Statsforvaltningen har den 14. december 2007 skrevet således til 2 borgere:

Transkript

1 Statsforvaltningen har den 14. december 2007 skrevet således til 2 borgere: TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK Statsforvaltningen har modtaget en henvendelse fra Dem og ( ) i anledning af Odense Kommunes beslutning om, at skoledistrikterne for Risingskolen og Sct. Hans Skolen samt Kragsbergskolen og Munkebjergskolen ændres med virkning fra skoleåret 2007/2008. Sagen giver statsforvaltningen anledning til at tage stilling til følgende spørgsmål: 1. Om beslutningen om at ændre skoledistrikterne er en afgørelse i forvaltningslovens forstand og i givet fald om forældre til kommende skolebørn er parter i sagen med den deraf følgende konsekvens, at forvaltningslovens regler om partshøring og begrundelse finder anvendelse og 1. om ændringerne af skoledistrikterne er i strid med lovgivningen. Statsforvaltningen finder, at beslutningen om at ændre skoledistrikterne er at betragte som en generel forvaltningsakt, som ikke medfører partsstatus for forældre til kommende skolebørn. Endvidere finder statsforvaltningen, at det ikke har været i strid med lovgivningen, at Odense Kommune har ændret skoledistrikterne for de omhandlede 4 skoler. STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV AABENRAA JOURNAL NR.: /139 SAGSBEHANDLER: RLSOE DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: CVR-NR EAN-NR syddanmark@statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: TELEFONTID: MANDAG-ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: Da Odense Kommune efter statsforvaltningens opfattelse således ikke har handlet i strid med lovgivningen foretager statsforvaltningen ikke videre i anledning af henvendelsen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse.

2 Sagens baggrund: Af referatet fra mødet den 28. november 2006 i Børn- og Ungeudvalget (referatet kan findes på Odense Kommunes hjemmeside) fremgår det, at udvalget besluttede at ændre skoledistriktet mellem Risingskolen og Sct. Hans Skole og skoledistriktet mellem Munkebjergskolen og Kragsbjergskolen. Det fremgår af referatet, at beslutningen blev truffet på baggrund af en høringsrunde på skolerne. Endvidere fremgår følgende blandt andet af referatet: En distriktsændring betyder, at en skoles skoledistrikt ændres med den konsekvens, at nye elever ved indskrivning til børnehaveklassen og tilflytning til området indskrives i forhold til det ændrede distrikt. En distriktsændring får ingen konsekvenser for elever, der allerede er optaget på skolen. Der foreslås distriktsændringer for at imødekomme kapacitetsproblematikken mellem Sct. Hans Skole og Risingskolen og medvirke til en mere ensartet elevsammensætning på de to skoler. Det forventes, at flere distriktselever vil søge Risingskolen i kraft af ændret elevsammensætning, og skolen dermed på sigt kan indskrive i forhold til skolens kapacitet. Der foreslås distriktsændring ved at overføre dele af statistikdistrikt 143 (etagebyggeri på Nyborgvej) fra Kragsbjergskolen til Munkebjergskolens d istrikt. Herved får både Munkebjergskolen og Kragsbjergskolen et skoledistrikt, der modsvarer skolens kapacitet, og ændringen vil medføre en mere ensartet elevsammensætning på de to skoler. Modellen betyder færre elever på Kragsbjergskolen. Det forventes dog at flere distriktselever vil søge Kragsbjergskolen i kraft af ændret elevsammensætning, og Kragsbjergskolen dermed på sigt kan indskrive i forhold til skolens kapacitet. Det fremgår af sagen, at Odense Kommune meddelte beslutningen til områdets skoler den 18. december 2006, og at skoleindskrivningen skulle foregå i januar Det fremgår af sagen, at De og ( ) er af den opfattelse, at Odense Kommune i forbindelse med sagens behandling burde have varslet ændringen af skoledistrikterne i så god tid i forhold til forældre til kommende skolebørn, således at disse i stedet kunne have fraflyttet området, fundet andre kommuneskoler i medfør af det frie skolevalg eller ladet deres børn indskrive i en privatskole. SIDE 2

