Grundlovens frihedsrettigheder og den offentlige forvaltning. Direktør Jens Møller, Folketingets Ombudsmand.

Transkript

1 1 Grundlovens frihedsrettigheder og den offentlige forvaltning. Direktør Jens Møller, Folketingets Ombudsmand. Indlæg ved CEPOS Grundlovskonference 3. juni Grundlovens regulering af frihedsrettigheder Mit emne er grundlovens frihedsrettigheder og den offentlige forvaltning. Jeg vil først se på, hvordan grundloven værner om borgernes rettigheder i sager med den offentlige forvaltning. Jeg vil anskueliggøre dette ved nogle sager om retten til gratis undervisning i folkeskolen. Dernæst vil jeg se på to andre bestemmelser i grundloven, som har udviklet sig til at fungere som frihedsrettigheder med særlig relevans for forvaltningen. Afslutningsvis vil jeg pege på, at der i andre lande og i internationale retskilder er regler, som mere direkte end den danske grundlov beskytter borgerne, når de har uenigheder med forvaltningen. Normalt sigtes der med frihedsrettighederne til grundlovens kapitel 7 og 8, om folkekirken og religionsudøvelse, den personlige frihed ( 71), boligens ukrænkelighed, brev, post, telegraf og telefonhemmeligheden ( 72), ejendomsretten ( 73) den frie adgang til erhverv ( 74), retten til beskæftigelse og forsørgelse ( 75), undervisningsret og pligt ( 76), ytringsfrihed ( 77), foreningsfrihed ( 78), forsamlingsfrihed ( 79 80), værnepligt ( 81), kommunernes ret til selvstyre ( 82) og ophævelse af privilegier knyttet til adel og rang ( 83). Reglerne virker som en overordnet ramme for den almindelige lovgivning. Beskyttelsen for borgerne består først og fremmest i, at lovgiver ved reguleringen af borgernes forhold i den almindelige lovgivning er begrænset af de beskrevne rettigheder. Adressaten for frihedsrettighederne er således i første række lovgivningsmagten. De klassiske frihedsrettigheders betydning for forvaltningen I overensstemmelse med frihedsrettighedernes formål og funktion er der på de samfundsområder, hvor reglerne kan have relevans, ofte en ganske detaljeret lovgivning, som udmønter de grundlæggende rettigheder. Ganske hyppigt går lovgivningen videre med hensyn til at yde beskyttelse end grundloven. For offentlige forvaltningsmyndigheder vil den løbende stillingtagen til spørgsmål, som relaterer sig til

2 2 sikringen af borgernes frihedsrettigheder, derfor normalt foregå på grundlag af almindelig lov. Forvaltningen håndhæver på denne måde gennem almindelig lovgivning frihedsrettighederne. Grundlovens overordnede hierarkiske placering betyder, at myndighederne er forpligtet til at anvende det umiddelbare hjemmelsgrundlag i overensstemmelse med de grundlovssikrede grundrettigheder. Dette gælder såvel ved fortolkning som ved udfyldning af upræcise lovbestemmelser. Der er mig bekendt ikke foretaget generelle undersøgelser af, hvilken retskildemæssig betydning frihedsrettighederne rent faktisk tillægges i forbindelse med forvaltningens konkrete retsanvendelse. Det er min fornemmelse, at der på dette område er sket en udvikling, der ligner den udvikling, der er foregået med hensyn til inddragelse af internationale retskilder. Der ser dog ud til at være en forskel på forvaltningens egen retsanvendelse og den retlige prøvelse, der foregår hos kontrolinstanserne, især domstolene og Folketingets Ombudsmand. Det er fortsat helt almindeligt, at forvaltningen i den daglige administration alene holder sig til det umiddelbare hjemmelsgrundlag og de traditionelle fortolkningsfaktorer, som ordlyd, kontekst, forarbejder, rets og ombudsmandspraksis samt administrativ praksis. Det er ikke hverdagskost at se grundloven inddraget i den forbindelse. Derimod er det ikke usædvanligt, at domstolene eller Folketingets Ombudsmand tillægger den overordnede grundlovsmæssige regulering betydning i forbindelse med deres stillingtagen til forvaltningens retlige dispositioner. Der er stor forskel på, hvor hyppigt de enkelte frihedsrettigheder optræder i prøvelsespraksis. Grundlovens 73 om ejendomsrettens ukrænkelighed påberåbes langt hyppigere end de øvrige frihedsrettigheder i retspraksis og er derfor også formelt blev inddraget i domstolsprøvelsen i tilsvarende flere sager. Det er vist diskutabelt, om bestemmelsen i praksis har større gennemslagskraft som retligt normerende for lovgivningen end de øvrige frihedsrettigheder. Til illustration af, hvordan frihedsrettighederne inddrages, kan nævnes nogle sager om forældrebetaling i folkeskolen. Ifølge grundlovens 76, 1. pkt. har Alle børn i den undervisningspligtige alder ret til fri undervisning i folkeskolen. I bemærkningerne til grundlovsforslaget i 1953 anførtes det om den nugældende formulering af bestemmelsen:

