ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN. Ledsagedokument til. Kommissionens henstilling

Transkript

1 EUROPA- KOMMISSIONEN Bruxelles, den SWD(2014) 233 final ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Kommissionens henstilling om principper for at beskytte forbrugere og spillere i forbindelse med onlinespiltjenester og for at forhindre mindreåriges spil online {C(2014) 4630 final} {SWD(2014) 232 final} DA DA

2 Indledning I Europa bliver der udbudt, brugt og reklameret for onlinespiltjenester i vidt omfang. Onlinespil i EU udgør omkring 45 % af det globale marked for onlinespil. I EU udgør onlinespiltjenester mere end 12 % af markedsandelen for spil (dvs. 10,54 mia. EUR (BSI) i 2012). Onlinespiltjenester omfatter en række hasardspil, f.eks. sportsvæddemål, poker, kasinospil og lotterier, med omkring 6,8 millioner forbrugere, der deltager i et eller flere spil. Dog er der også tusinder af uregulerede spillesites på nettet, som ofte hører hjemme uden for EU, og som forbrugere bliver udsat for, og som indebærer væsentlige risici, som f.eks. bedrageri og hvidvaskning af penge. På trods af den grænseoverskridende betydning af onlinespil er der ingen sektorspecifik EUlovgivning, som kan regulere spiltjenesterne. Samtidig har et flertal af medlemsstaterne foretaget reguleringsmæssige reformer, særligt for at tage hensyn til de nye former for spiltjenester, der primært findes online. En offentlig høring, der blev afholdt i 2011, pegede på beskyttelsen af borgere, herunder mindreårige, og forbrugere med hensyn til onlinespil som et prioritetsområde 1. På baggrund af denne konklusion igangsatte Kommissionen en dialog med medlemsstaterne og branchen om spørgsmål vedrørende forbrugere af onlinespiltjenester og kommerciel kommunikation for spil. 1. Problemet En væsentlig faktor er tilgængeligheden af onlinespil, som vedrører onlinespiltjenester, der reguleres i medlemsstaterne, og dem, der er uden for enhver form for EU-kontrol (uregulerede). Stigningen i onlinespil er også et resultat af teknologier under hastig udvikling, den øgede internetadgang og de bekvemme mobilapps. Når onlinespillere oplever manglende udbud, dårlige tilbud eller lave gevinster for deres indbetalinger, begynder de at se på konkurrerende spillemuligheder. Disse er frit tilgængelige, ofte som uregulerede spillesites. Forbrugerne bliver lokket af reklamer som både kommercielle og statsejede spiludbydere bruger væsentlige beløb på. Skadelig handelspraksis er udbredt. Aggressiv og vildledende salgsteknik, herunder måden dette gentagne gange gøres på, fører til beslutninger truffet på et forkert grundlag, og at mindreårige bliver tiltrukket af spil. Manglen på klar og tydelig kundevenlig information er en grundlæggende årsag bag fejlinformerede brugeres valg. Information om ansvarligt spil, behandling af personoplysninger og beskyttelse af spillerens midler i tilfælde af insolvens er ofte begravet i langstrakte tekster fyldt med juridisk fagsprog på spillesitet, på trods af bestemmelserne i direktivet om urimelige kontraktvilkår. Hvis informationen ikke er klar og tydelig, kan det være, at forbrugerne ikke i tilstrækkelig grad kan vurdere risiciene eller søge hjælp, når de har brug for det. På grund af utilstrækkeligt tilsyn og støtte kan forbrugerne risikere at miste 1 2

