Forslag til bevarelse af de operative kapaciteter i det statslige redningsberedskab.

Transkript

1 Hovedorganisationen af Officerer i Danmark Olof Palmes Gade 10 - DK-2100 København Ø - Forslag til bevarelse af de operative kapaciteter i det statslige redningsberedskab. I efteråret 2015 skal der indgås en ny aftale om redningsberedskabet efter Helt udenom den igangsatte politiske proces, har KL og Finansministeriet i aftale om kommunernes økonomi for 2015, bestemt, at der skal spares 125 mio. kr. på det statslige redningsberedskab (Beredskabsstyrelsen). Senere blev besparelserne stadfæstet i aftale om Vækstpakken. En besparelse på 125 mio. kr. på den operative del i Beredskabsstyrelsen, vil betyde en nedlæggelse af de operative kapaciteter ved Beredskabsstyrelsens centre, hvorved det samlede danske redningsberedskabs robusthed og evne til at løse flere samtidige hændelser forsvinder. Fremover vil evnen, logistikken og kommandostrukturen til at håndtere komplekse, store eller længerevarende indsatser ikke længere være tilstede. Serviceniveauet for samfund og borger, vil blive kritisk, og på længere sigt vil det medføre betydelige meromkostninger for både kommunerne og øvrige myndigheder med et beredskabsansvar. White Paper 1

2 Konklusion Med henblik på at opretholde et tilstrækkeligt og robust katastrofeberedskab i Danmark, og således fortsat være i stand til at løse nuværende opgavekompleks anbefales det, at de bebudede besparelser i det statslige redningsberedskab (Beredskabsstyrelsen) annulleres, eller alternativt findes ved, at de administrative støttefunktioner i den centrale del af Beredskabsstyrelsen nedlægges, og at opgaverne overføres til de tilsvarende enheder i Forsvaret. Besparelserne bør ikke ske via en reduktion af de operative kerneydelser, som der ellers er lagt op til i aftalen om kommunernes økonomi for En besparelse på 125 mio. kr. på den operative del i Beredskabsstyrelsen, vil betyde en nedlæggelse af de operative kapaciteter ved Beredskabsstyrelsens centre, og dermed en svækkelse af det samlede beredskab. En svækkelse som på længere sigt vil blive omkostningstung for både kommunerne og øvrige myndigheder med et beredskabsansvar. Det er vurderingen, at kommunerne vil have vanskelige vilkår for at overtage flere opgaver - og tilbyde en service som overbygningsberedskab - samtidig med at kommunerne selv skal spare. Der kan ligeledes stilles spørgsmålstegn ved kommunernes evne til at tilbyde tværkommunalt katastrofeberedskab, hvis den enkelte kommune samtidig er presset af en større eller længevarende hændelse indenfor egen kommunegrænse. Beredskabsstyrelsen er, trods sammenlægningen med Forsvaret i 2004, aldrig blevet en integreret del af Forsvarets koncern. I Beredskabsstyrelsen og i Forsvaret findes således i dag en række overlappende, identiske, administrative støttefunktioner, som f.eks. sekretariat, budget- og regnskab, HR-afdeling, materielindkøb, uddannelse, IT, bygningsadministration m.m. Områder som alle i forvejen er underlagt Forsvarets retningslinjer og supervision. Beredskabsstyrelsens administrative støttefunktioner administrerer omkring 600 personer, med tilhørende bygninger og materiel. De tilsvarende enheder i Forsvaret administrerer omkring ansatte, med tilhørende bygninger og materiel. Forsvarets støttefunktioner vil med en samtænkning ikke længere skulle bruge ressourcer på at udarbejde retningslinjer for-, supervisere-, og føre tilsyn med Beredskabsstyrelsens støttefunktioner. Netop muligheden for udviklingen af nye synergieffekter var baggrunden for overflyttelsen af Beredskabsstyrelsen, ved kongelig resolution i 2004, fra det daværende Indenrigs- og Sundhedsministerium til Forsvarsministeriets ressortområde. Ved fuld implementering, vil der kunne spares op mod 125 mio. kr. og fortsat være tale om opretholdelse af den samme operative robusthed, ligesom samtænkningen