Aalborg Universitet. Arbejdsløshedskasserne under udvikling eller afvikling? Rasmussen, Stine. Publication date: 2013

Transkript

1 Aalborg Universitet Arbejdsløshedskasserne under udvikling eller afvikling? Rasmussen, Stine Publication date: 2013 Document Version Forfatters version (ofte kendt som postprint) Link to publication from Aalborg University Citation for published version (APA): Rasmussen, S. (2013). Arbejdsløshedskasserne under udvikling eller afvikling?: Et studie af forandringsprocesser i den danske arbejdsmarkedsmodel. Institut for Statskundskab, Aalborg Universitet. General rights Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.? Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.? You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain? You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal? Take down policy If you believe that this document breaches copyright please contact us at vbn@aub.aau.dk providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim. Downloaded from vbn.aau.dk on: August 19, 2015

2 ArbejdslÄshedskasserne under udvikling eller afvikling? - et studie af forandringsprocesser i den danske arbejdsmarkedsmodel Stine Rasmussen Ph.d.-afhandling Institut for Statskundskab Aalborg Universitet

3 Forord Denne ph.d.-afhandling handler om de danske arbejdsläshedskasser og den er resultatet af mit arbejde som ph.d.-stipendiat ved Center for Arbejdsmarkedsforskning (CARMA) på Institut for Statskundskab på Aalborg Universitet. Afhandlingen er udarbejdet i perioden fra marts 2009 til oktober Det er en stor fornäjelse at vçre nået så langt som til at skrive forordet og der er i denne forbindelse en rçkke personer, jeg skylder en stor tak for at vçre nået i mål med afhandlingen. FÄrst og fremmest tak til min hovedvejleder Per KongshÄj Madsen for i sin tid at introducere mig til idéen om at skrive en afhandling om de danske arbejdsläshedskasser. OgsÅ tak til Per for god og konstruktiv vejledning undervejs i forläbet og ikke mindst for bestrçbelserne på at muntre mig op, når jeg synes, det hele så lidt for sort ud. En stor tak skal også lyde til min bivejleder Flemming Larsen, som har vçret god til at udfordre mig og drive mit arbejde med afhandlingen fremad. OgsÅ tak til kollegaerne på CARMA for deres input. Der skal også rettes en stor tak til de ledere og medarbejdere i a-kasserne, som har deltaget i undersägelsen og som valgte at Åbne deres organisation for mig og stille sig til rådighed for interviews i en ellers travl hverdag. OgsÅ tak til Det nationale Forskningscenter for VelfÇrd og sçrligt Frederik Thuesen for at udlåne kvantitativt datamateriale om a-kasserne, til Per Jensen i a- kassernes tilsynsmyndighed for at vçre behjçlpelig med informationer om a-kassernes administrationsbidrag og til AK Samvirke for at stille sig til rådighed for interviews og invitere mig med til a-kassearrangementer. OgsÅ tak til Erik for at lytte og vçre tålmodig. God lçselyst. Stine Rasmussen, oktober

4 2

5 Indholdsfortegnelse KAPITEL 1: INDLEDNING INTRODUKTION OG RELEVANS EN INDLEDENDE KARAKTERISTIK AF DET DANSKE A-KASSESYSTEM PROBLEMFELT: A-KASSERNE UNDER PRES DALENDE TILSLUTNING TIL A-KASSERNE OG ARBEJDSLÄSHEDSFORSIKRINGEN MARKEDSLIGGÄRELSE OG BRUD MED DET FAGLIGE MONOPOL FLERE MYNDIGHEDSOPGAVER I EN NY STYRINGSLOGIK KOMMUNALISERING AF BESKÅFTIGELSESOMRÇDET AFHANDLINGENS FOKUS OG UNDERSÄGELSESSPÄRGSMÅL UNDERSÄGELSESSTRATEGIEN DET TEORETISKE AFSÅT ET TREDELT UNDERSÄGELSESDESIGN Historisk delunderségelse Kvantitativ delunderségelse Kvalitativ delunderségelse AFHANDLINGENS OPBYGNING...40 KAPITEL 2: FORSKNINGSFELTET FLEXICURITYORIENTEREDE STUDIER IR-ORIENTEREDE STUDIER STUDIER AF ARBEJDSLÄSHEDSFORSIKRINGENS OPSTÅEN OG UDVIKLING STUDIER AF A-KASSERNES ROLLE I ARBEJDSMARKEDSPOLITIKKEN OPSUMMERING...54 KAPITEL 3: TEORETISK PERSPEKTIV OG ANALYSERAMME TRE PERSPEKTIVER TIL AT FORSTÅ OG STUDERE ORGANISATIONER EN NYINSTITUTIONEL TILGANG TIL AT FORSTÅ ORGANISATIONER FORSTÇELSEN AF INSTITUTIONER RELATIONEN MELLEM INSTITUTIONER OG ORGANISATIONER ORGANISATORISK FORANDRING Isomorfe processer Kolonisering Hvem skaber organisatorisk forandring? VEKTORTEORIEN SEKTOR- OG ORGANISATIONSFORSTÇELSEN RATIONALITETSFORSTÇELSEN STAT, MARKED OG CIVILSAMFUND SOM NORMATIVE VEKTORER

