Skøn og ret historie og nutid i dansk socialpolitik

Transkript

1 Uden for nummer 4, 3. årgang, 2002 Skøn og ret historie og nutid i dansk socialpolitik Af Bent Greve, professor på Roskilde Universitet, Institut for Samfundsvidenskab og Erhvervsøkonomi. Bent Greve, er professor på Roskilde Universitet i analyser af velfærdsstat og velfærdssamfund. Han er uddannet cand. polit. Og har en ph.d. i offentlig administration. Bent Greve har skrevet adskillige bøger og artikler. De senesteåpr har hans forskning især omhandlet socialog arbejdsmarkedspolitiske problemstillinger samt finansieringen af de offentlige udgifter. Dansk socialpolitik er såvel historisk som i dag påvirket af behovet for at integrere forskellige synspunkter og vurderinger ved beslutninger om tildeling af sociale ydelser. Det er ikke altid klart, hvilke normative eller moralske vurderinger der ligger bag denne type af vurderinger. Et særligt problem er og har været skismaet mellem skøn og ret i socialpolitikken. Denne artikel vil ud fra en historisk og socialpolitisk tilgang, især via en beskrivelse af kontanthjælp og holdninger hertil, vurdere og beskrive skøn og ret i historisk og nutidig betydning. Analytisk vil vægtningen dermed være på de modsætningsfyldte hensyn og holdninger der kan genfindes i tilgangen til tildeling af sociale ydelser. Diskussionen om ret og skøn er således ikke alene et spørgsmål om juridiske vurderinger og kriterierne herfor, men også om samfundsmæssige, normative og moralske vurderinger af ret og retfærdighed, samt sondringen mellem værdigt og uværdigt trængende. Jeg vil her belyse dette ved at beskrive og vurdere fattiglovene, Steinckes socialreform fra 1933, bistandsloven fra 1970 erne og senest lovgivningen fra 1998 ud fra en analyse af, om lovgivningerne direkte eller indirekte har skelnet mellem værdigt/uværdigt trængende, og hvorvidt der kan vurderes at have indgået overvejelser af valget mellem skøn og ret i lovgivningerne. Forinden den historiske analyse vil jeg kort skitsere nogle hovedsynspunkter i relation til begreberne skøn og ret. Nogle hovedsynspunkter om skøn og ret Ved retsbestemte ydelser forstås, at der gives økonomisk eller anden støtte, når bestemte betingelser er opfyldt. Det kan eksempelvis være alderskriterier, indkomstkriterier eller indtræden af en bestemt social begivenhed. Et særligt formål med retsbestemte ydelser kan være, at de sikrer, at afgørelser bliver til ud fra en kjent, utenforliggende målestokk, som han skal dømme efter (Knoph, 1948). Ved skønsmæssige ydelser gives der dem, der har det administrative ansvar, pligt og mulighed for at skønne over størrelsen af ydelsen, dog ofte efter nogle på forhånd fastlagte principper eller kriterier. I skitseform kan der angives følgende begrundelser for valg af den ene eller anden form for tildeling af ydelser. For anvendelsen af retsbestemte ydelser taler, at der derved principielt sikres fuld gennemsigtighed for den enkelte, og der opstår ikke en afhængighed af, om en sagsbehandler vurderer en til at være berettiget til at modtage en ydelse eller ej. Det skulle samtidig kunne sikre, at der ikke opstår forskel i tildelingen af ydelser afhængig af, hvilken kommune/amtskommune den enkelte bor i. Dette afspejler, at spørgsmålet om skøn og ret implicit også er et spørgsmål om graden af centralisering/decentralisering og om tillid mellem forskellige niveauer i den danske samfundsmodel. Der ses i en række sammenhænge en kobling mellem ret og pligt. Denne opfattelse af ret og pligt kan have en kobling, der medfører en anden tolkning i relation til skøn. Det gør eksempelvis Christensen (i Christensen og Lærum 2000), idet udgangspunktet der er at kræve en rettighed betød at staten (samfundet) var forpligtet til at gøre disse rettigheder mulige. Derved bliver retten til en ydelse ikke modstykket til skønnet, men i højere grad 1

2 at der bliver en institutionel pligt til at sørge for disse muligheder, og at alle har pligt til at bidrage til, at disse muligheder skabes. I den tolkning kan retten ikke modsvares af pligt eller skønsmæssige vurderinger. I en samfundsmæssig kontekst i dag kan denne sondring forekomme mindre logisk, idet særligt finansieringen af velfærdsstaten kun er mulig gennem en relativ bred forpligtelse til at deltage heri. For tildelingen af skønsmæssige ydelser taler, at det kan sikre, at der kan tages hensyn til den enkelte person/families hele livssituation. Skønnet kan samtidig sikre en vis frihed til at vurdere om det i den enkelte situation vil være fornuftigt at yde ekstra støtte med forventning om, at udgifterne på længere sigt derefter bliver mere begrænsede. Det ligger dog heri også, at der må drages nytte av alle de forstandsmessige og objektivet tilgjengelige elementerne