af de i ovenstående omtalte områder og funktioner, vil skabe grundlaget for en videreudvikling af synergieffekterne. Med forslaget nedlægges et antal arbejdspladser i hovedstadsområdet, medens arbejdspladser på det operative område i den øvrige del af Sjælland, Jylland og Bornholm opretholdes. Sidstnævnte er på linje med de politiske udmeldinger om at udflytte statslige arbejdspladser fra København og hovedstadsområdet og/eller bibeholde statslige arbejdspladser i yderområderne. Baggrund I forbindelse med indgåelse af aftale om redningsberedskabet i 2012, besluttede partierne bag aftalen at skulle gennemføres en samlet analyse af såvel det kommunale beredskab (brandvæsnet), som det statslige redningsberedskab (Beredskabsstyrelsen), med det formål at belyse mulig- 2

3 hederne for generelle effektiviseringer og tilpasninger, en mere effektiv opgaveløsning samt en optimal udnyttelse af redningsberedskabets samlede ressourcer. Analysen gennemføres med henblik på - i lyset af de økonomiske udfordringer samfundet står overfor at sikre fastholdelsen af et tidssvarende og forsvarligt redningsberedskab. Dermed har analysen ikke alene til formål at identificere effektiviseringspotentialer, men skal også medvirke til at sikre, at redningsberedskabet samlet set er dimensioneret på den mest hensigtsmæssige måde. Deloitte fik opgaven og udarbejdede en budgetanalyse og en strukturanalyse. Budgetanalysen viste et effektiviseringspotentiale på omkring 445 mio. kr., hvoraf de 10 mio. kr. kunne findes inden for Beredskabsstyrelsens område. Deloitte fremkom med 4 forslag til en ændret struktur indenfor beredskabet. I forbindelse med indgåelse af aftale om redningsberedskabet i 2013 og 2014, besluttede partierne bag aftalen, at Deloittes Budgetanalyse ikke på daværende tidspunkt kunne danne grundlag for en endelig beslutning om en ny struktur for beredskabet, idet bl.a. valg af konkret model, konsekvenserne for bl.a. beredskabets opgaveløsning og robusthed mv. ved en evt. strukturændring skal overvejes. Parterne var derfor enige om, at der skulle arbejdes videre med en yderligere konsolidering af grundlaget for en beredskabsreform, med det formål at udarbejde et oplæg til en implementeringsklar reform. En evt. ny struktur for redningsberedskabet skulle fremtidssikre redningsberedskabet i forhold til håndtering af såvel dagligdagens hændelser som sjældent forekommende ulykker eller katastrofer. Herudover skulle redningsberedskabet også fremadrettet kunne indsættes i internationale opgaver. Partierne bag aftalen nedsatte et strukturudvalg, som skulle komme med en konkret model for fremtiden struktur, herunder økonomi og implementeringsplan. Strukturudvalget arbejde og dermed den politiske proces blev dog kortsluttet, da KL i juni 2014 indgik en aftale med Finansministeriet om kommunernes økonomi i I KL aftalen står der bl.a. om beredskabet, at kommunerne senest 1. januar 2016 vil etablere sig i nye, tværkommunale samarbejder i form af op mod 20 beredskabsenheder. Omkring økonomien står der i aftalen, at regeringen og KL er på den baggrund enige om, at det kommunale bloktilskud nedreguleres med 50 mio. kr. i 2015 og 75 mio. kr. i 2016 og frem. Herudover er regeringen og KL enige om, at det vil være muligt at frigøre yderligere 100 mio. kr. i 2015 og frem. Helt usædvanligt og ekstraordinært omhandler KL aftalen et afsnit om økonomien i det statslige redningsberedskab. I aftalen er det beskrevet, at det statslige redningsberedskab (Beredskabsstyrelsen) vil kunne foretage effektiviseringer for 125 mio. kr., således at det samlede redningsberedskab kan bidrage til vækstpakken med i alt 300 mio. kr., en besparelse som ikke er afstemt med partierne bag aftalen for det statslige redningsberedskab. KL og Finansministeriet, som begge var medlemmer af det politiske nedsatte strukturudvalg, valgte således at køre hen over et fagministerium og kortslutte den politiske proces. Hvor budgetanalysen påpegede et effektiviseringspotentiale på 10 mio. kr. indenfor Beredskabsstyrelsens område, besluttede KL og Finansministeriet desuagtet at spare 125 mio. kr. Såfremt Beredskabsstyrelsen skal foretage yderligere effektiviseringer end de allerede implementerede, er det intentionen bag aftalen mellem KL og regeringen, at besparelserne alene skal findes i den operative struktur af beredskabet, hvorved det samlede danske redningsberedskab vil blive mindre robust og sammenhængende. 3