6 3.4. BEGREBER OM ORGANISATIONERS REAKTIONER PÅ INSTITUTIONELLE KRAV EN TYPOLOGI FOR ORGANISATIONERS STRATEGISKE REAKTIONER UDDYBENDE OM DEKOBLING SAMT ORGANISATORISK HYKLERI ANALYSERAMME FORSTÇELSEN AF A-KASSERNE OG DERES OMGIVELSER FORANDRINGER PÇ DET ORGANISATORISKE FELTNIVEAU FORANDRINGER PÇ DET ORGANISATORISKE NIVEAU OPSUMMERING...96 KAPITEL 4: A-KASSERNES OPSTÅEN OG UDVIKLING A-KASSERNES OPSTÅEN I SLUTNINGEN AF 1800-TALLET GRUNDLÇGGELSEN AF GHENTSYSTEMET I FORKLARINGER PÅ INDFÄRELSEN AF ET GHENTSYSTEM KONSOLIDERINGSFASEN FRA REFORM AF ARBEJDSLÄSHEDSFORSIKRINGEN KAMPENE OM DE TVÇRFAGLIGE A-KASSER UDVIDELSE AF A-KASSERNES OPGAVESÇT A-KASSERNE OG ARBEJDSFORMIDLING A-KASSERNES INVOLVERING I ATB/UTB-ORDNINGERNE A-KASSERNE OG DEN AKTIVE ARBEJDSMARKEDSPOLITIK I 1990 ERNE DET NYE ÇRTUSINDE ANDRE AKTÄRER, VELFÅRDSREFORM OG SAMARBEJDSAFTALER OPSUMMERING UDVIDELSE AF A-KASSERNES OPGAVESÅT DELKONKLUSION KAPITEL 5: FORSKELLE OG LIGHEDER MELLEM A-KASSERNE ET OVERBLIK OVER NUTIDENS A-KASSER A-KASSERNES MEDLEMSTAL LEDIGHED I A-KASSERNE A-KASSERNES ADMINISTRATIONSUDGIFTER A-KASSERNES ADMINISTRATIONSBIDRAG A-KASSERNES HOLDNINGER TIL MYNDIGHEDSOPGAVERNE DELKONKLUSION KAPITEL 6: OM CASESTUDIET AF UDVALGTE A-KASSER UDVÇLGELSE AF A-KASSER ANALYSENIVEAUER KONTAKT TIL A-KASSERNE METODEVALG OG EMPIRIINDSAMLING UDFORDRINGER VED DEN VALGTE FREMGANGSMÅDE ANALYSESTRATEGI

7 KAPITEL 7: CASEANALYSE 1 3FA OM 3FA ÄVERSTE LEDELSES OPLEVELSE AF DE INSTITUTIONELLE RAMMER ÄVERSTE LEDELSES REAKTIONER PÅ INSTITUTIONELT PRES TILPASNING AF A-KASSENS STRUKTUR OG FUNKTIONSMÇDE FOKUS PÇ MEDLEMSHVERVNING OG MEDLEMSREKRUTTERING INVOLVERING I DEN AKTIVE ARBEJDSMARKEDSPOLITISKE INDSATS MODSTAND MOD INSTITUTIONELT PRES FRA STATEN OPSUMMERING DET OPERATIVE NIVEAU OM LOKALAFDELINGEN OPLEVELSE AF INSTITUTIONELT PRES REAKTIONER PÇ INSTITUTIONELT PRES Prioritering af tilbud og aktiviteter udover de lovbundne opgaver Modstand mod visse institutionelle krav fra staten SkÜrme medlemmerne mod kontrol Legitimeringsstrategier Opsummering DELKONKLUSION KAPITEL 8: CASEANALYSE 2 - EAK OM EAK ÄVERSTE LEDELSES OPLEVELSE AF DE INSTITUTIONELLE RAMMER ÄVERSTE LEDELSES REAKTIONER PÅ INSTITUTIONELT PRES TILPASNING AF A-KASSENS STRUKTUR OG FUNKTIONSMÇDE INVOLVERING I DEN AKTIVE ARBEJDSMARKEDSPOLITISKE INDSATS MODSTAND MOD INSTITUTIONELT PRES FRA STATEN OVERVEJELSER OM FREMTIDEN OPSUMMERING DET OPERATIVE NIVEAU LOKALAFDELINGEN OPLEVELSE AF INSTITUTIONELT PRES REAKTIONER PÇ INSTITUTIONELT PRES Prioritering af den individuelle samtale Modstand mod visse institutionelle krav fra staten Legitimeringsstrategier Opsummering DELKONKLUSION KAPITEL 9: CASEANALYSE 3 - FTF-A OM FTF-A ÄVERSTE LEDELSES OPLEVELSE AF DE INSTITUTIONELLE RAMMER

8 9.3. ÄVERSTE LEDELSES REAKTIONER PÅ INSTITUTIONELT PRES GENTÅNKNING AF A-KASSENS MÇLSÅTNING OPHÅVELSE AF DEN FAGLIGE AFGRÅNSNING ÅNDRING I A-KASSENS STRUKTUR OG FUNKTIONSMÇDE ÅNDRING I A-KASSENS KULTUR OPSUMMERING DET OPERATIVE NIVEAU REGIONSKONTORET OPLEVELSE AF INSTITUTIONELT PRES REAKTIONER PÇ INSTITUTIONELT PRES Prioritering af tilbud og aktiviteter udover de lovbundne opgaver Samtykke med de institutionelle krav fra staten Legitimitetsstrategier Opsummering DELKONKLUSION KAPITEL 10: CASEANALYSE 4 - AAK OM AAK ÄVERSTE LEDELSES OPLEVELSE AF DE INSTITUTIONELLE RAMMER ÄVERSTE LEDELSES REAKTIONER PÅ INSTITUTIONELT PRES OPHÅVELSE AF DEN FAGLIGE AFGRÅNSNING ÅNDRINGER I A-KASSENS STRUKTUR OG FUNKTIONSMÇDE EN HÄJERE GRAD AF SERVICEORIENTERING OPSUMMERING DET OPERATIVE NIVEAU REGIONALKONTORET OPLEVELSE AF INSTITUTIONELT PRES REAKTIONER PÇ INSTITUTIONELT PRES Prioritering af tilbud og aktiviteter udover de lovbundne opgaver Samtykke med de institutionelle krav fra staten Legitimeringsstrategier Opsummering DELKONKLUSION KAPITEL 11: CASEANALYSE 5 KRISTELIG A-KASSE OM KRIST-A ÄVERSTE LEDELSES OPLEVELSE AF DE INSTITUTIONELLE RAMMER ÄVERSTE LEDELSES REAKTIONER PÅ INSTITUTIONELT PRES SKABELSEN AF EN MARKEDSORIENTERET ORGANISATION VISION OM AT VOKSE MEST MODSTAND MOD VISSE DELE AF DET INSTITUTIONELLE PRES FRA STATEN OPSUMMERING DET OPERATIVE NIVEAU