i standarden (Knoph, 1948). Heri er implicit indeholdt, at et skøn naturligt ikke er fuldstændigt frit. Dansk socialpolitik har vekslet mellem disse synspunkter, idet dog især socialreformkommissionerne i 1960 erne (Betænkning 543 og Betænkning 664) og bistandsloven fra var præget af og støttede en større anvendelse af skønsprincipper i socialpolitikken. I to mere populære fremstillinger af socialpolitik fra henholdsvis 1975 og 1985 findes de to synspunkter også repræsenteret. Hanne Reintoft (1975) beskriver det således: Hjælp der ydes efter skøn, kan tit ydes mere smidigt, fordi man kan nå ind, hvor der virkelig trænges til det. Det er derfor også et moderne synspunkt, at denne form for hjælp er bedre. Der er dog samtidig en kritik, der især lægger vægt på, at den skønsmæssige tildeling af ydelser stiller høje moralske krav til de socialarbejdere, der skal administrere den. Risikoen for afhængighed af frontmedarbejdere street-level bureaukrats i Lipskys klassiske værk og dermed ulige behandling af lige sager har stået centralt i fortolkningen og analysen af modsætningerne mellem skøn og ret. Kritikken af skønsprincippet, som samtidig bruges som argument for retsbestemte ydelser, jf. eksempelvis Andersen et.al. (1985) hvor der anføres: Skønsprincippet ville have været anvendeligt, såfremt kontanthjælpsmodtagerne alene udgjorde en lille gruppe i samfundet. Derudover peges på, at skønsprincippet på sin vis har ført til mere detaljeret styring, idet der dels udvikles lokale skuffecirkulærer, udstedes centrale cirkulærer fra Socialministeriet, og at ankeafgørelser bidrager til, at skønnet sættes ud af kraft. Vi ser derved, at centrale problemer i relation til skønnet er kravene til moral hos socialarbejdere, men i ligeså høj grad kravene til en høj grad af lighed for loven i den universelle og lighedssøgende danske velfærdsstat. Skønnet udøves samtidig inden for økonomiske rammer, som også sætter en grænse for graden af frihed til at skønne. De samfundsøkonomiske rammer er dog ikke i centrum for analysen her. Det modspørgsmål, som rejser sig er, om det nu altid er så enkelt med en vurdering af og beskrivelse af restbestemte ydelser. Det gælder eksempelvis, at for mange kan det være vanskeligt at gennemskue lovgivningen og dermed vurdere, om de har ret til ydelsen. Dertil kommer, at beslutningen om, hvorvidt og i hvilket omfang en person opfylder kravene til at modtage en bestemt ydelse, vil kunne variere. I den historiske gennemgang vil der også blive givet eksempler på, at denne type af afgrænsninger ikke er så enkel som ud fra en umiddelbar betragtning. Det afspejler samtidig det problem, at lovgivningen ofte uanset om det er bevidst eller ubevidst ikke altid er i stand til at beskrive og afgøre alle sager gennem simple lovparagraffer. Samtidig er der nærmest en iboende tendens i bureaukratisk styring til at ønske, i weberiansk forstand, at have klarhed over, hvordan forskellige konkrete sager afgøres. Forbuddet om skøn under regel afspejler dog i høj grad at retsfaktum (er) manglende eller meget upræcis (Christensen, 1997). Når lovgiver har ønsket skønsmæssige afgørelser, har forvaltningen også en pligt til at inddrage alle nødvendige oplysninger og samtidig foretage en individuel vurdering af sagen. Ønsket om skøn kan samtidig som tidligere anført være begrundet i, at der skal tages individuelle hensyn eksempelvis for at forebygge, at situationen opstår igen. Dette kompliceres af, at lige situationer principielt skal behandles lige, lighedsgrundsætningen i forvaltningen. Der opstår ofte mere udførlige beskrivelser af, hvordan bestemte situatio- 2

3 ner skal behandles, eller der danner sig en praksis gennem en lang række enkeltafgørelser enten ved administrative eller domstolsmæssige afgørelser. Det er i konsekvens heraf, at der principielt er mulighed for at opstille interne regler, der kan være vejledende for det skøn, der skal udøves (Garde et.al, 1997). Dette også for at fastholde lighedsprincipper i lovgivningen, der indebærer, at en skønsmæssig beslutning kan være ulovlig hvis det indebærer at en part uden påviselig saklig grunn behandles strengere enn det som ellers er praksis (Kjønstad et.al, 2000). Juridiske lighedsbetragtninger kan dermed bidrage til at underminere anvendelse af et vidtgående skønsprincip. Skønsmæssige regler og afgørelser rejser samtidig en vanskelighed i relation til brugen af sædvanlig klageadgang, herunder inddragelse af ombudsmanden, idet ombudsmanden normalt ikke tager stilling til selve skønnet. Der bruges således ofte følgende udsagn fra ombudsmanden: Afgørelsen beror på en skønsmæssig præget vurdering. Efter de regler, der gælder for min virksomhed, kan jeg kun kritisere en sådan vurdering, hvis der foreligger særlige