4 Det vil blive vanskeligere hvis ikke umuligt at bistå og understøtte andre myndigheder i samfundets beredskab, herunder politi, Fødevarestyrelsen, Sikkerhedsstyrelsen, SKAT m.fl., som efterfølgende må se sig nødsaget til enten at oprette egen kapacitet eller købe ydelsen til større omkostninger hos private entreprenører eller ved oprettelse af egen kapacitet. Ved at reducere i den operative kapacitet fordelt på Beredskabsstyrelsens seks beredskabscentre i Thisted, Herning, Haderslev, Næstved, Hedehusene og Allinge på Bornholm, vil en besparelse af denne ordning betyde en betragtelig merudgift til disse myndigheder til leje af mandetimer og udstyr, en merudgift der overstiger de nuværende omkostninger til beredskabet alene med baggrund i lønomkostningerne. Samtidig er det vurderingen, at kommunerne vil have særdeles vanskelige vilkår for at overtage flere opgaver - og tilbyde denne service som overbygningsberedskab - samtidig med at kommunerne selv skal spare, ligesom der kan stilles spørgsmålstegn ved kommunernes evne til at tilbyde tværkommunalt katastrofeberedskab, hvis den enkelte kommune samtidig er presset af en større eller længevarende hændelse indenfor egen kommunegrænse. Udfordringer KL aftalen skærer ikke kun ned på de kommunale beredskaber, den lægger desuden op til en besparelse på 125 mio. kr. på statens beredskab. Fremtidens reducerede beredskab mangler således fleksibilitet i forhold til større hændelser. I fremtiden vil man mangle 2/3 af de statslige beredskabscentre og dermed mangle en dedikeret, mobil og national indsatsstyrke med den nødvendige kommandostruktur, logistik og kapacitet til at disponere og indsætte de nødvendige operative kapaciteter og holde længerevarende indsatser kørende på tværs af kommune-, regionsgrænser og landsdele. Der er en stor og åben konflikt mellem det som den politiske følgegruppe ønskede sig af en kommende reform på beredskabsområdet og det der blev det reelle resultat af aftalen mellem KL og Finansministeriet. KL og Finansministeriet kortsluttede det igangværende reformarbejde og besluttede at spare 175 mio. kr. på de kommunale beredskaber og 125 mio. kr. på Beredskabsstyrelsen. De politiske ordførere lagde særlig vægt på, at sikre fastholdelsen af et tidssvarende og forsvarligt redningsberedskab, men også at sikre, at redningsberedskabet samlet set er dimensioneret på den mest hensigtsmæssige måde. De kommunale beredskaber kommer i fremtiden til at stå overfor nye, ukendte og komplekse opgaver de ikke kan løse. De kommer til at mangle brandmænd og de vil mangle den helt nødvendige basale uddannelse og træning, i forhold til de, for kommunerne, nye og komplekse opgaver. Beredskabets robusthed og evne til at løse flere samtidige hændelser forsvinder Evnen til at håndtere store og længerevarende indsatser er ikke længere muligt Det vil ikke være muligt at løse samme opgaver, som løses af beredskabet i dag, og serviceniveauet for samfund og borger, vil blive kritisk Der vil ikke, i fremtiden, være en kommandostruktur, logistik og kapacitet til at indsætte nødvendige operative kapaciteter, på tværs af landet, i forbindelse med større hændelser Øvrige myndigheder med et beredskabsansvar, som politi, skat, fødevarestyrelse, sundhed m.m. skal selv til at udvikle kapaciteter med tilhørende kompetencer Fremtidens beredskab vil, kompetencemæssigt og kapacitetsmæssigt, være et svækket beredskab i forhold til det nuværende 4