9 OM LOKALAFDELINGEN OPLEVELSE AF INSTITUTIONELT PRES REAKTIONER PÇ INSTITUTIONELT PRES Prioritering af tilbud og aktiviteter udover de lovbundne opgaver Samtykke med de institutionelle krav fra staten Legitimitetsstrategier Opsummering DELKONKLUSION KAPITEL 12: TVÇRGÅENDE CASEANALYSE FÇLLESTRÇK TILPASNING AF A-KASSERNES STRUKTUR OG FUNKTIONSMÇDE UDVISKNING AF DE FAGLIGE AFGRÅNSNINGER HÇNDTERING AF MYNDIGHEDSOPGAVERNE INVOLVERING I AKTIVE ARBEJDSMARKEDSPOLITISKE INDSATSER OPSUMMERING FORSKELLIGHEDER LO-KASSERNE AAK OG FTF-A KRISTELIG A-KASSE OPSUMMERING DELKONKLUSION KAPITEL 13: KONKLUSION FOKUS OG UNDERSÄGELSESSPÄRGSMÅL UNDERSÄGELSESSTRATEGIEN RESULTATER FRA DE TRE DELANALYSER DEN SAMLEDE KONKLUSION DET FORSKNINGSMÇSSIGE BIDRAG PERSPEKTIVERENDE DEN DANSKE MODEL UNDER FORANDRING? LITTERATURLISTE DANSK RESUMÑ ENGLISH SUMMARY

10 8

11 Kapitel 1: Indledning Denne ph.d.-afhandling beskçftiger sig med de danske arbejdsläshedskasser eller med Ghentsystemet som den sçrlige konstruktion med fagforeningstilknyttede arbejdsläshedskasser, der er subsidieret af det offentlige også betegnes. Afhandlingen behandler spärgsmålet om, hvilke konsekvenser det har for a-kassernes funktionsmåde, strategier og praksisser, at de er udsat for et stigende ydre pres, og i forlçngelse heraf undersäges det, om a-kasserne udvikles i nye retninger eller bevçger sig mod afvikling som fälge af dette pres. Dette färste og indledende kapitel påbegyndes med en introduktion til, hvorfor det overhovedet er relevant at beskçftige sig med arbejdsläshedskasser og med deres afvikling eller udvikling. Det sker gennem en redegärelse for, hvordan a-kasserne er relateret til andre dele af den danske arbejdsmarkedsmodel, samt hvordan forandringer af a-kasserne kan have konsekvenser for andre dele af den danske arbejdsmarkedsmodel (afsnit 1.1.). Derefter gives en kort introduktion til, hvad der kendetegner de danske arbejdsläshedskasser (afsnit 1.2.) og så ses der nçrmere på, hvad det er for et stigende ydre pres, a-kasserne er underlagt (afsnit 1.3.). DernÇst introduceres afhandlingens fokus og undersägelsesspärgsmål (afsnit 1.4.) og efterfälgende redegäres der for undersägelsesstrategien (afsnit 1.5.). Kapitlet afsluttes med en oversigt over afhandlingens opbygning (afsnit 1.6.) Introduktion og relevans Det danske arbejdsmarkeds indretning og funktionsmåde betragtes ofte som noget sçrligt, hvilket isçr er blevet tydeligt i forbindelse med de senere Års fokus på flexicurity. Her er Danmark ofte blevet fremhçvet som et pragt- eller skoleeksempel på et land, der har et sçrligt godt samspil mellem fleksibilitet og sikkerhed (fx Auer 2000; Auer & Cazes 2003; Bredgaard m.fl. 2006; Bredgaard og Larsen 2007; Madsen 1999; Viebrock & Clasen 2009). Det gode samspil viser sig gennem kombinationen af et fleksibelt arbejdsmarked med en lav ansçttelsesbeskyttelse og et veludbygget og i en international sammenligning generäst sikkerhedssystem bestående af dagpenge- og kontanthjçlpssystemet. Dette sikkerhedssystem understätter jobmobiliteten og kompenserer for den lave ansçttelsesbeskyttelse ved at garantere indkomstsikkerhed i perioder uden betalt arbejde. Derudover fremhçves tilstedevçrelsen af en aktiv arbejdsmarkedspolitik, der ideelt set hjçlper de ledige, som ikke selv finder tilbage i arbejde med igen at blive en del af arbejdsmarkedet. Denne treenighed af et fleksibelt arbejdsmarked, et generäst sikkerhedssystem og en aktiv arbejdsmarkedspolitik går også under betegnelsen den gyldne trekant (Bredgaard m.fl. 2009:5; Bredgaard m.fl. 2011:39; Madsen 2007: ). 9

