ALMINDELIG FORVALTNINGSRET

Transkript

1 ALMINDELIG FORVALTNINGSRET 2. UDGAVE STEN BØNSING Jurist- og Økonomforbundets Forlag

2 Almindelig Forvaltningsret

3 Sten Bønsing Almindelig Forvaltningsret 2. udgave Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2012

4 Sten Bønsing Almindelig Forvaltningsret 2. udgave, 1. oplag 2012 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Jysk Bogbind, Holstebro Printed in Denmark 2012 ISBN Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade København K Telefon: Telefax: forlag@djoef.dk

5 Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord Kapitel I. Indledning. Forvaltning og forvaltningsret A. Hvad er forvaltning? B. Forvaltningsret C. Forvaltningens forhold til andre statsorganer Grundlovens Forholdet til lovgivningsmagten Forholdet til domsmagten D. Afgrænsningen af forvaltningsreglernes anvendelsesområde Kapitel II. Retskilder A. Indledning B. Skrevne retskilder Grundloven Almindelige love Bekendtgørelser (anordninger) Andre administrative forskrifter interne regler, cirkulærer, vejledninger mv Fortolkning (forarbejder og formål) C. Uskrevne retskilder Retspraksis Administrativ praksis Ombudsmandspraksis Retssædvaner Forholdets natur mv God forvaltningsskik D. Internationale retskildefaktorer Folkeretten EU-retten a. Generelt om EU-retskilderne b. EU-retlige krav til dansk forvaltningsret

6 Kapitel III. Forvaltningens organisation A. Regler og principper for organisering Hierarkiske myndigheder Kollegiale myndigheder B. Hovedtyper af forvaltningsorganer Statens forvaltning Kommunalforvaltningen Regioner Særlige forvaltningsmyndigheder Kapitel IV. Forvaltningens funktion A. Indledning B. Forvaltningsafgørelser C. Faktisk forvaltningsvirksomhed Kapitel V. Kompetencefordeling A. Regler og principper for kompetencefordeling B. Delegation Kapitel VI. Forvaltningsprocessen Sagsbehandlingsregler A. Indledning B. Regelgrundlag Forvaltningslovens anvendelsesområde a. Indledning b. Afgørelser c. Partssager Partsbegrebet d. Lovbestemte udvidelser Offentlighedsloven Persondataloven Tvangsindgrebsloven (retssikkerhedsloven) C. Inhabilitetsregler Inhabilitetsinteresser a. Partsinhabilitet b. Familieforhold c. Tilknytning til privat selskab, forening mv d. Toinstansinhabilitet e. Opsamlingsbestemmelsen Korrektionsbestemmelsen Substitutionsvanskeligheder Særligt om kommunale forhold

7 D. Sagers rejsning E. Sagens oplysning Undersøgelsesprincippet Notatpligt Oplysningsmetoder a. Grundlæggende krav (herunder persondataloven) b. Myndighedens egne oplysninger c. Andre myndigheders oplysninger d. Parters oplysninger e. Andre privates oplysninger (modparter, tredjemænd m.fl.) F. Parters rettigheder under sagsbehandlingen Repræsentation og bistand Partshøring a. Betingelser for partshøring efter forvaltningslovens b. Undtagelser fra partshøringspligten c. Gennemførelsen af partshøringen d. Partshøring på uskrevet grundlag e. Særligt om varsling af tvangsindgreb (kontrolbesøg mv.) Partsaktindsigt a. Retten til aktindsigt b. Undtagelser c. Afgørelsen af aktindsigtspørgsmål Egenaccess a. Offentlighedsloven b. Persondataloven G. Offentlighed Dokumentoffentlighed (aktindsigt offentlighedsloven) a. Hovedreglen retten til aktindsigt b. Undtagelser c. Afgørelsen af aktindsigtsspørgsmål Mødeoffentlighed Projektoffentlighed H. Procedure ved sagens afgørelse Den bureaukratiske afgørelsesform Den kollegiale afgørelsesform I. Afgørelsens ydre skikkelse og underretning Konkrete afgørelser forvaltningsakter a. Form og formulering b. Begrundelse c. Klage- og domstolsvejledning