omstændigheder (her fra Christensen, 1994). Ombudsmanden kan dog, jf. Christensen, 1994, naturligvis undersøge, om skøn har været sat under regel, og har også undtagelsesvis kritiseret, hvis skønnet forekommer åbenbart urigtigt. Samspillet mellem skøn og ret kan anskues såvel i relation til beslutninger om tildeling af en ydelse, som om betingelser for at modtage en ydelse og i givet fald størrelsen heraf. Det kan anskues som i denne model: Betingelser for og størrelsen af modtagne ydelser Rettigheder i relation Fast defineret i loven Faste regler 1 2 Skøn 3 4 til adgang til ydelsen Vurdering af ret Figuren, som er inspireret af Kjønstad og Syse (2001), illustrerer, at skøn og ret kan kombineres på forskellig vis, afhængig af om skønnet er koblet til, om den enkelte kan modtage en ydelse eller til betingelser og størrelse af en given ydelse. Det er kun i situation 1, at borgeren præcist ved, hvis betingelsen er opfyldt, at der modtages en ydelse. Det gælder i dansk sammenhæng eksempelvis folkepensionens grundbeløb og børnefamilieydelsen, hvor alder er afgørende kriterium (jf. note 1). I firkant 2 kan eksempelvis findes den nuværende førtidspension. Det beror på en vurdering, om retten til ydelsen er til stede, men når først der er taget stilling hertil er ydelsens størrelse som hovedregel fastlagt. I den tredje firkant findes områder, hvor der principielt er faste rettigheder, men hvor der i selve tildelingen/udførelsen kan foretages et skøn, eksempelvis om hvornår den enkelte kan modtage den pågældende ydelse. Det gælder, at alle familier med børn har, som følge af kommunernes forpligtelse til at stille det nødvendige antal pasningspladser til rådighed, en ret til pasning af børn. Men det beror i høj grad på skøn, hvornår behovet er nødvendigt, og på hvilken måde prioriteringer mellem forskellige udgiftsområder i kommunerne skal finde sted, samt hvordan ydelsen skal leveres (jf. note 2). Den danske sociallovgivnings bestemmelse om, at personer, som er i nød, har ret til kontanthjælp, overlader samtidig på en vis måde mulighederne for at vurdere dette til lokal afgørelse. Der er derudover eksempelvis ret til hjemmehjælp, hvor der er varig eller midlertidig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, men det er skønsmæssigt at vurdere dette, og det er også skønsmæssigt at beslutte omfanget af hjælpen. Den decentrale danske velfærdsstat medfører derfor, at der indgår en række skønsmæssige vurderinger, der besluttes lokalt, og som kan medføre forskelle for den enkelte borger, afhængig af hvilken kommune vedkommende bor i. Det fjerde område er i dansk sammenhæng især de områder, hvor kommunerne ud fra for eksempel forebyggelsesbetragtninger kan vælge at tildele ydelser eller iværksætte foranstaltninger. 3

4 I den danske velfærdsstat anvendes en lang række meget blandede kriterier ved udmåling af en række kontantydelser. På folkepensionsområdet er der en aldersgrænse, som dog kombineres med en reduktion for arbejdsindkomst i grundbeløbet, og en reduktion for al indkomst i pensionstillægget. På familieområdet er ydelserne afhængige af barnets alder (børnefamilieydelsen) og civilstatus (børnetilskud). Arbejdsløshedsdagpenge er afhængig af den individuelle situation (og opfyldelsen af en række krav vedrørende medlemskab, søgning af arbejde mv.). Kontanthjælp afhænger af alder, civilstatus og husstandens samlede økonomiske formåen. Derimod er adgangen til serviceydelser i højere grad baseret på et behovsbegreb, men dog med betaling på visse områder, herunder især pasning af børn. Det vil derfor være vanskeligt at påstå, at der er skabt et system hvor den enkeltes ret alene er baseret på et enkelt retfærdighedsbegreb og på et retsbaseret socialt system. Samtidig er det dog muligt, at den sammenbinding af rettigheder med forskellige kriterier, der delvist er faste, delvist bygger på skøn, medfører, at en samlet vurdering af balancen mellem skøn og ret er afhængig af, hvilket område der ses på. Det kan bidrage til at afspejle, at der er en balance mellem individuelt ansvar og kollektiv solidaritet. Udgangspunktet for analysen, at der er en dikotomi mellem ret og skøn, må derfor i høj grad modificeres, idet der såvel i ret- som skønsmæssige ydelser findes og kan indgå kombinationer, som kan afspejle normative holdninger til levering af ydelser aflejret ud fra den historiske udvikling af systemerne. Den historiske udvikling Sondringen værdigt/uværdigt trængende har haft en betydning i dansk socialpolitik siden begyndelsen af 1500-tallet (Lützen, 1998). Særligt klart blev det med grundloven i 1849, hvor modtagere af fattighjælp tabte deres politiske rettigheder. Ønsket om at sondre førte derefter til, at de værdigt trængende skulle kunne få hjælp fra indsamlede