12 Dykker man lidt lçngere ned i kendetegnene ved det danske arbejdsmarked, så udgäres det af mere end samspillet mellem bestemte fleksibilitets- og sikkerhedsformer, ligesom der ligger nogle bestemte historiske processer bag, at dette samspil eksisterer. Helt centralt herfor er, at det danske arbejdsmarked er prçget af en häj grad af selvregulering, hvor län- og arbejdsvilkår fastsçttes og reguleres gennem kollektive overenskomster, som frivilligt er forhandlet og aftalt mellem arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer frem for at vçre fastsat ved lov. Denne måde at regulere arbejdsmarkedet på betegnes også som den danske aftalemodel og den blev grundfçstet tilbage i 1899 med det såkaldte Septemberforlig, hvor den färste Hovedaftale mellem Dansk Arbejdsgiverforening og De Samvirkende Fagforbund (senere LO) blev indgået. Det var her, at arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationerne anerkendte hinanden, hvor länmodtagerne accepterede arbejdsgivernes ret til at lede og fordele arbejdet og til at ansçtte den til enhver tid passende arbejdskraft, mens arbejdsgiverne omvendt accepterede länmodtagernes ret til at forhandle län- og arbejdsvilkår og til at slutte sig sammen i faglige organisationer. Det var også her, at rammerne for samspillet mellem dem blev fastsat (JÄrgensen 2000; SÄrensen 2006:20-21). En sådan model forudsçtter stçrke faglige organisationer, hvilket også er et trçk ved det danske arbejdsmarked, som i en international sammenhçng har og altid har haft en häj faglig organisationsgrad (Due, Madsen & Ibsen 2011:24). Den häje grad af fleksibilitet der prçger det danske arbejdsmarked, og som i flexicurityforskningen fremhçves som sçrlig positivt, antages at stamme fra denne selvregulering, som har givet mere fleksible regler for ansçttelse og afskedigelse (Bredgaard m.fl. 2011:40). Endelig er der også tradition for, at arbejdsmarkedets parter inddrages i tilblivelsen og implementeringen af arbejdsmarkedspolitikken, eksempelvis ved at deltage i udvalgs- og kommissionsarbejde og i forskellige råd eller gennem inddragelse i trepartsforhandlinger (SÄrensen 2006:26). I de senere År er der imidlertid kommet mere fokus på, at den danske arbejdsmarkedsmodel er under pres eller i forandring. I forhold til dansk flexicurity diskuteres det bl.a., om modellen er robust i Äkonomiske krisetider og om balancerne mellem fleksibilitet og sikkerhed er ved at forrykke sig (fx Madsen 2011), Öt eksempel er, at dagpengeperioden for nylig blev sat ned fra 4 til 2 År og kravene til at genoptjene ret til dagpenge blev skçrpet, hvilket affädte krav fra fagbevçgelsen om mere ansçttelsesbeskyttelse i forbindelse med overenskomstforhandlingerne (Bredgaard m.fl. 2011:45). Et andet eksempel er, at der er sket Çndringer i den aktive arbejdsmarkedspolitik, hvor fçrre af dem, som er i målgruppen for de aktive arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger, modtager egentlig uddannelse og opkvalificering (Madsen 2011). Det kan eksempelvis have en betydning for, hvor opkvalificerede de ledige, som gerne skal vende tilbage på arbejdsmarkedet, er i forhold til arbejdsmarkedets behov. Hvis sådanne udviklinger fortsçtter, kan det blive svçrere at opretholde et positivt samspil mellem fleksibilitet og sikkerhed, hvilket kan have konsekvenser for arbejdsmarkedets funktionsmåde, eksempelvis i form af en mindre fleksibel arbejdsstyrke. Derudover er det en kendsgerning, at de faglige organisationer mister medlemmer og den samlede organisationsprocent derfor er faldende. Fra 1995 til 2012 er andelen af fagforeningsmedlemmer eksempelvis faldet fra 73% til 67% (Due, Madsen & Ibsen 2012b). Det er isçr de overenskomstbçrende faglige organisationer, og sçrligt 10

13 organisationerne i LO-fagbevÇgelsen, der lider af medlemstab. Samtidig er der en tendens til, at medlemskabet af en overenskomstbçrende organisation skiftes ud med medlemskab af en af de såkaldte ideologisk alternative organisationer, som er kendetegnet ved, at de har få eller ingen overenskomster og er imod flere af de principper som aftalemodellen bygger på, eksempelvis strejke- og konfliktretten (Ibsen, Scheuer & HÄgedahl 2012:13,20,75). Hvis de alternative organisationers medlemstal fraregnes, så er organisationsgraden faldet fra 71 til 59 % i perioden fra 1995 til 2012 (Due, Madsen & Ibsen 2012b). Hvis denne udvikling fortsçtter, så kan også traditionerne for kollektiv aftaleregulering blive sat under pres, fordi andelen der bakker op omkring denne måde at regulere arbejdsmarkedet på bliver mindre og mindre. Et fortsat fald i organiseringsgraden kan derfor også have en betydning for det danske arbejdsmarkeds funktionsmåde. Denne ph.d.-afhandling skal ses som et bidrag til denne debat og vidensudvikling omkring forandringer i den danske arbejdsmarkedsmodel, men fokus rettes i stedet mod forandringer i et andet og mindre udforsket element i modellen, nemlig arbejdsläshedskasserne eller Ghentsystemet som konstruktionen med fagforeningstilknyttede arbejdsläshedskasser, der er subsidieret af det offentlige også betegnes. A-kasserne udgär på flere måder en central del af den danske arbejdsmarkedsmodel. De har eksisteret siden 1907 og har således nçsten lige så lange rädder som det berämte Septemberforlig fra 1899, hvor den danske aftalemodel har sit udspring. I samme periode blev de fagforeningstilknyttede arbejdsläshedskasser og den frivillige arbejdsläshedsforsikring, som de administrerer, også en realitet. Det skete efter politiske diskussioner om, hvordan arbejdsläshedsproblemerne i samfundet skulle håndteres, og herunder hvilken rolle staten skulle spille heri. Fagforeningerne var på davçrende tidspunkt på eget initiativ begyndt at yde Äkonomisk stätte til deres arbejdsläse medlemmer i det omfang, det var muligt for dem og resultatet af de politiske diskussioner blev derfor en ordning, hvor denne konstruktion blev viderefärt, men hvor staten begyndte at yde tilskud til understättelsen. Fordi staten blev involveret i ordningen, så skulle understättelseskasserne derfor statsanerkendes og underlçgges statslig kontrol og tilsyn. Det var derfor i 1907, at man konstruerede den ordning, der stadig eksisterer i dag, hvor fagforeningerne fik lov at oprette og drive understättelseskasser eller arbejdsläshedskasser, som de senere tog navneforandring til. Kasserne var henvendt til fagforeningernes egne medlemmer, som kunne vçlge, om de Änskede at forsikre sig mod arbejdsläshed gennem medlemskab af en understättelseskasse. Hvis de meldte sig ind, og ellers levede op til de gçldende krav, så kunne de modtage Äkonomisk kompensation, hvis de blev arbejdsläse. Idet a- kasserne blev oprettet og drevet af de faglige organisationer, kom de til at fälge de faglige afgrçnsninger, som de faglige organisationer også havde og derfor har de forskellige faglige organisationer historisk set nçrmest haft monopol på at forsikre bestemte medlemsgrupper på arbejdsmarkedet. Samtidig blev a-kasserne tçt forbundne med de faglige organisationer, selv om de formelt set var, og fortsat er, selvstçndige organisationer. Den tçtte forbindelse viste sig, og 11

