Aspekter af integrationsindsatsen i 6 kommuner - en kvalitativ opfølgning på en kvantitativ benchmarkanalyse

Transkript

1 Aspekter af integrationsindsatsen i 6 kommuner - en kvalitativ opfølgning på en kvantitativ benchmarkanalyse Anders Rosdahl Børn, integration og ligestilling Arbejdspapir 3:2004 Arbejdspapir Socialforskningsinstituttet The Danish National Institute of Social Research

2 Aspekter af integrationsindsatsen i 6 kommuner - en kvalitativ opfølgning på en kvantitativ benchmarkanalyse Anders Rosdahl Børn, integration og ligestilling Arbejdspapir 3:2004 Socialforskningsinstituttets arbejdspapirer indeholder foreløbige resultater af undersøgelser og forarbejder til artikler eller rapporter. Arbejdspapirer udgives i et begrænset oplag som grundlag for en faglig diskussion, der indgår som led i forskningsprocessen. Læseren bør derfor være opmærksom på, at resultater og fortolkninger i den færdige rapport eller artikel vil kunne afvige fra arbejdspapiret. Arbejdspapirer er ikke omfattet af de procedurer for kvalitetssikring og redigering, som gælder for instituttets forskningsrapporter.

3 Indholdsfortegnelse Om undersøgelsen...side 3 Resumé...side 4 Kapitel 1: Sammenfatning...side 7 Kapitel 2: Formål, referenceramme og metode...side 15 Kapitel 3: Skagen og Karlebo...side 26 Kapitel 4: Hjørring og Lyngby-Taarbæk...side 40 Kapitel 5: København og Århus...side 57 Bilag 1: Tabeller...side 85 Bilag 2: Benchmarkindikatorens variation...side 96 Litteratur...side 101 2

4 Om undersøgelsen Dette arbejdspapir præsenterer resultaterne af en mindre kvalitativ undersøgelse af kommuners indsats for at bringe nyankomne flygtninge og indvandrere i beskæftigelse. Undersøgelsen er en opfølgning på en kvantitativ benchmarkanalyse, som er gennemført af Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut (Husted & Heinesen 2004). I benchmarkanalysen rangordnes 44 kommuner efter, hvor effektive de formodes at være med hensyn til at få flygtninge og indvandrere i beskæftigelse. I dette arbejdspapir belyses integrationsindsatsen i tre formodet effektive og tre mindre effektive kommuner. Det sker på basis af kvalitative interview med 23 kommunale medarbejdere og dokumentarisk materiale fra kommunerne. I den samlede undersøgelse indgår også en kvantitativ analyse af effekten af integrationsindsatsen (Heinesen, Winter, Bøge & Husted 2004). Der skal rettes en varm tak til interviewpersonerne fra de udvalgte kommuner, som er Hjørring, Karlebo, København, Lyngby-Taarbæk, Skagen og Århus. Undersøgelsen er iværksat på initiativ af Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, som også har finansieret den. Undersøgelsen og arbejdspapiret har været drøftet i ministeriets styregruppe. Foruden repræsentanter fra ministeriet har i møderne deltaget repræsentanter fra Kommunernes Landsforening og Århus Kommune samt forskningsleder Eskil Heinesen (Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut) og forskningsprofessor Søren Winter (Socialforskningsinstituttet). Alle takkes for gode råd og kommentarer. Undersøgelsen er gennemført i Socialforskningsinstituttets afdeling for børn, integration og ligestilling, hvis leder er forskningsleder Ivan Thaulow. Undersøgelsen er foretaget af forskningsleder Anders Rosdahl, der også har udarbejdet arbejdspapiret. 3

5 Resumé Med integrationsloven overtog kommunerne pr ansvaret for integrationsindsatsen overfor nyankomne flygtninge og indvandrere. Dette arbejdspapir handler om kommuners indsats for at bringe nyankomne flygtninge og indvandrere (integrationslovspersoner) i beskæftigelse. Der er tale om en kvalitativ, eksplorativ og hypotesesøgende opfølgning på en kvantitativ benchmarkanalyse. I benchmarkanalysen, der er gennemført af Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut (Husted & Heinesen 2004), rangordnes 44 kommuner efter en benchmarkindikator, der formodes at udtrykke, hvor effektive kommunerne var i med hensyn til så hurtigt som muligt at bringe nyankomne flygtninge og familiesammenførte i beskæftigelse. Ved beregningen af benchmarkindikatoren har man forsøgt at tage hensyn til, at kommunernes vilkår (integrationslovspersonernes karakteristika og det lokale arbejdsmarked) er forskellige. Ideen med den kvalitative opfølgning er at belyse integrationsindsatsen i formodet effektive og mindre effektive kommuner for derved om muligt at kunne pege på, hvordan man opnår effektivitet i indsatsen. Der blev udvalgt 2 mindre, 2 mellemstore og 2 store kommuner. I hver størrelseskategori sammenlignes indsatsen i en formodet effektiv kommune med indsatsen i en mindre effektiv. Undersøgelsen bygger primært på 23 interview med kommunale medarbejdere og dokumentarisk materiale fra de 6 kommuner. Formodet effektive og mindre effektive kommuner Sammenligningen af integrationsindsatsen i de to mindre kommuner tyder ikke umiddelbart på, at indsatsen i den formodet effektive kommune (Skagen) var bedre i end i den mindre effektive (Karlebo). Kun nærmere undersøgelser, som går i dybden med flere aspekter af integrationsindsatsen, kan dog afgøre, om det faktisk forholdt sig således. For så vidt angår de to mellemstore kommuner tegner undersøgelsen det billede, at indsatsen i den formodet effektive kommune (Hjørring) var mere helhedsorienteret og aktiv overfor integrationslovspersonerne end i den mindre effektive kommune (Lyngby-Taarbæk) i Det er dog vanskeligt at vurdere, om dette kan være hovedforklaringen på, at integrationslovspersonerne havde bedre beskæftigelseschancer i Hjørring end i Lyngby-Taarbæk. Umiddelbart tyder de indsamlede oplysninger ikke på det. Med hensyn til de to store kommuner formuleres i arbejdspapiret den hypotese, at en række træk ved den overordnede organisering af indsatsen i den formodet effektive kommune (København) i et eller andet omfang kan have medvirket til, at integrationslovspersoner i denne kommune havde bedre beskæftigelseschancer i end i den mindre effektive kommune (Århus). Det er dog ikke uden nærmere undersøgelser muligt at konkludere noget sikkert om, hvor stor en del af forskellen mellem de to kommuners benchmark-placering, der kan tilskrives indsatsen. Fremtidige analyser Undersøgelsen viser således, at det er vanskeligt at nå frem til sikre og overbevisende forklaringer på de 6 udvalgte kommuners benchmark-placering i I princippet kan dette skyldes to forhold eller en kombination heraf. 4

