Randzoneloven. Landmandens jord af navn - ikke af gavn

Transkript

1 Randzoneloven Landmandens jord af navn - ikke af gavn Land Management 1. semester Aalborg Universitet 2014

2 Titelblad Randzoneloven Landmandens jord af navn - ikke af gavn Synopsis Land Management 1. semester Aalborg Universitet 2014 Udarbejdet af (forfattere) Annie Noer Bay-Smidt Jeppe Sommer Bruun Katrine Bundgaard Andreasen Vejleder Esben Munk Sørensen Rapport anslag 104 sider 5 bilag vedlagt i bilagsmappe I 2011 stævner Bæredygtigt Landbrug Fødevareministeriet på baggrund af Randzoneloven med henblik på at få loven ugyldiggjort eller få loven erkendt ekspropriationsudløsende. I dette projekt undersøges den planlægningsmæssige baggrund for vandmiljøplanlægning i EU og Danmark, og der sættes blandt andet fokus på argumenterne i stævningen fra Bæredygtigt Landbrug. I projektet undersøges det faglige og saglige grundlag for Randzoneloven samt hvorvidt kriterierne for erstatning er til stede i Randzoneloven. Afslutningsvis frembringer projektgruppen deres vurdering af Bæredygtigt Landbrugs sag mod Fødevareministeriet samt vurderer den fremtidige lovgivning på området. Rapportens indhold er frit tilgængeligt, men offentliggørelse med kildefortegnelse må kun ske efter aftale med forfatterne. i

3 ii

4 I Forord Følgende rapport er udarbejdet i perioden oktober januar 2014 af gruppe LM3 på Land Management 1. semester, Aalborg Universitet. Semestrets overordnede tema er Land Development and Law, hvor projektet særligt skal fokusere på de juridiske, økonomiske og administrative problemstillinger i forbindelse med fast ejendom. Denne rapport tager udgangspunkt i de overstående problemstillinger gennem en undersøgelse af Randzoneloven. Vi vil gerne takke Bjarne Nigaard for at indkredse problemstillingen i Bæredygtigt Landbrugs stævning af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri samt fremsende svarskriftet på stævningen. iii

5 iv

6 II Læsevejledning Denne læsevejledning har til formål at informere læseren om, hvorledes rapporten er opbygget samt hvilke valg, der er truffet i forbindelse med opbygningen af denne. Herunder beskrives de specifikke forhold, som læseren skal være opmærksom på. Denne rapport er opbygget på følgende måde; 1. En indledning 2. En beskrivende/ analyserende del 3. En konklusion I indledningen præsenteres Randzoneloven og den initierende problemstilling for læseren. Den beskrivende/ analyserende del er opdelt i en forundersøgelse af den initierende problemstilling inden den endelige problemformulering bliver præsenteret. Problemformuleringen er herefter undersøgt ved en todelt analyse. Konklusionen samler op og svarer på den endelige problemformulering. Kilder angives efter Chicago metoden (forfatter, årstal, evt. sidetal). Indsættes et citat, citeres dette med anførelses tegn og kursiv efterfulgt af kilden. Hvor der benyttes flere kilder af samme forfatter angives disse som (forfatter (A), (B)..). Ved figurer, tabeller og billeder beskrives disse ved figur xx samt tekst og kilde, hvis ikke figuren er egen fremstilling. Bilag angives ved bogstaver og er vedlagt rapporten. Begreber I det følgende beskrives en række begreber som anvendes i rapporten. Ydermere er også udarbejdet en liste over regeringens tidsperioder samt en liste over ansvarlige fødevareministre for Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Bedrift er defineret i 2 i lov om landbrugsejendomme. Bedriften udgør således det samlede areal af de ejendomme, inklusive tilforpagtede arealer, der drives af samme fysiske eller juridiske person. Landmand er de personer der ejer og lejer landbrugsjord til at dyrke i forbindelse med en landbrugsejendom (Bedrift). Lodsejer angives for de personer, der ejer og er i besiddelse af jord. Fødevareministeriet benyttes i rapporten for Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Regeringen anvendes i rapporten for den siddende regering under hele Randzonelovens tilblivelse og håndhævelse. Der refereres således til følgende regeringer; V-K-regeringen fra 23. november 2007 til 3. oktober 2011 S-SF-R-regeringen fra 3. oktober 2011 til i dag v

