Serviceharmonisering i sammenlægningskommuner

Transkript

1 Serviceharmonisering i sammenlægningskommuner Casestudier af Lejre og Rebild Kommuner Af Anders Kollin Nielsen (Årskort ) Vejleder: Peter Munk Christiansen Speciale ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Afleveret d. 2/27/2009 Antal ord

2 Indholdsfortegnelse. 1. Indledning Teoretisk grundlag Asymmetritesens teoretiske ophav Asymmetri i de offentlige udgiftsbeslutninger Specifikke institutionelle egenskaber Det professionelle bureaukratiske kompleks og udgiftstyper Behov for nuancering af asymmetritesen Egeninteressen og almeninteressen Opbremsningen i væksten i de offentlige udgifter The new politics of the welfare state Er Kristensen stadig relevant? Forventninger til serviceharmoniseringsprocesserne i de nye kommuner Hypotesedannelse Forskningsdesign og metode Udvælgelse af case-kommuner Variation i serviceniveauerne i de gamle kommuner Borgmesteren repræsenterer samme parti Kommunerne består af det samme antal sammenlægningskommuner Kommunerne har samme indbyggertal Case-kommunerne På hvilke serviceområder undersøges serviceharmoniseringen? Metode De kvalitative interviews Analysens design Lejre Kommune Folkeskoleområdet og SFO er Serviceharmoniseringsprocessens tilrettelæggelse på folkeskoleområdet samt muligheder for blame avoidance Udviklingen i udgiftstyper på folkeskoleområdet Delkonklusion: Folkeskoleområdet Serviceharmoniseringen for SFO er Serviceharmoniseringsprocessens tilrettelæggelse for SFO er og fritidshjem samt muligheder for blame avoidance Udviklingen i udgiftstyper for SFO er Delkonklusion: SFO er og fritidshjem Dagtilbud 0-5 årige Udviklingen i udgiftstyper på daginstitutionsområdet Delkonklusion: Dagtilbud 0-5 årige Biblioteksområdet Serviceharmoniseringsprocessens tilrettelæggelse på biblioteksområdet samt muligheder for blame avoidance Udviklingen i udgiftstyper på biblioteksområdet Delkonklusion: Biblioteksområdet Sammenfatning Lejre Kommune Rebild Kommune Folkeskoleområdet og SFO er

3 5.1.1 Serviceharmoniseringsprocessens tilrettelæggelse på folkeskoleområdet samt muligheder for blame avoidance Udviklingen i udgiftstyper på folkeskoleområdet Delkonklusion: Folkeskoleområdet Serviceharmoniseringen for SFO er Udviklingen i udgiftstyper for SFO er Delkonklusion: SFO er Dagtilbud 0-5 årige Serviceharmoniseringsprocessens tilrettelæggelse for daginstitutionerne samt muligheder for blame avoidance Udviklingen i udgiftstyper på daginstitutionsområdet Delkonklusion: Dagtilbud 0-5 årige Biblioteksområdet Serviceharmoniseringsprocessens tilrettelæggelse på biblioteksområdet samt muligheder for blame avoidance Udviklingen i udgiftstyper på biblioteksområdet Delkonklusion: Biblioteksområdet Sammenfatning Rebild Kommune Serviceharmoniseringsprocesserne i Lejre og Rebild Kommuner Folkeskoleområdet og SFO er SFO er Dagtilbud 0-5 årige Biblioteksområdet Udviklingen i udgiftstyper Case-kommunerne generelt Konklusion Litteraturliste Links: Dokumenter Lejre Kommune Dokumenter Rebild Kommune English Abstract Bilag 1. Eksempel på interviewguide

4 1. Indledning D. 1. januar 2007 trådte Opgave- og Strukturreformen 1 i kraft, hvilket betød, at en række opgaver blev omfordelt mellem staten, amterne 2 og kommunerne, og at antallet af kommuner blev reduceret fra 271 til 98 gennem en lang række kommunesammenlægninger (Kommunernes Landsforening, 2005, a). Kommunalreformen indebar store udfordringer for kommunerne i almindelighed, grundet opgaveoverflytningerne, og for sammenlægningskommunerne i særdeleshed, da sammenlægningskommunerne også skulle løse de opgaver, der opstod som konsekvens af kommunesammenlægningerne. I sammenlægningskommunerne skulle der således opbygges nye organisationer, nye administrative styringsmodeller, og der skulle fastlægges nye visioner (Kommunernes Landsforening, 2004, s. 36). Kommunesammenlægningerne betød endvidere, at størsteparten af de eksisterende kommunale opgaver skulle harmoniseres i de nye kommuner. Kravet om harmonisering gjaldt først og fremmest alle kommunale myndighedsafgørelser, hvor borgerne i kraft af den kommunale lighedsgrundsætning har krav på at blive behandlet ens. Derudover gjaldt kravet om harmonisering reelt også de fleste kommunale serviceområder, hvor der ikke er tale om myndighedsafgørelser, da det politisk set ville være problematisk at tilbyde ét serviceniveau i én del af en ny kommune og et andet serviceniveau i en anden del af den samme kommune (Kommunernes Landsforening, 2005, b). Opgaverne og udfordringerne i forbindelse med kommunesammenlægningerne skulle løses indenfor en relativt snæver økonomisk vækstramme 3 for kommunerne under ét samt indenfor Regeringens skattestop (Fabrin, 2006). Kravet om serviceharmonisering i de nye kommuner indenfor snævre økonomiske rammer kunne betyde, at de brugere og producenter, der i deres gamle kommuner modtog og leverede relativt høje serviceniveauer, skulle udsættes for nedskæringer i servicen i forbindelse med kommunesammenlægningerne. På baggrund af den teorigren indenfor offentlig forvaltning og offentlig politik, der beskæftiger sig med interessekonfigurationers betydning for udformningen, vedtagelsen og implementeringen af offentlige politikker, forventes nedskæringer i den offentlige service dog at være meget svære at gennemføre. Dette skyldes, at brugere og producenter indenfor de enkelte serviceområder forventes at modarbejde nedskæringerne, hvilket ikke forventes 1 Herefter benævnt kommunalreformen. 2 Amterne blev nedlagt pr. 1. januar 2007 og erstattet af færre og geografisk større Regioner. 3 Økonomiaftalen mellem Regeringen og KL for 2007 indeholdte en maksimal realvækst i driftsudgifterne på 0,2 af de reviderede kommunale budgetter for 2006 (Fabrin, 2006). 4