6 For det første kan forklaringen være, at det indenfor rammerne af den foreliggende mindre undersøgelse kun har været muligt at indhente relativt få oplysninger om integrationsindsatsen i de 6 kommuner i perioden De informationer, der er indsamlet, omhandler navnlig nogle overordnede karakteristika ved indsatsens organisation og udformning i den kommunale forvaltning. Derimod har det ikke været muligt at gå nærmere ind på fx sprogcentrenes betydning og den konkrete sagsbehandling. En eventuel fremtidig kvalitativ opfølgning på en kvantitativ benchmarkanalyse bør derfor rumme mulighed for at gå betydeligt mere i dybden med indsatsen i den enkelte kommune, således at man kan nå frem til mere sikre konklusioner navnlig for så vidt angår kommuner, der ikke hører til de mindste i landet, og med hensyn til de forhold der fremmer effektivitet i indsatsen. En supplerende forklaring på, at det har vist sig vanskeligt at nå frem til sikre konklusioner vedr. baggrunden for de udvalgte kommuners benchmark-placering, kan tænkes at være, at benchmarkplaceringen i et eller andet ukendt omfang også afspejler forskelle i kommunernes vilkår, som det ikke har været muligt at medtage i benchmarkanalysen (Husted & Heinesen 2004). Hvis det kan lade sig gøre, bør man derfor i fremtidige benchmarkanalyser overveje at inddrage yderligere indikatorer på integrationslovspersonerne forudsætninger i form af faglige kvalifikationer, personlige kvalifikationer og netværk samt yderligere indikatorer på lokale arbejdsmarkedsforhold af betydning for integrationslovspersonernes beskæftigelseschancer. Overordnet vurderes det som hensigtsmæssigt, at en kvantitativ benchmarkanalyse også fremover suppleres med en kvalitativ opfølgning, idet benchmarkanalysen giver mulighed for at udpege effektive og mindre effektive kommuner, mens en indgående kvalitativ undersøgelse i princippet skulle kunne bidrage til at belyse årsager til, at nogle kommuner opnår bedre resultater end andre. Udviklingen i kommunernes integrationsindsats Arbejdspapiret viser, at alle 6 kommuner har gennemført ændringer i deres integrationsindsats siden På baggrund af undersøgelsen kan formuleres tre hypoteser om de hovedtendenser, der i større eller mindre grad synes at karakterisere udviklingen lokalt. Indsatsen er blevet mere aktiv. Der stilles i stigende grad krav til integrationslovspersonerne om aktivitet, og der bliver konsekvent iværksat sanktioner (træk i hjælpen), hvis kravene ikke opfyldes. Indsatsen var tidligere karakteriseret ved en mere passiv og omsorgspræget linie. Indsatsen er blevet mere direkte beskæftigelsesrettet, hvilket både kommer til udtryk i de kommunale målsætninger, den organisatoriske tilrettelæggelse af indsatsen og de kommunale medarbejderes holdninger. Indsatsen er i højere grad blevet udadvendt mod arbejdsmarkedet, hvor den tidligere blev gennemført i et mere lukket system. Indsatsen er blevet mere integreret. De forskellige aktører i indsatsen arbejder i højere grad sammen, og der er mere samspil og samordning mellem aktivering og sprogundervisning. Tidligere udgjorde elementerne i introduktionsprogrammet i højere grad adskilte dele både indholdsmæssigt, organisatorisk og fysisk. Forandringerne synes bl.a. at være et resultat af ændrede prioriteringer på centralt niveau i beskæftigelses- og integrationspolitikken. Der er tegn på, at de centrale udmeldinger har betydning lokalt, også ud i yderste led. Men ændringerne er formentlig også et resultat af, at kommunerne 5

7 lærer af deres erfaringer og antagelig gennemfører en mere effektiv indsats i dag end ved integrationslovens start. Kun fremtidige kvantitative analyser kan dog afgøre, om dette faktisk er tilfældet. 6

8 Kapitel 1 Sammenfatning 1.1. Baggrund og formål Dette arbejdspapir handler om kommuners indsats for at bringe nyankomne flygtninge og indvandrere i beskæftigelse. Der er tale om en kvalitativ opfølgning på en kvantitativ benchmarkanalyse. I benchmarkanalysen, der er gennemført af AKF, Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut (Husted & Heinesen 2004) 1, rangordnes 44 kommuner efter, hvor effektive de formodes at have været med hensyn til at bringe nyankomne flygtninge og indvandrere i beskæftigelse i Ideen med den kvalitative opfølgning er at belyse integrationsindsatsens udformning i 3 formodet effektive kommuner og i 3 mindre effektive for derved om muligt at kunne pege på, hvordan man opnår effektivitet i indsatsen. Kommunerne fik med integrationsloven, der trådte i kraft , ansvaret for integrationsindsatsen overfor nyligt ankomne flygtninge og indvandrere, i det følgende kaldet integrationslovspersoner. De første tre år benævnes introduktionsperioden. For denne periode skal kommunen udarbejde og gennemføre et introduktionsprogram for den ankomne person. Programmet omfatter danskundervisning og undervisning i samfundsforståelse. Hvis personen er berettiget til introduktionsydelse, kontant økonomisk hjælp, omfatter programmet også aktivering 2. I perioden var der omkring årige integrationslovspersoner, hvoraf cirka en tredjedel var flygtninge. For de resterende var opholdsgrundlaget familiesammenføring. Af det nævnte antal var skønsmæssigt 70 pct. berettiget til introduktionsydelse ved ankomsten til kommunen 3. I den nævnte benchmarkanalyse fra AKF gennemføres på et totaldækkende registerbaseret grundlag en undersøgelse af, hvor lang tid der gik før de årige integrationslovspersoner, der ankom til en kommune i , første gang fik beskæftigelse 4. Man registrerede kun personerne i nævnte periode, og langt de fleste (78 pct.) kom ikke i arbejde inden udgangen af Det beregnes, at omkring 25 pct. fik arbejde inden for det første 1½ år efter ankomsten til kommunen, og at der i gennemsnit gik 14,8 måneder, før en integrationslovsperson fik arbejde 5. 1 Den samlede undersøgelse af kommunernes integrationsindsats, som nærværende arbejdspapir og den nævnte rapport fra AKF indeholder resultater fra, omfatter også en tredje delundersøgelse (Heinesen, Winter, Bøge & Husted 2004). 2 Beskrivelsen af reglerne omfatter perioden indtil De anførte tal skal tages med forbehold, idet der ikke foreligger præcise statistiske opgørelser. Af Ministeriet for Flygtninge Indvandrere og Integration (2003) fremgår, at årige personer var omfattet af integrationsloven i perioden Tallet omfatter kun personer med oplyst arbejdsmarkedsstatus ult. november Dansk Arbejdsgiverforening (2003) oplyser på basis af særlige registeranalyser, at personer indvandret i perioden modtog ydelse. 4 Eller påbegyndte en ordinær uddannelse. Sidstnævnte gruppe omfattede imidlertid meget få personer, hvorfor der af fremstillingsmæssige grunde blot bruges udtrykket beskæftigelse og ikke det mere korrekte beskæftigelse eller ordinær uddannelse. I AKFs analyse tæller et arbejde som beskæftigelse, hvis det har en varighed på mindst 2 måneder, og hvis der ikke er tale om støttet beskæftigelse. 5 I beregningen af gennemsnittet er alle varigheder på over 18 måneder af tekniske grunde sat til 18 måneder. Det betyder, at den faktiske gennemsnitlige varighed frem til beskæftigelse er betydeligt større end 14,8 måneder. 7

