Vejledning om brug af funktionskrav

Transkript

1 Vejledning om brug af funktionskrav 2014

2 Vejledning om brug af funktionskrav Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Carl Jacobsens Vej Valby Tlf.: Online ISBN Vejledningen er udarbejdet af Deloitte, Dansk Servicerådgivning og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Marts 2014

3 Indhold KAPITEL 1 Standarder for funktionskrav INTRODUKTION UDARBEJDELSE AF UDBUDSMATERIALE EVALUERING AF TILBUD MED FUNKTIONSKRAV MÅLING AF OG KONTRAKTOPFØLGNING PÅ FUNKTIONSKRAV KAPITEL 2 Eksempelsamling PRAKTISK HJÆLP MADSERVICE FØDEVAREINDKØB KØRSEL IT-SYSTEMANSKAFFELSER... 25

4 SIDE 4 KAPITEL 1 STANDARDER FOR FUNKTIONSKRAV Kapitel 1 Standarder for funktionskrav 1.1 Introduktion Der er stort fokus på funktionskrav blandt offentlige indkøbere. Erfaringer viser, at funktionskrav giver mere plads til nye og innovative løsninger sammenlignet med klassiske aktivitetsbaserede krav. Men der er stor forskel på, hvor meget og hvordan funktionskrav faktisk anvendes. Der er flere grunde til, at ordregivere ikke anvender funktionskrav, og mangel på gode eksempler, usikkerhed om fx evaluering og måling, er nogle af grundene. Denne eksempelsamling er et praktisk værktøj, der skal gøre det nemmere for ordregivere at bruge funktionskrav. Eksempelsamlingen bidrager med en række gode eksempler på funktionskrav og giver indblik i de centrale elementer, som ordregivere skal overveje, når de bruger funktionskrav. I funktionskrav beskriver man krav til ydelsens funktion, herunder resultater og effekter, fremfor at stille krav til den nøjagtige fremgangsmåde eller detaljerede specifikation. På nogle områder er både ordregivere og leverandører vant til at formulere, besvare, evaluere og måle funktionskrav i forbindelse med udbud. Det gælder fx for it-systemanskaffelser. På andre områder er erfaringerne med funktionskrav meget begrænsede. Det gælder for eksempel på området for praktisk hjælp. Denne eksempelsamling indeholder eksempler fra fem forskellige udbudsområder: Praktisk hjælp, madservice, fødevareindkøb, kørsel og it-systemanskaffelser. Eksemplerne er hentet fra faktiske udbud på det pågældende område. Selvom kravene er formuleret specifikt til det enkelte udbud, kan mange af overvejelserne overføres til andre områder, som fx hvordan kravene formuleres på en måde, så de kan evalueres. Øget anvendelse af funktionskrav vil ikke nødvendigvis være en fordel på alle indkøbsområder. På nogle områder er ydelsen så fast defineret, fx gennem lovgivning, at der ikke er rum for alternative løsningsforslag. På andre områder er volumen så lille, at eventuelle innovative løsninger ikke vil have den store økonomiske effekt. Udbud, hvor der bruges funktionskrav, bliver ofte omtalt som funktionsudbud. Det kan dog skabe misforståelser, da funktionskrav ikke er en selvstændig udbudsform, men blot en anden måde at beskrive kravene i udbuddet. Andre anvender ordet udfaldskrav, i stedet for funktionskrav, for at signalere, at det er udfaldet og ikke metoden, der er vigtig i kravet. Denne eksempelsamling vil primært benytte termen funktionskrav og fokusere på formulering, evaluering og måling af funktionskrav. Et krav kan have større eller mindre karakter af funktionskrav. Traditionelle aktivitetsbaserede krav giver kun begrænset frihed til, at leverandøren kan foreslå alternative løsninger. Jo mere fokus kravet har på resultater og effekter, jo større frihed har leverandøren til at tilbyde en anden og måske mere innovativ løsning end den eksisterende. Figur 1.1 illustrerer de forskellige niveauer af funktionskrav.

5 SIDE 5 VEJLEDNING OM BRUG AF FUNKTIONSKRAV Vejledningen har to hovedkapitler. Første kapitel giver vejledning i centrale aspekter af arbejdet med funktionskrav og fokuserer på følgende tre hovedområder: Udarbejdelse af udbudsmateriale med funktionskrav, evaluering af funktionskrav samt måling af og opfølgning på funktionskrav. Anden del af vejledningen præsenterer en række eksempler på funktionskrav inden for følgende områder: Praktisk hjælp, madservice, fødevareindkøb, kørsel og itsystemanskaffelser. Vejledningen er skrevet til webformat, og er tilgængeligt på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside. De enkelte afsnit kan læses hver for sig, og vejledningen skal fungere som et dynamisk værktøj, for fagfolk der arbejder med funktionskrav. 1.2 Udarbejdelse af udbudsmateriale Når man bruger funktionskrav i udbud, stiller det højere krav til kvaliteten af det samlede udbudsmateriale og kræver, at materialet er gennemtænkt. Derfor er det vigtigt at have særligt fokus på forberedelsen og udarbejdelsen af udbudsmaterialet. Dette afsnit beskriver, hvilke centrale elementer ordregivere skal være opmærksomme på i de indledende faser af arbejdet med funktionskrav Sammenhæng mellem formål, tildelingskriterier og vejledning af tilbudsgiver Udbudsmaterialet skal kunne fungere som både vejledning til tilbudsgiverne om, hvad der lægges vægt på og som vejledning til ordregiver om evaluering af tilbuddene. giver leverandørerne mulighed for at præsentere alternative løsningsforslag i deres tilbud. Det medfører, at ordregiveren kan modtage tilbud, som er meget forskellige indholdsmæssigt og teknisk, selvom de opfylder samme formål. Populært sagt risikerer ordregiver at skulle sammenligne pærer og bananer. I udbud med funktionskrav er det derfor særlig vigtigt, at man allerede under udarbejdelsen af udbudsmaterialet er opmærksom på, hvordan man vil evaluere på kravene. I udbudsmaterialet skal der fremgå en velovervejet beskrivelse af, hvad der lægges vægt på. Det overordnede formål og succeskriterierne for indkøbet skal for det første fremstå klart. Dernæst skal tildelingskriterierne være afledt af, og tydeligt kunne relateres til formålet og succeskriterierne. Endelig skal udbudsmaterialets vejledning til tilbudsgiverne klart henvise til tildelingskriterierne. Når det er tydeligt for tilbudsgiverne, hvad ordregiveren ligger vægt på, er der større sandsynlighed for, at tilbudsgiverne beskriver netop disse aspekter af opgaveløsningen. Det gør det efterfølgende nemmere for ordregiverne at evaluere tilbuddene. Beskrivelse af indkøbets formål og succeskriterier Det skal være klart for både tilbudsgiver og ordregiver, hvad formålet med indkøbet er. Boks 1.1 Hvordan kan succeskriterier kommunikeres til tilbudsgiverne? Der bør indgå en retvisende og fyldestgørende formålsbeskrivelse i udbudsmaterialet.» Det bør fremgå af udbudsmaterialet, hvad succeskriteriet eller succeskriterierne for indkøbet er, for eksempel:» Højere brugertilfredshed med ydelserne.» Opretholdelse af et fastlagt kvalitetsniveau ud fra nogle fastlagte kvalitetsstandarder.» Forbedring af det eksisterende kvalitetsniveau på nogle identificerede parametre.» Muligheder for ressourcebesparelse hos ordregiver, for eksempel i form af reduceret administrationsbehov.