3 overblikket over deres tid og/eller penge, når de spiller hvilket så kan føre til udviklingen af et spilleproblem, herunder sundhedsrelaterede problemer. Når det kommer til reguleringen af tilbuddet, er der to væsentlige årsager til de problemer, der er blevet identificeret: manglen på effektive foranstaltninger for at beskytte forbrugerne og ingen eller få foranstaltninger for så vidt angår kommerciel kommunikation om spil. Eksisterende lovgivning har ikke i tilstrækkelig grad taget hånd om disse problemer. I medlemsstaterne er der uens niveauer og tiltag for at beskytte forbrugerne og for ansvarlig kommerciel kommunikation. Medlemsstaterne udarbejder som regel deres politik for sig selv, og der er ingen overordnet EU-tilgang til at bringe dem på samme niveau. Dette har resulteret i divergerende og utilstrækkeligt tilsyn. Det er ofte uklart, hvordan medlemsstaterne overvåger spiltjenesternes sociale ansvar og risikostyring. Sluttelig giver den unødvendige overlapning af lovkrav i EU en betydelig administrativ byrde for de regulerede udbydere, og den skader deres konkurrencedygtighed. Disse årsager har ført til en række problemer. De enkelte forbrugere kan risikere ikke at få en realistisk opfattelse af spil og af risiciene forbundet med sundhed og eventuel økonomisk skade som resultat af overdrevent spil eller ludomani. Der er en risiko for, at den enkelte kan udvikle en form for ludomani, hvis der ikke er tilstrækkeligt med kontrol og tilsyn. Overdrevent spil afhænger f.eks. af den enkeltes tid og penge til rådighed, men der er alligevel en risiko for, at mere tid og flere penge kan bruges online end tiltænkt uden tilstrækkelige muligheder for spillerkontrol. Når det kommer til kommerciel kommunikation, kan illustrationer og tekst give et forkert billede af spil, og hvad det kan give folk, både økonomisk og socialt. Det kan få folk til at spille uansvarligt. Ud over de sundhedsmæssige aspekter udsætter uregulerede spillesites også forbrugerne for risici som f.eks. bedrageri og anden kriminel aktivitet. Mindreårige er i farezonen på grund af utilstrækkelige krav til alderstjek, manglende oplysning om spil og tilgængeligheden af ureguleret spil. Der er brug for bedre forbrugerbeskyttelse. Handelspraksis, minimering af skader, forebyggelse af ludomani og overvågning af spilleadfærd bør reguleres hårdere. Onlinespilmarkedet er yderst konkurrencepræget. Når forbrugernes efterspørgsel ikke mødes i en EU-reguleret kontekst, vil de fortsat vende sig mod uovervågede sites. Hvis der ikke kommer tiltag fra EU's side, vil medlemsstaterne formodentlig blive ved med at arbejde hver for sig, og de forskellige niveauer og foranstaltninger på tværs af medlemsstaterne vil sandsynligvis vare ved. Det er ikke sandsynligt, at EU-borgeres udsættelse for kommerciel kommunikation i forbindelse med spil bliver mindre, og brugere af spiltjenester vil fortsat søge efter spillemuligheder online. 2. Har EU ret til at gribe ind? Forbrugerbeskyttelse er en af EU's og medlemsstaternes delte kompetencer. I henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er handling på EU-niveau berettiget, hvis divergerende nationale regler og utilstrækkelige eller ineffektive foranstaltninger skaber 3

4 et fragmenteret indre marked for forbrugere og virksomheder. Tiltag fra EU er også berettiget, hvis EU-borgere ikke er tilstrækkeligt beskyttede uden. På grund af selve onlinemiljøets natur, den grænseoverskridende dimension ved onlinespil og den måde onlinespil promoveres på, så er handling på nationalt plan ikke nok. Der er brug for EU-handling for at yde tilstrækkelig og ensartet beskyttelse i hele Unionen. 3. Målsætninger Initiativet har til hensigt at bidrage til et tilstrækkeligt og ensartet niveau for beskyttelse af borgere, forbrugere og mindreårige, hvad angår onlinespiltjenester. Mere konkret har de specifikke målsætninger til hensigt: at beskytte brugere af onlinespiltjenester at beskytte mindreårige mod spil at sikre en mere sammenhængende handelspraksis at styrke opmærksomheden for i videst mulige omfang at begrænse de negative konsekvenser for forbrugere af uregulerede spillesites i EU. Fra et operationelt perspektiv er målsætningerne: 1. at sikre klar og forståelig information, målrettet støtte og overvågning af spilleadfærd 2. at støtte større social ansvarlighed i handelspraksis og at sikre oplysning om den naturlige sundhedsrisiko ved spil 3. at have mere effektive foranstaltninger for at sikre, at mindreårige afholdes fra at spille og i så høj grad som muligt mindske mindreåriges udsættelse for spil 4. at begrænse brugere af onlinespil til en EU-reguleret kontekst. 4. Løsningsmodeller Følgende løsningsmodeller overvejes: forbedre oplysnings- og identifikationskrav i forhold til de apparater, der bruges, og med hensyn til kommerciel kommunikation gennem de forskellige kanaler, der bruges styrke registreringssystemerne, der bruges til at åbne spilkonti, og styrke verifikationsprocedurerne for at holde mindreårige ude fra begyndelsen forbedre kravene til sikring af onlinespilleres velbefindende og bevare deres spil som en adspredelse fremme en EU-dækkende selvudelukkelse af spillere gennem en onlinedatabase, så udbydere i en eller flere medlemsstater kan tjekke identifikationsoplysningerne i denne database og afvise udelukkede spillere styrke det lovbestemte tilsyn for at give forbrugere og borgere et højt sikkerhedsniveau og øge opmærksomheden om risiciene forbundet med spil. 4