5 modsvaret i samme grad af dem, som vil nyde fordelene af nedskæringerne. Der forventes således at være et asymmetrisk styrkeforhold mellem de kræfter, der modsætter sig nedskæringer i den offentlige service, og de kræfter, der arbejder for nedskæringer i den offentlige service. Dette skyldes, at mens omkostningerne ved nedskæringer i de enkelte offentlige services som oftest vil være koncentrerede, så vil fordelene herved være spredte. Selvom nedskæringer forventes svære at gennemføre, forventes det dog ikke at være umuligt. Muligheder herfor forventes at opstå, hvis beslutningsprocesserne om nedskæringerne er meget centraliserede og/eller, hvis der opstår politisk mulighed for blame avoidance. I disse tilfælde forventes modstanden mod nedskæringer i den offentlige service fra brugere og producenter således at blive svækket (Wilson, 1973; Kristensen, 1987; Pierson, 1996). På baggrund af disse teoretiske forventninger er der i dette speciale valgt at undersøge følgende problemstilling i forbindelse med sammenlægningerne af de kommuner, der blev til Lejre og Rebild Kommuner pr. 1. januar 2007: Har bruger- og producentinteresser spillet den teoretisk forventelige rolle i processerne for serviceharmonisering i Lejre og Rebild Kommuner, og hvilken betydning har (1) kommunernes tilrettelæggelse af serviceharmoniseringsprocesserne og (2) muligheden for blame avoidance haft på mulighederne herfor? Problemstillingen vil blive besvaret gennem en undersøgelse og analyse af serviceharmoniseringsprocesserne på udvalgte serviceområder i Lejre og Rebild Kommuner. I det følgende afsnit vil specialets teoretiske grundlag dog først blive gennemgået og diskuteret, hvilket vil resultere i dannelsen af en række forventninger til serviceharmoniseringsprocesserne på de enkelte serviceområder i de to kommuner. 5

6 2. Teoretisk grundlag I det følgende vil der blive redegjort for specialets teoretiske grundlag, der tager udgangspunkt i tesen om asymmetri i de offentlige udgiftsbeslutninger, der i en dansk kontekst først og fremmest er blevet fremført af Ole P. Kristensen. Først vil der dog blive redegjort for asymmetritesens teoretiske ophav, med henblik på at give et bredere indblik i, hvilken teorigren og tankegang asymmetritesen udspringer af. Efter gennemgangen af asymmetritesens teoretiske ophav vil der blive redegjort for indholdet i asymmetritesen samt, hvilke følger for de offentlige udgifter der kan forventes på baggrund heraf. Det vælges i forlængelse heraf at nuancere asymmetritesen, da nogle af tesens forudsigelser har vist sig ikke at stemme overens med den empiriske udvikling i de offentlige udgifter fra midten af 1980 erne frem til i dag. Nuanceringen vil blandt andet ske på baggrund af Paul Piersons teori The New Politics of The Welfare State. Denne teori bidrager til at understøtte, at asymmetritesen stadig er relevant i en nuanceret form, men på samme tid giver den også et teoretisk bud på, under hvilke omstændigheder, det er muligt at gennemføre nedskæringer i den offentlige sektor til trods for, at asymmetrien er til stede. Den nuancerede udgave af asymmetritesen vil danne det endelige teoretiske grundlag for dannelsen af forventningerne til serviceharmoniseringsprocesserne i de to case-kommuner. 2.1 Asymmetritesens teoretiske ophav Tesen om asymmetri i de offentlige udgiftsbeslutninger er en del af en teorigren indenfor offentlig politik og offentlig forvaltning, der fokuserer på interessekonfigurationers betydning for indholdet af en offentlig politik samt for sandsynligheden for, at politikken vedtages og implementeres. De teoretiske bidrag indenfor denne gren er enten en del af, eller stærkt inspireret af rational choice traditionen, hvor antagelser og modeller fra neo-klassisk økonomisk teori anvendes til at opstille forventninger til og udføre analyser af kollektive beslutninger i det politiske system og den offentlige sektor. En af de mest centrale anvendte antagelser fra neo-klassisk økonomisk teori er antagelsen om det rationelle egennyttemaksimerende individ. Blandt de første, der fokuserede på interessekonfigurationers betydning for offentlige politikker, var Buchanan og Tullock i deres fælles værk the calculus of consent fra Buchanan og Tullock argumenterede her for, hvordan kollektive beslutninger gennem simple flertalsafgørelser vedrørende offentlige investeringer kan forventes at føre til en overinvestering i den offentlige sektor, når fordelene ved investeringerne er koncentrerede, og omkostningerne er spredte. Den forventede overinvestering skyldes, at de spredte omkostninger, eksempelvis gennem 6

7 generelle skatter, fjerner sammenhængen mellem fordele og omkostninger for den enkelte stemmeberettigede aktør ved de kollektive beslutninger. Dette får aktøren til at undervurdere de reelle omkostninger ved en given offentlig investering, og derfor kan aktøren forventes at stemme for et forslag om investeringer, der er mere vidtgående, end det havde været tilfældet, hvis han eller hun personligt var blevet konfronteret med det reelle omkostningsniveau. Da alle stemmeberettigede aktører forventes at handle på samme vis, bliver resultatet samlet set, at investeringerne bliver større, end de ville have været, hvis fordele og omkostninger havde været direkte forbundet, som de er det i det markedsøkonomiske system (Buchanan & Tullock, 1965, s ). Et andet grundlæggende teoretisk bidrag vedrørende interessekonfigurationers betydning for offentlige politikker stammer fra James Q. Wilson, der første gang fokuserede herpå i sit værk Political Organisations fra Her argumenterede Wilson for, hvordan fordelingen af fordele og omkostninger ved et politikforslag vil være betingende for, hvilke interesser der mobiliseres omkring forslaget, karakteren af interessernes mobilisering og i forlængelse heraf sandsynligheden for forslagets vedtagelse. Det afgørende element er her de incitamentsstrukturer, som politikforslaget skaber blandt interesserne, det berører. Hvis fordelene ved forslaget eksempelvis er koncentrerede, mens omkostningerne er spredte gennem generelle skatter, kan det forventes at være relativt nemt at vedtage og implementere forslaget. Dette skyldes, at fordelene ved forslagets gennemførelse vil være betydelige for dem, de er rettet mod, mens omkostningerne vil være mere marginale for dem, der skal bære dem. Dermed bliver incitamentet blandt nyderne af forslaget for at mobilisere sig og aktivt arbejde for dets gennemførelse relativt større, end incitamentet til at modarbejde dets gennemførelse bliver blandt yderne. Hvis omkostningerne ved et politikforslag omvendt er koncentrerede, mens at fordelene er spredte, vil det være tilsvarende svært at vedtage og implementere forslaget. Dette skyldes, at det nu er yderne, der har der har det relativt største incitament til mobilisere sig og aktivt modarbejde forslagets gennemførelse set i forhold til nyderne (Wilson, s ). I senere udgivelser har Wilson betegnet den første situation som klientpolitik, da politikken domineres af de klienter som den er rettet mod, mens den anden situation er blevet benævnt entreprenørpolitik, da gennemførelsen af et politisk forslag af denne karakter vil kræve en indsats fra en talentfuld politisk entreprenør (Wilson, 1980, s ; 1989, s ). Et tredje teoretisk bidrag, der er værd at fremhæve indenfor denne teorigren, er William A. Niskanens tese om budgetmaksimerende bureaukrater i Bureaucracy and Representative 7