6 SIDE 6 KAPITEL 1 STANDARDER FOR FUNKTIONSKRAV Beskrivelse af tildelingskriterier Tildelingskriterierne og den indbyrdes vægtning af dem skal klart afspejle formål med og succeskriterier for indkøbet. Ved evaluering af funktionskrav vil det typisk være funktion, resultater og effekter, der er vigtige at tage stilling til. Den detaljerede beskrivelse af hvad der bliver lagt vægt på under hvert tildelingskriterie, bør derfor også fokusere på funktion, resultater og effekter fremfor aktiviteter og fremgangsmåder. Under ét tildelingskriterie kan der indgå flere beskrivelser af, hvad der lægges vægt på ved evalueringen. Boks 1.2 Eksempler på detaljeret beskrivelse af tildelingskriterier Eksempler på tildelingskriterier om kvalitet, hvor der kan lægges vægt på af funktioner, resultater eller effekter i evalueringen af kriteriet:» At leverandøren sandsynliggør, at løsningen gør borgeren mere selvhjulpen (eksempel vedrørende praktisk hjælp)» At leverandøren sandsynliggør og beskriver, hvordan borgeren gennem maden vil opleve årstider, weekender og højtider (eksempel vedrørende madservice)» At leverandørens løsning stiller så få og så lidt ressourcekrævende krav som muligt til brugerens eksisterende it-systemer (eksempler vedrørende it-systemanskaffelser og kørsel)» At de køretøjer, der anvendes, har en så lav miljøbelastning som muligt inden for rammerne af kvalitetsstandarderne og de fysiske krav til køretøjerne (eksempel vedrørende kørsel) Det skal vægte positivt, når leverandører forpligter sig på resultater og effekter Resultater og effekter kan i sagens natur ikke måles allerede ved tilbudsevalueringen. Her må der være tale om, at leverandøren i sit tilbud forpligter sig til et bestemt resultat eller en specifik effekt. Når der skal udarbejdes endelig kontrakt, vil leverandørens løsningsbeskrivelse typisk indgå som bilag til kontrakten på samme måde som kravspecifikationen. Derfor skal det fremgå klart af vejledningen til tilbudsgiverne, at det, som leverandøren lover i sin løsningsbeskrivelse, vil blive håndhævet. Det er derfor en god ide at anmode leverandøren om at sandsynligøre i tilbuddet, at det, der loves, faktisk kan leveres. Det kan for eksempel skrives i udbudsmaterialet, at det ved evalueringen vægtes positivt, at leverandøren på bedst mulig måde sandsynliggør den lovede effekt. Det vil også være en god ide at bede leverandøren om, at løsningsbeskrivelsen indeholder klare og målbare forpligtelser for leverandøren. Her kan det ligeledes skrives i udbudsbetingelserne, at klare og målbare forpligtelser tillægges positiv vægt ved evalueringen. Fortæl tilbudsgiveren, hvad de skal levere I udbud med funktionskrav er det særlig vigtigt, at ordregiveren vejleder tilbudsgiveren om, hvordan kravene skal besvares. Når ordregivere skal vurdere tilbuddene, er det nødvendigt at de tydeligt beskriver, hvordan tilbudsgiverens løsning vil opfylde kravet. Hvis tilbuddet blot svarer ja til at kravet er opfyldt, kan ordregiveren ikke vurdere, om det er en god løsning som tilbuddet foreslår. Udbudsmaterialet bør indeholde en klar beskrivelse af, hvilke krav tilbudsgiver skal besvare med en beskrivelse af løsningen, og hvilke der bare kan besvares med ja, opfyldt eller lignende. Det kan fx tydeliggøres i en liste over kravene og de ønskede besvarelser, der lægges i den generelle tilbudsvejledning til leverandøren. Vejledning kan også ske i en separat kolonne i leverandørens løsningsbeskrivelse, enten som en del af kravspecifikationen eller i et særskilt bilag til leverandørens løsningsbeskrivelse.