5 Det vil ikke være muligt at fastholde eller rekruttere personelmæssige kompetencer til drifts og udviklingsopgaver Det vil ikke være muligt, hverken selvstændigt eller i sammentænkningsindsatser, at yde international assistance Rekrutteringsgrundlaget til - og karrieremuligheder for beredskabsofficererne forsvinder reelt Indledning Grundlaget for beslutningen bag besparelserne på det statslige redningsberedskab (Vækstpakken pkt. 106) har ændret sig, og derfor er der god grund til at drøfte besparelserne igen, og se på muligheden for en anden og mere intelligent besparelse, der samtidigt kan bevare den operative kapacitet og robusthed. Den geopolitiske situation har ændret sig nu, hvor Rusland for tiden fører sig frem med simulerede angreb på Bornholm, annektering af KRIM og i forbindelse med uroen i Ukraine. Beredskabet matcher således ikke det militære trusselsbillede og vi lever ikke op til det som svenskerne kalder samfundsbeskyttelse. En Rapport fra DMI, og flere eksperter mener, at fremtiden byder på hyppigere skybrud, storme og katastrofer, hvilket står i skærende kontrast til planerne om at spare på det statslige operative beredskab. I kølvandet på terrorangrebet i København, advarer en stribe aktører mod følgerne af millionbarbering af redningsberedskabet. Besparelserne er for voldsomme og det ser ud som om det vil gå for hårdt ud over det statslige beredskab. Besparelserne vil ramme civilbeskyttelsesområdet, med følgerne af storme, orkaner, oversvømmelser, udbrud af husdyrepidemier, nukleare ulykker, terror, og giver generelt grund til bekymring for robustheden i det samlede beredskab. Endvidere løser Beredskabsstyrelsen mellem 8-10 internationale humanitære hjælpeopgaver om året, som er finansieret af Udenrigsministeriet. Denne synlige hjælpeopgave løses på vegne af den danske stat modsat hjælp som gives gennem Røde Kors eller andre humanitære NGO er. Hvis Beredskabsstyrelsens operative kapacitet reduceres, er det tvivlsomt, om det statslige katastrofeberedskab vil have mulighed for at udføre disse opgaver i fremtiden. Samtænkning af de administrative processer Hvad angår opgaverne vedrørende personaleadministrationen af ansatte og værnepligtige, vil disse kunne overdrages til Personalestyrelsen under Forsvarsministeriets departement, som i forvejen varetager samme opgave i forhold til Forsvarets ansatte og værnepligtige. De øvrige funktionelle tjenester i regi af Beredskabsstyrelsen samtænkes således: Budget- og regnskabscenter overtages af Forsvarets Regnskabsstyrelse IT-Servicecenter overtages af Forsvarets Koncernfælles Informatiktjeneste Internt Servicecenter (bygningsadministration) overtages af Forsvarets Ejendomsstyrelse. Center for Beredskabsmateriel og logistik overtages af Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse. Områder som alle i forvejen er underlagt Forsvarets retningslinjer, supervision og tilsyn. 5

6 Hvor uddannelseskontoret med ansvar for uddannelsesplaner og pædagogik i almindelighed vil kunne overgå til Forsvarsakademiet, vil den rent fagspecifikke del af planlægningen og tilsyn med uddannelserne med rette kunne placeres ved Beredskabsstyrelsen Tekniske Skole i Tinglev. Ydermere vil Center for Beredskabstilsyn og Rådgivning kunne overgå til Forsvarsministeriet, Center for Beredskabsplanlægning og Krisestyring vil kunne varetages af politiet, som i forvejen har den koordinerende rolle på området, ligesom Center for Forebyggelse vil kunne overgå til Transport- og bygningsministeriet (Sikkerhedsstyrelsen). I alt vil der kunne nedlægges ca. 126 årsværk, hvilket vil give en besparelse på omkring 81,9 mio. kr. fordelt på lønomkostninger, feriepenge, atp, pension, forsikring, rekruttering, fastholdelse, efteruddannelse, administration, lys, vand, varme, kontorinventar, fravær, IT, telefon, m.m. Det