8 Government fra Udgangspunktet for tesen er, at bureaukrater som alle andre individer i økonomisk teori er egennyttemaksimerende. Da et økonomisk overskud i den offentlige sektor imidlertid ikke vil blive fordelt mellem bureaukraterne, som det forventes, at det vil blive mellem ejere og ansatte i en privat profitsøgende virksomhed, vil måden, hvorpå bureaukraterne kan øge deres nytte, være budgetmaksimering frem for profitmaksimering. Større budgetter forventes således at føre til højere løn, bedre kontorer, social prestige og mere magt, hvilket bureaukraterne på baggrund af deres egeninteresse forventes at efterspørge (Niskanen, s ). Årsagen til, at bureaukraterne er i stand til at maksimere budgetterne, er, at aktørerne i den bevilgende myndighed, ofte et politisk organ, reelt ikke kender minimumsomkostningerne for tilvejebringelsen af det output, som det ønsker, den enkelte offentlige institution skal levere. Derimod er bureaukraterne som regel i stand til at vurdere den maksimale pris for et givet output, som den bevilgende myndighed er villig til at betale. Der eksisterer således en informationsasymmetri mellem den bevilgende myndighed og bureaukraterne, som sidstnævnte er i stand til at udnytte til egen fordel. Dette skyldes, at bureaukraterne som oftest vil have en større teknisk viden indenfor deres eget fagområde end politikkerne, og at bureaukraterne har et større incitament til at udnytte denne fordel, end politikkerne har for tilsvarende at undersøge de reelle minimumsomkostninger (Ibid. s ). Niskanens bidrag er væsentligt i forhold spørgsmålet om interessekonfigurationers betydning for offentlige politikker, da det gør op med forestillingen om den offentlige bureaukrat, som denne først og fremmest er blevet beskrevet af Max Weber. Weber beskriver således bureaukraten som en neutral aktør, der udfører sin administration af offentlige beslutninger, love og regler på baggrund af rationelle og saglige overvejelser baseret på stor faglig og teknisk viden uden skelen til private eller personlige interesser (Weber, 1964, s ; 2000, s ). Opgøret med denne forestilling betyder, at de offentlige bureaukrater og ansatte også bør medregnes blandt de individer og grupper, der afhængigt af fordelingen af fordele og omkostninger ved et politikforslag kan forventes at øve indflydelse på udformningen og vedtagelsen heraf på baggrund af egeninteresser. Tesen om asymmetri i de offentlige udgiftsbeslutninger ligger i forlængelse af disse grundlæggende teoretiske bidrag fra Buchanan og Tullock, Wilson og Niskanen. Sagt på en anden måde, kan bidragene betegnes som væsentlige dele af asymmetritesens teoretiske ophav, da en stor del af det tankegods og de argumenter, der ligger bag asymmetritesen, findes eller har fundet inspiration heri. Med dette udgangspunkt rettes fokus i de følgende afsnit mod indholdet af asymmetritesen. 8

9 2.2 Asymmetri i de offentlige udgiftsbeslutninger Den grundlæggende påstand i asymmetritesen er, at de kræfter, der arbejder for øgede offentlige udgifter, eller modsætter sig reduktionen heraf, systematisk er stærkere end de kræfter, der modarbejder vækst i de offentlige udgifter (Kristensen, 1987, s. 51). Denne forskel forventes at skabe et vedvarende pres for øgede offentlige udgifter og udgøre en forhindring mod potentielle besparelser. Årsagen til styrkeforskellen mellem støtter og modstandere af øgede offentlige udgifter er institutionel, og den skyldes først og fremmest de fundamentale institutionelle egenskaber ved det politiske system og den offentlige sektor, der adskiller systemet og sektoren fra det markedsøkonomiske system. Disse fundamentale institutionelle egenskaber er (1), at beslutningerne, der træffes i det politiske system, er kollektive, (2), at finansieringen er generel og kollektiv gennem skatter og afgifter og dermed adskilt fra forbruget og (3), at der i den offentlige sektor ikke er indbygget et automatisk mål for output (ibid., s ). Det er specielt den fundamentale institutionelle egenskab vedrørende finansieringen af forbruget i den offentlige sektor, der er årsag til asymmetrien i udgiftsbeslutningerne. Da finansieringen af offentlige aktiviteter er generel og kollektiv, skabes en situation, hvor de fordele, der er forbundet med øgede offentlige udgifter, er mere koncentrerede end omkostningerne. Det betyder, at de, der nyder godt af de offentlige aktiviteter, har et større incitament til at arbejde for øgede offentlige udgifter, end de, der bærer omkostningerne, har for at modsætte sig dem (ibid. s. 51). Dette svarer til den situation, som Wilson betegner klientpolitik, jf. afsnit 2.1. På samme tid vil incitamentet til at modarbejde besparelser på de offentlige aktiviteter, blandt de der har glæde af aktiviteterne, være større, end incitamentet vil være for at arbejde for en besparelses gennemførelse blandt de, der vil have glæde af besparelsen. Grundet den generelle og kollektive finansiering af de offentlige aktiviteter vil omkostningerne ved en besparelse på en offentlig aktivitet således være koncentrerede, mens fordelene vil være spredte. Besparelsessituationen vil således svare til den situation, Wilson betegner entreprenørpolitik. Disse asymmetriske incitamentsstrukturer blandt støtter og modstandere danner grundlaget for asymmetrien i udgiftsbeslutningerne. Formuleret anderledes betyder den generelle og kollektive finansiering af offentlige udgifter således, at omkostningerne ved offentlige aktiviteter tenderer mod at være kollektive, mens fordelene er private (ibid., s ), hvilket bidrager til en asymmetrisk repræsentation af præferencerne i udgiftsbeslutningerne. Herunder styrkes det asymmetriske forhold mellem støtter og modstandere af de offentlige udgifter endvidere af, at en begrænsning af eller en nedskæring i de 9