3 De og ( ) har endvidere anført, at børnefamiliers køb af boliger i bestemte områder har været nøje knyttet til børnenes mulighed for indskrivning på områdets distriktsskole. Det fremgår af sagen, at De og ( ) er af den opfattelse, at de forældre, der endnu ikke havde børn indskrevet på skolerne burde have været partshørt i medfør af forvaltningslovens regler herom. ( ) har anført, at distriktsændringerne kan bevirke, at børn ikke skal gå på den skole, der ligger tættest på bopælen, ligesom søskende kan komme til at skulle gå på to forskellige skoler. De og ( ) har endvidere fremført, at ændringerne i skoledistrikterne kan have betydning for værdien af boligerne i området. ( ) er af den opfattelse, at forældrene til børn som skulle indskrives i januar 2007 skulle have været gjort bekendt med en adgang til at klage over afgørelsen eller at få sagen genoptaget, lige som ændringen efter hans opfattelse burde have været meddelt skriftligt med en begrundelse for ændringerne. ( ) har endvidere anmodet om, at beslutningen annulleres indtil de forældre, der bliver påvirket af beslutningen får mulighed for at afgive udtalelse om sagen. De har yderligere anført, at kommunen med beslutningen om ændringer af skoledistrikter ønsker at forbedre integration og læring for tosprogede elever, hvilket ifølge Dem må formodes at være i modstrid med den uskrevne grundsætning om saglighed i forvaltningen. ( ) har ligeledes anført, at ændringerne begrundes med overkapacitet på Sct. Hans Skole, men at den reelle motivation er et ønske om at fordele elever efter deres etniske oprindelse. Statsforvaltningens Udtalelse: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven lovbekendtgørelse nr af 24. oktober 2006, som ændret ved 1 i lov nr. 510 af 6. juni 2007). Det følger af bestemmelsen, at statsforvaltningen påser kommunernes overholdelse af lovgivningen, det vil sige såvel skreven som uskreven ret, herunder offentligretlige SIDE 3

4 retsgrundsætninger som for eksempel lighedsgrundsætningen. Det falder uden for tilsynsmyndighedernes beføjelser at tage stilling til kommunernes skønsudøvelse i det omfang, skønnet er udøvet indenfor de rammer lovgivningen sætter. Tilsynet omfatter ikke spørgsmål om hensigtsmæssighed, herunder sagsbehandlingens tilrettelæggelse eller sagsbehandlingstiden i det omfang, sådanne spørgsmål ikke er reguleret i lovgivningen. God forvaltningsskik er endvidere ikke en del af prøvelsesgrundlaget, da disse principper ikke har karakter af retsregler. Der henvises til Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2004, side 309 f. Vedr. spørgsmål 1: Spørgsmålet er, om Børn- og Kulturudvalgets beslutning af 28. november 2006 om at ændre nogle af kommunens skoledistrikter er at betragte som en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Følgende fremgår af 2, stk. 1 i forvaltningsloven (Lov nr. 571 af 19. december 1985, senest ændret ved lov nr. 552 af 24. juni 2005): 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Af punkt 10 i vejledningen til forvaltningsloven (vejledning nr af 4. december 1986) fremgår blandt andet følgende: Med udtrykket»truffet afgørelse«sigtes til udfærdigelse af retsakter (forvaltningsakter), d.v.s. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder således den administrative sagsbehandling, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, såsom patient- og anden klientbehandling, pasning og pleje, undervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager netop ikke sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltpersoner. Forvaltningslovens centrale anvendelsesområde er således den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter. Loven omfatter også udfærdigelse af generelle rets- SIDE 4

5 forskrifter som f.eks. love, anordninger, cirkulærer og visse planer. Visse af lovens bestemmelser finder dog efter deres ordlyd kun anvendelse på udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter. Efter 9, stk. 1, 19, stk. 1, 21, stk. 1, 22, og 23, stk. 1, gælder f.eks. reglerne om aktindsigt, partshøring og om begrundelse kun for PARTER i en forvaltningssag. Sager om gennemførelse af generelle forskrifter eller foranstaltninger af almindelig karakter er således ikke omfattet af disse bestemmelser. Spørgsmålet er, om en beslutning om at ændre et skoledistrikt er en beslutning om, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde og dermed er at betragte som en forvaltningsakt. Følgende fremgår af 36, stk. 2 i folkeskoleloven (lovbekendtgørelse nr af 28. august 2007): Stk. 2. Til hver skole hører et skoledistrikt, der kan være større eller mindre for de enkelte klassetrin. Et barn optages i skolen i det distrikt, hvor det bor eller opholder sig, jf. dog stk. 3, 3, stk. 2, 5, stk. 8, og 22. Da 36, stk. 2, 2. punktum således hjemler en ret for et barn til at blive optaget i skolen i det distrikt, hvor det bor eller opholder sig, finder statsforvaltningen, at en beslutning om at ændre et skoledistrikt er at betragte som en forvaltningsakt. Spørgsmålet bliver herefter, om der er tale om en konkret eller generel forvaltningsakt. Da en beslutning om at ændre skoledistrikter vedrører en bred og ubestemt kreds af borgere, finder statsforvaltningen, at der er tale om en generel forvaltningsakt. Som udgangspunkt er også generelle forvaltningsakter omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. På dette punkt er der tale om en afvigelse i forhold til den klassiske forvaltningsakt, der kun tager sigte på konkrete afgørelser. I praksis vil forvaltningslovens bestemmelser om aktindsigt, partshøring, begrundelse og klagevejledning dog sjældent finde anvendelse i forhold til myndighedernes udstedelse af generelle retsakter/forvaltningsakter, idet der normalt ikke kan udpeges bestemte individuelle parter. Er dette alligevel tilfældet, typisk fordi forskriften trods sin generelle form kun omfatter få personer eller rammer bestemte personer på en særlig måde, vil forvaltningslovens partsbeføjelser kunne gøres gældende. Om generelle forvaltningsakter og partsbegrebet kan der blandt andet henvises til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, side 32 og til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 2001, side 129 og 144 SIDE 5