3 3 Kommissionen har herefter ment, at skellet i den gældende grundlovs 83, 1. pkt., mellem forældre, med og uden økonomisk evne til at sørge for deres børns oplærelse, bør slettes ved en bestemmelse om, at alle børn i den undervisningspligtige alder har ret til fri undervisning i folkeskolen. (Rigsdagstidende , tillæg B, sp. 406f). I folkeskoleloven er retten til gratis undervisning sikret ved 2, som bestemmer, at alle børn i en kommune skal sikres ret til vederlagsfri undervisning. I 19 er det slået fast, at undervisningsmidler skal stilles vederlagsfrit til rådighed for eleverne. Og 49 pålægger kommunerne at afholde alle udgifter til skolens undervisning. Ikke desto mindre indeholder 50 hjemmel til, at kommunerne kan kræve, at forældrene betaler for visse ydelser i skolen. Det gælder undervisning af elever i fritiden, skolefritidsordning samt forplejning under ekskursioner og lejrskoler. Dermed er der i loven lagt op til en sondring mellem undervisningsrelaterede og andre udgifter, som ikke altid er lige enkel at foretage. I den forbindelse kunne princippet i 76 om retten til gratis undervisning tænkes at blive tillagt en styrende virkning for fortolkningen. I Folketingets Ombudsmands Beretning for 1980, s. 351 (FOB ) anså ombudsmanden det for tvivlsomt, om Jernløse Kommune havde ret til at kræve 2 kr. i betaling for en elevs deltagelse i en skoleudflugt til Zoologisk Have i København til dækning af entréen. Samme sag blev endelig afgjort af Højesteret i Ugeskrift for Retsvæsen 1983, s. 871 (U H) til kommunens fordel dog under nogen uenighed blandt dommerne om fortolkningen af den dagældende folkeskolelov. Hverken Jernløse Kommune, ombudsmanden eller Højesteret inddrog grundlovens 76 i fortolkningen. Problemstillingen dukkede op på ny i FOB , denne gang vedrørende betaling i en helt anden størrelsesorden for lejrskoleophold både i ind og udland. I denne sag inddrog ombudsmanden 76 i sin stillingtagen. Han anførte: Det må endvidere med betydelig vægt tages i betragtning at der gælder et princip om vederlagsfri undervisning i folkeskolen, og at dette princip ikke alene er fastslået i folkeskolelovens 2, men yderligere er knæsat i grundlovens 76. Ved den konkrete stillingtagen til om en udgift kan kræves dækket med forældrebetaling, må det bl.a. sikres at der ikke derved sker en udhuling af gratisprincippet. Denne betragtningsmåde må i hvert fald føre til at der er en overgrænse for hvilke beløb forældre kan afkræves i forbindelse med elevernes deltagelse i folkeskoleaktiviteter, samt at der er en grænse for hvilke typer af aktiviteter der kan kræves forældrebeta