7 SIDE 7 VEJLEDNING OM BRUG AF FUNKTIONSKRAV Boks 1.3 Eksempler på vejledning af tilbudsgiverne i bilag Krav [Beskrivelse af krav] [Beskrivelse af krav] Leverandørens løsningsbeskrivelse Kravet opfyldes [afkryds]. Kravet opfyldes delvist. [tilbudsgiver bedes beskrive, hvilke dele af kravet, der opfyldes]. Kravet opfyldes ikke [afkryds]. [Tilbudsgiver bedes beskrive, hvordan kravet opfyldes. Tilbudsgiver bedes vedlægge (eksempel, skema osv.). Løsningsbeskrivelsen evalueres under tildelingskriteriet (xxx). Ved besvarelsen tillægges det vægt, at (tilbudsgiver kan dokumentere xxx, tilbudsgiver kan vise xxx, tilbudsgiver har udarbejdet xxx osv.).] Et godt udbudsmateriale er værktøjet til den kvalitative vurdering Evalueringen af de forskellige tilbud kan blive nemmere, hvis der i udbudsmaterialet er brugt ressourcer på at skabe sammenhæng mellem formål, tildelingskriterier og vejledning af tilbudsgiver. Hvis der er sammenhæng mellem de forskellige elementer i udbudsmaterialet, kan udbudsmaterialet anvendes effektivt som fortolkningsbidrag ved evalueringen af tilbuddene. Et godt udbudsmateriale betyder, at:» tilbudsgiver vil være vejledt om, hvordan løsningsbeskrivelsen skal være udformet, herunder hvilke resultater og effekter der lægges vægt på ved evalueringen.» tilbudsgiver vil være vejledt om, hvilke krav eller grupper af krav der evalueres i henhold til hvilke tildelingskriterier.» det vil være beskrevet under hvert tildelingskriterie, hvilke resultater og effekter der lægges vægt på ved vurderingen af løsningsbeskrivelsen.» de resultater og effekter, der lægges vægt på under hvert tildelingskriterie, vil tage udgangspunkt i udbudsmaterialets beskrivelse af formål og succeskriterier for indkøbet.» tildelingskriterierne tager tydeligt udgangspunkt i formål og succeskriterier for indkøbet, hvorfor beskrivelsen i udbudsmaterialet af formål og succeskriterier kan anvendes direkte som fortolkningsbidrag ved evalueringen Et funktionskrav kan erstatte flere aktivitetsbaserede krav Ved formulering af funktionskrav skal der holdes fokus på produktets funktion og formål samt resultater og effekter. Øget anvendelse af funktionskrav er ikke bare et spørgsmål om at tage en kravspecifikation fra et tidligere udbud og ændre alle aktivitetsbaserede krav til funktionskrav. I nogle indkøb vil større vægt på funktion, resultater og effekt betyde, at store dele af kravspecifikationen skal tænkes anderledes. Høj grad af anvendelse af funktionskrav i et udbudsmateriale kan derfor betyde, at nogle typer krav helt bortfalder, se eksempler i boksen nedenfor.

8 SIDE 8 KAPITEL 1 STANDARDER FOR FUNKTIONSKRAV Boks 1.4 Eksempler på typer af krav, der helt kan bortfalde ved øget anvendelse af funktionskrav Kørsel Indenfor fx kommunal kørselsplanlægning kan man opnå større innovation ved at afstå fra detaljerede beskrivelser af ruter og køretøjer for i stedet at lade leverandøren forestå planlægningen. I stedet for detaljerede krav om ruter, antal passagerer per køretøj mv. kan der stilles overordnede krav om maksimale ventetider og kørselstider, generelle krav til køretøjer og chauffører samt eventuelle konkrete begrænsninger, for eksempel i forhold til, hvilke passagerer der kan befordres sammen. Fødevareindkøb I forhold til fødevareindkøb er der tradition for, at udbudsmaterialer har karakter af detaljerede lister med enkeltprodukter, som leverandøren skal give sin pris på, eksempelvis en detaljeret liste over kødpålæg som rullepølse, spegepølse, kødpølse og leverpostej i bestemte kvaliteter. Dette giver meget lidt mulighed for innovation. En mulighed for at gøre udbud mere funktionsbaserede kan være at lade leverandøren udarbejde den detaljerede liste som en del af tilbuddet inden for mere generelle kategorier, for eksempel frugt og kødpålæg. Dette kan understøttes af overordnede krav og rammebetingelser, for eksempel om andelen af økologi og maksimal andel af dårlige varer. Rammebetingelser som faste krav Det vil sjældent være sådan, at en hel kravspecifikation kan bestå af funktionskrav. Der vil typisk være nogle rammebetingelser, der kræver, at visse metoder og arbejdsgange skal imødekommes. Boks 1.5 Faste rammebetingelser som grundlag for funktionskrav» Overholdelse af lovgivning» Overholdelse af kvalitetsstandarder» Overholdelse af andre individuelt fastsatte mindstekrav, for eksempel:» Maksimal transporttid per borger (kørsel)» Maksimal andel kassable fødevarer (fødevareindkøb)» Minimumsandel økologiske varer (madservice og fødevareindkøb)» Krav til afrapportering til ordregiver i bestemt format som mindstekrav Et mindstekrav også kaldet minimumskrav er et krav, som leverandøren skal overholde. Tilbudsgiverne kan ikke tage forbehold for et mindstekrav i tilbuddet, og der kan ikke konkurreres om opfyldelsen af mindstekrav. Den tilbudte løsning skal som minimum leve op til mindstekravet, og der gives ikke ekstra point for overopfyldelse. Ordregivere skal være opmærksomme på kun at stille relevante og nødvendige mindstekrav i deres udbud. Hvis der stilles for høje og for mange krav, kan det betyde, at færre byder på opgaven, hvilket skader konkurrencen. Samtidig kan unødvendige mindstekrav gøre opgaveløsningen dyrere end nødvendigt for den offentlige ordregiver, fordi tilbudsgiverne tager sig betalt for de ekstra udgifter, som kravene medfører. Det er endvidere ikke muligt at justere på mindstekrav, hvis det skulle være nødvendigt senere i processen. For at krav kan anvendes som mindstekrav, skal det være muligt for leverandøren objektivt at konstatere, hvad der skal til for at opfylde kravet.

