AFGØRELSE i sag om afslag på aktindsigt i rapport fra DONG Energy A/S. efter miljøoplysningslovens 4a

Transkript

1 Rentemestervej København NV Telefon: nmkn@nmkn.dk 2. maj 2012 J.nr.: NMK (tidl. NMK og MKN ) Ref.: Peter Randrup, PERAN-NMKN AFGØRELSE i sag om afslag på aktindsigt i rapport fra DONG Energy A/S efter miljøoplysningslovens 4a Natur- og Miljøklagenævnet ophæver Dong Energy A/S afgørelse af 18. juni 2010 om afslag på aktindsigt i en miljø- og arbejdsrapport om forholdene hos en leverandør af kul, CMC, og hjemviser sagen til fornyet behandling og afgørelse i virksomheden i overensstemmelse med reglerne i miljøoplysningsloven. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet 1. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 9 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet. 1 Lov nr. 483 af 11. maj 2010 om Natur- og Miljøklagenævnet med senere ændringer.

2 Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet Den 18. juni 2010 afslog Dong Energy A/S en journalists anmodning om aktindsigt i en miljø- og arbejdsrapport vedrørende CMC. CMC er leverandør af kul til Dong Energy Power A/S og ejer af Cerrejón-minen i Columbia. Dong Energy A/S begrundede sit afslag med henvisning til, at Dong Energy A/S ikke er omfattet af offentlighedsloven 2. Den 1. juli 2010 klagede journalisten til Folketingets Ombudsmand, som den 20. juli 2010 fremsendte klagen til Miljøklagenævnet med henblik på, at nævnet tog stilling til, om klagen over DONG Energy A/S afgørelse kunne behandles af nævnet. Klageren anfører navnlig, at Dong Energy er omfattet af offentlighedsloven, og at der er en offentlig interesse i at få kendskab til miljø- og arbejdsrapporten, som vedrører Dong Energy-koncernens leverandørforhold i forbindelse med selskabet energiforsyningsvirksomhed. Rapporten danner ifølge klager således grundlag for DONG Energy A/S vurdering og konklusioner i et notat til Finansministeriet om, hvorvidt Dong Energys samarbejde med leverandøren påvirkes fremadrettet. Sagens oplysninger DONG Energy er en nordeuropæisk energikoncern med hovedsæde i Danmark. Koncernens forretning er baseret på at fremskaffe, producere, distribuere og handle energi og tilknyttede produkter i Nordeuropa. Energikoncernens statslige moderselskab er Dong Energy A/S, der driver produktions- distributionssalgs- og forsyningsvirksomhed med blandet andet olie, gas og el med tilhørende tjenesteydelser og produkter ved en række helt eller delvist ejede datterselskaber. DONG ENERGY A/S ejer således 100 % af Dong Energy Power A/S, der producerer el og varme. Dong Energy Power A/S leverandør af kul, CMC, ejer Cerrejón-minen i Columbia, hvorfra kullene leveres til brug for en betydelig del af Dong Energy Power A/S produktion af el og varme i Danmark. Primo marts 2010 foranledigede DONG ENERGY A/S en 3. parts auditering af leverandørvirksomheden CMC s kulmine i Cerrejón. Formålet var at undersøge, hvorvidt CMC lever op til Dong Energys leverandørbetingelser. Miljø- og arbejdsrapporten blev i forbindelse med den foretagne auditering udarbejdet i månederne marts-april I et notat af 17. april 2010 til Finansministeriet redegjorde Dong Energy A/S for auditeringen og de konklusioner, som auditeringen og den udarbejdede rapport havde givet Dong Energy A/S anledning til. Den 9. juni 2010 begærede en journalist ansat ved Danmarks Radio (DR) aktindsigt i miljø- og arbejdsrapporten. Den 18. juni 2010 meddelte Dong Energy A/S afslag på journalistens anmodning. Af afgørelsen fremgår: 2 Lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen 2