9 Denne gennemsnitlige varighed frem til beskæftigelse er den centrale størrelse (succeskriteriet) i benchmarkanalysen. For en given kommune afhænger gennemsnittet for det første af nogle rammebetingelser, dvs. forhold som kommunen ikke har indflydelse på, men som påvirker personernes beskæftigelseschancer. Det drejer sig om fx personernes nationalitet, køn og alder samt om træk ved det lokale arbejdsmarked, fx ledigheden og arten af job. For det andet formodes det nævnte gennemsnit at afhænge af, hvor god kommunen er til at iværksætte en effektiv integrationsindsats 6. Da kommunerne har en del handlefrihed på området, vil det være naturligt at forvente, at nogle kommuner er bedre end andre til at bringe nyankomne flygtninge og indvandrere i beskæftigelse. Hvis man vil finde ud af, om det faktisk forholder sig således, er man nødt til at tage hensyn til, at kommuners rammebetingelser er forskellige. Nogle kommuner står overfor en svær integrationsopgave, og i disse kommuner vil det tage lang tid at bringe nyankomne flygtninge og indvandrere i arbejde, selv om kommunen gennemfører en dygtig indsats. I AKFs benchmarkanalyse søger man netop at rense den gennemsnitlige varighed frem til beskæftigelse for en række rammebetingelser. Det drejer sig konkret om: Integrationslovspersonernes køn, alder, civilstand, børn, helbred, ankomstårstal, nationalitet og opholdsgrundlag i Danmark, samt ledighedsprocenten og antallet af indvandrere fra 3. lande hhv. integrationslovspersoner i procent af folketallet i kommunen. Herved beregner AKF en såkaldt benchmarkindikator (et antal måneder) for hver kommune. Hvis indikatoren fx er +1 betyder det, at der i gennemsnit går en måned mere, end man skulle vente ud fra kommunens rammebetingelser, før en integrationslovsperson kommer i arbejde. Hvis indikatoren er 1 betyder det, at der går en måned mindre, end man skulle forvente. Under forudsætning af, at man i analysen har inddraget samtlige relevante rammebetingelser, vil benchmarkscoren være en indikator for effektiviteten i kommunens integrationsindsats. En kommune med en score på 1 vil dermed være mere effektiv end en kommune med en score på +1. På grundlag af de beregnede benchmarkindikatorer opstiller AKF de 44 kommuner, som havde flest integrationslovspersoner, i en rangorden fra den formodet mest effektive kommune til den formodet mindst effektive i perioden (Husted & Heinesen 2004) 7. Formålet med den kvalitative undersøgelse, der præsenteres i dette arbejdspapir, er at sammenligne integrationsindsatsen i nogle af de bedste kommuner med indsatsen i nogle af de formodet mindst effektive med henblik på om muligt at identificere kommunale foranstaltninger og fremgangsmåder, som har en god effekt på beskæftigelseschancerne for nyankomne flygtninge og indvandrere. Der er udvalgt to små kommuner (Skagen og Karlebo), to mellemstore kommuner (Hjørring og Lyngby-Taarbæk) og to store kommuner (København og Århus). Den førstnævnte kommune i hvert 6 I dette arbejdspapir bruges ordene integration og integrationsindsats i en ret snæver og afgrænset betydning. Integration betyder beskæftigelse og integrationsindsats betyder indsats med hensyn til at bringe integrationslovspersoner i beskæftigelse. 7 Som det fremgår drejer benchmarkanalysen sig om den relative effekt af kommuners integrationsindsats ikke om den absolutte effekt. Selv om den relative effekt er lille, kan den absolutte effekt godt være stor. Det vil fx være tilfældet, hvis aktiveringen i én kommune bringer 90 pct. af de aktiverede i arbejde og aktiveringen i en anden kommune 85 pct. Forskellen på 5 procentpoint, den relative effekt, er lille, men den absolutte effekt (90 pct. og 85 pct.) er stor i begge kommuner. 8

10 par af kommuner har en bedre benchmarkscore end den sidstnævnte. Forskellen mellem den højeste og laveste benchmarkscore er 4,6 måneder 8. Alle 6 kommuner har gennemført ændringer i deres integrationsindsats i de seneste år, i nogle tilfælde betydelige forandringer. Det gælder formentlig også andre kommuner. Da der i gennemsnit er gået næsten 4 år siden den periode, benchmarkanalysen vedrører, siger benchmarkindikatoren således i udgangspunktet ikke noget om forholdene i dag. Alligevel er benchmarkanalysen væsentlig, fordi den sammen med de øvrige dele af undersøgelsen, herunder den kvalitative del i dette arbejdspapir, er led i et udviklingsarbejde, som sigter mod at videreudvikle bedre metoder end simple beskæftigelsesandele til at vurdere effekten af kommuners integrationsindsats Metode Indsatsen i de 6 udvalgte kommuner er belyst gennem interview med relevante kommunale medarbejdere (23 i alt) samt dokumentarisk materiale i form af statistikker, notater, beretninger og rapporter. Man har ved at spørge tilbage i tiden søgt at belyse indsatsen i Desuden har man set på, hvilke ændringer der er gennemført siden dengang. For hvert af de nævnte tre par af kommuner søger undersøgelsen svar på spørgsmålet: Hvorfor har den ene kommune en bedre benchmark-placering end den anden? Da en benchmarkanalyse ifølge sagens natur ikke kan omfatte samtlige tænkelige relevante rammebetingelser (Husted & Heinesen 2004), er det ikke på forhånd givet, at svaret skal findes i egenskaber ved integrationsindsatsen i de to kommuner, og det er ikke indlysende hvilke aspekter af indsatsen, der i givet fald er relevante som forklaring. Undersøgelsen er således eksplorativ, hvilket betyder, at det ved en vurdering af konklusionerne er relevant at være opmærksom på navnlig følgende forbehold. Hvis det konkluderes, at det er visse aspekter af de to kommuners integrationsindsats, der er årsagen til, at deres benchmark-placering er forskellig, kan man spørge: Hvordan kan man være sikker på det? Man kan jo ikke gennem iagttagelse af to kommuner direkte konstatere, at indsatsen fremmer integrationslovspersoners beskæftigelseschancer mere i den ene kommune end i den anden. Det kunne jo tænkes, at det var andre aspekter af indsatsen end dem, man i første omgang var opmærksom på, som var udslagsgivende. Det kunne også tænkes, at det slet ikke var indsatsen, der havde betydning, men nogle yderligere rammebetingelser, som var blevet overset, fordi man havde søgt efter forklaringen det forkerte sted, dvs. i indsatsen. Hvis man på baggrund af kvalitative oplysninger fra to kommuner, der sammenlignes, modsat konkluderer, at det er ikke integrationsindsatsen, der årsagen til, at kommunernes benchmarkplacering er forskellig, kan man med lige så stor ret indvende: Kan man være sikker på det? Det kunne jo tænkes, at indsamling af yderligere mere detaljerede oplysninger ville føre til anden vurdering. Med andre ord kunne den nævnte konklusion hidrøre fra mangel på data om de relevante aspekter af indsatsen i de to kommuner. Principielt kan man aldrig med sikkerhed gå ud fra, at man 8 Dette tal gælder for de 6 udvalgte kommuner. For de i alt 44 kommuner i benchmarkanalysen er forskellen mellem højeste og laveste score 5,8 måneder. 9