bidrag, idet Adgang til Understøttelse af de Fattiges Kasse have kun de trængende, som ikke befinde sig under den lovbestemte communale Fattigforsørgelse. (Love og anordninger 1856, her fra Lützen, 1998). I en Betænkning 1868 ønskes også en klarere opdeling mellem de værdigt og uværdigt trængende, hvor de uværdigt er dem, der har gjennemgaat Lastens forskellige Trin. Normdannelsen byggede samtidig på, at dem der var værdigt trængende, ville der også være villighed til at indsamle midler til og skabe finansielt grundlag for, hvorimod dem der var uværdigt trængende, og som dermed lå det offentlige til last, modtog hjælpen ikke af medmenneskelighed, men fordi der ikke ville være andre til at yde støtten. Denne opsplitning i villigheden til at finansiere ydelserne genfindes i Danmark ikke på samme måde i dag, men i velfærdsstater som USA og UK finansieres en større del af frivillige økonomiske bidrag. I Betænkning 1868 er indbygget en opdeling på områder, som reelt kom til at få betydning for den institutionelle udbygning af den danske velfærdsstat, idet sygdom, alderdom, forbigående arbejdsløshed og andre specielle omstændigheder ikke skulle modtage offentlig hjælp, idet de da ville miste rettigheder. Men alligevel blev det senere logisk, at netop disse grupper ville få brug for offentlig støtte for at kunne sikres gode økonomiske levevilkår samtidig med, at de ud fra en moralsk vurdering var vurderet som værdigt trængende, idet socialbegivenheden var uforskyldt. De uværdigt trængende blev pålagt at arbejde i fattigvæsenets arbejdshuse eller på tvangsarbejdsanstalter. Aktivering er således ikke noget nyt begreb. Opfattelsen af værdigt/uværdigt trængende har derfor i den første spæde begyndelse af den danske velfærdsstat især været koblet til demokratiske rettigheder, og hvordan finansieringen af velfærdsstaten skulle sikres. De værdigt trængende forventedes det i høj grad ville blive forsørget af familien og indsamlinger især i kirken i de fattiges kasse. De uværdigt trængende blev betalt af det offentlige, men som nævnt oftest gennem krav om arbejdsindsats til gengæld 4

5 herfor. Senere har de værdigt trængende haft adgang til økonomiske ydelser uden samme risiko for stigmatisering som andre, selvom finansieringen skiftede til offentlig finansiering. Institutionaliseringen af velfærdsstaten (Greve, 1999) implicerede betydelige forandringer i antallet af love og bekendtgørelser og områder, hvor det offentlige var involveret i reguleringen af, hvem der var berettiget, og hvem der ikke var berettiget til at modtage sociale ydelser. Disse ændringer kunne dog også flytte grænserne mellem, hvem der var værdigt, og hvem der var uværdigt trængende. Eksempelvis kom der i 1914 en lovgivning som sikrede, at blinde kunne modtage sociale ydelser uden at miste deres demokratiske rettigheder (Lund, 1961). Der blev ikke grundlæggende forandret på vurderingen af værdigt/uværdigt trængende, idet dog finansieringen og organiseringen i stadig større omfang blev det offentliges ansvar. På den baggrund var socialreformen i 1933 og ændringerne her i retning af stadig større samfundsindflydelse på det sociale område ikke overraskende. Reformen byggede, som set såvel før som siden, på, at der skulle skabes administrative forenklinger, samt at det i højere grand skulle baseres på et retsprincip. Den administrative forenkling skulle bl.a. bidrage til at undgå, at de trængende jages fra Herodes til Pilatus og tilbage igen, som Steincke sagde i sin forelæggelsestale (Hansen og Henriksen, 1984). Logikken var samtidig, at gennem indarbejdelse af et retsprincip kunne de negative bivirkninger af almissesystemet undgås. Systemet blev opfattet som værende både strengt, tilfældigt og uretfærdigt (Hansen og Henriksen, 1984). Konflikten til administration af skøn ses hermed klart. Argumenterne for at indføre retsprincippet var udover at de kunne modvirke de negative virkninger i relation til de politiske rettigheder og for den enkelte som følge af konsekvenserne af at modtage fattighjælp også en vurdering af, at retsprincippet ville have bedre incitamentsvirkninger end skønsprincippet. Det ses klart af følgende citat fra Steincke (1912): Og medens Adgangen om man vil: Retten til at bede om Almisser sløver og demoraliserer, navnlig fordi der ikke kan sættes nogen Grænse for disses Størrelse eller Udstrækning, der beroer på andres Skøn, vil den virkelige Rettigheds Udøvelse ikke have disse Virkninger, dels fordi vedkommende vil have Opfattelsen af, at han ikke har noget at bede om, dels fordi han véd, at han ikke kan kræve mere, end den i Forvejen afgrænsede Rettighed giver anvisning paa, og derfor ogsaa føler, at han maa og skal klare sig med det, han faar. De moralske toner ses også klart i lovgivningen. I