anbefales i forlængelse heraf at lade Beredskabsstyrelsen blive en integreret del af Forsvaret. De operative dele af Beredskabsstyrelsen sammenlægges med den nye Værnsfælles Forsvarskommando under forsvarschefens ledelse. Hvor den øvrige administration vil blive del af den Værnfælles Forsvarskommando i Karup, vil direktionen kunne få placering i Forsvarsministeriets departement, som det er tilfældet med forsvarschefen og hans nærmeste rådgivere. Som resultat heraf vil lejemålet i Birkerød kunne opsiges, som årligt koster 4 til 5 mio. kr. Konsekvenser Med en sammentænkning af de administrative processer, nedlægges et antal arbejdspladser i hovedstadsområdet, medens arbejdspladser på det operative område i den øvrige del af Sjælland, Jylland og Bornholm opretholdes. Sidstnævnte er på linje med de politiske udmeldinger om at udflytte statslige arbejdspladser fra København og hovedstadsområdet og/eller bibeholde statslige arbejdspladser i yderområderne. Ved at følge de foreslåede tiltag vil der fortsat være tale om opretholdelse af den absolut samme operative robusthed, ligesom samtænkningen af de i ovenstående omtalte områder og funktioner vil skabe grundlaget for en videreudvikling af synergieffekterne. Netop muligheden for udviklingen af nye synergieffekter var baggrunden for overflyttelsen af Beredskabsstyrelsen ved kongelig resolution i 2004 fra det daværende Indenrigs- og Sundhedsministerium til Forsvarsministeriets ressortområde. Ved at bibeholde de operative dele af Beredskabsstyrelsen og integrere disse med Forsvaret, vil landets folketingspolitikere stadig have håndsret og manøvrefrihed i forhold til landets samlede sikkerhed. Samtidig vil unge mennesker fortsat kunne aftjene deres værnepligt i Beredskabsstyrelsen, hvilket alt andet lige synes vanskeliggjort, om der blev slækket på den operative del af Beredskabsstyrelsen. Flere undersøgelser har vist, at en overstået værnepligt i Beredskabsstyrelsen overfører en væsentlig kompetence og sikkerhed til samfundet, ligesom de kommunale redningsberedskaber har væsentlige besparelser til uddannelse ved at rekruttere tidligere værnepligtige fra det statslige redningsberedskab. Af samme årsag bør opmærksomheden særligt rettes på de administrative processer, og muligheden for samtænkning eller fuld integrering af disse med andre dele af Forsvarsministeriets departement, hvilket vil give mulighed for skabelse af nye synergieffekter mellem Beredskabsstyrelsen og Forsvaret, som oprindelig tiltænkt med overførelsen af Beredskabsstyrelsen ved kongelig reso- 6

7 lution i 2004 fra det daværende Indenrigs- og Sundhedsministerium til Forsvarsministeriets ressortområde. Samlokalisering af aktiviteter Ved at foretage en samlokalisering af Beredskabsstyrelsen Sjælland med placering i Næstved med Beredskabsstyrelsen Hedehusene, vil der - ifølge budgetanalysen fra konsulentselskabet Deloitte - kunne findes en besparelse på 7,4 mio. kr. En sådan samlokering i Næstved vil imidlertid betyde, at langt de fleste af de 300 frivillige i Hedehusene stopper, idet de bor i Københavnsområdet. Omvendt vurderes en samlokalisering i Hedehusene som særdeles udfordrende, idet pladsforholdene er begrænsede såvel i forhold til indkvartering af værnepligtige som placering af køretøjer og andet materiel. Såfremt en samlokalisering af Beredskabsstyrelsen Sjælland og Beredskabsstyrelsen Hedehusene ønskes implementeret bør dette ske på en lokation, som er tættere på København end Næstved og med god adgang til offentlig transport for de frivillige. En mulig model kan være at anvende Forsvarets faciliteter i Skalstrup som basislokalitet med opretholdelse af uddannelses- og øvelsesområde i Hedehusene. Besparelsen vurderes at være omtrent den samme. Overførsel af Beredskabsstyrelsens kursusvirksomheds aktiviteter i Snekkersten til Beredskabsstyrelsen