14 viser sig flere steder stadig ved, at mange fagforeninger og a-kasser deler lokaler og i dagligdagen fungerer som samlede enheder, ligesom nogle fagforeninger står for a-kassens administration. Historisk set har a-kassernes hovedopgave vçret at administrere den frivillige arbejdsläshedsforsikring, hvilket indebçrer udbetalingen af dagpenge samt en vurdering af, om medlemmerne har ret til at modtage dagpenge. Et centralt element heri er at vurdere, om medlemmerne står til rådighed, dvs. om de er aktivt jobsägende og kan og vil tage arbejde, hvilket er prçmissen for at få udbetalt dagpenge. I forhold til flexicuritylogikken så har a-kasserne dermed primçrt fungeret som en sikkerhedsskabende instans i den forstand, at de har bidraget til at ledige har fået indkomstsikkerhed i perioder uden arbejde. A-kasserne har dog over tid fået udvidet deres ansvarsområder betydeligt. De er bl.a. ansvarlige for at administrere efterlänsordningen og andre ydelser omkring orlov og uddannelse. Derudover fungerer de i dag også som aktive arbejdsmarkedspolitiske aktärer parallelt med de kommunale jobcentre og andre aktärer. De har derfor også fået en rolle i den aktive arbejdsmarkedspolitik, som udgär flexicuritytrekantens tredje ben. A-kasserne har derfor flere funktioner i dag sammenlignet med tidligere. 1 A-kasserne har dog isçr haft en central betydning for de faglige organisationer. For det färste har de vçret med til at stätte op omkring fagforeningers projekt om at skabe bedre vilkår for deres medlemmer ved at medlemmerne fik mulighed for at få understättelse i perioder uden arbejde. Dermed har fagforeningerne ikke kun vçret i stand til at forbedre medlemmernes vilkår, når de er i beskçftigelse, men også når de i perioder har stået udenfor beskçftigelse, ligesom de har fastholdt kontakten med deres medlemmer i perioder, hvor de har stået udenfor beskçftigelse. Samtidig har a-kassernes tçtte tilknytning til de faglige organisationer givet de faglige organisationer en häj grad af kontrol over en vçsentlig institution på det danske arbejdsmarked, som arbejdsläshedsforsikringen er. Endelig er det velkendt, at fagforeningernes kontrol over a- kasserne har bidraget til at sikre fagforeningerne flere medlemmer, fordi medlemmerne har haft et incitament til at melde sig ind i både a-kasse og fagforening. Det kaldes for ghenteffekten (Due, Madsen & Pihl 2010:11) og der er efterhånden en del studier, som har vist, at lande med Ghentsystemer, hvor fagforeningerne kontrollerer a-kasserne, har häjere organisationsgrad end lande uden (fx Blaschke 2000; Checchi & Visser 2005; Ebbinghaus & Visser 1999; Scruggs 2002; Western 1993). Derfor har tilstedevçrelsen af fagforeningstilknyttede a-kasser på det danske arbejdsmarked medvirket til at de faglige organisationer har kunnet opretholde deres styrke, hvilket også har virket understättende for den danske aftalemodel. AfsÇttet for denne afhandling er imidlertid en empirisk observation af, at der i de seneste cirka 10 År er sket en rçkke udviklinger og forandringer på a-kasseområdet, som er betydningsfulde for a- kasserne. Som jeg skal vende tilbage til senere i kapitlet, er der bl.a. blevet Çndret mere 1 At a-kasserne färst sent er blevet aktive arbejdsmarkedspolitiske aktärer er en lidt forsimplet fremstilling. Som jeg skal vende tilbage til senere i dette kapitel og i den historiske delanalyse i kapitel 4, har a-kasserne tidligere vçret ansvarlige for jobformidling og har derfor ikke udelukkende beskçftiget sig med dagpengeadministration. 12

15 grundlçggende ved de vilkår og betingelser, som a-kasserne fungerer under. Der er kommet andre krav til, hvad a-kasserne skal kunne og så er der skabt mere usikkerhed omkring, hvilken rolle a-kasserne kan spille på det danske arbejdsmarked fremover. Fra organisationsforskningen og organisationsteorien ved man, at når omgivelserne Çndrer deres krav til organisationer, så kan det medvirke til, at organisationer også forandres i deres bestrçbelser på at tilpasse sig. 2 Den samme slutning kan man lave for a-kassernes vedkommende, hvor omgivelsernes Çndrede krav og forventninger kan medvirke til forandringer internt i a-kasserne. Det er dette samspil mellem forandringspres og faktiske forandringer i a-kasserne, som blikket rettes mod i afhandlingen. Udover at det i sig selv er interessant at finde ud af, om og hvordan a-kasserne forandres, så er dette også relevant at undersäge af andre grunde. Som argumenteret for tidligere spiller a- kasserne en betydningsfuld rolle for andre dele af den danske arbejdsmarkedsmodel og hvis de begynder at transformere sig i nye retninger, så kan det have betydning for disse dele. Hvis a- kasserne eksempelvis udvikler sig i en retning, hvor de får svçrere ved at stätte op om fagforeningernes projekt eller hvis de mister deres betydning som rekrutteringskanal for de faglige organisationer, så kan det få betydning for de faglige organisationers styrke og for de magtforhold eller balancer, der hidtil har vçret mellem arbejdsmarkedets parter. Hvis disse Çndres markant, kan det have konsekvenser for den häje grad af selvregulering og kollektiv aftaleregulering, der har prçget det danske arbejdsmarked igennem de seneste cirka 100 År. Eller hvis a-kasserne helt afvikles, så forsvinder en vçsentlig sikkerhedsinstitution på det danske arbejdsmarked også og det kan tçnkes at have en betydning for balancerne mellem fleksibilitet og sikkerhed. Forandringer i a-kassekonstruktionen kan dermed tçnkes at lede til forandringer i den danske arbejdsmarkedsmodel mere bredt En indledende karakteristik af det danske a-kassesystem Inden der redegäres nçrmere for, hvad det er for et ydre pres, som a-kasserne er under, gives en kort karakteristik af hvad der kendetegner de danske arbejdsläshedskasser. I tilfçlde af at man mister sit arbejde, er der i Danmark to muligheder for at modtage indkomsterstattende ydelser. Enten kan man modtage kontanthjçlp, som er en offentlig forsärgelsesordning alle i princippet har ret til eller man kan modtage dagpenge, hvis man har forsikret sig mod arbejdsläshed gennem frivilligt medlemskab af en landets 27 arbejdsläshedskasser. Disse to forsärgelsesordninger har lange historiske rädder og har lige fra deres oprindelse vçret organiseret på to forskellige måder og vçret rettet mod forskellige grupper i samfundet. KontanthjÇlpsordningen har traditionelt vçret en bredere socialpolitisk ordning, som har haft til formål at sikre de svageste borgere i samfundet et vist levegrundlag, mens arbejdsläshedsforsikringen er en mere snçver arbejdsmarkedspolitisk ordning, der sikrer arbejdsdygtige personer, der står til rådighed for arbejdsmarkedet et indkomstgrundlag, indtil der igen opnås tilknytning til arbejdsmarkedet. KontanthjÇlpsordningen er en del af det kommunale 2 For kilder på dette, se teorikapitlet i kapitel 3. 13