9 SIDE 9 VEJLEDNING OM BRUG AF FUNKTIONSKRAV Boks 1.6 Mindstekrav formuleret som funktionskrav» Leverandøren skal løse kørselsopgaven. Hvor mange køretøjer og hvilken størrelse køretøjer der skal bruges til at løse opgaven er op til leverandøren (eksempel fra kørsel).» Leverandøren skal sikre, at varerne ved levering ikke er beskadiget, har afvigende udseende, lugt eller størrelse (eksempel fra fødevareindkøb).» Det er leverandørens ansvar at sikre, at al dokumentation og registrering foretages i overensstemmelse med den til enhver tid gældende lovgivning. HUSK!» Hvis funktionskrav anvendes som mindstekrav, skal de kunne måles objektivt. Kvalitetsstandarder som mindstekrav Det bliver løbende diskuteret, om kommunernes kvalitetsstandarder kan anvendes som mindstekrav. I forvejen udsendes kvalitetsstandarderne ofte som bilag i udbudsmaterialer på de områder, hvor det er relevant. Hvis man som ordregiver vil anvende kvalitetsstandarder som mindstekrav, bør man sikre sig følgende: 1. Materialet er tilstrækkelig målrettet og relevant i forhold til det pågældende område. 2. Kvalitetsstandarderne er tilstrækkelig objektivt formuleret til, at man ved evalueringen af tilbud kan konstatere, om tilbudsgiver opfylder kravet. 3. Brugen af kvalitetsstandarder kan udelukke innovative løsninger der ikke lever op til standarden, men som ved hjælp af fx ikke kendte metoder, opfylder kravene. Ordregivere skal derfor overveje om brugen af standarder begrænser konkurrencen og kreativiteten unødvendigt. Et funktionskrav skal kunne vurderes objektivt, hvis det skal være mindstekrav Når ordregivere bruger funktionskrav som mindstekrav, skal de være opmærksomme på at formulere dem, så de kan vurderes objektivt. Det skyldes, at man objektivt skal kunne konstatere, om resultatet og effekten kan opnås ved den løsning, som tilbudsgiver har beskrevet i sit tilbud og ikke blot tjekke den bestemte fremgangsmåde. Klagenævnet for Udbud har i flere kendelser understreget, at upræcise og ikke målbare krav ikke kan anvendes som mindstekrav 1. På området for it-systemanskaffelser, der er relativt mere modent end mange andre områder i relation til anvendelse af funktionskrav, er tendensen, at man i højere grad afholder sig fra at anvende funktionskrav som mindstekrav. Argumentet herfor er, at det er svært at konstatere ud fra objektive kriterier, om kravet er opfyldt som konkurrenceparametre Et konkurrenceparameter eller evalueringskrav er et krav, som tilbudsgiver skal svare på i sin løsningsbeskrivelse, og som indgår i evalueringen af tilbuddet. Det er ofte evalueringskrav, der er formuleret som funktionskrav. 1 KLFU-kendelse af 12. januar 2010: Dansk Flygtningehjælp mod Roskilde Kommune: Bestemmelser om tidssvarende undervisningsmaterialer og tilstrækkelige lokaler kan ikke anvendes som mindstekrav, da de er uklare og skønsmæssige og dermed ikke i overensstemmelse med EU-rettens gennemsigtighedsprincip. KLFU-kendelse af 27. september 2012: Krav om, at uniformer skulle have almindeligt anerkendt standard og snit er ikke egnet som mindstekrav og dermed i strid med ligebehandlingsprincippet og gennemsigtighedsprincippet.

10 SIDE 10 KAPITEL 1 STANDARDER FOR FUNKTIONSKRAV Der er ikke noget mindsteniveau for, hvordan tilbudsgiver skal imødekomme kravet. Et tilbud kan derfor ikke blive vurderet som ikke-konditionsmæssigt på grund af en utilstrækkelig besvarelse af et evalueringskrav. I stedet er der tale om en konkurrenceparameter. En utilstrækkelig eller manglende besvarelse betyder, at leverandøren fx får færre point ved evalueringen under det tildelingskriterie, der er relevant for kravet. En besvarelse, der opfylder alle de hensyn, der lægges vægt på i det pågældende tildelingskriterie, opnår således flere point ved evalueringen af kriteriet. Når funktionskrav bruges som evalueringskrav, kan ordregiveren formulere sig lidt mere åbent, sammenlignet med funktionskrav som mindstekrav, hvor kravet skal kunne vurderes fuldt objektivt. Vejled tilbudsgiver om, hvordan de besvarer funktionskravet For at gøre evalueringsarbejdet nemmere bør ordregiveren i udbudsmaterialet vejlede tilbudsgiveren om, hvilke krav der skal besvares med løsningsbeskrivelser, og hvordan det vil blive evalueret. Derved bliver det tydeligt for ordregiveren, hvordan tilbuddet opfylder tildelingskriterierne. Boks 1.7 Eksempler på funktionskrav og vejledning til løsningsbeskrivelse Eksempel på funktionskrav som evalueringskrav Eksempel fra praktisk hjælp Den faglige indsats skal tilrettelægges, så den bidrager til at holde borgeren aktiv og selvhjulpen, og den skal have et aktiverende sigte. Eksempel fra fødevareindkøb Leverandørens indkøbsstrategi skal indeholde tiltag til at begrænse food miles (den samlede distance, som maden transporteres fra oprindelse/produktion til kunden). Eksempel fra kørsel Tilbudsgiver skal angive model for, hvordan fakturering ser ud ved samkørsel. Eksempel fra it-systemanskaffelser Systemet skal kunne tilgås på en sikker måde via internettet. Eksempel på vejledning til løsningsbeskrivelse Tilbudsgiver bedes beskrive, efter hvilke principper den faglige indsats tilrettelægges. Det vil blive vægtet positivt, at tilbudsgiver kan dokumentere resultater i form af øget selvhjulpenhed fra andre projekter. Tilbudsgivers løsning vil indgå i evalueringen af tildelingskriteriet [indsæt]. Tilbudsgiver bedes beskrive sine konkrete tiltag til begrænsning af food miles og dokumentere, hvordan disse tiltag er implementeret i organisationen og de daglige processer. Tilbudsgivers løsning vil indgå i evalueringen af tildelingskriteriet [indsæt]. Tilbudsgiver bedes udarbejde en beskrivelse af, hvordan faktureringen gennemføres, herunder beskrivelse af, hvordan dobbeltfakturering undgås. Tilbudsgiver bedes vedlægge konkrete eksempler på fakturering ved samkørsel. Tilbudsgivers løsning vil indgå i evalueringen af tildelingskriteriet [indsæt]. Tilbudsgiver bedes beskrive sin løsning. Det tillægges vægt, hvis tilbudsgiver kan dokumentere, at løsningen er sikker. Tilbudsgivers løsning vil indgå i evalueringen af tildelingskriteriet [indsæt]. 1.3 Evaluering af tilbud med funktionskrav Vurdering af funktionskrav som evalueringskrav Efter gennemgangen af om tilbuddene er konditionsmæssige, skal ordregiveren lave en kvalitativ evaluering af, hvordan tilbuddene opfylder tildelingskriterierne. Hvis der er anvendt funktionskrav, er der stor sandsynlighed for, at tilbuddene indeholder løsninger af meget forskellig karakter. Det er derfor vigtigt at ordregiveren har gjort det klart i udbudsmaterialet, hvordan tilbudsgiverne skal besvare kravene, og beskrevet hvilke resultater og effekter, der lægges vægt på under hver tildelingskriterie.