5 Tabellen nedenfor viser, hvor godt hver løsningsmodel vil være i stand til at nå disse målsætninger. Løsningsmodeller Målsætninger Effektivitet Tilbyde klar og tydelig information, målrettet støtte og tilsyn til forbrugere Model 1 Ingen ændring Model 2 Indholds- og identifikationsmæssige krav Model 3 Elektroniske spillerregistreringssystemer Model 4 Krav til spillerstøtte Delmodel 4a EU-dækkende selvudelukkelse for spillere Model 5 Styrke tilsyn gennem realtidsovervågningssy stemer Gøre kommerciel kommunikation om spil socialt ansvarlig og oplyse om de risici, der er naturligt forbundet med spil Indføre mere effektive foranstaltninger for at holde mindreårige fra spil og mindske deres udsættelse for spil i videst mulige omfang Begrænse brugere af onlinespiltjenester til en EU-reguleret kontekst ikke relevant ikke relevant ikke relevant Mindske den fragmenterede situation for udbydere, som opererer i EU og har tilladelse i en eller flere medlemsstater Virkningsgrad Grad af godkendelse af medlemsstaterne af branchen Politiske instrumenter under overvejelse Følgende overvejes: EU-lovgivning gennem et direktiv, selvregulering i branchen, dybdegående informationsudveksling mellem tilsynsmyndigheder og en henstilling fra Kommissionen. 5

6 Selv om et EU-direktiv ville være bedst til at nå målsætningerne, så er det ikke muligt på dette tidspunkt at fremsætte en lovgivningsmæssig løsning. Dette er overvejende på grund af den manglende opbakning til denne tilgang, som kan ses i svarene på den offentlige høring, holdningen fra flertallet af medlemsstaterne og beslutninger fra Europa-Parlamentet. En dybdegående informationsudveksling mellem tilsynsmyndigheder må også udelukkes. Den ville håndtere fælles udfordringer og udveksling af knowhow, men det er ikke sikkert, at den i tilstrækkelig grad ville nå målene. Generel informationsudveksling kan fortsat hjælpes på vej blandt spillemyndigheder inden for rammerne af Kommissionens ekspertgruppe. Selvregulering i branchen ville betyde, at man alene er afhængig af frivillige foranstaltninger for at håndtere problemerne. Med den tilgang ville gennemførelse og overholdelse være frivillig, selv om nogle udbydere kan blive kontrolleret i forhold til egne standarder. Selvregulering i branchen kan være et supplement til reguleringsmæssige krav. Da medlemsstaterne ikke har tillid til branchestyrede initiativer som en løsning i sig selv, kan selvregulering kun blive et supplement til offentlig regulering. En henstilling fra Kommissionen til medlemsstaterne kunne give nogle rammer, der ville gøre dem i stand til at arbejde mod de politiske målsætninger. Her ville medlemsstaterne blive opfordret til at handle på nationalt plan, mens de samtidig frit kan vælge, hvordan det skal gøres. En revisionsklausul ville gøre det muligt at vurdere effektiviteten af de foranstaltninger, der foreslås i henstillingen. En henstilling fra Kommissionen ser ud til at være det mest acceptable instrument, da den tager hensyn til medlemsstaternes og Europa- Parlamentets stærke forbehold over for en lovgivningsmæssig løsning, mens den også tager deres gentagne opfordringer til at gøre noget for at beskytte forbrugere mod risiciene forbundet med spil og beskyttelse af mindreårige til efterretning. 6. Den foretrukne model Først og fremmest overvejes modellerne 3 (elektronisk registrering), 4a (EU-dækkende selvudelukkelse) og 5 (realtidsovervågning) ikke nærmere på dette tidspunkt. Disse ville have bidraget væsentligt til opnåelsen af målsætningerne. Særligt set i lyset af emnet for denne konsekvensanalyse onlinespil bliver onlineløsninger i disse modeller betragtet som værende til forbrugernes, udbydernes og tilsynsmyndighedernes fordel. Dog udelukkes de på grund af manglende godkendelse, som angivet i tabellen ovenfor. Dernæst vil model 2 og 4 i forlængelse af undersøgelsen blive bevaret med henblik på effektivt at håndtere de individuelle problemer. Denne kombination af løsningsmodeller vurderes som den mest hensigtsmæssige i forhold til håndteringen af de specifikke og operationelle målsætninger. I lyset af de identificerede problemer og af målsætningerne ville der i henstillingen fokuseres på forbrugere og spillere af onlinespiltjenester med henblik på at øge gennemsigtighed, spillerstøtte og overvågning af spilleradfærd såvel som uddannelse og oplysningsaktiviteter om spil generelt. Et andet fokus ville være at forsøge at holde mindreårige fra spil. Der ville også blive fokuseret på kommerciel kommunikation med tanke på den bredere udstrækning 6