16 system, mens arbejdsläshedsforsikringen traditionelt har vçret en del af en korporativ struktur, hvor ordningen administreres af selvstçndige arbejdsläshedskasser. Traditionelt har a-kasserne haft en tçt tilknytning til de faglige organisationer, men ordningen finansieres overvejende af staten, som stiller krav om statsanerkendelse, samt färer tilsyn med arbejdsläshedskassernes administration. Denne konstruktion med statsunderstättede arbejdsläshedskasser knyttet til de faglige organisationer har rädder tilbage til slutningen af 1800-tallet, hvor flere fagforeninger begyndte at yde Äkonomisk hjçlp til deres medlemmer i tilfçlde af arbejdsläshed. Som beskrevet i afsnit 1.1. blev denne hjçlp institutionaliseret i 1907, da der efter lçngerevarende politiske debatter om, hvordan staten skulle og burde bidrage til at afhjçlpe arbejdsläshedsproblemer i samfundet, blev vedtaget en lov om statsanerkendte arbejdsläshedskasser. Det grundlagde det frivillige arbejdsläshedsforsikringssystem, som vi har i dag. Systemet byggede dengang på et hjçlp til selvhjçlpsprincip, hvor tanken var, at det var de private fagforeningstilknyttede arbejdsläshedskasser, der selv skulle tage vare på deres ledige medlemmer gennem en vis offentlig stätte. Loven betäd derfor, at fagforeningerne fremover havde ret til at oprette arbejdsläshedskasser indenfor det faglige område, som de dçkkede og netop pga. denne bestemmelse om faglig afgrçnsning har a-kasserne frem til for ganske nylig vçret opdelt efter fag på samme måde, som fagforeningerne er det. Til gengçld så subsidierede staten ordningen og stillede krav om, at arbejdsläshedskasserne skulle have statsanerkendelse og vçre underlagt en rçkke statslige krav og tilsyn. Det er denne ordning, der også betegnes som et Ghentsystem efter byen Ghent i Belgien, hvor det färste system opstod tilbage i Egentlig blev arbejdsläshedsforsikringen grundlagt som en overvejende forsikringsbaseret ordning, hvor det var den frivillige medlemsskare, der bidrog mest til finansieringen og hvor medlemsbidraget afhang af, hvor häj ledigheden var, mens staten ydede et tilskud hertil. PÅ forskellige tidspunkter har også kommunerne og arbejdsgivere bidraget i forskelligt omfang. I slutningen af 1960 erne gennemgik ordningen imidlertid en gennemgribende forandring og tog den form, vi kender i dag, hvor medlemmerne bidrager med et fast beläb uanset ledighedens omfang og hvor den resterende del finansieres af staten. Siden 2010 er kommunerne dog igen blevet inddraget i finansieringen af ordningen og har i dag et medfinansieringsansvar. Over tid har arbejdsläshedsforsikringen dermed fået mere karakter af at vçre et offentligt, men fortsat frivilligt velfçrdsgode end en decideret privat forsikringsordning, men det er fortsat a-kasserne, der administrerer ordningen. Som beskrevet i afsnit 1.1. har a-kassernes kerneaktivitet altid vçret selve administrationen af arbejdsläshedsforsikringen, som dels går på selve beregnings- og udbetalingsfunktionen og dels på kontrollen af, om medlemmerne er berettiget til at modtage dagpenge. Det at ordningen opstod som en slags selvforsikringsordning, har gjort, at der altid i systemet har vçret stillet bestemte krav til, hvornår medlemmerne havde ret til at modtage ydelser fra a-kassen. Man kunne, og kan fortsat ikke, modtage ydelser, hvis man er selvforskyldt ledig og man skal stå til rådighed ved 14