11 har indsamlet alle tænkelige relevante data og slet ikke i en mindre kvalitativ undersøgelse som den foreliggende, der endda drejer sig om forhold, der ligger flere år tilbage i tiden. Disse metodemæssige omstændigheder betyder for det første, at man i nærværende arbejdspapir ikke bare ser på integrationsindsatsen i de 6 kommuner. Det drøftes i et vist omfang også, bl.a. på basis af enkelte statistiske analyser, om kommunernes benchmark-placering kunne tænkes at skyldes andet end deres integrationsindsats. De metodemæssige forbehold betyder for det andet, at den kvalitative undersøgelse er hypotesesøgende. Undersøgelsens konklusioner er hypoteser, ikke indiskutable kendsgerninger Formodet effektive og mindre effektive kommuner Det første par af kommuner, der sammenlignes, er Skagen og Karlebo. Skagen blev i benchmarkanalysen udpeget som en god kommune, Karlebo som en mindre god. De informationer, der er indsamlet i den foreliggende kvalitative undersøgelse, tyder imidlertid på, at indsatsen i Karlebo i ikke var mindre aktiv og beskæftigelsesrettet end indsatsen i Skagen, snarere tværtimod. Ifølge interviewoplysninger fra de personer, der står for integrationsindsatsen i Skagen i dag, ønskede integrationslovspersonerne i Skagen i at være i fred, og kommunen lod dem være i fred i den forstand, at man ikke stillede krav til dem. Man praktiserede en passiv linie. De få personer, der kom i arbejde, gjorde det helt overvejende uden hjælp fra kommunen. De fleste fik arbejde kort tid efter ankomsten i sæsonbetonede erhverv (fiskeindustri og turisme). På grundlag heraf formuleres den hypotese, at den særlige erhvervsstruktur i Skagen i et eller andet omfang kan have bidraget til at placere Skagen relativt højt i benchmarkanalysens rangordning af kommuner. En alternativ hypotese er, at en mere indgående undersøgelse af yderligere aspekter af integrationsindsatsen i de to kommuner i (herunder sprogundervisningen og den konkrete sagsbehandling) ville afsløre forskelle i indsatsen, der forklarer de to kommuners benchmark-placering. Det skal understreges, at integrationsindsatsen i Skagen i dag gennemføres på en helt anden aktiv og beskæftigelsesrettet måde end i , hvilket har været tilfældet i flere år. De to mellemstore kommuner, der sammenlignes, er Hjørring og Lyngby-Taarbæk. Hjørring blev i benchmarkanalysen upeget som en relativt god kommune, Lyngby-Taarbæk som en mindre god. Der er visse, men ikke entydige, tegn på, at organiseringen af indsatsen i Hjørring i var mere hensigtsmæssig end organiseringen i Lyngby-Taarbæk i relation til en målsætning om at bringe integrationslovspersoner i arbejde. Indsatsen i Hjørring synes at have været mere aktiv og helhedsorienteret end i Lyngby-Taarbæk, men der er ikke klare tegn på, at den aktive indsats i Hjørring var mere direkte beskæftigelsesrettet end indsatsen i Lyngby-Taarbæk i I begge kommuner var det især de familiesammenførte, der fik arbejde (80 pct.). For Hjørrings vedkommende var det næsten udelukkende andre familiesammenførte, dvs. ikke familiesammenførte til flygtninge. De fleste af dem, der kom i arbejde i Hjørring, gjorde det ved eget initiativ og egen indsats. De klarede sig selv, som det blev udtrykt i et af interviewene som 10

12 svar på et direkte spørgsmål, om indsatsen direkte eller indirekte havde bidraget til at bringe de pågældende i arbejde. Det er således vanskeligt at vurdere, om forskelle i indsatsen i de to kommuner kan forklare deres forskellige benchmark-placering i Umiddelbart tyder den foreliggende undersøgelse ikke på det, men det kan ikke afvises, at yderligere undersøgelser vil kunne modificere eller ændre denne konklusion. De to sidste kommuner, der sammenlignes, er København og Århus. Benchmarkanalysen udpegede København som en effektiv kommune, Århus som en mindre effektiv. Af flere grunde skal den kvalitative analyse af København og Århus tages med større forbehold end analysen af de øvrige fire kommuner. Det skyldes kommunernes størrelse, der bevirker, at den mængde information, der foreligger om landets to største kommuner, er langt mindre set i forhold til integrationsområdets størrelse og kompleksitet, end den mængde information, der foreligger om de øvrige kommuner. Der er betydelige forskelle mellem København og Århus med hensyn til organiseringen af integrationsindsatsen navnlig i den anden halvdel af perioden Forenklet sagt benyttede man i København en centraliseret model, hvor alle nye integrationslovspersoner startede i en central Modtageenhed. Personer uden ret til introduktionsydelse forblev under Modtageenheden i hele introduktionsperioden, mens aktiveringsparate ydelsesmodtagere blev henvist til en kombineret sprogskole og aktiveringssted Undervisningscentret for Indvandrere. De ydelsesmodtagere, som ikke var parate til aktivering, blev henvist fra Modtageenheden til et af kommunens lokalcentre. I Århus Kommune blev sagsbehandlingen vedr. integrationslovspersoner i perioden varetaget af kommunens fire socialcentre. En lignende organisering fandtes i København i den første del af perioden, hvor integrationslovspersonerne blev visiteret fra Modtageenheden til lokalcentrene. I takt med det faldende antal udlændinge under integrationsloven (især personer med ydelse) er udviklingen i København gået mod en stigende centralisering. Med udgangspunkt i disse og andre forskelle mellem København og Århus med hensyn til indsatsens organisering formuleres den hypotese, at en række træk ved den overordnede organisering af indsatsen i København i et eller andet omfang kan have medvirket til, at integrationslovspersoner i denne kommune havde bedre beskæftigelseschancer i end i Århus. Det er dog ikke uden nærmere undersøgelser muligt at konkludere noget sikkert om, hvor stor en del af forskellen mellem de to kommuners benchmark-placering, der kan tilskrives indsatsen Fremtidige analyser Det må vurderes som frugtbart, at der også fremover gennemføres en kvalitativ opfølgning på kvantitative benchmarkanalyser, idet en kvantitativ benchmarkanalyse efter al sandsynlighed giver et klart bedre indtryk af den relative effektivitet i kommunernes integrationsindsats end mere enkle mål som fx simple beskæftigelsesandele. Ved at tage udgangspunkt i beregnede benchmarkindikatorer i udvælgelsen af kommuner til en kvalitative undersøgelse får man således et betydeligt bedre grundlag for at belyse, hvilke aspekter omkring organisering og gennemførelse af integrationsindsatsen, der henholdsvis fremmer og hæmmer integrationslovspersonernes beskæftigelseschancer. 11