8 2. Generelle retsforskrifter regeludstedelse J. Sagsbehandlingstiden K. Vejledningspligt Kapitel VII. Tavshedspligt, ytringsfrihed mv A. Reglerne om tavshedspligt B. Ytringsfrihed Kapitel VIII. Hjemmelskrav A. Indledning B. Legalitetsprincippet Fortolkning Graden af hjemmel a. Udgangspunkt b. Særligt om EU-retskilder som hjemmel c. Skærpet hjemmelskrav d. Lempet hjemmel e. Forudsatte beføjelser f. Særlige problemstillinger Samtykke C. Skønsudøvelse, magtfordrejning og forvaltningsretlige grundsætninger Skønsbegrebet Saglige hensyn magtfordrejningslæren Fastlæggelse af hvilke kriterier der er saglige a. Kriterier, der ofte er saglige b. Lighedsgrundsætninger c. Hensyn, der ofte er usaglige d. Vægtning og prioritering af saglige hensyn Proportionalitetsprincippet Pligtmæssigt skøn (skøn under regel) interne regler D. Vilkår, bibestemmelser, betingelser, forbehold mv E. Kommunalfuldmagten Kapitel IX. Rekurs Remonstration Sektortilsyn A. Om administrativ kontrol generelt B. Remonstration C. Rekurs Retten til rekurs Rekursinstans

9 3. Rekursens genstand Processuelle spørgsmål a. Klageberettigede (rekursberettigede) b. Formkrav til klagen c. Klagefrist (rekursfrist) d. Opsættende virkning e. Rekurssagens rammer Rekursorganets bedømmelsesgrundlag Rekursinstansens reaktionsmuligheder D. Sektortilsyn Tilsyn inden for statslige hierarki Særlige lovbestemte tilsynsordninger Kapitel X. Kommunaltilsyn A. Kommunaltilsynet Indledning Tilsynets organisation Tilsynets genstand Processuelle spørgsmål Reaktioner Kontrol med statsforvaltningernes afgørelser B. Sektortilsyn med kommunerne (»overtilsyn«) Kapitel XI. Ombudsmandskontrol A. Indledning B. Ombudsmandens kompetenceområde C. Processuelle spørgsmål Klage til ombudsmanden a. Actio popularis b. Klagefrist c. Udnyttet rekurs Sagsrejsning af egen drift (ex officio) a. Konkrete sager b. Generelle undersøgelser c. Inspektioner Sagsoplysning Opsættende virkning D. Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag Prøvelse af gældende ret God forvaltningsskik

10 3. Særligt om inspektionsbesøg mv Prøvelse af lovgivning Begrænsninger i prøvelsen E. Reaktionsmuligheder F. Prøvelse af ombudsmandens udtalelser Kapitel XII. Domstolskontrol A. Indledning B. Hvilke handlinger kontrolleres? C. Processuelle spørgsmål Søgsmålsret Retlig interesse Part på forvaltningens side hvem sagsøges? Søgsmålsfrister Skal rekurs være udnyttet? Opsættende virkning D. Prøvelsens indhold Nova Fortolkningsspørgsmål, hjemmel mv Bevisvurderinger mv Skøn, rimelighed, hensigtsmæssighed mv a. Generelt om prøvelsen af skøn b. Skønsbestemmelse eller lovbunden regel? c. Rammerne for skønnet magtfordrejning d. Skøn under regel det pligtmæssige skøn e. Proportionalitet f. Sammenfattende Særlige forhold, der kan påvirke prøvelsen E. Resultatet af prøvelsen Hvilken afgørelse træffer domstolen? Ugyldighed væsentlighed a. Sagsbehandlingsmangler (formelle mangler) b. Indholdsmæssige mangler (hjemmel mv.) c. Ugyldighed: Nullitet eller anfægtelighed? Standpunktsrisiko Andre retsfølger end ugyldighed Kapitel XIII. Ændring og tilbagekaldelse af forvaltningsafgørelser. 407 A. Indledning og afgrænsning B. Lovregulerede tilfælde

11 C. Almindelige ulovbestemte principper om tilbagekaldelse Den ene vægtskål: Tilbagekaldelsesgrundens styrke samfundets interesser i tilbagekaldelse Den anden vægtskål: Partens interesser Kapitel XIV. Forvaltningsmyndigheders erstatningsansvar A. Indledning B. Ansvarssubjektet hvilken myndighed? C. Skadevolder og ansattes personlige ansvar D. Ansvarsgrundlag E. Ugyldige afgørelser F. Gyldige afgørelser G. Andre situationer vejledning, tilsyn mv Tilsyns- og kontrolsager Vejlednings- og»rådgivnings«-sager Afskedigelsessager H. Tab I. Egen skyld og årsagssammenhæng Kapitel XV. Håndhævelse af forvaltningsafgørelser A. Indledning B. Grundlæggende krav Dobbelt hjemmel Almindelige forvaltningsretlige regler Afgørelsers eksekutionsfrist tidspunkt for fuldbyrdelse Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter C. Direkte håndhævelse Udlæg, udpantning mv a. Generelt om udlæg og udpantningsret b. Udlæg ved fogedretten c. Udpantning ved SKAT d. Lønindeholdelse og modregning e. Arrest til sikring af udlægsmuligheder Fuldbyrdelse af andre krav end pengekrav»kap. 48- forretninger« Umiddelbar fogedforretning Selvhjælpshandlinger (»naturalopfyldelse«ved tvang) Anden direkte gennemtvingelse D. Indirekte håndhævelse Straf herunder bødeforelæg