4 4 ling til. Tilsyneladende havde hverken de implicerede kommuner eller Undervisningsministeriet haft 76 i tankerne. Ombudsmanden rejste i FOB af egen drift en sag om lovligheden af en praksis i flere skoler om, at eleverne selv skulle medbringe computer i undervisningen. Både Undervisningsministeriet og ombudsmanden var enige om, at skolerne ifølge folkeskoleloven skal stille nødvendige undervisningsmidler til rådighed. Dette gjaldt dog med det lille forbehold, at elever, der ønskede det, kunne benytte deres egen computer. Ombudsmanden støttede i modsætning til Undervisningsministeriet også sin opfattelse på grundlovens 76. I FOB tog ombudsmanden generelt stilling til, om en skole kan afkræve forældrebetaling for bøger, der enten ikke tilbageleveres af eleverne eller afleveres i beskadiget stand, samt om skolen kan nægte at udlevere nye bøger, før de gamle er afleveret, eller der er betalt erstatning. Denne sag bedømte ombudsmanden på grundlag af folkeskolelovens regler om vederlagsfrie undervisningsmidler og de almindelige regler om erstatningsansvar, men nævnte lige så lidt som de implicerede myndigheder 76 om retten til gratis undervisning. De nævnte sager forekommer at være repræsentative, både for den beskedne rolle grundlovens frihedsrettigheder spiller for forvaltningens konkrete administration, og for den tendens, der kan spores i kontrolmyndighedernes praksis til at tillægge grundlovens regler om beskyttelse af frihedsrettigheder vægt både i forbindelse med fortolkning og ved udfyldning af det umiddelbare hjemmelsgrundlag. Bestemmelser, som ikke er formuleret som frihedsrettigheder Grundlovens 63 om domstolsprøvelse og 55 om Folketingets Ombudsmand er ikke udformet som rettigheder for borgerne til at anlægge sag ved domstolene mod forvaltningen eller til at indgive klage til ombudsmanden over forvaltningens virksomhed. I praksis fungerer de to kontrolmuligheder som en beskyttelse af borgere, der har et mellemværende med den offentlige forvaltning. De to kontrolmyndigheder har desuden i praksis benyttet de konkrete sager til at udvikle generelle retlige principper for god forvaltning. De forvaltningsretlige principper om beskyttelse af borgernes retssikkerhed beror i højere grad på rets og ombudsmandspraksis end på grundlovens lidt spredte og ikke fuldt udviklede regler om borgernes rettigheder. I retspraksis er der således etableret en række retsgrundsætninger med krav til forvaltningens virksomhed: Forbuddet mod magtfordrejning, proportionalitetsgrund

5 5 sætningen, den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning, læren om skøn under regel, det almindelige oplysningsprincip, ugyldighedslæren og den almindelige regel om offentlige myndigheders erstatningsansvar er alle sammen skabt gennem prøvelsespraksis på baggrund af 63. Folketingets Ombudsmand har som et led i sin prøvelsesvirksomhed suppleret og til dels forfinet nogle af de dommerskabte krav til forvaltningen med krav om god sagsbehandling og god forvaltningsskik. Grundlovens bestemmelser om retlig kontrol med forvaltningens borgerrelaterede virksomhed gennem domstolene og ombudsmanden udgør således en væsentlig del af den effektive beskyttelse af borgernes rettigheder. I moderne rettighedstænkning er retten for borgerne til at opnå en effektiv beskyttelse af deres rettigheder en selvstændig friheds eller menneskerettighed. Det er derfor naturligt at tage grundlovens 55 og 63 med i diskussionen om grundlovsværnet mod vilkårlige indgreb fra myndighederne. Grundlæggende rettigheder udenfor grundloven I vores nabolande, i EU og i Den Europæiske Menneskeretskonvention (EMK) er beskyttelsen af borgernes grundrettigheder bedre; forstået på den måde, at flere interesser er beskyttet, og beskyttelsen er mere komplet end i den danske grundlov. Denne ufuldkommenhed i grundloven er til dels blevet kompenseret ved, at EMK er inkorporeret i dansk lovgivning og i praksis fungerer som et retligt supplement til grundlovens frihedsrettigheder. Som eksempel kan nævnes, at EMK artikel 8 om retten til respekt for privatliv, familieliv, hjem og korrespondance både udvider området for grundrettighedsbeskyttelse og forstærker det formelle krav i grundlovens 72 om retskendelse med materielle krav om kvalificeret hjemmel, saglighed og proportionalitet. I flere af vore nabolande er retten til aktindsigt i dokumenter i den offentlige forvaltning grundlovsfæstet, ligesom forfatningerne i flere lande indeholder regler om borgernes ret til at få deres sager med den offentlige forvaltning behandlet. EU s charter om grundlæggende rettigheder artikel 41 er et eksempel på en bestemmelse, som beskytter borgernes ret til god forvaltning. Ifølge bestemmelsen indebærer god forvaltning ret til uvildig og retfærdig behandling af sager indenfor en rimelig tid, ret til at blive hørt, ret til partsaktindsigt og ret til at få en begrundelse

6 6 samt til iagttagelse af rimelige fortrolighedshensyn. Og det hører også med til god forvaltning, at myndighederne betaler erstatning for skader forvoldt af myndighederne eller deres ansatte. Artikel 42 i charteret sikrer enhver unionsborger ret til aktindsigt i dokumenter hos unionsmyndighederne. I dansk ret er rettigheder svarende til artikel 41 og 42 sikret ved forvaltningsloven, offentlighedsloven og/eller almindelige retsgrundsætninger. Skulle grundloven blive revideret, ville det være naturligt at indsætte en eller flere bestemmelser om beskyttelsen af den enkeltes retssikkerhed i sager med forvaltningen samt om forvaltningens pligt til åbenhed.