6 samt til Justitsministeriets Vejledning om forvaltningsloven, 1986, punkt 54. Spørgsmålet bliver herefter, om forældre til kommende skolebørn i de berørte skoledistrikter er at betragte som parter i sagen, selvom der er tale om en generel forvaltningsakt. Forvaltningslovens partsbegreb omfatter ansøgere, klagere og andre der har en væsentlig og individuel interesse i sagens afgørelse. Det følger af folkeskolelovens 50, stk. 2, at en beslutning om inddeling af skoledistrikter ikke kan påklages. Da en beslutning om inddeling af skoledistrikter således hverken er noget man som borger kan ansøge om eller klage over, bliver spørgsmålet herefter, om forældre til kommende skolebørn kan betragtes som havende en væsentlig og individuel interesse i en sådan sag. Væsentlighedbetingelsen ved fastsættelsen af partsbegrebet indebærer normalt, at der skal være et vist direkte forhold mellem den involverede interesse og parten. Det antages endvidere at være en forudsætning, at partsstatus i en bestemt forvaltningssag kun kan tilkomme en begrænset personkreds. Det indebærer blandt andet, at sager om beslutninger, der på ensartet måde gør indgreb i en større ikke nærmere afgrænset personkreds interesser, ikke kan anses for omfattet af forvaltningslovens partsregler i forhold til de enkelte medlemmer af denne personkreds. Der henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 2001, side 135ff. Statsforvaltningen har noteret sig Deres og ( ) oplysninger om, i hvilket omfang ændringerne af skoledistrikterne efter Deres opfattelse gør indgreb i borgerne i de pågældende områders interesser, i form af, at nogle borgere ikke kan være sikre på at deres børn optages på den skole, de oprindeligt havde forventet, og hvor eventuelle søskende allerede går, samt hvordan nogle borgere er af den opfattelse, at beslutningen kan påvirke værdien af deres bolig. Da der her er tale om nogle afledet konsekvenser af beslutningen om ændring af skoledistrikterne, og da denne beslutning på ensartet måde gør indgreb i en større og ikke nærmere afgrænset personkreds interesser, finder statsforvaltningen, at de enkelte medlemmer af denne personkreds ikke kan betragtes som parter. SIDE 6

7 Da statsforvaltningen finder, at de berørte borger ikke er at betragte som parter i sagen om ændring af skoledistrikterne, har det ikke været i strid med lovgivningen, at Odense Kommune i forbindelse med behandlingen af sagen hverken har foretaget partshøring i henhold til reglerne i forvaltningslovens kapitel 5 og heller ikke har begrundet beslutningen om distriktsændringerne i forhold til disse borgere. Vedr. spørgsmål 2: Med hensyn til spørgsmålet om lovligheden af kommunens beslutning om ændring af skoledistrikterne, konstaterer statsforvaltningen, at der i lovgivningen ikke er regler om, hvornår eller hvor ofte et skoledistrikt kan ændres. Undervisningsministeriet, Socialministeriet og Kommunernes Landsforening har i april 2000 offentliggjort Rapport fra arbejdsgruppen om en mere fleksibel skolestruktur. Denne arbejdsgruppe var nedsat efter aftale af 11. juni 1999, og det hedder i aftalen blandt andet: Der nedsættes en arbejdsgruppe med repræsentanter for Undervisningsministeriet og Kommunernes Landsforening med henblik på at vurdere forskellige muligheder for, at kommunerne kan tilrettelægge skolestrukturen mere varieret, særligt i forhold til regler for ledelse, forældreindflydelse og inddeling af skoledistrikter. Vedrørende distriktsændringer fremgår følgende blandt andet af kapitel 2, punkt 2.1 i rapporten: Distriktsændringer Efter folkeskolelovens 36, stk. 2, hører der til hver skole et skoledistrikt, der kan være større eller mindre for de forskellige klassetrin. E fter 40, stk. 2, nr. 4, træffer kommunalbestyrelsen beslutning om kommunens inddeling i skoledistrikter. Beslutninger om distriktsændringer som følge af strukturændringer træffes efter indhentet udtalelse fra de berørte skolebestyrelser. Denne formulering forudsætter, at kommunalbestyrelsen kan træffe beslutning om distriktsændringer med andre begrundelser end at kommunens skolestruktur ændres eller er ændret, jf. herom nedenfor, hvor fænomenet kaldes distriktsjustering. Ved strukturændringer forstås ifølge motiverne til bestemmelsen i 36, stk. 5, jf. 40, stk. 2, nr. 4, oprettelse af en ny skole eller udvidelse eller reduktion af en skoles omfang med hensyn til antal klassetrin. (Folketingets forhandlinger , till. A, sp. 3084). Alle ændringer af skoledistrikter skal indarbejdes i styrelsesvedtægten for kommunens skolevæsen, jf. 41, stk. 3. SIDE 7