3 Du har i den 9. juni 2010 til [ ] bedt om aktindsigt i DONG-rapporten fra Cerrejon-minen i Columbia, udarbejdet i marts/april 2010, og i den forbindelse refereret en samtale med [ ]. Den forståelse af offentlighedsloven, som fremgår af referatet af din samtale med [ ], stemmer i store træk med vores opfattelse, men det er vigtigt at bemærke, at offentlighedsloven kun omfatter virksomheder, der driver de nævnte former for virksomhed. DONG Energy A/S driver ingen af disse former for virksomhed, men er direkte eller indirekte aktionær i en række selskaber, der driver de former for virksomhed, der er nævnt i bestemmelsen i offentlighedsloven. Auditten er udført for DONG Energy A/S og derfor ikke omfattet al den særlige bestemmelse i offentlighedsloven. Derudover indeholder den forretningsmæssigt følsomme oplysninger, som det er væsentligt af konkurrencemæssige hensyn både i forhold til DONG Energy og til vor samarbejdspartner at holde fortroligt. Derfor kan vi ikke imødekomme anmodningen om at give aktindsigt i auditrapporten. Den 1. juli 2010 klagede journalisten til Folketingets Ombudsmand, som den 20. juli 2010 fremsendte klagen til Miljøklagenævnet med henblik på, at nævnet tog stilling til, om klagen over DONG Energy A/S afgørelse kunne behandles af nævnet. Den 10. august 2010 udarbejdede DONG Energy A/S et notat benævnt notat vedrørende Cerrejón, hvori selskabet blandt andet redegjorde for Dong Energys auditpraksis. I notat af 30. november 2010 benævnt aktindsigt i DONG Energy-rapport fremkom Dong Energy A/S advokat på sin klients vegne med bemærkninger til sagen. Advokaten anfører navnlig under henvisning til miljøoplysningsloven og dens forarbejder, miljøoplysningsdirektivet samt Århuskonventionen, at hverken Dong Energy Power A/S eller Dong Energy A/S efter hans opfattelse er omfattet af miljøoplysningsloven eller offentlighedsloven, ligesom rapportens miljøoplysninger ikke er omfattet miljøoplysningsloven. Den 21. februar 2011 fremkom DR med bemærkninger til notatet, hvori DR fastholder sin opfattelse af, at Dong Energy er omfattet af offentlighedsloven, idet DR dog tilføjer, at Dong Energy tillige er omfattet af miljøoplysningslovens 1, stk. 2. Den 23. august 2011 fremsendte Dong Energys advokat en kopi af Folketingets Ombudsmands udtalelse af 12. juli 2011 i en sag om aktindsigt hos elselskabet EnergiMidt. Advokaten bemærkede, at udtalelsen støttede hans tidligere fremsendte bemærkninger. Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse Denne sag vedrører aktindsigt i en miljørapport om forholdene i Cerrejón-minen i Columbia, hvorfra virksomheden CMC leverer kul til Dong Energy Power A/S. Rapporten er udarbejdet på foranledning af Dong Energy A/S. Ifølge Miljøoplysningslovens 4a kan afslag på anmodning om aktindsigt, der er meddelt af et organ omfattet af 1, stk. 2, og af forsyningsvirksomheder m.v. omfattet af 1, stk. 1, påklages til Naturog Miljøklagenævnet. 3