13 På grundlag af erfaringerne fra denne første kvalitative opfølgning vurderes det imidlertid, at en fremtidig kvalitativ undersøgelse med udgangspunkt i en kvantitativ benchmarkanalyse bør rumme mulighed for at gå betydeligt mere i dybden med indsatsen i den enkelte kommune, således at man kan nå frem til mere sikre konklusioner navnlig for så vidt angår kommuner, der ikke hører til de mindste i landet, og med hensyn til de aspekter af indsatsen og dens organisering der især har betydning for integrationslovspersonernes beskæftigelseschancer. Det forhold, at den foreliggende undersøgelse kun gav mulighed for indsamling af få oplysninger om den enkelte kommune, kan således være én af årsagerne til, at det viste sig ret vanskeligt at finde frem til forskelle i kommunernes integrationsindsats, der overbevisende kunne forklare forskellene i deres benchmark-placering. En anden grund hertil kan tænkes at være, at benchmark-placeringen i et eller andet ukendt omfang også afspejler forskelle i rammebetingelser, som det ikke har været muligt at medtage i benchmarkanalysen (Husted & Heinesen 2004). Jo mere entydigt en given benchmark-placering afspejler indsatsen, des lettere vil det, alt andet lige, formentlig være at identificere de relevante træk ved indsatsen i en kvalitativ undersøgelse. Hvis det er muligt, bør man derfor i fremtidige benchmarkanalyser overveje at inddrage yderligere indikatorer på integrationslovspersonernes forudsætninger i form af faglige og personlige kvalifikationer samt yderligere indikatorer på lokale arbejdsmarkedsforhold og integrationslovspersoners beskæftigelsesmuligheder. I arbejdspapiret peges konkret på, at man kunne overveje at inddrage integrationslovspersonernes placering på spor på sprogcentrene, modtagelse af introduktionsydelse samt beskæftigelsesvæksten og ledighedens sæsonvariation i kommunen Udviklingstræk i integrationsindsatsen Arbejdspapiret viser, at alle 6 kommuner har gennemført ændringer i deres integrationsindsats siden På baggrund af undersøgelsen kan formuleres tre hypoteser om de hovedtendenser, der i større eller mindre grad synes at karakterisere udviklingen lokalt. De kan måske samtidigt give et fingerpeg om, hvordan kommunerne selv mener, at de kan øge integrationsindsatsens effektivitet 9. (1) Et første udviklingstræk er, at integrationsindsatsen er blevet mere aktiv. Det samme gælder for den generelle beskæftigelsespolitik i de sidste 15 år, hvor tendensen har været, at ledige i stigende grad skulle deltage i aktive tilbud (vejledning, opkvalificering, arbejdspraktik, jobtræning) som betingelse for at modtage økonomisk hjælp og for at bringe dem i arbejde. Der er således i stigende grad blevet stillet krav til integrationslovspersonerne om aktivitet (herunder danskundervisning og aktivering) og iværksat sanktioner (træk i hjælpen), hvis kravene uden gyldig grund ikke blev opfyldt. I aktivlinien indgår også, at kommunen arbejder for, at klienterne ikke er ukonstruktivt selvcentrerede og passive, men udadvendte, aktive og selvhjulpne. Det modsatte af en aktiv linie kan enten være en helt passiv laden stå til, eller hvad man kunne kalde en omsorgspræget linie. Udgangspunktet for sidstnævnte er, at det er synd for flygtningene, og at der skal tages hensyn til dem. Man må prøve at forstå dem og ikke stille krav, der kunne skade 9 Der foreligger en del publikationer med et meget stort antal anbefalinger til kommunerne på integrationsområdet (jf. fx PLS RAMBØLL 2000 og 2001 samt Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration 2003a). Mange af anbefalingerne bygger på kommunernes egne synspunkter. 12

14 eller stresse dem. Det er fx ikke nødvendigvis hensigtsmæssigt at stille krav om aktivering eller jobsøgning. I omsorgslinien indgår også, at man bør søge at give udlændingene en hjælp, der i videst muligt omfang tager udgangspunkt i deres egne ønsker og præmisser. Indtrykket fra interviewene er, at omsorgspræget tankegang i højere grad karakteriserede integrationsindsatsen for nogle år siden end i dag. Fortsat synes der dog i nogle kommuner at være en spænding mellem en sådan holdning, som muligvis navnlig findes blandt nogle grupper af socialrådgivere, og en aktiv linie, som synes at være mere udbredt hos medarbejdere i kommunerne, som arbejder på aktiveringssteder, og hos medarbejdere som står for kontakten til arbejdsmarkedet og udslusning. En medarbejder i sidstnævnte kategori karakteriserede omsorgslinien ved at sige, at den byggede på, at man kunne vejlede sig ud af problemerne. Det er dog vigtigt at understrege, at en omsorgspræget og en aktiv linie begge repræsenterer en professionalisme, som imidlertid bygger på forskellige værdier og forudsætninger. I kommunerne kommer den aktive linie både til udtryk i sprogundervisningen og aktiveringen, hvor der praktiseres en mere konsekvensorienteret pædagogik bl.a. i forhold til fravær uden gyldig grund. Tendensen er, at der trækkes mere automatisk i hjælpen, og at fravær også mere systematisk håndteres gennem samtaler med integrationslovspersonerne. I nogle kommuner kunne det tidligere være op til diskussion og en slags forhandling mellem sagsbehandleren og integrationslovspersonen, om den pågældende skulle aktiveres. I dag stilles der ikke spørgsmålstegn ved dette. (2) Erfaringen viser imidlertid, at en aktiv linie ikke nødvendigvis fører til beskæftigelse 10. Det er baggrunden for et andet og nyere træk i den generelle beskæftigelsespolitik, som er, at indsatsen gøres mere direkte beskæftigelsesrettet. Senest kommer dette bl.a. til udtryk i reformen Flere i arbejde fra 2003, som taler om den korteste vej til arbejde. Uddannelse, opkvalificering og anden aktivering kan have mange positive aspekter, men rummer den fare, at de aktive tiltag bliver et lukket system uden kontakt med det omgivende arbejdsmarked. Sat på spidsen kan en indsats være aktiv uden at være synderlig orienteret mod arbejde uden for indsatsens område. I visse tilfælde kan en aktiv indsats endog fastholde personer i det offentlige aktiveringssystem. Samtidig med, at integrationsindsatsen i kommunerne har bevæget sig i en mere aktiv retning, synes den også at være blevet mere direkte beskæftigelsesrettet og udadvendt, ifølge oplysninger fra kommuner i undersøgelsen. Det kommer til udtryk på flere måder. For det første ved, at medarbejderne på integrationsområdet i kommunerne i højere grad har arbejdsmarkedet på dagsordenen mentalt set, når de arbejder med flygtninge og indvandrere. Der synes i højere grad at være en bevidsthed om, at selvforsørgelse er det endelige mål. Dette kan også komme til udtryk i de formelle målsætninger (måltal) i integrationsindsatsen i form af et skift fra aktivering som mål (i sig selv) til beskæftigelse som målet. I nogle tilfælde synes holdningsændringen hos medarbejdere og ledere at være fremkommet i kraft af personaleudskiftninger på området. Den øgede beskæftigelsesorientering kommer også til udtryk organisatorisk. Ved integrationslovens ikrafttræden blev sagsbehandling af integrationslovspersoner i de to mindre og to mellemstore kommuner i undersøgelsen primært eller som udgangspunkt varetaget af en særlig 10 Jf. udviklingen siden 1994 i antallet af kontanthjælpsmodtagere og talrige undersøgelser, der viser viser, at beskæftigelseseffekten af mange typer aktivering ofte er meget begrænsede (jf. fx Beskæftigelsesministeriet 2004). 13