forsorgsloven henvises der eksempelvis til bestemmelserne om værdigt trængende, men det afgørende kriterium er i en række sammenhænge, om den pågældende har haft et forargeligt levned (jf. note 3). Det gælder eksempelvis underholdsbidrag, der kun kan modtages, hvor moderen ikke vitterligt fører et Levned, der i det almindelige Omdømme vækker Forargelse (Erhverv ved utugt, alfonseri eller Rufferi, bevislig drikfældighed, professionelt Betleri, Mishandling eller grov Vanrøgt af sin Familie ell. lign.) ( 183, 6). Der henvises andre steder til samme paragraf, for eksempel i relation til modtagelse af sygehjælp. Personer, der derudover ikke betaler bidrag og har mere end tre børn uden for ægteskabet, og som udviser grov forsømmelighed, kan straffes med tvangsarbejde i indtil to år ( 207, stk. 3). I folkeforsikringsloven var retten til at modtage invaliderente og aldersrente knyttet til, at den forsikrede ikke må have foretaget en efter offentlighedens mening vanærende handling (Folkeforsikringslovens 38, stk. 2) Modtagelsen af fattighjælp var udover tab af valgret kombineret med, at den enkelte kunne få forbud mod at indgå ægteskab. Personer, som er arbejdsmodvillige personer og andre, kunne blive placeret på en tvangsarbejdsanstalt. Der var i lovens 36 beskrevet, at alle kommuner skulle sikre, at de havde adgang til sådanne, og de tidligere fattiggårde skulle omdannes hertil. Tvangsarbejde var således en central del af kontrollen med og kravene til dem, som samfundsmæssigt ikke blev anset for værdigt trængende. Loven afspejler samtidig, at selvom der konstateres og beskrives retskrav til ydelser, er der indbygget skønsmæssige vurderinger, som bygger på offentlige holdninger og normer til, hvilke 5

6 grupper der aktivt har gjort et forsøg på at forsørge sig selv og om de ved deres handlinger har gjort sig uværdige til at modtage støtte. På tvangsarbejdsanstalterne var der samtidig sygestuer, hvor bl.a. alkoholister skulle behandles. Et eksempel på skøn var, at hvis en straffet person efter fængselsmyndighedernes skøn ( 320) ikke er i stand til at forsørge sig selv, kan der blive tale om tvangsarbejde på en kommunal arbejdsanstalt. Sondringen skøn og ret er således heller ikke her enkel og klar. Det afspejler, at selv når reformer og forandringer i den sociale lovgivning karakteriseres som ret (her forsørgelsesret i Kapitel II i loven om offentlig forsorg), så opstår der behov for og mulighed for kommunerne i en decentral velfærdsstat til at foretage vurderinger og skøn, som ikke givet behøver at medføre ensartede afgørelser. Velfærdsstaten udvikler sig derefter hastigt, og der gennemføres gradvist en række love som på forskellige områder tager hensyn til og tilgodeser forskellige befolkningsgrupper. Derved udvikles i løbet af de næste år et system, som igen betyder, at den enkelte reelt må rende fra Herodes til Pilatus, og dette kombineret med, at Danmark i 1960 erne oplever en hidtil uset vækst i økonomien og behov for arbejdskraft, gør, at der bliver skabt såvel et økonomisk fundament for bedre levevilkår samt behov for en understøttende velfærdsstat på såvel ydelses- som servicesiden. Dette skaber behov for nye reformer. Det er på denne baggrund, at nedsættelsen af socialreformkommissionen skal ses, og det er også på den økonomiske vækst og generelle velstandsfremgangs baggrund, at kommissionens betænkninger skal ses. De to betænkninger (543 og 664) afspejler og vægter i højere grad forebyggelse og indplacering på arbejdsmarkedet af alle, som kan. Hertil kommer, at der i højere grad lægges vægt på at beskrive opsøgende arbejde og helhedssyn. Helhedssynet indebærer et ønske om en mere vidtgående mulighed for at skønne over og variere efter den enkelte brugers behov og dermed også kunne variere ydelsernes størrelse. Bistandslovens tilblivelse lagde derved i høj grad vægt på andre hensyn end dem, der prægede socialreformen i trediverne. I betænkning 664 diskuteres eksempelvis, om der skal være grænser for hjælpens størrelse. Det anføres bl.a. her, at når det drejer sig om hjælp af forbigående karakter til personer i den arbejdsduelige alder, må det imidlertid antages at være bedre stemmende med socialreformens målsætning om forebyggelse, revalidering og tryghed, at man ikke sikrer mod misbrug gennem generelle bestemmelser om hjælp på minimumsniveau (side 42). Der er i betænkningen en bekymring for, om niveauet bliver for højt, men det er samtidig afgørende, at personer uanset formue kan modtage støtte, og særligt skal der lægges vægt på, om der er tale om en forbigående indkomstbortfaldssituation, idet disse personer antages inden for en kortere periode at blive i stand til at forsørge sig selv. Denne forudsætning for højere ydelser end tidligere viste sig