10 offentlige udgifter vil have karakter af at være et kollektivt gode (Kristensen, 1980, s. 259). I mikroøkonomisk teori forventes det således at være problematisk at tilvejebringe kollektive goder på grund af kollektive handlingsproblemer. Alle aktører vil have glæde af, hvis det kollektive gode tilvejebringes, men der opstår et problem i forhold hertil grundet gensidig frygt for free riding, dvs., at den enkelte aktør indtager en gratisrolle og nyder godt af det kollektive gode på andres bekostning. Derfor opstår en situation, der svarer til et fangernes dilemma, hvor det mest optimale resultat for aktørerne, i dette tilfælde en begrænsning af de offentlige udgifter, ikke bliver tilvejebragt grundet den gensidige mistro aktørerne imellem (Hillman, 2003, s ). Ingen af aktørerne ønsker at være den, der bliver udnyttet af de øvrige, ved at han eller hun alene skal bære omkostningerne ved at sikre besparelsen, og dermed mindskes sandsynligheden for, at omkostningshensynet varetages i forbindelse med offentlige udgiftsbeslutninger Specifikke institutionelle egenskaber Styrken af asymmetrien i incitamentsstrukturerne mellem støtter og modstandere af øgede offentlige udgifter vil afhænge af det, Kristensen betegner som de specifikke institutionelle egenskaber ved det politiske system og den offentlige sektor. De specifikke institutionelle egenskaber adskiller sig fra de fundamentale institutionelle egenskaber ved, at de kan variere på tværs af politiske systemer, offentlige sektorer og institutioner indenfor den enkelte offentlige sektor (Kristensen, s. 38). En type af specifikke institutionelle egenskaber, der kan have betydning for styrken af asymmetrien i udgiftsbeslutningerne er tilrettelæggelsen af de politiske og administrative beslutningsprocesser. Det er således forventningen, at jo mere atomiserede disse beslutningsprocesser er, jo stærkere forventes asymmetrien at være. Graden af atomisering skal forstås som, i hvilket omfang størrelsen af de samlede offentlige udgifter reelt bestemmes som summen af de udgiftsmæssige konsekvenser af en lang række enkeltbeslutninger (Ibid., s. 53). Hvis beslutningsprocessen omvendt tager udgangspunkt i en central fastlagt økonomisk ramme for størrelsen af de offentlige udgifter, svækkes asymmetrien. Dette skyldes, at en fastlagt ramme for det overordnede udgiftsniveau gør omkostningerne ved øgede offentlige aktiviteter mindre marginale set i forhold til en situation, hvor det kun er omkostningerne ved en enkelt offentlig aktivitet, der er på spil. Forskellen går med andre ord på, om niveauet for de offentlige udgifter fastsættes gennem en proces, hvor resultaterne af enkeltbeslutninger akkumuleres, eller om det endelige offentlige udgiftsniveau er fastsat på forhånd, hvorefter ressourcerne fordeles ud på de 10

11 forskellige offentlige aktiviteter. Kristensen forventer dog ikke, at asymmetrien i de offentlige udgiftsbeslutninger kan løses ved blot at manipulere med beslutningssystemet. Dette skyldes, at når den fastlagte udgiftsramme er opbrugt, vil det altid være muligt at trække en offentlig aktivitet frem, som ikke er blevet iværksat indenfor rammen, men som kan bruges som argumentation for at sprænge rammen (Ibid., s. 54). En anden type af specifikke institutionelle egenskaber, der har betydning for styrken af asymmetrien i udgiftsbeslutningerne er produktions- og implementeringssystemet. Kristensen definerer dette system som omfattende de offentlige organer, der producerer, administrerer og implementerer politiske beslutninger. Produktions- og implementeringssystemet kan derudover siges at indgå som en del af det politiske beslutningssystem (Ibid., s. 42). I produktions- og implementeringssystemet er de offentligt ansatte hovedaktører, og Kristensen forventer ligesom Niskanen, jf. afsnit 2.1, at denne gruppe vil øve en selvstændig indflydelse på udformningen og implementeringen af de offentlige udgiftsbeslutninger i en udgiftsforøgende retning. I den forbindelse er de offentligt ansattes store faglige og tekniske viden indenfor de enkelte offentlige aktivitetsområder af væsentlig betydning. Den faglige og tekniske viden giver således de offentligt ansatte mulighed for at påvirke både de udgiftspolitiske beslutninger men derudover også de substanspolitiske beslutninger, der ofte vil have betydning for det endelige offentlige udgiftsniveau (Ibid., s. 57). En hovedårsag til, at produktions- og implementeringsapparatet kan påvirke udgiftsbeslutningerne, skal findes i de fundamentale institutionelle egenskaber ved det politiske system og den offentlige sektor, der gør, at efterspørgsels- og omkostningskurverne ikke er så veldefinerede her, som de er i et markedsøkonomisk system. Dette forhold giver de offentlige ansatte mulighed for at bidrage til at definere, hvilket niveau for offentlige udgifter der efterspørges i samfundet, og hvilke omkostninger leverancen af offentlig service har. De offentligt ansatte kan øve indflydelse på efterspørgselskurven på to måder, da de udover at være en del af beslutningssystemet også kan øve indflydelse i rollen som vælgere. Det er dog specielt som direkte deltagere i beslutningsprocessen, at de forventes at kunne påvirke efterspørgsels- og omkostningskurverne (Ibid., s ). Produktions- og implementeringssystemet forventes at styrke asymmetrien i de offentlige udgifter, da de offentligt ansatte ikke blot har muligheden herfor, men også forventes at have en klar interesse heri. Dette forhold fremgår blandt andet af beskrivelsen af det professionelle bureaukratiske kompleks, der betegner den del af produktions- og implementeringssystemet, der 11