11 SIDE 11 VEJLEDNING OM BRUG AF FUNKTIONSKRAV Vejledning om evalueringsmodeller Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen offentliggjorde i november 2013 en vejledning om evalueringsmodeller. Udover vejledning om krav og principper for evalueringsmodeller, opstiller vejledningen også retningslinjer for opstilling og anvendelse af pointmodeller og prismodeller. 1.4 Måling af og kontraktopfølgning på funktionskrav Efter at kontrakten er indgået, er det vigtigt, at ordregiveren følger op på, om leverandøren leverer den aftalte ydelse. Allerede når ordregiveren udarbejder udbudsmaterialet, bør det overvejes, hvordan der skal følges op på de enkelte krav. Det er vigtigt af flere grunde. Hvis leverandøren fx har pligt til at bistå med materiale til opfølgningen, foretage afrapportering, deltage i møder mv. til brug for kontraktopfølgningen, skal det fremgå af udbudsmaterialet, typisk i selve kontraktudkastet. Det er også vigtigt at sammentænke formuleringen af kravene med opfølgningen, så man ikke risikerer at anvende krav, som man efterfølgende ikke kan følge op på Måling af resultat og effekt Når ordregivere anvender funktionskrav stiller det større krav til måling og kontrol af kontraktopfyldelse. I udbud med funktionskrav kan det være vanskeligt på forhånd at opstille måle- og kontrolprocesser, fordi de indkommende tilbud ofte indeholder meget forskellige produkter eller ydelser. Måling og kontrol af opfyldelse af funktionskrav bør derfor fokusere på det resultat eller den effekt, der efterspørges i selve funktionskravet, og ikke på processen for eller metoden til at opfylde kravet. Undgå ressourcekrævende måle- og opfølgningsmetoder Måling og kontraktopfølgning kan være meget ressourceskrævende, og ordregivere bør derfor være opmærksom på ikke at opstille dyre og besværlige processer, når de vælger hvilken metode de vil bruge til opfølgning. Følgende kan indgå i overvejelserne om metodevalg:» Valget af metode til opfølgning og måling bør tilpasses de processer, der allerede anvendes i ordregivers organisation, således at der ikke skal etableres nye og omkostningskrævende arbejdsgange.» Opfølgningens form afklares i dialog med leverandøren, således at opfølgningen er tilpasset leverandørens organisation, og således at man som ordregiver ikke kommer til at betale for processer, der er mere besværlige end nødvendigt for leverandøren.» Metoderne skal være smarte og effektive, så de mindsker unødvendig afrapportering for leverandøren og kan anvendes nemt af ordregiver Metoder til måling og kontraktopfølgning Der findes en række metoder til måling og kontraktopfølgning, og de fleste kan også bruges til opfølgning af kontrakter med funktionskrav. Ordregivere bruger ofte flere forskellige metoder til at følge op på samme kontrakt, og de forskellige opfølgningsmetoder bidrager til at måle, om de forskellige krav bliver opfyldt. Ikke alle metoder er lige effektive og anvendelige til at følge op på forskellige kravtyper. Det er derfor vigtigt, at måling og opfølgning fokuserer på de faktorer, der er vigtige for opfyldelsen af det pågældende krav. Hvis kravet for eksempel vedrører brugerens oplevelse og tilfredshed, bør måling og kontraktopfølgning som minimum inddrage brugernes vurdering. Kontrol som ordregiveren kan gennemføre uafhængigt af leverandøren Der findes en række kontroltyper, som ordregivere ikke behøver at beskrive i udbudsmaterialet, og som ordregivere kan gennemføre uafhængigt af leverandøren. Det kan fx være brugerundersøgelser, klagemonitorering, periodisk kontrol.

12 SIDE 12 KAPITEL 1 STANDARDER FOR FUNKTIONSKRAV Leverandøren kan forpligtes til at bidrage til kontraktopfølgning Det er meget anvendt at stille krav om, at leverandøren bidrager til kontraktopfølgningen. Det kan fx ske ved, at leverandøren forpligtes til at give ordregiver adgang til dokumentation, enten fysisk eller elektronisk, eller ved at leverandøren forpligtes til at afholde periodiske statusmøder med deltagelse af ordregiver og eventuelle brugere. Ordregiveren kan bede leverandøren om at opstille målemetoder En mulighed er, at ordregiver afstår fra at pege på nærmere metoder til måling og opfølgning, men overlader det til leverandøren. Det kan gøres ved, at ordregiver i kravspecifikationen fastsætter, at leverandøren skal sørge for dokumentation til ordregiver om, hvorvidt kravet opfyldes. Det kan suppleres med, at ordregiveren i udbudsmaterialet anmoder om, at målemetoden beskrives af leverandøren i løsningsbeskrivelsen. Fordelen ved at lade leverandøren bestemme målemetoden er, at der også i forhold til dokumentation og måling kan ske innovation og eventuelt spares ressourcer på dyr målopfølgning. Ulempen kan bl.a. være, at leverandørens løsning ikke passer ind i ordregivers øvrige processer for dokumentation og afrapportering. Dette problem ville kunne løses ved at kræve, at dokumentationen/afrapporteringen skal ske inden for rammerne af nogle enkle formatkrav (fx elektronisk eller månedligt) Incitamentsbaserede styringsværktøjer kan få leverandøren til at performe bedre Ordregiver kan vælge at anvende mere incitamentsbaserede mekanismer til kontraktstyring. Det kan være i form af belønning til leverandøren, hvis der opnås et bedre resultat end det er aftalt i kontrakten, eller i form af sanktioner hvis resultaterne er dårligere. For at anvende incitamentsbaserede værktøjer, skal ordregiveren allerede i kravspecifikationen opstille resultat- eller effektmål, der er knyttet til de enkelte funktionskrav. Bod og bonus Bonusbestemmelser og bodsbestemmelser i kontrakten er meget anvendte metoder til incitamentsstyring af leverandøren. Bod kan fastsættes på forskellig måde afhængigt af opgavens karakter. Boden kan fx være knyttet til foruddefinerede milepæle i kontrakten, således at forsinkelse af leverancen medfører bod, eller boden kan være knyttet til bestemte typer hændelser eller en vis mængde hændelser, for eksempel fejlleverancer, fejlbehæftede leverancer eller klager. Bonus er en anden effektiv metode til at skabe incitamenter for leverandøren. På samme måde som bod kan bonus have forskellige former afhængigt af opgavens karakter. Bonus kan fx knyttes til overopfyldelse af krav i kontrakten, for eksempel højere kundetilfredshedsgrad, hurtigere svartider, eller hurtigere leverance end fastsatte deadlines. Bod og bonus kan kombineres. For eksempel kan det være et effektivt incitament for en leverandør til at forbedre sig, at muligheden for bonus ikke bortfalder, selvom der er påløbet bod for en hændelse, en enkeltstående forsinkelse eller lignende. Partnerskabsbaseret tankegang Leverandørkontrakter vil typisk strække sig over en årrække, hvor de oprindelige forudsætninger for kontrakten kan ændre sig, fx fordi mere innovative og effektive løsninger viser sig på markedet. I kontrakter med funktionskrav er der mere fokus på resultater og effekter end