hurtigt ikke at kunne blive opfyldt. Principperne bag bistandsloven kom også klart frem, da daværende socialminister Eva Gredal den 18. januar 1973 forelagde forslaget til bistandslov. Det skulle være en administrativ forenkling og en decentralisering af opgaverne. Finansieringen blev samtidig gjort mere ensartet bl.a. med henblik på at klarificere, hvem der finansierede opgaverne. Men den afgørende principændring lå i, at lovforslaget (bygger) på det princip, at det er den enkeltes behov, der er afgørende for, hvilken bistand der kan ydes, ikke hvilken etikette man kan klistre på ansøgningen. Endvidere, at der i den øjeblikkelige trangssituation skal gives en familie en hjælp af en sådan størrelse, at det kan modvirkes, at de hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes, og at familien begynder at glide ned ad det sociale skråplan (jvf. note 4). I konsekvens heraf, som det også fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, skulle den økonomiske hjælp være den samme, uanset om det var sygdom, ægtefælles død mv. Samtidig indeholdt loven dog i sine kommentarer til afsnit III og i diskussionen af størrelsen af hjælpen, som også socialreformkommissionens betænkninger, nogle retningslinjer for størrelsen, svarende til mellemste invalidepension, dvs. skønnet var ikke et frit svævende skøn, men lagt inden for nogle lovgivningsmæssige rammer. Eller som det var anført i daværende 37 i bistandsloven Efter bestemmelsen ydes en skønsmæssig hjælp, der udmåles efter bedømmelse i hvert enkelt tilfælde. Som maksimum for hjælpen til underhold angives folkepensionen til personer uden indtægter ud over folkepensionen med et tillæg for hvert barn svarende 6

7 til det særlige børnetilskud. Herudover kunne der dog skønsmæssigt ydes dækning for betaling af visse faste rimelige udgifter, især til bolig. Særlig støtten til boligudgifter gav anledning til normative diskussioner, idet der ikke var et krav om forbrug af formue før modtagelsen af kontanthjælp. Diskussionerne handlede om, hvorvidt der skulle kunne gives støtte til personer med meget dyre ejerboliger, samt til personer i strejke. Hvorvidt og hvor omfattende et skifte der var tale om, er det vanskeligt at afgøre. Det synes dog sikkert, at skønselementet blev øget i forhold til tidligere (Hansen og Henriksen, 1984). 1. juli 1987 afskaffes sondringen mellem forbigående og varig hjælp, og kontanthjælpssystemet lægger i højere grad vægt på kontanthjælp til underhold og kontanthjælp i særlige tilfælde. Samtidig gøres satserne i højere grad retsbestemte, idet dog skønnet over, om den enkelte opfylder kriterierne for at få adgang til ydelserne, stadig fastholdes. Et af kritikpunkterne af forvaltningen af skønsprincippet i bistandsloven fra 1976 kommer klart frem i følgende citat: Allerede kort tid efter lovens ikrafttræden begyndte de første nedskæringer inden for kontanthjælpsområdet at finde sted. Nedsættelse af underholdsbeløbet, færre medtagne faste udgifter, indførelse af dagpengemaksimum, tilbagebetalingspligtige terminsydelser, sulte-cirkulæret, nedsat hjælp efter 9 måneder og manglende regulering af taksterne er blot nogle få ændringer, der fortjener at blive nævnt (Jappe, 1987). Denne type af administrative ændringer kan samtidig bidrage til at forklare, at stadig flere ønskede faste frem for skønsmæssige ydelser. Et andet af argumenterne for at bevæge sig til denne type af ydelse var begrundet med, at et af formålene med at gå fra stærkt individualiserede til mere faste kontantydelser har været, at der ved forenklingen skulle blive frigjort ressourcer på bistandskontorerne, som i stedet kan anvendes på rådgivning og anden forebyggende virksomhed (Jappe, 1987). Om dette er tilfældet, er det dog vanskeligt entydigt at afgøre, idet det ofte vil være vanskeligt at fastlægge meget entydige kriterier for og vurderinger af, om der er en rettighed til en given ydelse, og grænsesager vil kunne opstå. Bemærkelsesværdigt er det samtidig, at det først er fra 1. januar 1989, at forvaltningslovens bestemmelser om begrundede afgørelser træder i kraft for kommunernes vedkommende. I betragtning af, hvor vigtigt det er for en borger at få begrundet sin afgørelse, og at skøn var så centralt et element i bistandslovens tankesæt om kontantydelser. Det manglende krav om begrundede afgørelser kan måske bidrage til at forklare, hvorfor systemet blev oplevet som ikke virkende efter hensigten. Et af kritikpunkterne mod bistandsloven var, som indikeret i indledningen, at skønsprincippet gav dels geografisk ulighed, dels afhængighed af sagsbehandlerne. Dertil kom, at de økonomiske vilkår var forandret, og kritikken af systemerne blev gradvist større. I oplægget til ændringerne i systemerne i 1990 erne hed det eksempelvis: Meget af kritikken af bistandsloven har udgangspunkt i kontanthjælpsregler: Eksempler: Ydelserne er for høje, gives til de forkerte, folk passiviseres og gøres til sociale klienter, selv om de kun har ledighed som problem. Fra den modsatte side lyder: Aktivering er tvangsarbejde, modtagerne af hjælpen er uden indflydelse, ingen ønsker at bruge deres ressourcer (jvf. note 5). Det er på den baggrund, at de tre nye love sidst i 1990 erne skal ses (Lov om Social Service, Lov om Retssikkerhed, Lov om aktiv social politik, alle med ikrafttræden 1. juli 1998). Lovene der samtidig lagde vægt på endnu en gang at gøre tingene mere sammenhængende og enkle. Der lægges i høj grad vægt på, at det repræsenterer en ny måde at lave lovgivning. Formålsbestemmelserne ses som en vigtig del af lovene, udgangspunktet er i behovet for hjælp og ikke den organisatoriske opbygning. Dertil kommer, at det betones, at den enkelte har ansvar for sin egen situation, den enkelte skal medvirke. Samtidig lægges der fortsat vægt på tidlig og forebyggende indsats, og at systemet skal være fleksibelt (Socialministeriet, 1998). Samtidig betones det, at ændringer og forandringer af systemet er en løbende proces. Derved har beslutningstagerne erkendt, at det ikke er muligt en gang for alle at sikre et ensartet system, men at der ofte vil være behov for ændringer. Som noget nyt blev reglerne om retssikkerhed 7

8 samlet i en lov, men om det reelt har betydet ændringer er tvivlsomt, for der er få egentlige nye krav til sagsbehandlingen i loven i forhold til gældende regler i dag. (Socialministeriet, 1998). Klagesystemet gøres enstrenget og ens for alle områder og det er en logisk konsekvens af tidligere ændringer i retning af, at borgerne alene skal henvende sig et sted. I relation til skøn og ret er det ikke de store ændringer siden drejningen mod mere retsbestemte ydelser sidst i 1980 erne. Satserne bliver retsbestemte, idet der dog fortsat bliver mulighed for særlig støtte til personer med høje boligudgifter eller stor forsørgerbyrde, samt til hjælp i særlige tilfælde. Disse bestemmelser i lov om aktiv socialpolitik indebærer, at der fortsat er skønsmæssige elementer og mulighed for forskel i de ydelser, som er til rådighed i de enkelte kommuner, idet skønnet vil blive udøvet decentralt. Sociallovgivningen i dag, og særligt kontanthjælpen, bygger derfor fortsat på en blanding af skøn og ret. Ret i relation til størrelsen af de væsentligste ydelser, men skøn i sammenhæng med og i forbindelse med tildeling af hjælp i særlige tilfælde. Ret og skøn i relation til serviceydelser Skøn og ret foretages ikke i et tomrum. Det er dog ikke altid præcist formuleret, at den lokale økonomiske prioritering medfører, at muligheden for at have ressourcer til at løfte en opgave vil kunne variere. Dermed bliver der let en sammenblanding af skøn og ret hvor der retsligt kan være mulighed for tildeling af en serviceydelse, eksempelvis hjemmehjælp, men hvor den økonomiske ramme medfører, at der anvendes en meget stram fortolkning af de retlige standarder. Retten til en ydelse kan derved blive indsnævret, idet det især på serviceområdet vil være meget vanskeligt i detaljer at regulere kvalitet og indhold centralt. En ret til en serviceydelse kan derved i høj grad ende med at blive et lokalt skøn over, hvor stort behovet er. En række afgørelser (jf. note 6) viser samtidig, at kommunale skøn i relation til serviceydelser dels er meget komplicerede, fordi en række forhold skal tages i betragtning, dels delvis i konsekvens heraf kan være meget vanskelige at få omstødt. Samtidig viser nævnsafgørelserne dog også, at der, for at den enkelte afgørelse lovligt kan accepteres, skal være sikret en individuel og konkret vurdering, og at afgørelser skal være skriftlige og begrundede. Visitationskriterier og kvalitetsstandarder skal samtidig være lovlige kriterier. En samlet vurdering i afgørelserne af, om der er plejebehov, der kræver praktisk bistand i hjemmet, tager ofte udgangspunkt i, om der er andre personer i husholdningen, der kan bidrage til at sørge for rengøring og indkøb. Flere kendelser indikerer således, at enlige i højere grad end samboende vil kunne få hjælp. Afgørelserne illustrerer, at det vil være vanskeligt i en decentral velfærdsstat at få samme kriterier taget i anvendelse i samtlige landets kommuner, og at skøn derfor vil indebære en forskellighed, afhængigt af hvor i landet den enkelte bor. Grænserne for skønnet kan dog indskrænkes, således som det eksempelvis skete, da Folketinget i foråret 2001 vedtog, at formuegrænsen for helbredstillæg til pensionister blev gjort ensartet: kroner i alle landets kommuner. Afgørelsen illustrerer også, at det vil være meget vanskeligt at få og skabe centralt klare og skarpe