4 I denne sag skal Natur- og Miljøklagenævnet derfor tage stilling til om nævnet kan behandle DR s klage i henhold til miljøoplysningsloven, og i givet fald, hvorvidt Dong Energy A/S afgørelse om afslag på aktindsigt i den udarbejdede miljørapport er i overensstemmelse med lovens regler herom. Bemærkninger om retsgrundlaget Miljøoplysningslovens anvendelsesområde er angivet i lovens 1, som lyder: Loven gælder for alle myndigheder mv., der er omfattet af 1 i lov om offentlighed i forvaltningen. Stk.2. Loven gælder endvidere for organer, herunder fysiske og juridiske personer, der har offentligt ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet, og som er underlagt offentlig kontrol. Stk.3. Lovens 5 a gælder for domstolene. Bestemmelsens nuværende ordlyd følger af lov nr. 447 af 31. maj 2000 som følge af Danmarks forpligtelser i henhold til Århuskonventionen 3. Bestemmelsen implementerer herudover de forpligtelser, der følger af miljøoplysningsdirektivet (Direktiv 2003/4/EØF om aktindsigt i miljøoplysninger og ophævelse af dir 90/313/EØF). Ifølge forarbejderne til lovens 1, stk. 2, er "alle virksomheder, hvis aktiviteter kan have indflydelse på miljøet, og hvor det offentlige gennem ejerskab har en bestemmende indflydelse" omfattet af loven. Som eksempler på sådanne virksomheder nævnes "trafikselskaber, fælleskommunale virksomheder, offentligt ejede havne og lufthavne og statsselskaber som DONG, Storebæltsforbindelsen og Øresundsforbindelsen. Det nugældende miljøoplysningsdirektivs artikel 2, nr. 2, lyder: 2)»Offentlige myndigheder«: a) statslig eller anden offentlig forvaltning, herunder offentlige rådgivende organer, på nationalt, regionalt eller lokalt plan b) enhver fysisk eller juridisk person, der udøver offentlige administrative funktioner i henhold til national ret, herunder konkrete opgaver, aktiviteter og tjenesteydelser i forbindelse med miljøet, og c) enhver fysisk eller juridisk person, der har offentligt ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet, og som er underlagt kontrol af et organ eller en person, der falder ind under litra a) eller b). Den nugældende direktivbestemmelse er i forhold til det nu ophævede direktiv 90/303/EØF ændret med henblik på at præcisere og udvide den kreds af organer, som er omfattet af direktivet. Ændringen implementerer herudover EU s forpligtelser som følge af Det Europæiske Fællesskabs ratificering af Århuskonventionen. Af direktivets forarbejder 4 fremgår, at når det gælder foretagender eller personer, som har ansvar eller opgaver eller udfører tjenester under statens eller den offentlige forvaltnings kontrol, har man 3 Bekendtgørelse af Århus-konventionen af 25. juni 1998 om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet 4 KOM(2002) 402 endelig, s