17 både at vçre i stand til og villig til at tage arbejde. 3 Tildelingen af arbejdsläshedsunderstättelse har således altid forgået under meget regelfaste former, mens den sociale forsärgelse i kommunalt regi, i hvert fald historisk set, i häjere grad er blevet tildelt ud fra skän og behov. Samtidig har der altid vçret en slags selvkontrol i arbejdsläshedsforsikringssystemet, hvor det er arbejdsläshedskasserne selv, der färer kontrol med rådigheden hos den frivillige medlemsskare. Over tid er a-kasserne opgavesçt imidlertid blevet udvidet betydeligt. Som beskrevet i afsnit 1.1. er administrationen og udbetalingen af en rçkke andre ydelser i dag også henlagt til a-kasserne, bl.a. efterlänsordningen og forskellige orlovs- og uddannelsesydelser. Derudover har a-kasserne også en vejledningspligt overfor deres ledige medlemmer, eksempelvis i forhold til at informere om rettigheder, pligter og muligheder under ledighed, og så er de kommet til at spille en mere betydningsfuld rolle som aktärer i den aktive arbejdsmarkedspolitik parallelt med de kommunale jobcentre og andre aktärer. Det viser sig eksempelvis ved, at flere og flere opgaver og foranstaltninger der kan medvirke til at bringe ledige tilbage på arbejdsmarkedet i dag er placeret hos a-kasserne. Den vejledning og rådgivning der finder sted hos a-kasserne er også blevet mere og mere rettet mod at sikre arbejdsmarkedsintegration. Oprindeligt lå hele jobformidlingsindsatsen overfor forsikrede ledige faktisk hos a-kasserne, men den blev lagt over til den statslige Arbejdsformidling (AF) i slutningen af 1960 erne. I de senere År er sådanne aktiviteter dog igen kommet til at stå mere centralt, bl.a. som fälge af en stärre reform på velfçrdsområdet tilbage i 2006, som inddrog a-kasserne mere formelt i de aktive arbejdsmarkedspolitiske bestrçbelser på at nedbringe ledigheden. I dag er a-kasserne eksempelvis ansvarlige for färstegangskontakten med ledige medlemmer, som bl.a. består af at afholde såkaldte CV-samtaler og medvirke til kompetenceafklaring og afklaring af fremtidige jobmuligheder. De har også pligt til mere systematisk at formidle jobs og når de afholder rådighedssamtaler, som i dag foregår hver tredje måned, er de forpligtede til at anlçgge et beskçftigelsesrettet fokus, hvor den lediges vej tilbage til arbejdsmarkedet sçttes i centrum for samtalen (AK Samvirke 2006; Finansministeriet 2006:37ff). 4 Samlet set er a-kassernes myndighedsopgaver, dvs. de opgaver de läser på vegne af staten, blevet udvidet betragteligt. Udover de myndighedsopgaver som a-kasserne er forpligtede til at läse, så har a-kasserne også forskellige tilbud til deres medlemmer, men omfanget og karakteren af dem varierer fra kasse til kasse. Det er dog karakteristisk for en rçkke a-kasser, at de tilbyder forskellige services, som er rettet mod deres medlemmers integration på arbejdsmarkedet udover det, loven forpligter dem til. Det kan eksempelvis vçre rådgivning om karriereudvikling, sparring på ansägninger, virksomhedsbesäg, temadage, jobklubber og lignende (BÄrsting 2007; Thuesen m.fl. 2009:kapitel 7). 3 Hvad det vil sige at stå til rådighed har dog Çndret sig over tid. 4 FÄr VelfÇrdsreformen foregik rådighedssamtalerne hver 6. måned. 15

18 Antallet af a-kasser har varieret noget over tid og i dag findes der 27, som samlet set forsikrer lidt over 2 millioner mennesker i Danmark. Det svarer til, at omkring 71% af arbejdsstyrken af medlem af en a-kasse (Due, Madsen & Ibsen 2012a). De 27 a-kasser er dog noget forskelligartede både i forhold til, hvilke grupper de forsikrer, hvor mange medlemmer de har, hvordan de er opbygget og organiseret og hvor tçt en tilknytning de har til de faglige organisationer. Som jeg skal vende tilbage til senere i kapitlet, var a-kasseområdet frem til 2002 prçget af en faglig opdeling, hvor a- kasserne optog personer fra bestemte fag, brancher eller delarbejdsmarkeder og stärsteparten af a- kasserne var tilknyttet en faglig organisation, der organiserede det samme område som a-kassen. Dermed fulgte a-kasserne de samme opdelinger som de faglige organisationer og derfor var det givet, at medlemmet valgte den a-kasse, der passede til det fag eller den branche, man arbejdede indenfor. En lovçndring i 2002 gjorde det imidlertid muligt at oprette a-kasser, der organiserer flere forskellige fag. Siden da er der derfor kommet nye tvçrfaglige a-kasser til, der henvender sig til alle grupper på arbejdsmarkedet, ligesom nogle af de eksisterende a-kasser har valgt at blive tvçrfaglige. Denne udvikling betyder, at det enkelte medlem i dag kan vçlge a-kasse mere frit og at der i dag eksisterer både fagligt afgrçnsede og tvçrfaglige a-kasser, man kan vçlge medlemskab af. Endvidere så optager nogle a-kasser kun länmodtagere, mens andre både optager länmodtagere og selvstçndige. Nogle har en meget tçt kobling til de faglige organisationer, eksempelvis i form af at a-kassen og fagforeningen har et administrationsfçllesskab og befinder sig på de samme lokalkontorer, mens andre i häjere grad fungerer som selvstçndige organisationer, der enten samarbejder med en rçkke forskellige faglige organisationer eller som slet ikke har tilknytning til faglige organisationer. Endelig så er der også stor forskel på medlemstallet i de forskellige a-kasser, hvor den stärste har knap medlemmer og den mindste under En gçngs måde at få overblik over a-kasseområdet på er ved at klassificere a-kasserne ud fra det faglige hovedorganisationsområde, de er knyttet til. Her opdeles der typisk efter, om a-kassen er knyttet til en eller flere fagforeninger, der härer under hovedorganisationen LO, hovedorganisationen FTF, hovedorganisationen AC, Ledernes Hovedorganisation eller om a- kassen står udenfor de fire nçvnte hovedområder, enten fordi den ikke er tilknyttet en fagforening eller fordi den er knyttet til en fagforening, som ikke härer til disse områder. I bilag 1, 2 og 3 er oversigter over samtlige a-kasser, deres medlemstal og deres tilhärsforhold, mens tabel 1.1. viser en reduceret og mere overskuelig illustration. 16