15 enhed, som fungerede relativt adskilt fra den afdeling i kommunen, som stod for aktivering, beskæftigelsesrettet indsats og kontakt til arbejdsmarkedet. Det var sagsbehandlerne i den førstnævnte enhed, som afgjorde, om integrationslovspersonerne skulle have beskæftigelsesrettede tilbud. I alle fire kommuner er gennemført organisatoriske ændringer, der indebærer, at de medarbejdere, der varetager sagsbehandlingen overfor integrationslovspersoner, er blevet en del af eller mere integreret med den hovedafdeling i kommunen, som står for aktivering og arbejdsmarkedsrettet indsats. I Århus Kommune var integrationsindsatsen før 2003 placeret i socialafdelingen. Herefter blev den en del af arbejdsmarkedsafdelingen. I Københavns Kommune spiller Undervisningscentret for Indvandrere, som er et kombineret aktiverings- og danskundervisningssted, i dag en større rolle end tidligere, idet alle ydelsesberettigede fra 2004 visiteres hertil. Alle steder synes der således at være en tendens til, at håndteringen af integrationslovspersoner i kommunerne i organisatorisk henseende er tættere på arbejdsmarkedet i dag end tidligere. Som en mere eller mindre nødvendig konsekvens af en linie, der er mere beskæftigelsesrettet, er der nogle steder tegn på, at man i højere grad sorterer integrationslovspersonerne og i særlig grad koncentrerer den beskæftigelsesrettede indsats om dem, som i udgangspunktet selv gerne vil i arbejde, og hvor en plads på arbejdsmarkedet synes mest realistisk. (3) Et tredje træk i udviklingen af integrationsindsatsen synes at være, at indsatsen er blevet mere integreret. Tidligere var der nogle steder en tendens til, at de forskellige dele af introduktionsprogrammet (aktivering og sprogundervisning) bestod af elementer, der var adskilt fysisk (aktiveringssted og sprogcenter), organisatorisk (kun lidt kontakt mellem sprogcenter og øvrige aktører i indsatsen) og indholdsmæssigt (sprogundervisningen var ikke relateret til arbejdsmarked og aktiveringen). På alle disse tre dimensioner synes der at være en tendens til mindre adskillelse, et større samspil og mere koordinering. Alt i alt formuleres således den hypotese, at indsatsen er blevet mere aktiv, beskæftigelsesrettet og integreret. Dette er formentlig for det første et resultat af ændringerne på centralt niveau i prioriteringerne i beskæftigelses- og integrationspolitikken. Ud fra interviewene i kommunerne er der tegn på, at lovændringerne og de centrale udmeldinger har betydning lokalt også ud i det yderste led, som det blev udtrykt i et af interviewene. For det andet spiller kommunernes egne erfaringer antagelig en rolle. Ved integrationslovens ikrafttræden forsøgte man i kommunerne i udgangspunktet at håndtere den nye opgave på en bestemt måde. Efterhånden, som man gjorde erfaringer, fandt man ud af, at det var hensigtsmæssigt at gennemføre organisatoriske ændringer og ændre indsatsen. Kommunerne lærer således af deres erfaringer, hvilket efter al sandsynlighed indebærer en tendens til, at kommunerne gennemfører en mere effektiv integrationsindsats i dag end i Kun fremtidige kvantitative analyser kan dog afgøre, om dette faktisk er tilfældet. 14

16 Kapitel 2 Formål, referenceramme og metode 2.1. Formål Det foreliggende arbejdspapir redegør for resultaterne af den kvalitative del af en såkaldt benchmarkanalyse, som er gennemført af Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut (AKF) og Socialforskningsinstituttet (SFI) for Integrationsministeriet i 2003 og frem til begyndelsen af Den samlede benchmarkanalyse består af to kvantitative dele, som er gennemført af henholdsvis AKF og SFI, samt en kvalitativ del, som alene er foretaget af SFI. Formålet med sidstnævnte del er at belyse, hvorfor nogle kommuner tilsyneladende er bedre til at integrere nyankomne flygtninge/indvandrere, der er omfattet af integrationsloven 11, end andre kommuner. Ved integration forstås i dette arbejdspapir, at en person opnår beskæftigelse eller påbegynder en ordinær uddannelse. Problemstillingen belyses på basis af kvalitative interview i 6 kommuner med udvalgte medarbejdere, som står for indsatsen under integrationsloven, jf. skema 1. Dette skema og fremgangsmåden i forbindelse med udvælgelse af de 6 kommuner forklares i det følgende. Skema 1: De udvalgte kommuner. Store kommuner Mellemstore Mindre kommuner kommuner Køben- Århus Hjørring Lyngby- Skagen Karlebo Havn Tårbæk 1. Folketal, 1000 pers. (1.7.03) Indikator A, måneder 12,0 16,2 14,1 15,2 15,9 14,7 3. Indikator B, måneder -0,7 1,6-1,9 1,8-1,0 2,7 4. Bedre/dårligere kommune Bedre Dårligere Bedre Dårligere Bedre Dårligere 5. Helårspersoner med programtilskud Helårspersoner med introduktionsydelse Helårspersoner med aktivering Boligplacerede flygtninge Familiesammenførte I alt (8+9) Anm: Se forklaringer i teksten. Oplysningerne i linie 5-7, som er baseret på data om tilskud til kommunerne i henhold til integrationsloven, stammer fra særkørsel leveret af Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration til SFI. De personer, der indgår som grundlag for tallene i linie 6 og 7, er en delmængde af de personer, der indgår som grundlag for tallene i linie 5. Tallene i linie 8-10 udtrykker antal personer og stammer fra publikationen om kommunale nøgletal 2003 om udlændinge, jf. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2003). 11 Lov om integration af udlændinge i Danmark, jf. lov nr. 474 af 1. juli 1998 med senere ændringer. 15