12 består af de offentlige ansatte. Dette kompleks vil således altid deltage i beslutningerne som repræsentant for de kræfter, der har en interesse i, at offentlige aktiviteter opretholdes og udbygges (Ibid., s. 57). Denne interesse behøves dog ikke nødvendigvis at knytte sig til et spørgsmål om egeninteresse hos de offentligt ansatte, da den også kan antages at udspringe af professionelle normer og standarter (Ibid., s. 87). Der er flere forhold omkring det professionelle bureaukratiske kompleks, der udover spørgsmålet om egeninteressen med fordel kan uddybes. For det første kan det i en dansk kontekst være fordelagtigt at udvide komplekset til også at omfatte interesseorganisationer. Dette skyldes, at interesseorganisationer ofte vil blive inddraget i politiske og administrative beslutningsprocesser omkring spørgsmål, der ligger indenfor deres interesseområder, og at de her på samme måde som de offentlige ansatte kan bidrage til, at asymmetrien i udgiftsbeslutningerne øges (Ibid., s. 58, 88). Det skal dog tilføjes, at hyppigheden af inddragelsen af interesseorganisationer historisk set har været afhængig af, hvilke budgetmæssige konsekvenser de politiske beslutninger har haft, i hvert fald på landspolitisk plan. Således er interesseorganisationerne gennem det tyvende århundrede i mindre grad blevet inddraget i forbindelse med forberedelsen af love vedtaget i Folketinget med et udgiftsreducerende indhold, end det har været tilfældet, når lovene har haft et udgiftsforøgende indhold eller et indhold uden budgetmæssige konsekvenser. Denne tendens kan fortolkes som et udtryk for, at politikkerne ikke altid ønsker ikke at inddrage interesseorganisationerne i beslutningsprocesser omkring besparelser, da de derved håber, at interesseorganisationerne vil få sværere ved at bremse lovforslagets gennemførelse (Christiansen & Nørgaard, 2003, s ). For det andet kan det i forhold til det professionelle bureaukratiske kompleks med fordel uddybes, at ikke alle offentligt ansatte i lige høj grad bidrager til at styrke asymmetrien i udgiftsbeslutningerne. Nogle grupper af embedsmænd vil decideret arbejde for at svække den. Der er således i den offentlige sektor organer, hvor medarbejdernes opgave er at sikre overordnede udgiftspolitiske hensyn og udgøre en modvægt til de kræfter, der presser for øgede offentlige udgifter. Dette betyder, at der i forhold til de offentligt ansatte kan og bør skelnes mellem de ansatte, hvis hovedopgave er at sikre overordnede udgiftspolitiske hensyn, og de offentligt ansatte, der varetager den egentlige administration, drift og produktion af den offentlige service. Det er den sidstnævnte gruppe, der især kan forventes at styrke asymmetrien (Kristensen 1987, s ). For det tredje kan det professionelle bureaukratiske kompleks enten være i offensiven eller defensiven afhængigt af, om der er tale om klientpolitik eller entreprenørpolitik, jf. afsnit 2.2. Når det professionelle bureaukratiske kompleks er i offensiven, arbejder det aktivt for at udvide eller 12

13 forbedre en offentlig aktivitet. Hvis det professionelle bureaukratiske kompleks omvendt mødes af krav om besparelser, vil det være i defensiven, og det vil skulle forsvare de allerede eksisterende offentlige aktiviteter. Komplekset kan komme i defensiven på grund af enten økonomiske eller politiske konjunkturer eller begge på samme tid, hvilket øger fokus på omkostningerne ved offentlige aktiviteter. Hvis der er økonomisk lavkonjunktur, kan der således forventes et pres på den offentlige sektor for besparelser, og tilsvarende kan den politiske dagsorden skifte mellem ønsker om udvidelser i den offentlige sektor og ønsker om besparelser (Ibid., s , 83-84). De økonomiske og politiske konjunkturer er således afgørende for, hvilken rolle det professionelle bureaukratiske kompleks indtager Det professionelle bureaukratiske kompleks og udgiftstyper Asymmetrien i udgiftsbeslutningerne forventes ikke at have den samme styrke på tværs af offentlige udgiftstyper, hvilket blandt andet skyldes, at det professionelle bureaukratiske kompleks antages at have forskellige grader af interesse knyttet til de forskellige typer af udgifter. Disse interesseforskelle forventes specielt at have betydning, når komplekset er i defensiven, da det i denne situation i højere grad end ellers vil være en nødvendighed at prioritere mellem de forskellige udgiftstyper. Blandt typer af offentlige udgifter kan der overordnet sondres mellem udgifter til offentligt konsum, dvs. driftsudgifter af enhver art til offentlige institutioner, og udgifter til nyanlæg. Det professionelle bureaukratiske kompleks forventes indenfor denne sondring at have en relativ stor interesse i at opretholde eller øge niveauet for det offentlige konsum, set i forhold til den interesse, komplekset forventes at have knyttet til udgifter til nyanlæg. Stigninger i det offentlige konsum vil således betyde flere ansatte og/eller bedre arbejdsbetingelser, mens besparelser vil have den modsatte konsekvens. Selvom det professionelle bureaukratiske kompleks kan have interesser knyttet til opførelsen af offentlige nyanlæg, forventes det alligevel, at udgifter til offentligt konsum vil gå forud for udgifter til nyanlæg i en prioriteringssituation. Dette skyldes specielt det forhold, at en besparelse i det offentlige konsum kan betyde afskedigelser af offentlige medarbejdere, mens en besparelse i forhold til nyanlæg vil ramme private entreprenører, der normalt står for udførelsen af disse opgaver. Der kan endvidere sondres mellem udgiftstyper indenfor det offentlige konsum. Der kan således sondres mellem udgifter, der går til lønninger, og de udgifter, der går til køb af varer og tjenester i den private sektor. Det professionelle bureaukratiske kompleks forventes i denne 13