19 Tabel 1.1. Oversigt over a-kassernes tilhärsforhold og optagelsesomrçder HovedomrÇde Antal a-kasser Henvender sig til Andel af alle forsikrede LO-omrÅdet 11 FaglÇrte og ufaglçrte grupper Kortuddannede 43% FTF-omrÅdet 4 FunktionÇrer og tjenestemçnd Mellemlange uddannelser 16% AC-omrÅdet 5 Akademiske grupper 13% Ledernes Hovedorganisation 1 Ledere 5% Udenfor hovedområder 6 PrimÇrt alle grupper på arbejdsmarkedet 23% Kilde: hovedområde, antal a-kasser og henvender sig til stammer fra AK Samvirkes hjemmeside og a-kassernes egne hjemmesider, andel af alle forsikrede stammer fra Due, Madsen & Ibsen 2012a. PÅ LO s område eksisterer der i dag 11 a-kasser og de tilbyder medlemskab til forskellige grupper af ufaglçrte, faglçrte og kortuddannede. Det er eksempelvis på LO s område, at man finder a- kasser for forskellige grupper af håndvçrkere, fabriksansatte, ansatte indenfor handel og kontor og forskellige ufaglçrte og faglçrte grupper indenfor social- og sundhedssektoren. Cirka 43% af alle a-kassemedlemmer er medlem af en LO-a-kasse, hvilket gär LO-a-kasserne til den stärste gruppering af alle. Det er samtidig også a-kasserne på LO s område, som rçkker lçngst tilbage i tid, ligesom de fleste har en faglig afgrçnsning og typisk er knyttet til Ét bestemt fagligt forbund. PÅ FTF s område, som er hovedorganisation for faglige organisationer for funktionçrer og tjenestemçnd typisk med mellemlange uddannelser, findes der fire a-kasser og de har 16% af alle a-kassemedlemmerne. Her er bl.a. en a-kasse for lçrere, en for sundhedspersonale, en for pçdagoger og klubfolk og en enkelt, der optager medlemmer på området mere bredt. PÅ AComrÅdet eksisterer der 5 a-kasser, som retter sig mod forskellige grupperinger på det akademiske arbejdsmarked. 13% af a-kassemedlemmerne befinder sig her og hos Ledernes Hovedorganisation er kun Ledernes A-kasse tilknyttet, som har cirka 5% af samtlige a-kassemedlemmer. Gruppen der kategoriseres som vçrende udenfor de fire hovedområder er straks mere vanskelig at finde fçllestrçk ved. Den består dels af de a-kasser, som er knyttede til faglige organisationer, der er opstået som alternativer til og i direkte konkurrence med den traditionelle fagbevçgelse og som betragter sig selv som vçrende i konkurrence med det etablerede system. Det gär sig eksempelvis gçldende for en a-kasse som Kristelig A-kasse, der er knyttet til Kristelig Fagforening, som altid har eksisteret som et ideologisk alternativ til det etablerede a-kasse- og fagforeningssystem. Det gçlder ligeledes for den nyligt opståede Det Faglige Hus A-kasse, som er knyttet til den ideologisk alternative organisation Det Faglige Hus. 5 Derudover består gruppen af 5 Kristelig A-kasse og Kristelig Fagforening er kendetegnet ved at bygge på en kristen ideologi og på kristne vçrdier og adskiller sig fra det etablerede a-kasse- og fagbevçgelsessystem ved at have et andet syn på, hvad en fagforening er og hvilken rolle den skal spille. Kristelig A-kasse har den lçngste historie af de alternative a-kasser og den har altid vçret tvçrfaglig, selv om det var reglen, at a-kasser skulle vçre fagligt afgrçnsede. Den fik färste gang statsanerkendelse i 1929 pga. sçrregler i loven. Nogle År senere fik de dog frataget statsanerkendelsen, men opnåede den igen i 1950 og har haft den lige siden. Det Faglige Hus A-kasse opstod i 2002 under navnet Danske LÄnmodtageres A-kasse i tilknytning til Det Faglige Hus i Esbjerg, som er en sammenslutning af flere forskellige faglige organisationer, der også opfatter dem sig selv som et alternativ til den etablerede fagbevçgelse. NÅr de kan defineres som ideologisk alternative, er det fordi, de drives ud fra en forståelse af, at de udgär et alternativ til det eksisterende system og de opfatter dem selv som 17

20 a-kasser, som er knyttede til fagforeninger, som af andre Årsager har valgt at stå udenfor hovedorganisationerne og endelig af et mindre antal a-kasser, der fungerer selvstçndigt og uden faglige organisationer. StÄrsteparten af a-kasserne udenfor hovedområde er tvçrfaglige og henvender sig derfor til alle typer af länmodtagere og selvstçndige på arbejdsmarkedet. Idet de rekrutterer fra arbejdsmarkedet bredt, er det sçrligt disse a-kasser, som er blevet konkurrenter til de a-kasser, der fortsat har faglige afgrçnsninger Problemfelt: A-kasserne under pres Som nçvnt tidligere er afsçttet for denne afhandling en empirisk observation af, at der i de seneste cirka 10 År er sket en rçkke udviklinger og forandringer på a-kasseområdet, som er betydningsfulde for a-kasserne og det er en grundlçggende antagelse i afhandlingen, at disse presser a-kasserne på forskellige måder. I de nçste fire afsnit redegäres der nçrmere for, hvad det er for udviklinger og forandringer, der sker og hvad det er for pres, der lçgges på a-kasserne som fälge heraf Dalende tilslutning til a-kasserne og arbejdsläshedsforsikringen Det färste betydningsfulde forhold der kan peges på er, at befolkningens tilslutning til a-kasserne og arbejdsläshedsforsikringen er dalende. Som vist i figur 1.1 har antallet af personer, der har forsikret sig mod arbejdsläshed gennem medlemskab af en a-kasse vçret faldende siden midten af 1990 erne, hvor det isçr er perioden fra 1995 og frem til 2009, at det stärste fald er sket. Mellem 1995 og 2012 er medlemstallet i a-kasserne faldet med cirka personer (vist på häjre side af aksen). Det svarer til, at knap 80% af arbejdsstyrken var forsikret mod arbejdsläshed i 1995, mens det i januar 2012 gjorde sig gçldende for 71,5% af arbejdsstyrken (vist på venstre side af aksen). Det foreläbige lavpunkt var i 2009, hvor 70,2 % af arbejdsstyrken var forsikret mod arbejdsläshed. 6 I figuren er også organisationsgraden for de faglige organisationer også vist (stiplet linje) og den er faldet nogenlunde tilsvarende i den samme periode. Det understätter betragtningen om, at a- kasserne fungerer som rekrutteringskanaler til de faglige organisationer, som altså også rammes af medlemsnedgang, når tilslutningen til a-kasserne bliver mindre. vçrende i konkurrence med det etablerede system. Typisk bygger de på mere liberale principper. De ser sig selv som partipolitisk uafhçngige modsat isçr LO-familien, der historisk har haft en tçt tilknytning til Socialdemokratiet, og de går ind for frit fagforenings- og a-kassevalg og for det enkelte individs egen ret til selv at forhandle län- og ansçttelsesvilkår med arbejdsgivere. 6 Den lille stigning i a-kassernes organisationsprocent fra 2009 og frem skyldes, at arbejdsstyrken i samme periode er blevet mindre (Due, Madsen & Ibsen 2012a:1). 18