7 og sundhed, herunder samfundsmæssige overvejelser, ved at forsøge at sikre, at dette finder sted inden for socialt ansvarlige parametre, uafhængigt af de valgte kanaler. 7. Konsekvenser Fra et økonomisk synspunkt vil ændringerne medføre marginale omkostninger til overholdelse for størstedelen af udbyderne. Samtidig vil ændringerne give en mere strømlinet tilgang, som kan hjælpe med at håndtere deres spørgsmål i den forbindelse, særligt i forhold til omkostningerne ved overholdelse på tværs af flere retssystemer. Der vil blive indført et grundlæggende sæt af fælles krav, som vil have en stærkere spillovereffekt på udbydere af kommerciel kommunikation. Fra et socialt perspektiv vil offentligheden få gavn af bedre beskyttelse mod risiciene forbundet med spil, udelukkelsen af mindreårige, bedre forbrugerbeskyttelse og strengere krav til socialt ansvar for udbydere af onlinespil. De administrative konsekvenser burde være minimale. Det kan være, at medlemsstaterne skal tilpasse deres krav til tilsyn og tilladelse, og at tilsynsmyndighederne skal tilpasse deres organisation. En kombineret tilgang kan hjælpe med at mindske den unødvendige administrative byrde for både tilsynsmyndigheder og udbydere. Gennemførelsesomkostninger burde ligge i intervallet billigt til moderat dyrt, afhængigt af hvorvidt, og i hvilken udstrækning, medlemsstaterne følger Kommissionens henstilling. 8. Overvågning og evaluering Kommissionen planlægger at følge fremskridt med jævne mellemrum, særligt gennem ekspertgruppen om spiltjenester. På kort sig vil der fokuseres på, i hvilken udstrækning medlemsstaterne har fulgt henstillingen. Dette kan blive diskuteret på to ekspertmøder på grundlag af indikatorer, der vil blive udviklet. På mellemlang til lang sigt planlægger Kommissionen at følge udviklingen hos medlemsstaterne ved at overvåge antallet af personer, der åbner spilkonti, antallet af personer, der ikke får gennemført en registrering, andelen, der søger om udelukkelse fra spiltjenesterne, andelen af mindreårige, der vurderes at have fået adgang til spillesites, og de forskellige former for krænkelser, der er relateret til kommerciel kommunikation. Kommissionen kan også afholde workshops for at følge forbedringer, der er sat i gang af branchen, baseret på henstillingen, som f.eks. videreuddannelse af medarbejdere og kontakt til behandlingscentre. Kommissionen bør gennemføre en evaluering efter 24 måneder fra datoen for vedtagelsen af henstillingen. 7