14 sammenhæng at have en relativt større interesse knyttet til den del af det offentlige konsum, der anvendes til lønninger set i forhold til den del af konsumet, der anvendes til køb af varer og tjenester i den private sektor. Forventningen bygger på den samme argumentation som forventningen til forskellene mellem udgifter til offentligt konsum og til nyanlæg. I en situation hvor der skal prioriteres mellem de forskellige former for udgifter, forventes det professionelle bureaukratiske kompleks at have interesse i, i så høj grad som muligt, at lade besparelserne ramme den private sektor (Ibid., s , 87-88). 2.3 Behov for nuancering af asymmetritesen Asymmetritesen, som den er beskrevet ovenfor, implicerer en række forventninger til udviklingen i den offentlige sektors udgifter, som ikke alle har været mulige at bekræfte empirisk i en dansk kontekst fra midten af 1980 erne og frem til i dag. Eksempelvis forventes en konsekvens af asymmetrien i udgiftsbeslutningerne at være, at den offentlige sektor vedvarende vil vokse på bekostning af den private sektor, der derfor vil udgøre en stadig mindre del af den samlede økonomi (Kristensen 1987, s. 80). Dette er ikke sket, da de samlede offentlige udgifter siden midten af 1980 erne har udgjort en nogenlunde konstant andel af BNP og endda er faldet temmelig meget de senere år (Christiansen, 1999, s ; Velfærdskommissionen, 2004, s ; Finansministeriet, 2008, s. 164). Derudover er asymmetritesen blev udfordret, da der er blevet stillet spørgsmålstegn ved en af grundlæggende antagelser bag den. Både teoretisk som empirisk er der blevet stillet spørgsmålstegn ved, hvorvidt brugere og producenter af offentlige ydelser reelt prioriterer egne interesser over almeninteressen og herunder, hvorvidt de i højere grad end andre ønsker vækst i de offentlige udgifter (Christiansen, 1990, s ). At asymmetritesen har mødt empirisk og teoretisk modstand betyder ikke, at den skal forkastes, men en nuancering af teorien og den bagvedliggende antagelse om egeninteressens betydning forekommer nødvendig. I det følgende afsnit vil spørgsmålet om egeninteressens betydning derfor blive diskuteret, og herefter vil de teoretiske implikationer af opbremsningen i væksten i de offentlige udgifter blive diskuteret Egeninteressen og almeninteressen Asymmetritesen trækker, som beskrevet i afsnit 2.1, veksler på rational choice traditionen, hvor antagelsen om det egennyttemaksimerende individ spiller en central rolle. Denne antagelse er 14

15 en præcis men streng teoretisk antagelse, hvilket indebærer, at det er forholdsvis ligetil at sætte spørgsmålstegn ved, om den er realistisk. Dette har, som allerede nævnt, også været tilfældet (Ibid.). I en dansk kontekst kan Jørgen Goul Andersen nævnes blandt kritikerne af antagelsen om det egennyttemaksimerende individ. Et eksempel på denne kritik findes i artiklen Samfundssind og egennytte, hvor Andersen undersøger, i hvor høj grad adfærden i det danske politiske system bestemmes af særinteresser eller ej (Andersen, s ). Formuleret anderledes undersøger Andersen, hvorvidt de danske vælgere kan betegnes som egoistiske eller sociotropiske, dvs. om de sætter egeninteressen eller almeninteressen først i rollen som borgere og vælgere. Vurderingen heraf sker på baggrund af vælgernes politiske dagsorden samt deres holdninger til forskellige konkrete politiske indgreb over en periode fra starten af 1970 erne til starten af 1990 erne. Andersens resultater viser, at vælgerne i høj grad kan betegnes som sociotropiske, da de først og fremmest orienterer sig mod fællesskabets interesser og problemer. Dette illustreres eksempelvis ved, at vælgerne giver udtryk for en relativ stor offervilje, hvilket specielt er gældende i krisesituationer. I disse situationer forekommer vælgerne at være ekstra villige til at lade samfundets interesser gå forud for egne (Ibid., s , ). Andersens resultater udfordrer uden tvivl antagelsen om det egennyttemaksimerende individ og dermed også asymmetritesen. Det skal dog tilføjes, at Goul Andersens resultater ikke er entydige, da egeninteressen synes at blive dominerende, når omkostningerne ved at sætte fællesskabet først er meget store for det enkelte individ. Derudover tilføjer Andersen, at spørgsmålet om egeninteresse versus almeninteressen, meget vel kan være situationsbestemt. Det er således ikke usandsynligt, at borgerne handler forskelligt afhængigt af, om de indtager rollen som statsborgere, der forholder sig til problemstillinger i samfundet generelt, eller om de indtager rollen som brugere eller producenter af en offentlig ydelse, der står overfor besparelser. I den første situation kan borgeren, jf. undersøgelsens resultater, forventes at handle sociotropisk, mens det på samme tid ikke er usandsynligt, at borgeren vil handle på baggrund af egeninteressen i den anden situation (Ibid., s ). At borgeren handler ud fra egeninteressen i rollen som bruger eller producent bekræftes i en undersøgelse af holdningerne til offentlige udgifter blandt brugere, ikke-brugere og producenter i Odense Kommune foretaget af Søren Winter og Poul Erik Mouritsen (Winter & Mouritsen, 2001). Winter og Mouritzen finder således, at brugernes holdninger til offentlige udgifter og brugerbetaling på en række serviceområder i højere grad er betinget af egeninteressen end af almeninteressen. Derudover finder Winter og Mouritsen, at brugere og producenter af offentlige 15

16 ydelser generelt er større tilhængere af øgede offentlige udgifter end ikke-brugere. Spørgsmålet om egeninteressen versus almeninteressen kan dog heller ikke her reduceres til enten eller, da Winter og Mouritsen på enkelte serviceområder finder tegn på, at brugerne sætter almeninteressen højest. I hvor høj grad egeninteressen er dominerende på de forskellige serviceområder, forekommer at hænge sammen med, om der er tale om grundlæggende serviceydelser med stor betydning for brugernes hverdag, eller om der er tale om service af mere luksuriøs art. Som et eksempel på denne forskel fremhæves børnepasningsområdet og biblioteksområdet, hvor børnepasning betegnes som en grundlæggende offentlig service, mens biblioteker eller museer betegnes som offentlige services af mere luksuriøs art (Ibid., s ). Winter og Mouritsens resultater synes at understøtte grundlaget for asymmetritesen, om end i en nuanceret form. Egeninteressen er dominerende på de grundlæggende serviceområder, hvor brugerne derfor kan forventes at modsætte sig nedskæringer og ønske øgede udgifter. På samme tid er det dog væsentligt at holde for øje, at egeninteressen og dermed drivkraften bag asymmetrien kan variere på tværs af forskellige serviceområder afhængigt af, hvor vitale områderne er for brugerne. Når der er tale om offentlige services af mere luksuriøs art, kan hensynet til almeninteressen betyde, at asymmetrien i udgiftsbeslutningerne svækkes. Med hensyn til spørgsmålet om egeninteressen i forhold til almeninteressen skal det endelig tilføjes, at Kristensen selv tager dette spørgsmål op som beskrevet i afsnit Kristensen argumenterer således for, at de offentligt ansattes ønsker om øgede offentlige udgifter, eller deres forsvar for eksisterende offentlige udgifter, ikke nødvendigvis behøves at blive knyttet til et spørgsmål om egeninteresse, da de ligeså vel, kan være knyttet til et spørgsmål om professionelle normer og standarder. Hvis den sidstnævnte situation er gældende, bliver grænsen mellem egeninteresse og almeninteresse mere udefinerbar, da ønsket om flere ressourcer således skyldes et ønske om at levere den fagligt set bedste service for brugerne. Forventningen til resultatet heraf ændres dog ikke, da de offentligt ansatte stadig forventes at modsætte sig nedskæringer og ønske øgede ressourcer på deres område. Der kan samlet set således argumenteres for, at spørgsmålet om egeninteressen versus almeninteressen ikke gør det nødvendigt at forkaste asymmetritesen. Andersens resultater udfordrer antagelsen om det egennyttemaksimerende individ generelt, men i rollen som brugere og producenter forekommer der stadig at være grundlag for at forvente, at borgerne vil modsætte sig nedskæringer på de serviceområder, hvor de har interesser på spil. Det er dog nødvendigt at tilføje, at styrken af modstanden kan forventes at variere, afhængigt af, hvor betydningsfulde ydelserne er 16