13 SIDE 13 VEJLEDNING OM BRUG AF FUNKTIONSKRAV på arbejdsgange og leverancer. Derfor er der ofte et øget fokus på løbende at kunne tilpasse kontrakten for at inddrage de nye løsninger. Det skaber behov for at kunne foretage løbende ændringer i aftalen mellem ordregiver og leverandør. Det giver en mere traditionel kontraktopfølgning ikke så gode muligheder for. 2 Særligt på de borgernære velfærdsområder, som for eksempel praktisk hjælp og madservice, har der i stigende grad været udtrykt ønsker fra leverandører og ordregivere om mere partnerskabsbaseret samarbejde fremfor mere traditionel kontraktopfølgning. Hvis man ændrer i den oprindelige aftale, ændres forudsætningerne for løsningsbeskrivelse, prissætning mv. I mere partnerskabsorienterede kontrakter er der derfor fokus på at fordele risici mellem ordregiver og leverandør. Det kan fx være risiko for, at antallet af borgere, der skal modtage den pågældende ydelse, ændrer sig, eller risiko for ændringer af økonomiske forudsætninger, fx råvarepriser. Risici bør fordeles således, at den part, der har bedst mulighed for at forudsige risikoen og forsikre sig mod den pålægges den. Partnerskabet skal ikke kun håndtere risici i form af uforudsete omkostninger, men også muligheder for besparelser og effektiviseringer. Ved at indføje bestemmelser i kontrakten om incitament til at indføre effektiviseringer eller forbedringer gennem innovation, ny teknologi osv., for eksempel i form af deling af den økonomiske gevinst, kan både ordregiver og leverandør opnå fordele ved at tillade ændringer og tilpasninger i forhold til den oprindelige kontrakt. 2 Ved ændringer af udbudte kontrakter skal ordregivere være opmærksom på, at væsentlige ændringer i kontrakten kan medføre, at kontrakten skal genudbydes. Læs mere i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning om kontraktopfølgning fra 2013.

14 SIDE 14 KAPITEL 2 EKSEMPELSAMLING Kapitel 2 Eksempelsamling Eksempelsamlingen er et praktisk værktøj til ordregivere, hvor de kan finde inspiration til brugen og formuleringen af funktionskrav inden for fem udvalgte områder. Eksempelsamlingen tager udgangspunkt i praktiske eksempler på funktionskrav fra fem forskellige områder: 1. Praktisk hjælp 2. Madservice 3. Fødevareindkøb 4. Kørsel 5. It-systemanskaffelser Eksempelsamlingens opbygning Hvert område indeholder praktiske eksempler på funktionskrav og anbefalinger til, hvad ordregiver skal være opmærksom på, når de bruger funktionskrav på det pågældende område. Anbefalingerne knytter sig til udarbejdelse af udbudsmateriale, evaluering af tilbud, samt måling og kontraktopfølgning. Eksemplerne er fra praksis, men er i visse tilfælde redigeret eller anonymiseret. Boks 2.1 Eksempelsamlingens opbygning:» Eksempel på funktionskrav» Opmærksomhedspunkter i forbindelse med udarbejdelse af udbudsmateriale» Evaluering af tilbud» Måling og kontraktopfølgning. HUSK!» Hvis funktionskravet skal kunne anvendes som mindstekrav, skal det være muligt objektivt at konstatere, hvad der skal til for at opfylde kravet.» Hvis funktionskravet er et evalueringskrav, bør tilbudsgiver anmodes om en løsningsbeskrivelse, der relaterer sig til et bestemt tildelingskriterie. 2.1 Praktisk hjælp Praktisk hjælp vedrører hjælp i hjemmet, der ikke er personlig pleje. Det drejer sig for eksempel om rengøring og tøjvask. De valgte eksempler på funktionskrav i relation til praktisk hjælp er opdelt i tre underområder: 1. Aktivering og selvhjælp 2. Borgerens oplevelse 3. Overholdelse af rammer og kvalitetsstandarder

15 SIDE 15 VEJLEDNING OM BRUG AF FUNKTIONSKRAV Eksempler på funktionskrav fra udbud af praktisk hjælp Tabel 2.1 Aktivering og selvhjælp Den faglige indsats skal tilrettelægges således, at den bidrager til at holde borgeren aktiv og selvhjulpen og skal have et aktiverende sigte. Den faglige indsats skal ske ud fra et princip om størst mulig selvhjulpenhed og med det formål at forebygge en forværring af den enkelte borgers funktionsevne. Tabel 2.2 Borgerens oplevelse Samspillet mellem borger, visitator og leverandør/hjælper skal tage udgangspunkt i en ligeværdig dialog. Dialogen skal sikre, at borgerens egne synspunkter, normer og livsstil i videst muligt omfang tilgodeses. Leverandøren skal planlægge arbejdet således, at der kommer færrest mulige hjælpere i hjemmet. Leverandørens personale skal være kompetent og skabe et tillidsfuldt samarbejde. Leverandørens personale skal være genkendeligt og være i stand til at legitimere sig. Borgeren skal have en forståelig orientering om sine klagemuligheder. Tabel 2.3 Overholdelse af rammer og kvalitetsstandarder Leverandøren har ansvaret for at sikre rettidighed i den tildelte ydelse. I tilfælde af driftsforstyrrelser skal leverandøren gennem beredskab og erstatningshjælp sikre, at leverandørens forpligtelser overholdes. Opmærksomhedspunkter for udarbejdelse af udbudsmateriale om praktisk hjælp Nye regler på området for praktisk hjælp, gjorde det fra 1. marts 2013 betydeligt nemmere for ordregivere at udbyde praktisk hjælp til private. De hidtidige begrænsninger betyder dog, at erfaringerne med udbud af praktisk hjælp og dermed også anvendelse af funktionskrav er begrænsede. Det forventes, at den nye regulering over tid vil medføre øget interesse i udbud af praktisk hjælp og anvendelse af funktionskrav.