17 Udgangspunktet er den kvantitative (registerbaserede) benchmarkanalyse, som er foretaget af AKF (Husted & Heinesen 2004). Denne analyse omfatter ca personer, som var omfattet af integrationsloven i perioden Knapt en tredjedel af personerne var flygtninge, mens resten var familiesammenførte. For hver person er det registreret, hvor mange måneder, der gik fra personen fik bopæl i en given kommune (opholdstilladelse) - og hermed blev omfattet af kommunens integrationsindsats i henhold til integrationsloven - til den pågældende første gang kom i kortere eller længerevarende beskæftigelse eller uddannelse 13. Denne varighed er succesindikatoren (benchmarkindikatoren) i AKFs analyse. Jo kortere gennemsnitlig varighed i en kommune, des større succes kunne man umiddelbart sige, at kommunen har med hensyn til at integrere nyankomne flygtninge/ indvandrere - i det følgende kaldet integrationslovspersoner. Linie 2 (indikator A) i skema 1 angiver den gennemsnitlige varighed frem til beskæftigelse i de udvalgte kommuner. For landet som helhed var den gennemsnitlige varighed i perioden ,8 måneder. Af tekniske grunde er alle varigheder på mere end 18 måneder sat til 18 måneder. Gennemsnittet kan således højst være 18 måneder 14. Tankegangen bag AKFs analyse er, at det nævnte gennemsnit i en kommune afhænger af 2 typer af faktorer. For det første af kommunens rammebetingelser. Hermed menes en række forhold, som kommunen ikke har indflydelse på via integrationsindsatsen. Det drejer sig fx om sammensætningen af gruppen af integrationslovspersoner i kommunen. Nogle personer har bedre forudsætninger end andre for at opnå beskæftigelse i Danmark. Eksempelvis har personernes nationalitet stor betydning for deres beskæftigelseschancer. Ligeledes hænger en del andre personkarakteristika (fx køn, alder, familiesammenført/flygtning) sammen med beskæftigelseschancerne, som også påvirkes af arbejdsmarkedsforholdene i det område, hvor man bor. Det er fx sværere at opnå beskæftigelse, hvis man bor i en kommune, hvor arbejdsløsheden er høj, end hvis man bor et sted, hvor virksomhederne mangler arbejdskraft. Den anden type forhold, som har betydning for, hvor lang tid der går inden en integrationslovsperson opnår beskæftigelse, er kommunens integrationsindsats. I henhold til integrationsloven skal kommunen tilbyde et fuldt introduktionsprogram til alle nyankomne flygtninge/ indvandrere, som får introduktionsydelse. En integrationslovsperson er berettiget til introduktionsydelse, hvis den pågældende ikke har andet forsørgelsesgrundlag. Det fulde introduktionsprogram består af tre elementer: danskundervisning, kursus i samfundsforståelse samt aktivering 15. Hvis den nyankomne forsørges af en ægtefælle (hvilket i dag typisk vil gælde familiesammenførte), har den pågældende ikke ret til introduktionsydelse. For en sådan person omfatter introduktionsprogrammet alene danskundervisning og kursus i samfundsforståelse. For alle personer, som er omfattet af integrationsloven, skal der udarbejdes en individuel kontrakt (en handlingsplan) mellem den pågældende og kommunen. Kontrakten angiver det konkrete indhold i den pågældende persons introduktionsprogram. 12 Udtrækket omfatter personer, der opfylder flg. fire kriterier: (1) er kommet til Danmark (har fået opholdstilladelse) efter 1/1 1999, (2) var år på tidspunktet for opholdstilladelse, (3) er kommet fra lande uden for EU og Norden, (4) er enten flygtninge eller familiesammenførte. Sigtet var at inkludere samtlige årige personer omfattet af integrationsloven i i benchmarkanalysen. Ifølge Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2003) var i alt årige personer i omfattet af integrationsloven. Nævnte antal omfatter kun personer, for hvem arbejdsmarkedsstatus ult. nov er oplyst. Det samlede antal personer, der var omfattet af integrationsloven i , er således større end , men det præcise tal kendes ikke. 13 Kun yderst få personer påbegyndte en uddannelse. Derfor ses der i det følgende bort fra denne gruppe. 14 Hvilket betyder, at den faktiske gennemsnitlig varighed frem til beskæftigelse er betydeligt større end 14,8 måneder. 15 Beskrivelsen af reglerne omfatter situationen indtil udgangen af

18 Kommunens integrationsindsats gennemføres med udgangspunkt i integrationsloven og andre love, herunder lov vedr. undervisning i dansk som andetsprog for voksne udlændinge m.fl. og sprogcentre. Selv om der således eksisterer centralt fastsatte rammer og regler for kommunernes integrationsindsats, har de en lang række frihedsgrader med hensyn til indsatsens konkrete organisering og udformning. Som udgangspunkt må det derfor anses for ret sandsynligt, at nogle kommuner gennemfører integrationsindsatsen på en bedre måde end andre, hvor bedre her betyder, at kommunens indsats bevirker, at integrationslovspersoner kommer hurtigere i beskæftigelse. Hvis man statistisk vil belyse hvilke kommuner, der er henholdsvis gode og mindre gode til at integrere flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet, må man tage hensyn til de ovenfor anførte rammebetingelser, som så at sige må holdes konstant. Man kan derfor ikke uden videre betragte de gennemsnitlige varigheder i linie 2 i skema 1 som udtryk for, hvor god integrationsindsatsen er i de pågældende kommuner. Ideen i AKFs kvantitative benchmarkanalyse er netop at rense de gennemsnitlige varigheder i kommunerne for den variation, som skyldes forskellige rammebetingelser. Det sker gennem en såkaldt varighedsanalyse, som er gennemført for 44 kommuner 16. For hver af disse kommuner er gennem en statistisk analyse estimeret en såkaldt benchmarkindikator (indikator B i linie 3 i skema 1 ovenfor). Denne estimerede indikator angiver, hvor mange måneder den gennemsnitlige varighed afviger fra den gennemsnit-varighed, som man skulle forvente på grundlag af rammebetingelserne i kommunen. Hvis der går længere tid end forventet, er anført et positivt tal. Hvis der går kortere tid, er angivet et negativt tal i linie 3 i skema 1. Det ses således fx af skema 1, at den gennemsnitlige varighed frem til beskæftigelse i Århus Kommune er 1,6 måneder større, end man skulle forvente ud fra rammebetingelser som fx sammensætningen af integrationslovspersonerne i i Århus. Indikator B for København er minus 0,7, hvilket kan fortolkes på den måde, at Københavns Kommune åbenbart er relativt god til at integrere flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. Integrationslovspersoner kommer her hurtigere i beskæftigelse, end man skulle vente ud fra rammebetingelserne 17. På grundlag af denne kvantitative benchmarkindikator kan samtlige 44 kommuner i AKFs analyse opstilles i en rangorden fra den bedste kommune (med den laveste benchmarkindikator) til den dårligste kommune (med den højeste indikator). 16 Grunden til, at analysen kun er gennemført for 44 kommuner, er, at talmaterialet for de øvrige kommuner er for spinkelt (for få personer omfattet af integrationsloven i ). I benchmarkanalysen er taget hensyn til følgende karakteristika ved integrationslovspersonerne: Køn, opholdsgrundlag (flygtning, familiesammenført til flygtning, familiesammenført i øvrigt), oprindelsesland (opdelt på over 40 lande), alder, civilstand, børn, år for opholdstilladelse samt en indikator for helbred. De rammebetingelser ved kommunerne, som indgår i benchmarkanalysen, er den kommunale ledighedsprocent, andelen af indvandrere fra tredjelande i kommunen i forhold til indbyggertallet samt andelen af indvandrere omfattet af integrationsloven i forhold til indbyggertallet (jf. Husted & Heinesen 2004). 17 Også ved en betragtning af de faktiske gennemsnitlige varigheder (jf. linie 2, indikator A, skema 1) kommer man frem til, at Københavns Kommune tilsyneladende er bedre til at integrere integrationslovspersoner end Århus Kommune. Ligeledes fremgår det af skema 1, at Hjørring Kommune tilsyneladende er bedre til at integrere nyankomne flygtninge og indvandrere end Lyngby-Tårbæk ifølge både indikator A og B, selv om forskellen mellem disse to kommuner for så vidt angår de faktiske varigheder (indikator A) ikke er stor. Derimod ses af skema 1, at den relative placering af de to mindre kommuner ikke er den samme ifølge indikator A og B. Skagen er tilsyneladende bedre end Karlebo ifølge indikator B, men ikke ifølge indikator A. 17