8 Der er ikke regler om, hvornår eller hvor ofte et skoledistrikt kan ændres. Dog er det forudsat, at beslutningen træffes i god tid før skoleårets begyndelse både af hensyn til forældrene og til skolernes planlægning, og senest når forældrene får besked fra kommunen om, at barnet er optaget i skolen. Der er således ganske vide rammer for fastlæggelse af distriktsstørrelse. De nuværende regler giver derfor ikke forældrene mulighed for i et længere perspektiv at forudberegne, hvilken skole deres barn bliver optaget på. Ændring af skoledistrikter kan normalt kun foretages med virkning for fremtidig elevoptagelse, med mindre der er tale om en ændring af skolestrukturen. Der er således meget vide rammer for, hvornår og hvor ofte en kommune kan ændre et skoledistrikt. Statsforvaltningen konstaterer, at Odense Kommune i forbindelse med den omhandlede beslutning ikke har truffet beslutning om strukturændringer, hvorved forstås oprettelse af ny skole eller udvidelse eller reduktion af skolens omfang med hensyn til antal klassetrin. Spørgsmålet er, om Odense Kommune har handlet i overensstemmelse med den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om saglighed i forbindelse med beslutningen om ændring af skoledistrikterne. Det fremgår af referatet fra mødet den 28. november 2006 i Børn- og Ungeudvalget, at baggrunden for distriktsændringen mellem Risingeskolen og Sct. Hans Skolen er et ønske om at imødekomme en kapacitetsproblematik mellem de to skoler og medvirke til en mere ensartet elevsammensætning på de to skoler. Det fremgår endvidere af referatet, at man forventer, at flere distriktselever vil søge Risingskolen i kraft af ændret elevsammensætning, og at skolen dermed på sigt kan indskrive i forhold til skolens kapacitet. For så vidt angår distriktsændringen mellem Kragsbjergskolen og Munkebjergskolen fremgår det af referatet, at begge skoler ved distriktsændringen får et skoledistrikt, der modsvarer skolernes kapacitet, og at ændringen vil medføre en mere ensartet elevsammensætning på de to skoler. Det fremgår, at ændringen vil medføre færre elever på Kragsbjergskolen, men at det forventes at flere distriktselever vil søge skolen i kraft af ændret elevsammensætning, og at skolen dermed på sigt kan indskrive i forhold til skolens kapacitet. Statsforvaltningen finder ikke grundlag for at udtale, at det er usagligt, at Odense Kommune søger at få skoledistrikter, der modsvarer skolernes kapacitet og medfører SIDE 8

9 en mere ensartet elevsammensætning på skolerne, med en forventning om, at det på sigt vil sikre indskrivning af flere børn på henholdsvis Risinskolen og Krasbjergskolen, således at disse skoler kan indskrive elever i forhold deres kapacitet. Begrundelsen er, at når en kommune kan ændre skoledistrikterne således, at de kan være af forskellig størrelse på de forskellige klassetrin, jf. 36, stk. 2, 1. punktum i folkeskoleloven, må kommunen netop kunne varetage kapacitetsmæssige hensyn ved tilrettelæggelse og herunder ved ændring af skoledistrikter. Da der i lovgivningen ikke er regler for hvornår og hvor ofte distriktsændringer kan foretages, finder statsforvaltningen således ikke grundlag for at udtale, at Odense Kommunes beslutning om ændring af skoledistrikterne har været i strid med lovgivningen herunder grundsætningen om saglighed i forvaltningen. Da Deres og ( ) henvendelse i øvrigt ikke giver statsforvaltning belæg for at antage, at regler hvis overholdelse påses af det kommunale tilsyn er tilsidesat, foretager statsforvaltningen ikke yderligere. I øvrigt: Statsforvaltningen har sendt kopi af denne udtalelse til Odense Kommune. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet ( Med venlig hilsen Benedikte Holm kontorchef /Rikke Laigaard-Andersen fuldmægtig SIDE 9