17 for brugerne. Dette er også i overensstemmelse med Andersens resultater, der viser, at betydningen af egeninteressen stiger, når blot den er stærk nok Opbremsningen i væksten i de offentlige udgifter Opbremsningen i væksten i den offentlige sektors udgifter målt i forhold til væksten i den private sektor generelt, og derudover perioder med en absolut opbremsning i udgifterne efter prisog lønregulering (Christiansen, 1990, s. 444), er umiddelbart et hårdt slag mod asymmetritesens gyldighed. Dette er i hvert fald tilfældet i forhold til nogle af de forventninger, der dannes på baggrund af tesen, specielt forventningen til udviklingen i størrelsesforholdet mellem den offentlige og private del af økonomien. Som nævnt ovenfor betyder det dog ikke, at teorien skal forkastes, men at der er behov for at nuancere den. I forhold til denne nuancering af asymmetritesen skal det som udgangspunkt påpeges, at Kristensen selv argumenterer for, at styrken af asymmetrien i udgiftsbeslutningerne vil variere. Det forventes den at gøre på baggrund af økonomiske og politiske konjunkturer og derudover med tilrettelæggelsen af beslutningsprocesserne omkring de offentlige udgifter afhængigt af, hvor atomiserede disse er, jf. afsnit Dette er relevant at påpege, da en omstrukturering af budgettilrettelæggelsen med udgangspunkt i totalrammer og måltal fandt sted i løbet af 1980 erne, hvilket kan opfattes som et forsøg på at modgå den atomiserede beslutningsproces, der styrker asymmetrien (Ibid. s. 454). Derudover har de politiske konjunkturer siden starten af 1980 erne, og de økonomiske konjunkturer i perioder siden da, bidraget til at styrke omkostningshensynet i forhold til offentlige aktiviteter (Christiansen, 1999). Både de institutionelle forhold som konjunkturforholdene omkring udgiftsbeslutningerne har således ikke været gunstige for styrken af asymmetrien som en selvstændig vækstfaktor i de offentlige udgifter, og det har derfor været muligt at bremse væksten i udgifterne. En væsentlig del af nuanceringen af asymmetritesen indeholder derfor en erkendelse af, at styrken af asymmetrien ikke blot kan variere på grund af de nævnte institutionelle og konjunkturmæssige faktorer, som Kristensen selv argumenterer for, men at det på baggrund heraf er muligt at stoppe væksten i de offentlige udgifter både relativt og absolut. Asymmetritesen indeholder dog ikke kun forventninger om, at fordelingen af fordele og omkostninger ved offentlige aktiviteter vil føre til øget vækst i de offentlige udgifter. Det forventes således også, at fordelingen af fordele og omkostninger vil føre til et asymmetrisk styrkeforhold i forbindelse med besparelser på offentlige aktiviteter, dvs. i de tilfælde, hvor situationen kan betegnes som entreprenørpolitik, jf. afsnit 2.2. Forventningen om det asymmetriske styrkeforhold i 17

18 forbindelse med besparelsessituationer er ikke på samme måde, som forventningerne om fortsat vækst i de offentlige udgifter, udfordret af den empiriske udvikling. Derfor kan der argumenteres for, at man i stedet for at forvente asymmetri i udgiftsbeslutningerne kan forvente en asymmetrisk udgiftstilpasning, hvor brugere og producenter modarbejder besparelser i perioder, hvor der ikke er vækst i de offentlige udgifter, mens de arbejder for øgede udgifter i vækstperioder (Christiansen, 1990, s. 446, 450). Der kan i forlængelse af forventningen om asymmetrisk udgiftstilpasning argumenteres for, at asymmetrien i udgiftsbeslutningerne netop skulle være gældende i forbindelse med besparelser i den offentlige sektor. Dette skyldes, at de oplevede omkostninger ved at miste noget, man er i besiddelse af, ofte er større, end den oplevede nytte ved at blive tildelt noget tilsvarende. Således viser undersøgelser indenfor socialpsykologien eksempelvis, at individer udviser en negativ bias, der betyder, at de er villige til at sætte mere på spil for noget, de allerede har, end de tilsvarende er for at opnå noget, de endnu ikke er i besiddelse af (Kahneman & Tvesky, 1984 s. 342, ). Misforholdet mellem de oplevede omkostninger ved at miste noget og nytten ved opnå noget tilsvarende bekræftes i vælgerundersøgelser fra både USA og Danmark. Begge steder straffer vælgerne således politikerne hårdere for at forværre deres situation, end de belønner dem for at forbedre deres situation tilsvarende (Pierson, 1996, s ; Nannestad & Paldam 1997, s ). På denne baggrund kan asymmetrien i udgiftsbeslutningerne siges at tilføjes et ekstra lag af asymmetri i besparelsessituationer, der betyder, at det fra politisk side kan være betydeligt sværere at gennemføre besparelser, end det er at stoppe væksten i de offentlige udgifter. Opsummerende indeholder den nuancerede udgave af asymmetritesen en erkendelse af, at væksten i de offentlige udgifter kan stoppes, hvis omkostningshensynet grundet politiske og økonomiske konjunkturer er specielt stærkt, og hvis beslutningsprocessen omkring udgifterne er centraliseret. Det forventes dog, at det stadig vil være svært at gennemføre besparelser på de enkelte offentlige aktiviteter, da asymmetrien i incitamentsstrukturerne mellem de, der skal bære omkostningerne ved besparelsen, og de, der vil opnå fordelene, styrkes af den negative bias The new politics of the welfare state Den nuancerede udgave af asymmetritesen ligger meget tæt op af det teoretiske udgangspunkt i The New Politics of The Welfare State af Paul Pierson. Pierson søger heri at forklare, hvorfor det er så svært at gennemføre besparelser og nedskæringer i velfærdsstaten og den offentlige sektor til trods for, at der kan være stærke politiske ønsker herom, og til trods for, at den offentlige sektor kan 18