5 anset det for hensigtsmæssigt at medtage ansvar, opgaver og tjenester, der berører miljøet indirekte, såvel som dem, der berører det direkte. Det fremgår endvidere, at samfundsrelevante tjenester, f.eks. gas -, elektricitets- og vandforsyning eller transport, i stigende grad bliver udført af foretagender, der ikke indgår i den offentlige sektor, og at direktivet under hensyn til en lige adgang for unionens borgere til miljøoplysninger under definitionen af offentlige myndigheder medtager juridiske personer, der ved lov eller efter aftale med andre offentlige myndigheder får overladt udførelsen af samfundsrelevante tjenester, som påvirker eller kan påvirke miljøet. I den foreliggende sag er Dong Energy A/S det statslige moderselskab, der driver produktions- distributions- salgs- og forsyningsvirksomhed med blandet andet olie, gas og el med tilhørende tjenesteydelser og produkter ved en række helt eller delvist ejede datterselskaber. Ifølge Dong Energy A/S udfører selskabet stabsfunktioner for koncernens datterselskaber. Natur- og Miljøklagenævnet finder på baggrund af ovenstående, at Dong Energy A/S er omfattet af miljøoplysningslovens 1, stk. 2, i hvert fald med hensyn til den del af selskabets virksomhed, der er relateret til forsyningsområdet og de tjenesteydelser, som er forbundet hermed. Den i sagen omhandlede rapport er aflagt som led i et auditeringsarbejde, som DONG ENERGY A/S lod udføre af auditører fra Specialized Technology Resources STR i samarbejde med eksterne specialister i miljø- og arbejdsmiljøforhold. Det bemærkes generelt, at auditeringsarbejde, herunder CSR Corporate Social Responsibility - der er udført med henblik på at sikre, at leverandører overholder nationale og internationale standarder så som miljøledelsessystemet ISO og arbejdsmiljøledelsessystemet OHSAS (Occupational Health & Safety Advisory Services) er et udbredt og helt sædvanligt led i udøvelsen af erhvervsmæssig virksomhed, herunder også for forsyningsvirksomheder. Om disse standarder og begrebet miljøoplysninger, se nedenfor. Det fremgår endvidere af sagen, at Dong Energy A/S lod dette arbejde udføre med henblik på at sikre, at leverancer af kul til produktion af el og varme i Danmark skete i overensstemmelse med de leveringsbetingelser og med de standarder for miljø- og arbejdsforhold, som skal opfyldes af leverandører til Dong Energy-koncernens forsyningsvirksomhed. Natur- og Miljøklagenævnet finder, at Dong Energy A/S i den foreliggende sag er omfattet af miljøoplysningslovens 1, stk. 2, idet virksomheden har handlet som et led i udøvelsen af offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet. Spørgsmålet om hvorvidt virksomhedens afgørelse er i overensstemmelse med miljøoplysningsloven Ifølge miljøoplysningslovens 2, stk. 1, har enhver under de betingelser og med de undtagelser, der følger af lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningslovens, ret til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger, jf. dog stk. 2-6 og 3. Miljøoplysningslovens 3 lyder: 5

6 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, som er i myndighedens besiddelse, eller som opbevares for den, som foreligger i skriftlig form, i billed- eller lydform, eller i elektronisk eller en hvilken som helst anden form, uanset hvornår oplysningerne er tilvejebragt, og som vedrører 1) tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, herunder vådområder, kyst- og havområder, biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer, og vekselvirkningen mellem disse elementer, 2) faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj, stråling eller affald, herunder radioaktivt affald, emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der påvirker eller kan påvirke de miljøelementer, som er nævnt i nr. 1, 3) foranstaltninger, herunder administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke de enkelte miljøelementer, som er nævnt i nr. 1 og 2, og faktorer samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte disse miljøelementer, 4) rapporter om gennemførelse af miljølovgivningen, 5) rentabilitetsberegninger og andre økonomiske analyser og forudsætninger, som er anvendt i forbindelse med de foranstaltninger og aktiviteter, som er nævnt i nr. 3, og 6) menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, herunder, hvor det er relevant, forurening af fødekæden, menneskers levevilkår, kulturminder og bygningsværker, i det omfang de påvirkes af de enkelte miljøelementers tilstand, som er nævnt i nr. 1, eller via disse elementer af de i nr. 2 og 3 nævnte forhold. Bestemmelsen blev nyaffattet ved lov nr. 310 af 2. maj 2005 og implementerer de forpligtelser, der følger af miljøoplysningsdirektivet. Miljøoplysningslovens definition af miljøoplysninger svarer til miljøoplysningsdirektivets og Århuskonventionens definition af miljøoplysninger. Det fremgår af EF-domstolens praksis 5, at der ved administrationen af bestemmelsen bør anlægges en meget bred fortolkning af miljøoplysningsbegrebet. Dong Energys advokat anfører, at miljø- og arbejdsrapporten ikke er miljøoplysninger i miljøoplysningslovens forstand. Hertil bemærkes, at den i sagen omhandlede rapport er aflagt som led i et auditeringsarbejde, som DONG ENERGY A/S lod udføre af auditører fra Specialized Technology Resources STR i samarbejde med eksterne specialister i miljø- og arbejdsmiljøforhold. Det fremgår af sagen, at Dong Energy A/S lod dette arbejde udføre med henblik på at sikre, at leverancer af kul til produktion af el og varme i Danmark skete i overensstemmelse med de leveringsbetingelser, herunder ISO og OHSAS om miljø- og arbejdsforhold, som skal opfyldes af leverandører til Dong Energy-koncernens virksomheder. 5 Domstolens dom af 17. juni 1998 i sag C-321/96, Mecklenburg, præmis 19 og 20, EF-domstolens dom af 12. juni i sag C-316/01, Glawischnig, præmis 5 og 24. EF-domstolens dom af 26. juni 2003 i Sag C-233/00, Kommissionen mod Frankrig, præmis 44 og 45. 6