12 2. Fogedforbud Tvangsbøder Tilbagekaldelse a. Generelt b. Tilbagekaldelse af autorisation som følge af gæld Nægtelse af begunstigelser E. Særligt om håndhævelse af en undersøgelsespligt (informationsindsamling) Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter Processuel skadevirkning Kontrolbesøg, besigtigelser, ransagninger mv Udlevering af dokumenter, beslaglæggelse mv Afhøringer, mundtlige oplysninger, afkrævelse af erklæringer mv F. Retlig lovliggørelse G. Tværgående problemstillinger Register over domme og ombudsmandsudtalelser Stikordsregister

13 Forord Forord Forord Et mangeårigt arbejde med, undervisning i og kærlighed til forvaltningsretten har resulteret i denne bog. Den er primært skrevet med henblik på at skulle være pensum i forvaltningsret på universitet, om end den også bør kunne anvendes af praktikere, som har brug for forvaltningsretlig opdatering. Bogens første udgave er anvendt på flere universiteter, og erfaringerne og tilbagemeldingerne er indgået i revideringen til 2. udgaven. I forhold til 1. udgaven er der kommet yderligere kapitler, nemlig om erstatningsansvar, tilbagekaldelse og tavshedspligt. Herudover er der indsat et afsnit om kommunalfuldmagten. Generelt er hele bogen blevet opprioriteret på EU-retten og persondataretlige spørgsmål. Bogen er af denne grund blevet noget større. Som følge af en ændring i opsætningen er fremstillingen dog ikke væsentligt større i sideantal. Efter ønske fra studerende er stikordsregistret blevet væsentligt opprioriteret. Materiale fremkommet efter den 1. april 2012 er kun undtagelsesvis medtaget. Jeg skylder en kæmpe tak til stud.jur. Line Mogensen og stud.jur. Linda Christiansen for hjælp med opdatering af manuskriptet, hjælp til opdatering af lovhenvisninger og tjek af litteraturhenvisninger. Bemærkninger og forslag er velkomne til: sb@law.aau.dk. Aalborg Universitet, juni 2012 Sten Bønsing lektor, ph.d. 13

14

15 KAPITEL I Indledning Forvaltning og forvaltningsret Kapitel I. Indledning.Forvaltning og forvaltningsret A. Hvad er forvaltning? A. Hvad er forvaltning? Betegnelsen»forvaltning«1 bruges både inden for den offentlige og inden for den private sektor, og navnlig i sidstnævnte henseende er betydningen ret ubestemt og varierende. I den gren af juraen, der kaldes forvaltningsretten, har man imidlertid alene»den offentlige forvaltning«for øje. Baggrunden for denne udskillelse er, at der gør sig en række særlige forhold gældende vedrørende den offentlige forvaltning, og at disse har medført en retlig regulering, som er specifik for denne del af samfundslivet. Selv med denne begrænsning er begrebet»forvaltning«ikke entydigt. Hvis man fx siger:»forvaltningen behandler min ansøgning om næringsbrev«, henviser udtrykket til en eller flere myndigheder, dvs. til visse offentlige organer. Man ville måske her lige så ofte tale om»administrationen«eller»myndighederne«. I sætningen»opkrævning af skat er forvaltning«har ordet en anden betydning. Her menes med forvaltning en vis virksomhed, en vis funktion. Mange andre eksempler på betegnelsens anvendelse kan gives, men det vil være karakteristisk for dem alle, at udtrykket forvaltning enten henviser til visse organer eller til visse funktioner, og det vil i reglen fremgå af sammenhængen, om meningen er den ene eller den anden. I forvaltningsretten er det principielt forvaltningsvirksomheden, som har størst interesse, fordi det naturligvis er funktionerne og resultaterne, der er afgørende, mens organerne kun er midler, der tjener disse formål. Når man eksempelvis diskuterer sagsbehandlingsregler eller hjemmelskrav, er det klart, at overvejelserne tager sigte på visse aktiviteter og ikke på organer. Det- 1. Jf. i det hele Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard, Administration og borger, 3. udg., 1988, s. 15 ff. 15