16 SIDE 16 KAPITEL 2 EKSEMPELSAMLING Som ordregiver skal man således være opmærksom på at sammentænke brugen af funktionskravet med hele udbuddet og ikke nødvendigvis tage udgangspunkt i tidligere udbudsmateriale. Evaluering af tilbud om praktisk hjælp De opstillede eksempler på funktionskrav er primært evalueringskrav. Det medfører, at ordregivere bør anmode leverandøren om at levere en løsningsbeskrivelse i deres tilbud, der relatere til de konkrete krav. Boks 2.2 Kobling af krav og vejledning til løsningsbeskrivelse for praktisk hjælp Eksempel på evalueringskrav Leverandørens personale skal være kompetent og skabe et tillidsfuldt samarbejde. Borgeren skal have en forståelig orientering om sine klagemuligheder. Eksempel på vejledning til løsningsbeskrivelse Leverandøren bedes beskrive medarbejdernes uddannelse og virksomhedens interne kompetenceudviklingsprocesser. Leverandøren bedes forklare, hvordan borgeren orienteres. Eventuelt kan der vedlægges et eksempel på en eksisterende vejledning eller lignende. Måling og kontraktopfølgning på kontakter om praktisk hjælp Der anvendes ofte fire metoder inden for praktisk hjælp til kontraktopfølgning på et funktionskrav: 1. Brugerundersøgelser 2. Stikprøvekontrol 3. Løbende dialog og samarbejde 4. Klagemonitorering På et område som praktisk hjælp, der er en af de meget borgernære velfærdsydelser, kan det med fordel overvejes at anvende en mere partnerskabsbaseret tilgang til måling og opfølgning. Der kan med fordel anvendes en mere dialogbaseret opfølgning som fx periodiske statusmøder, både med leverandøren og repræsentanter for borgerne, fremfor tjeklister. Statusmøder kan endvidere anvendes til at drøfte muligheder for at udnytte innovations- eller effektiviseringspotentialer. For at udnytte potentialerne er det vigtigt, at kontrakten giver mulighed for rent faktisk at indføre andre løsninger end de oprindeligt tilbudte. Boks 2.3 Eksempler på måling og opfølgning af kontrakter om praktisk hjælp Kravområde Aktivering og selvhjælp Borgerens oplevelse Overholdelse af rammer og kvalitetsstandarder Eksempler på overvejelser ved måling og opfølgning Kravene er borgerrettede, og målemetoderne bør sikre, at borgerens vurdering måles. Kan for eksempel ske ved effektmål om, at for eksempel 80 pct. af borgerne skal være tilfredse eller meget tilfredse med selvhjælpsniveauet. Kravene er borgerrettede, og målemetoderne bør sikre, at borgerens oplevelse af kvaliteten måles, jf. ovenstående eksempel. Kravene vedrører sikring af overholdelse og eventuel fortolkning af rammer og standarder, og målgruppen er ordregivers indkøbere samt fagfolk hos både leverandør og ordregiver. Opfølgning kan med fordel ske ved anvendelse af jævnlige møder og dialog mellem ordregiver og leverandør, men bør også suppleres med måling, for eksempel i form af stikprøvekontrol og klagemonitorering.

17 SIDE 17 VEJLEDNING OM BRUG AF FUNKTIONSKRAV 2.2 Madservice Madservice vedrører levering af måltider, enten i eget hjem eller til plejecentre. De valgte eksempler på funktionskrav i relation til udbud af madservice er opdelt i følgende fire underområder: 1. Borgerens oplevelse 2. Kontakt mellem leverandør og borgere 3. Ernæringsrigtighed 4. Leverandørens samarbejde med ordregiver Eksempler på funktionskrav fra udbud af madservice Tabel 2.4 Borgerens oplevelse Borgerne skal tilbydes menuer, der sikrer, at borgerne gennem maden oplever årstider, weekender og højtider. Leverandøren skal løbende sikre, at maden dækker borgernes forskellige ønsker og behov for mad. Måltiderne skal give brugerne en positiv oplevelse og dermed medvirke til at højne livskvaliteten hos brugerne. Tabel 2.5 Kontakt mellem leverandør og borgere Leverandøren skal hvert halve år tilbyde at facilitere en dialog mellem repræsentanter for de hjemmeboende og hjemmeplejen, hvor der kan drøftes menuer og ønsker mv. med leverandørens kontaktperson med henblik på løbende at tilpasse tilbuddene efter brugernes ønsker. Dialogformen fastlægges af leverandøren efter aftale med ordregiver. Tidspunkter for levering og afhentning aftales mellem borgeren og leverandøren. Der ønskes opretholdt en tæt, venlig og serviceminded kontakt til brugerne. Tilbudsgiver skal hver uge give borgeren et skema, der beskriver borgerens muligheder for at vælge hoved- og biretter. Tabel 2.6 Ernæringsrigtighed Leverandøren skal levere sunde og ernæringsrigtige måltider i overensstemmelse med Fødevarestyrelsens gældende anbefalinger hertil. Leverandøren skal kunne råde og vejlede ordregiver og brugerne af madserviceordningen om ernæring og kost.