7 ISO er den internationale standard for miljøledelse og er ifølge Miljøstyrelsen den dominerende miljøledelsesstandard i verden. Tilsvarende gælder for arbejdsmiljøledelsessystemet OHSAS ISO opstiller krav til de enkelte elementer i miljøledelsessystemet, som skal opfyldes for at blive certificeret: Miljøpolitik Planlægning Iværksættelse og drift Kontrol og korrigerende handlinger Ledelsens gennemgang Standarden stiller således blandt andet krav til virksomheders interne processer, f.eks. håndtering af potentielt skadelige stoffer samt påvirkning af miljøet, herunder krav til virksomhedens egenkontrol, f.eks. ved målinger af emissioner til miljøet. Det fremgår herudover af Dong Energy A/S redegørelse til Finansministeren, at auditeringsarbejdet resulterede i konklusioner om blandt andet kemikaliestyring på virksomheden. Natur- og Miljøklagenævnet finder således, at en miljø- og arbejdsmiljørapport vedrørende de anførte standarder utvivlsomt indeholder data og øvrige oplysninger og vurderinger, der vedrører miljøet, herunder falder ind under flere af kategorierne i miljøoplysningslovens 3, nr På ovennævnte baggrund ophæver Natur- og Miljøklagenævnet Dong Energy A/S afgørelse af 18. juni 2010 om afslag på aktindsigt i en miljø- og arbejdsrapport om forholdene hos en leverandør af kul, CMC, og hjemviser sagen til fornyet behandling og afgørelse i virksomheden i overensstemmelse med reglerne i miljøoplysningsloven. DONG Energy A/S fornyede vurdering af sagen skal således indebære en konkret afvejning af offentlighedens interesser, der varetages ved udlevering af miljøoplysningerne, over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering, ligesom bestemmelserne i 2, 7 og 10, 12, stk. 1, og 13, stk. 1, i offentlighedsloven skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde, jf. miljøoplysningslovens 2, stk. 3. I forhold til rapportens oplysninger om emissioner bemærkes, at bestemmelsen i 10, nr. 1-4, 12, stk. 1, og 13, stk. 1, nr. 6, i lov om offentlighed i forvaltningen ikke finder anvendelse på oplysninger om emissioner til miljøet, i det omfang afslag på aktindsigt vil stride imod bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF, jf. miljøoplysningslovens 2, stk. 5. Dong Energy A/S afgørelse skal endvidere ledsages af en begrundelse og en klagevejledning, jf. miljøoplysningslovens 4, stk. 4. Natur- og Miljøklagenævnet skal beklage den lange sagsbehandlingstid. 7

8 Line Theil Elikofer Ankechef / Peter Randrup Fuldmægtig Afgørelsen er sendt pr. brev til: DONG Energy A/S Kraftværksvej 53 Skærbæk 7000 Fredericia og pr. til: DONG Energy A/S dongenergy@dongenergy.dk Danmarks Radio dr@dr.dk, malo@dr.dk Advokat Poul Heidman Deres j.nr phe@bruunhjejle.dk Advokat Jesper Nørøxe jen@bruunhjejle.dk Folketingets Ombudsmand Deres j.nr post@ombudsmanden.dk 8