til at overveje, hvorvidt der bør meddels aktindsigt efter princippet om meroffentlighed. Har det nogen selvstændig betydning i forhold til miljøoplysninger? 30 FOB En borger klagede til ombudsmanden over, at Natur- og Miljøklagenævnet havde givet afslag på aktindsigt i et internt dokument. Borgeren var blevet afvist som klageberettiget i en sag vedrørende en udarbejdet VVM-redegørelse for et projekt. Afgørelsen var truffet efter reglerne i miljøoplysningsloven sammenholdt med reglen om interne dokumenter i 7 i offentlighedsloven fra Det var imidlertid ombudsmandens opfattelse, at spørgsmålet om aktindsigt i dokumentet skulle afgøres efter reglen om interne dokumenter i forvaltningslovens 12, stk. 1, og ikke 7 i offentlighedsloven fra 1985, da der var tale om en afgørelsessag, som borgeren var part i. 15

16 31 FOB Natur- og Miljøklagenævnet henviste til, at dokumentet var et screeningsark, som var udarbejdet til nævnets eget brug, herunder til underretning mellem forskellige afdelinger i nævnet. Ombudsmanden var enig i, at det undtagne dokument var et internt arbejdsdokument, og det derfor var omfattet af forvaltningslovens 12, stk. 1. Spørgsmålet var herefter, om afvejningsreglerne i miljøoplysningslovens 2, stk. 3, kunne føre til, at der alligevel skulle meddeles aktindsigt i det omhandlede dokument. 32 FOB Ombudsmanden henviser til forarbejderne til loven, hvoraf det bl.a. fremgår, at: at adgangen til at begrænse aktindsigten skal fortolkes restriktivt under hensyn til offentlighedens interesse i, at oplysningerne offentliggøres og direktivets konkrete afvejningsregel, hvorefter de offentlige interesser, der varetages ved udlevering i hver enkelt sag om aktindsigt, skal afvejes overfor de interesser, der varetages ved at afslå udlevering 16

17 33 FOB Ombudsmanden henviser ligeledes til en artikel om begrebet miljøoplysninger i Ugeskrift for Retsvæsen 2015B.86, hvordet bl.a. fremgår: Miljøoplysningslovens konkrete afvejningsregel indebærer, at selv hvis en undtagelsesbestemmelse som sådan generelt kan finde anvendelse, er det kun lovligt at meddele afslag i det konkrete tilfælde, såfremt interesserne, der varetages herved, overstiger de interesser, der varetages ved udlevering af de pågældende oplysninger. Medfører afvejningen, at hensynene, som taler for udlevering, er vægtigst, skal der meddeles aktindsigt. Til forskel fra princippet om meroffentlighed instituere miljøoplysningslovens konkrete afvejningsregel som sådan en ret for den aktindsigtssøgende. 34 FOB Nævnet havde i sagen foretaget den påkrævede afvejning i henhold til miljøoplysningsloven 2, stk. 3. Ombudsmanden: Jeg har gennemgået det undtagne interne dokument. På den baggrund kan det efter min opfattelse umiddelbart være vanskeligt at forstå, at hensynene bag forvaltningslovens 12, stk. 1, i den foreliggende sag har en sådan styrke, at de overstiger de interesser, der varetages ved en udlevering af dokumentet, og at afvejningsreglerne i miljøoplysningslovens 2, stk. 3, således skulle føre til, at der ikke gives aktindsigt. Det samme ville være tilfældet, hvis dokumentet skulle bedømmes efter 7 i offentlighedsloven fra

18 35 NMK Kommune havde afviste at meddele aktindsigt i samtlige sager, hvor kommunen havde meddelt dispensation fra forbuddet om at sommerhuse ikke må anvendes til overnatning i perioden fra 1. oktober til 31. marts. Kommunen meddelt afslag under henvisning til offentlighedslovens 9, stk. 2, hvorefter behandlingen af en anmodning om aktindsigt, uanset at betingelserne er opfyldt, kan afslås, i det omfang behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. 36 NMK Natur- og Miljøklagenævnet anfører, at det fortsat er den gamle offentlighedslov, der finder anvendelse. Det skyldes, at miljøoplysningsloven henviser til bestemmelserne i den tidligere offentlighedslov og til de tidligere bestemmelser i forvaltningsloven og ikke til den nye offentlighedslov og de nye bestemmelser i forvaltningsloven. I det omfang, den nye offentlighedslov eller de nye bestemmelser i forvaltningsloven medfører en bedre retsstilling for borgeren, er det dog disse, som skal anvendes i stedet for miljøoplysningsloven, men udgangspunktet er, at en klage over en afgørelse om aktindsigt skal behandles efter miljøoplysningsloven samt den tidligere offentlighedslov og de tidligere bestemmelser i forvaltningsloven. 18

19 37 NMK NMKN: Idet dispensationssagerne vedrører beboelse på et stykke jord helårligt fremfor i perioden fra 1. oktober til 31. marts, er dette af miljømæssig betydning for miljøet, herunder jorden, vand, m.v., hvorfor flere oplysninger i dispensationssagerne er miljøoplysninger, og dermed omfattet af miljøoplysningslovens 3, nr. 3. Dertil skal Natur- og Miljøklagenævnet bemærke, at allerede fordi de sager, der søges om aktindsigt i, er truffet efter en bestemmelse i planloven, som er en lov under Miljøministeriet, vil sådanne oplysninger ofte udgøre miljøoplysninger. 38 NMK Der er ikke i den tidligere offentlighedslov en regel om, at retten til aktindsigt kan afslås, i det omfang behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Der er dermed ikke hjemmel til at give afslag af hensyn til ressourceforbruget efter den tidligere offentlighedslov. For så vidt angår undtagelse af oplysninger i de konkrete dispensationssager, gælder, at der udover vurderingen af, om dokumentet og oplysningerne kan undtages efter offentlighedsloven, jf. miljøoplysningsloven 2, stk. 1, skal ske en afvejning af offentlighedens interesse i at få udleveret oplysninger overfor de interesser, der varetages ved at afslå en udlevering, jf. miljøoplysningslovens 2, stk. 3, 1. pkt. Der er tale om en konkret afvejning, og meddeles der afslag, skal der tillige gives en konkret begrundelse herfor. 19

20 39 Kontakt Jacob Brandt Partner, advokat (L) København Offentlig Virksomhed T M E jab@bechbruun.com Mark Christian Walters Specialistadvokat København Offentlig Virksomhed T M E mcw@bechbruun.com København Danmark Aarhus Danmark Shanghai Kina T