18 SIDE 18 KAPITEL 2 EKSEMPELSAMLING Tabel 2.7 Leverandørens samarbejde med ordregiver Leverandøren skal sikre et løbende og fleksibelt samarbejde med ordregiver. Leverandøren skal udarbejde og udlevere fyldestgørende og letforståelige bestillingssedler til borgerne. Leverandøren har ansvaret for at håndtere enhver bestilling og afbestilling, herunder leverandørskift. Opmærksomhedspunkter for udarbejdelse af udbudsmateriale om madservice Nye regler på området for madservice gjorde det fra 1. marts 2013 betydeligt nemmere for ordregivere at udbyde madservice til private. Denne mulighed har mange ordregivere taget til sig. Derfor er der gennemført flere udbud på madserviceområdet, der anvender funktionskrav. Samtidig forventes det, at den nye regulering over tid vil medføre øget interesse i udbud af praktisk hjælp og anvendelse af funktionskrav. Behov for definition af ernæringsrigtige fødevarer Ordregiver skal være særlig opmærksom på at specificere eventuelle funktionskrav til madens sammensætning. For at mindske kompleksiteten i udbuddet og samtidig stille klare krav til madens ernæringsrigtighed, kan ordregiver for eksempel henvise til, at leverandøren skal efterleve Fødevarestyrelsens Anbefalinger for den danske institutionskost eller andre lignende vejledninger. Evaluering af tilbud om madservice De opstillede eksempler på funktionskrav er primært evalueringskrav. Det medfører, at ordregiver bør anmode leverandøren om i tilbuddet at levere en løsningsbeskrivelse i forhold til det konkrete krav. Boks 2.4 Kobling af krav og løsningsbeskrivelse for madservice Eksempel på evalueringskrav Den faglige indsats skal ske ud fra et princip om størst mulig selvhjulpenhed og med det formål at forebygge en forværring af den enkelte borgers funktionsevne. Eksempel på vejledning til løsningsbeskrivelse Leverandøren bedes beskrive sine metoder og kompetencer til at sikre kravets efterlevelse samt eventuelle referencer og resultater fra andre kontrakter, som leverandøren har haft. Leverandøren skal udarbejde og udlevere fyldestgørende og letforståelige bestillingssedler til borgerne. Leverandøren bedes vedlægge eksempler på bestillingssedler. Måling og kontraktopfølgning på kontrakter om madservice Der anvendes ofte tre metoder inden for madservice til kontraktopfølgning på et funktionskrav: 1. Brugerundersøgelser 2. Stikprøvekontrol 3. Løbende dialog og samarbejde På et område som madservice, der er en af de meget borgernære velfærdsydelser, kan det med fordel overvejes at anvende en mere partnerskabsbaseret tilgang til måling og opfølgning. Der kan med fordel anvendes en mere dialogbaseret opfølgning som fx periodiske statusmøder, både med leverandøren og repræsentanter for borgerne, fremfor tjeklister.

19 SIDE 19 VEJLEDNING OM BRUG AF FUNKTIONSKRAV Statusmøder kan endvidere anvendes til at drøfte muligheder for at udnytte innovations- eller effektiviseringspotentialer. For at udnytte potentialerne er det vigtigt, at kontrakten giver mulighed for rent faktisk at indføre andre løsninger end de oprindeligt tilbudte. Boks 2.5 Eksempler på måling og opfølgning af kontrakter om madservice Kravområde Borgerens oplevelse Kontakt mellem leverandør og borger Aktivering og selvhjælp Ernæringsrigtighed Leverandørens samarbejde med ordregiver Eksempler på overvejelser ved måling og opfølgning Kravene er borgerrettede, og målemetoderne bør sikre, at borgerens oplevelse af kvaliteten måles. Kan for eksempel ske ved effektmål om, at for eksempel 80 pct. af borgerne skal være tilfredse eller meget tilfredse med leverandørens medarbejdere, kvaliteten af service og mad osv. Kravene er borgerrettede, og målemetoderne bør sikre, at borgerens vurdering inddrages, jf. ovenstående eksempel. Kravene er borgerrettede, og målemetoderne bør sikre, at borgerens vurdering inddrages, jf. ovenstående eksempel. Kravene vedrører sikring af overholdelse og eventuel fortolkning af standarder, og målgruppen er ordregivers indkøbere samt fagfolk hos både leverandør og ordregiver, men også borgerne. Opfølgning kan med fordel ske ved anvendelse af jævnlige møder og dialog mellem ordregiver og leverandør, men bør også suppleres med måling, for eksempel i form af stikprøvekontrol og klagemonitorering. Se ovenstående eksempler i forhold til de mere borgerrettede elementer. Kravene vedrører primært sikring af effektiv og målrettet kommunikation mellem ordregiver og leverandør. Kan med fordel ske ved anvendelse af jævnlige møder og dialog mellem ordregiver og leverandør, men bør også suppleres med måling, for eksempel i form af stikprøvekontrol. 2.3 Fødevareindkøb Fødevareindkøb vedrører offentlige myndigheders indkøb af fødevarer, typisk til brug for tilberedning i institutioner. Der er ikke tale om tilberedte måltider. Det har været muligt at identificere funktionskrav på følgende tre områder inden for fødevareindkøb: 1. Produkternes kvalitet og standarder 2. Leverandørens håndtering af fødevarer 3. Samarbejde og samfundsansvar

20 SIDE 20 KAPITEL 2 EKSEMPELSAMLING Eksempler på funktionskrav fra udbud af fødevareindkøb Tabel 2.8 Produkternes kvalitet og standarder Leverandørens produkter skal være tilstrækkeligt udviklede og modne. Frugt- og grøntprodukterne skal være sunde og egnede til konsum. Tabel 2.9 Leverandørens håndtering af fødevarer Leverandøren skal sikre, at varerne ved levering ikke er beskadiget, har afvigende udseende, lugt eller størrelse. Fødevarerne skal være emballeret på en måde, der ikke forringer fødevarens kvalitet i forbindelse med transport, udpakning, håndtering eller opbevaring. Tabel 2.10 Samarbejde og samfundsansvar Leverandøren skal aktivt medvirke til fortsat forbedring af miljø i forbindelse med opfyldelse af kontrakten. Leverandørens indkøbsstrategi skal indeholde tiltag til at begrænse food miles (den samlede distance, som maden transporteres fra oprindelse/produktion til kunden). Opmærksomhedspunkter for udarbejdelse af udbudsmateriale om fødevareindkøb Traditionelt består udbudsmateriale til fødevareindkøb af en detaljeret liste over enkeltprodukter, som leverandørerne skal afgive individuelle priser på, eventuelt med sæsonvariation. Hertil kommer, at aftalerne ofte indeholder detaljerede aktivitetskrav til leveringen, håndteringen og indpakningen af fødevarerne. Derfor vil øget brug af funktionskrav i fødevareindkøb være en større forandringsøvelse, der kræver en konstruktiv dialog med den påvirkede faggruppe, det vil primært sige køkkener, kantiner mv., og det politiske niveau. Inspiration fra kantinedrift For at skabe højere grad af innovation i udbud af fødevareindkøb kan ordregivere søge inspiration på markedet for kantinedrift, der i praksis har en udstrakt brug af funktionskrav.