Tekniske Skole i Tinglev, og frasalg af ejendommen i Nordsjælland, forventes at give en estimeret indtægt på 10 mio. kr. Provenuet som kan genereres ved frasalg af kursusejendommen i Snekkersten, vil eventuelt kunne finde anvendelse til udbygning og renovering af faciliteterne på Beredskabsstyrelsen Tekniske Skole i Tinglev. Bornholms særlige situation På Bornholm råder det statslige redningsberedskab over et beredskabscenter i (næsten) samme størrelsesorden, som landets øvrige statslige beredskabscenter med samme opgavekompleks, herunder uddannelsen af værnepligtige. Yderligere varetager Beredskabsstyrelsen det kommunale redningsberedskab på Nordbornholm Ifølge budgetanalysen udarbejdet af konsulentselskabet Deloitte, anbefales det at ændre på Beredskabsstyrelsens volumen på Bornholm, og lade dette erstatte med et mindre ø-beredskab, hvilket vil kunne give en besparelse på 2,6 mio. kr. Etablering af et mindre ø-beredskab til afløsning af nuværende beredskab, synes dog hverken hensigtsmæssigt eller tilrådeligt, grundet Bornholms særlige situation. Medmindre Beredskabsstyrelsen overtager hele ø-beredskabet, som en samlet opgave. Hvor befolkningsunderlaget på Bornholm ganske vist er mindre end for de øvrige beredskabscentre i landet, er Bornholm udfordret af en anden geografi. Modsat andre dele af landet, vil Bornholm under forhold som eksempelvis ekstremt vejr i længere tid skulle kunne klare sig selv, hvor assistance fra andre dele af landet vil være vanskeligt at få frem eller forsinket, grundet omstændighederne. Tiltag med henblik på styrkelse af det operative beredskab Hvad angår specialberedskaberne, er det vurderingen at en integration af Beredskabsstyrelsens kemiske beredskab med Forsvarets tilsvarende kapaciteter, vil kunne bidrage til bedre kontinuitet og styrkelse af det samlede beredskab på området. 7

8 Samtidig varetager Statens Institut for Strålebeskyttelse (SIS) samtlige myndighedsopgaver vedrørende strålebeskyttelse og sundhed for danske borgere, samt foretaget administration af røntgenloven, radioaktivitetsloven og atomanlægsloven. Det vil derfor være naturligt og logisk at overføre Beredskabsstyrelsens nukleare beredskab til SIS, idet de to myndigheder allerede arbejder tæt sammen, hvilket var at konstatere med atomulykken i Fukushima, Japan. Det kemiske beredskab i Beredskabsstyrelsen bør fortsat ligge tæt på København, hvorfor det foreslås, at enheden videreføres uændret med samme lokalitet på Østerbro. Der kan opnås en effektgevinst med at samordne enheden med forsvarets CBRN enhed i Skive - dog i to lokaliteter - en i Jylland og en på Sjælland, hvilket samtidig vil styrke beredskabets udrykningsparathed. Sammenlægningen af Beredskabsstyrelsen nukleare med SIS vil give en besparelse på 2 mio. kr. (3 årsværk omfattende ledelse/fælles sagsområder). Hvervning af deltidsbrandfolk I aftalen mellem KL og Finansministeriet er der forventning om at de kommunale redningsberedskaber eventuelt vil kunne overtage nogle af Beredskabsstyrelsens nuværende opgaver. Det vurderes, at de kommunale redningsberedskaber vil have særdeles vanskelige vilkår for at overtage flere opgaver end de nuværende, og samtidig kan tilbyde denne service som overbygningsberedskab. Ikke mindst med henvisning til at kommunerne er blevet pålagt en besparelse på 75 mio. kr. i 2016, og yderligere 100 mio. kr. i Endelig kan der stilles spørgsmålstegn ved kommunernes evne til at tilbyde tværkommunalt katastrofeberedskab, hvis den enkelte kommune samtidig er presset af store hændelser indenfor egen kommunegrænse. Dog vil opgaven med hvervning af deltidsbrandfolk kunne tildeles de kommunale redningsberedskaber selv, idet netop denne opgave er at betragte som en kommunal opgave, og ikke en statslig opgave, som i dag varetages af Beredskabsstyrelsen. Ved at lade kommunerne selv varetage omtalte opgave spares yderligere 2 mio. kr. 8