19 være under forskellige former for økonomiske og strukturelle pres. En af hovedårsagerne hertil er de institutionelle egenskaber ved den offentlige sektor, der også danner grundlaget for asymmetritesen. Disse institutionelle egenskaber betyder som bekendt, at fordelene ved en stor del af offentlige aktiviteter er koncentrerede, mens omkostningerne er spredte. Dette forhold gør det svært at gennemføre nedskæringer fra politisk side, da mobiliseringen af særinteresser, der er imod besparelserne, kan få negative valgmæssige konsekvenser for de politikere, der er ansvarlige for beslutningerne herom. Udviklingen af velfærdstaten og de offentlige aktiviteter herunder har skabt en status quo, som brugere og producenter forventes at ville forsvare blandt andet i deres rolle som vælgere. I den forbindelse spiller den nævnte negative bias beskrevet ovenfor en central rolle (Pierson, 1996, s , ). Pierson tilføjer dog, at selvom nedskæringer og besparelser i den offentlige sektor er svære at gennemføre, er det ikke umuligt. Politikerne forventes som udgangspunkt at være tilbageholdende med at gennemføre nedskæringer i de offentlige aktiviteter, hvilket skyldes et ønske om at blive genvalgt. Der kan dog opstå situationer af forskellig karakter, hvor politikerne kan undgå at blive bebrejdet besparelser og nedskæringer i de offentlige aktiviteter. I sådanne situationer kan det i højere grad end ellers forventes, at besparelser og nedskæringer vil blive gennemført, da politikerne kan forfølge eventuelle målsætninger om besparelser, uden at de risikerer at miste deres mandat ved efterfølgende valg. Politik vedrørende gennemførelse af nedskæringer og besparelser bliver således mulig gennem muligheden for at undgå skyld eller bebrejdelse herfor, hvilket sammenfattes i begrebet blame avoidance. Et eksempel på en situation, hvor der opstår mulighed for blame avoidance, er budgetmæssige kriser. Hvis politikerne under en sådan krise får fremlagt nedskæringer og besparelser som en nødvendighed for at redde den offentlige sektor eller velfærdsstaten under et, kan besparelser gennemføres, uden at politikerne kan forvente at blive straffet herfor. Det er dog i denne situation altafgørende, at nødvendigheden af nedskæringerne fremstår troværdigt, hvilket eksempelvis kan afhjælpes ved, at den politiske opposition bakker op omkring besparelserne. Det væsentlige i denne situation er således, at årsagen til nedskæringen frigøres fra politikerne, der gennemfører besparelserne, og i stedet knyttes til den budgetmæssige krise. Fra politisk side kan der endvidere foretages mere aktive tiltag i forbindelse med blame avoidance. Disse tiltag kan eksempelvis bestå i forsøg på, at spille forskellige grupper af besparelsesmodstandere ud mod hinanden, eller forsøg på at kompensere politisk vitale grupper for de goder, de måtte have mistet i forbindelse med en besparelsesrunde (Ibid. s. 146, ). 19

20 Uanset om muligheden for Blame avoidance opstår på baggrund af politiske tiltag eller ej, er den opsummerende en nøgle til at gennemføre nedskæringer i offentlige aktiviteter, og begrebet kan dermed med fordel knyttes til den øvrige nuancering af asymmetritesen som beskrevet ovenfor Er Kristensen stadig relevant? Piersons teoretiske udgangspunkt ligger meget tæt op ad den nuancerede udgave af asymmetritesen og dækker dermed en stor del af den samme teoretiske base, som findes hos Kristensen. Kristensens teori om asymmetri i udgiftsbeslutningerne bidrager dog stadig med en relevant indsigt, som ikke behandles af Pierson. Pierson fokuserer først og fremmest på forholdet mellem politikere og vælgere, og han inddrager ikke spørgsmålet om bureaucratic politics, dvs. de offentligt ansattes mulighed for at påvirke beslutningsprocessen internt i den offentlige sektor. Dette er en mangel, specielt når man tager den rolle i betragtning, som de offentlige producenter spiller i både implementeringen og udarbejdelsen af offentlige politikker (Ross, 2000, s ). Spørgsmålet om bureaucratic politics inddrages som beskrevet ovenfor i høj grad af Kristensen i forbindelse med forventningerne til produktions- og implementeringssystemets betydning for asymmetrien i udgiftsbeslutningerne. Samlet set supplerer bidragene fra Pierson og Kristensen derfor hinanden med hensyn til forventningerne til, hvordan og hvornår bruger og producentinteresser vil modsætte sig besparelser i den offentlige sektor. Mens det på baggrund af Kristensens bidrag er muligt at opstille forventninger til, hvordan de offentligt ansatte vil øve indflydelse internt i den offentlige sektor, er det på baggrund af Piersons bidrag muligt, at opstille forventninger til, hvornår besparelser i den offentlige sektor kan forekomme til trods for den forventede modstand. I forhold til sidstnævnte er muligheden for blame avoidance helt central. 2.5 Forventninger til serviceharmoniseringsprocesserne i de nye kommuner Ud fra den nuancerede udgave af asymmetritesen forventes det at være meget svært at gennemføre besparelser og nedskæringer i den offentlige sektor, men det forventes dog at være muligt, hvis der opstår mulighed for blame avoidance. Når denne forventning bliver anvendt i en kontekst vedrørende serviceharmonisering, kan den med fordel omformuleres til, at det generelt vil være meget svært at gennemføre nedskæringer i det offentlige serviceniveau, selvom det ikke er umuligt. 20