linjer, idet behov netop er individuelt og ikke enkelt kan sættes på en formel. Kvaliteten af en ydelse medfører endvidere, at meget restriktive vurderinger og skarpe skillelinjer vil kunne omgås på andre måder i leveringen af service. Balancen mellem retssikkerhed, socialpolitisk helhedsvurdering og ensartet behandling af den enkelte er dermed en vanskelig opgave. Nogle afsluttende bemærkninger Som gennemgangen har vist, illustreret især ved den historisk analytiske analyse, er begrebet skøn og ret ofte sammenvævede og sjældent entydige. De er samtidig begreber, som har været anvendt på forskellig vis over tid. I nogle perioder har de været anvendt i meget stor udstrækning, på andre tidspunkter har de kun haft en mindre betydning. Det afspejler nogle tendenser og holdninger af moralsk og normativ karakter, som ændrer sig over tid. 8

9 Det er derfor også naturligt at slutte med et citat: Det ses af denne gennemgang, at afvejningen af, hvor og i hvilket omfang man skal foretrække faste tildelings- og udmålingsregler frem for skøn, ikke kan afgøres abstrakt eller principielt. Når man i de sidste 70 år (jf. note 7) har givet de fast regler stadig større område, og når man ligefrem har identificeret anvendelsen af faste regler med et retsprincip, skyldes det formodentlig en vis tilbøjelighed til at betragteskønnet som identisk med forrige århundredes fattigvæsens snævre trangsbestemte skøn, udøvet med en vis vilkårlighed under indflydelse af moralske fordomme og ledsaget af ydmygende kontrol og afskrækkelsesforanstaltninger. Det ligger imidlertid ikke i skønnets natur, at det skal udøves med et så snævert sigte og under sådanne retstruende vilkår (Andersen, 1971). Noter 1. Jeg ser her bort fra, at grundbeløbet kan reguleres for arbejdsindkomst, kriterier for antal år arbejdet i Danmark, statsborgerskab mv., idet disse regler er uden for det skønsmæssige område. 2. Det er et eksempel på, at frit-valg kan blive illusorisk, hvis der ikke lokalt skønnes behov for, at der er tilstrækkeligt stort antal valgmuligheder for den enkelte. 3. Henvisninger til paragraffer mv. og citater er fra Socialreformen, Noteudgave, Fremlæggelsestalen er optrykt i Kolding og Stubkjær, Socialministeriet, kontantydelseskt., J.nr.: , esp, 19. marts Afsnittet bygger på offentliggjorte kendelser fra De sociale Nævn og Ankestyrelsen (SM C , SB C samt AFG nr af ) 7. Bogen er skrevet i 1970 Litteratur Andersen, Bent Rold (1971): Grundprincipper i socialpolitikken. Albertslund, Nyt Socialt Bibliotek, Det danske Forlag. Andersen, R.D. et al. (1985): Social velfærd på en ny måde. Marselis, AOF. Christensen, Bent (1994): Forvaltningsret - prøvelse. København, Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Christensen, Bent (1997): Forvaltningsret. København, Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Clausen, Claus og Lærum, Hakon (red.) (2000): Velfærdsstaten i krise. En antologi. Viborg, Tiderne Skifter. Garde, Jens et al. (1997): Forvaltningsret. Almindelige emner. København, Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Greve, Bent (1999): The Changing Universal Welfare Model. Roskilde, Department of social Sciences, Roskilde University. Hansen, Svend Aage og Henriksen, Ingrid (1980): Dansk Socialhistorie, Sociale brydninger. København, Gyldendal. Hansen, Svend Aage og Henriksen, Ingrid (1984): Dansk Socialhistorie, Velfærdsstaten. København, Gyldendal. Jappe, Erik (1987): Den ny bistandslov. Viborg, Forlaget Frydenlund. Kjønstad, Asbjørn og Syse, Aslak (2001): Velferdsrett I. Grundleggende rettigheder. Retssikkerhet. Tvang. Oslo, Ad Notam Gyldendal. Kjønstad, Asbjørn et. Al. (2000): Sosial trygghet og rettssikkerhet under sosialtjenesteloven og barnevernloven. Bergen, Fagbokforlaget. Knoph, Ragnar (1948): Rettslige Standarder. Særlig Grundlovens 97. Oslo, Grøndahl & Søn. Kolding, Hans E. og Stubkjær, Jens (1976): -biblioteket 2. Alt om bistandsloven. Loven med bemærkninger og cirkulærer. Forlaget Aktuelle Bøger. Lund, Reinhard (1961): De blindes sociale status København, Dansk Blindesamfund. Lützen, Karin (1998): Byen tæmmes. København, Hans Reitzels Forlag 9

10 Reintoft, Hanne (1975): Om forsorg. En bog for begyndere. København, Hans Reitzels Forlag. Socialministeriet (1998): Sociale tendenser, København, Socialministeriet. Socialreformen (1938): Noteudgave København, særtryk af Socialt Tidsskrift. Socialreformkommissionens 1. betænkning (1969): Det sociale tryghedssystem. Struktur og dagpenge. Betænkning nr. 543, København, Statens Trykningskontor. Socialreformkommissionens 2. betænkning (1972): Det sociale tryghedssystem. Service og bistand. Betænkning nr. 664, København, Statens Trykningskontor. Steincke, K.K. (1912): Almisser eller rettigheder. København, Gyldendal. 10