19 Ideen i den kvalitative analyse, som præsenteres i dette arbejdspapir, er at sammenligne indsatsen i nogle af de bedste kommuner med indsatsen i nogle af de dårligste med henblik på om muligt at belyse, om forhold knyttet til den kommunale håndtering af integrationsindsatsen (politik, organisation, personale, ressourcer, aktiveringsformer osv.) har betydning for de opnåede resultater. Med andre ord er hypotesen forenklet sagt følgende: Hvis den bedste kommune håndterer indsatsen anderledes end den dårligste, kan det tænkes, at selve håndteringen af indsatsen bidrager til gode/dårlige resultater. Den videre konsekvens heraf er, at mindre gode kommuner kan lære af de gode, dvs. at den kvalitative analyse ideelt set skulle kunne pege på, hvordan kommuner kan forbedre resultaterne af deres integrationsindsats. Tankegangen bag udvælgelsen af kommuner til den kvalitative analyse er herudover, at det er mest meningsfuldt at sammenligne gode og dårlige kommuner af nogenlunde samme størrelse, idet en kommunes størrelse som oftest påvirker den måde en given indsats er organiseret på. Det har beskeden mening at sammenligne en meget stor kommune (fx Århus) med en lille kommune (som fx Skagen). Af ressourcemæssige årsager lå det på forhånd fast, at der maksimalt kunne indgå 6 kommuner i den kvalitative analyse. Man vurderede, at 3 af kommunerne skulle høre til de bedste, og at de øvrige 3 skulle udvælges blandt dem, der ifølge AKFs analyse var dårligst. Man besluttede at udvælge en stor, en mellemstor og en lille kommune i hver kategori 18. De udvalgte kommuner fremgår af skema 1. For overskuelighedens skyld er det i linie 4 i skemaet anført, om de pågældende kommuner indenfor hver størrelseskategori er bedre eller dårligere, end man skulle forvente ud fra rammebetingelserne. Interviewningen i kommunerne blev foretaget i perioden oktober marts 2004, mens den kvantitative benchmarking som nævnt vedrører perioden Interviewtidspunktet vedr. den kommunale håndtering af indsatsen ligger dermed i gennemsnit mere end 3 år efter det tidspunkt, som den kvantitative benchmarking vedrører. Dette kan implicere et metodemæssigt problem, hvis de enkelte kommuners håndtering af integrationsindsatsen har ændret sig i perioden siden Dette kunne være tilfældet, fx fordi integration af nyankomne flygtninge og indvandrere er et nyt kommunalt arbejdsområde, hvor det kan tage en vis tid at finde en passende arbejdsform, og fordi der i perioden også har været gennemført ændringer af integrationsloven. Det er dermed ikke sikkert, at de kommuner, der var gode/dårlige for mere end 3 år siden, er de samme som dem, der er gode/dårlige i dag. Af datamæssige årsager kunne AKFs kvantitative analyse imidlertid ikke føres længere frem i tiden. Dette er baggrunden for, at undersøgelsen gennem interviewene også søger at afklare, om der i de udvalgte kommuner er foretaget betydelige ændringer i integrationsindsatsen i de seneste år og i bekræftende fald forsøger at belyse indsatsen og dens organisering i Som følge af undersøgelsens design er den kvalitative analyse hypotesesøgende snarere end hypoteseprøvende, dvs. analysens mål er at frembringe et antal empirisk begrundede hypoteser om, 18 Herudover var det et udvælgelseskriterium, at den kvantitative benchmarkindikator for kommunen skulle være signifikant forskellig fra nul (jf. Husted & Heinesen 2004), samt at der i kommunen var et betydeligt antal personer, som i perioden skulle gennemgå et fuldt introduktionsprogram i henhold til integrationsloven. 18

20 hvilke forhold og træk ved den kommunale håndtering af indsatsen, der især har mulighed for at føre til gode resultater Referenceramme Som ledetråd for gennemførelsen af den kvalitative undersøgelse er det hensigtsmæssigt at gøre sig nogle forestillinger om de forhold, der har betydning for flygtninge/ indvandreres integration på arbejdsmarkedet og hvilken betydning, den kommunale indsats kunne tænkes at have i denne sammenhæng, jf. det følgende. Den ovenfor nævnte benchmarkindikator (det gennemsnitlige antal måneder frem til beskæftigelse) afhænger af sandsynligheden for, at en integrationslovsperson i en given kommune får arbejde indenfor en vis periode. De forhold, der direkte påvirker denne sandsynlighed, er i skema 2 på næste side overordnet inddelt i faktorer, som er knyttet til personen og faktorer knyttet til situationen, dvs. den sammenhæng og struktur, som personen indgår i. De fem første faktorer knyttet til personen (danskkundskaber, samfundsforståelse, faglige og personlige kvalifikationer samt fysisk og psykisk helbred) har navnlig betydning for, om en flygtning/ indvandrer vil være i stand til at udføre arbejdsopgaver og i øvrigt fungere socialt på en arbejdsplads. Den sidste faktor knyttet til personen (motivation og jobsøgning) har betydning for, om en flygtning/ indvandrer selv vil og gør noget for at komme i beskæftigelse. Der kan meget vel være en indbyrdes sammenhæng mellem nogle af de anførte 6 faktorer knyttet til personen. For eksempel forekommer det oplagt, at pkt. 6 (motivation) kan have betydning for danskkundskaber. Hvis man er motiveret for selvforsørgelse, vil man også være motiveret for hurtigt at lære dansk. De tre første af de 4 faktorer knyttet til situationen (ledige job, holdninger og transportafstand) har betydning for, om der i nærheden af integrationslovspersonen overhovedet forekommer ledige job, som er relevante for den pågældende. Den sidste faktor (pkt. 10, netværk) drejer sig om personens direkte eller indirekte kendskab til de ledige job, der forekommer, og virksomhedernes kendskab til flygtningens/ indvandrerens kvalifikationer. Den formodede sammenhæng mellem de primære faktorer og integrationslovspersonernes beskæftigelseschancer repræsenterer en, om end temmelig vag, teori. Selv om de forhold og den systematik, der fremgår af skema 2, er opstillet med henblik på den kvalitative analyse og ikke den kvantitative, er der en sammenhæng mellem skema 2 og AKFs analyse, jf. foregående afsnit. For at illustrere dette kan man forestille sig en situation, hvor 100 nye flygtninge/indvandrere får bopæl i en kommune og dermed bliver omfattet af integrationsloven. Gruppen af integrationslovspersoner er i denne udgangssituation kendetegnet ved en række personlige karakteristika (primære faktorer 1-6 i skema 2), ligesom personernes situation på dette tidspunkt også har en række karakteristika (jf. pkt i skema 2). I denne udgangssituation repræsenterer pkt i skema 2 således de rammebetingelser, som blev omtalt i det foregående afsnit 19. De forhold, som er angivet i kolonne 3 i skema 2, udgør i stikordsform en lidt nærmere konkretisering af nogle virkemidler i kommunernes integrationsindsats. 19 I AKFs analyse beskrives rammebetingelserne ikke præcist på denne måde, hvilket bl.a. hænger sammen med, at AKFs analyse baserer sig på registre, hvor man må bruge en række foreliggende oplysninger som indikatorer på de forhold, rammebetingelser, som har betydning for integrationslovspersoners beskæftigelseschancer. 19