7 Fødevareminister beskrives i rapporten som fødevareminister efterfulgt af navnet på den fødevareminister, der har udtalt sig. Listen skal hjælpe læseren til at placere, i hvilken tidsperiode udtalelser og vedtagelser med videre er offentliggjort. Der refereres i rapporten til følgende personer; Henrik Høegh (V) fra 23. februar 2010 til 3. oktober 2011 Mette Gjerskov (S) fra 3. oktober 2011 til 9. august 2013 Karen Hækkerup (S) fra 9. august 2013 til 12. december 2013 Dan Jørgensen (S) fra 12. december 2013 til i dag Lovgivning I det følgende er listet de lovforslag, love og afgørelser som er undersøgt og refereret til i rapporten. Lovsamling Lovtidende 1937 A.B.C - Naturfredningsloven af 1937 Lovtidende 1969 A1 - Naturfredningsloven af 1969 Afgørelser MAD E MAD V MAD B U Ø U H U H U H vi

8 Randzoneloven Forslag til Lov om randzoner LSF Randzoneloven 2010/1 LSF 158 Betænkninger over Forslag til lov om randzoner BTL Randzoneloven 2010/1 BTL 158 Lov om randzoner Randzoneloven LOV nr 591 af 14/06/2011 Forslag til lov om ændring af lov om randzoner Betænkninger over Forslag til lov om ændring af lov om randzoner LSF ændring af Randzoneloven 2011/1 LSF 145 BTL ændring af Randzoneloven 2011/1 BTL 145 Lov om ændring af lov om randzoner Randzoneloven LOV nr 563 af 18/06/1012 Bekendtgørelse om randzoner BEK om randzoner BEK nr 892 af 29/08/2012 Bekendtgørelse om ikrafttræden af lov om randzoner og af lov om ændring af lov om randzoner BEK nr 867 af 29/08/2012 Andre love Lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder (Miljømålsloven) Bekendtgørelse af lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder Miljømålsloven (Historisk) LOV nr 1150 af17/12/2003 Miljømålsloven LBK nr 932 f 24/09/2009 Bekendtgørelse af lov om naturbeskyttelse Naturbeskyttelsesloven (Historisk) LBK nr 933 af 24/09/2009 Bekendtgørelse af lov om naturbeskyttelse Naturbeskyttelsesloven LBK nr 951 af 03/07/2013 Bekendtgørelse af lov om vandløb Vandløbsloven LBK nr 1208 af 30/09/2013 Bekendtgørelse om erhvervsmæssigt dyrehold, husdyrgødning, ensilage Bekendtgørelse om offentlighedens adgang til at færdes og opholde sig i naturen Husdyrgødningsbekendtgørelsen BEK nr 915 af 27/06/2013 BEK om adgang til naturen BEK nr 1317 af 21/12/2011 Danmarks Riges Grundlov Grundloven LOV nr 169 af 05/06/1953 Bekendtgørelse af lov om rettens pleje Retsplejeloven LBK nr 1139 af 24/09/2013 Bekendtgørelse af lov om andelsboligforeninger og andre boligfællesskaber Andelsboligloven LBK nr 1716 af 16/12/2010 vii

9 viii

10 Indhold 1 INDLEDNING INITIERENDE PROBLEMSTILLING FORUNDERSØGELSE AF RANDZONELOVEN EU S VANDRAMMEDIREKTIV VANDMILJØPLANLÆGNING I DANMARK DET POLITISKE UDSPIL OPSAMLING STÆVNINGEN OPSAMLING DISKUSSION PROBLEMFORMULERING METODE JURIDISK METODE FAGLIG OG SAGLIG BEGRUNDELSE RETSSAG I PRAKSIS RETSSAGEN SVARSKRIFT STÆVNING FRA LANDBRUG & FØDEVARER FORSKELLE OG LIGHEDER FAGLIGE GRUNDLAG BASISANALYSER ANALYSER AF RANDZONER KLASSIFICERING AF VANDLØB METER BEGREBET ALTERNATIVE VIRKEMIDLER SAGLIGE GRUNDLAG KORTGRUNDLAG EKSPROPRIATION FEM PROCENTS REGEL OFFENTLIGHEDENS ADGANG VURDERING KONKLUSION PERSPEKTIVERING BIBLIOGRAFI ix

11 x

12 1 Indledning 1 Indledning Med EU s Vandrammedirektiv fra 2000, implementering af den danske Miljømålslov i 2009 og Grøn Vækst aftalen, som alle sætter fokus på vandmiljø og udledning af kvælstoffer, offentliggjorde Fødevareministeriet den 25. februar 2011 et forslag til en randzonelov. Randzoneloven skal virke for et bedre vandmiljø og biodiversitet i åbne vandløb og søer ved at mindske udledning af kvælstof, fosfor og pesticider fra landbrugsjord, se figur 1. (NaturErhvervsstyrelsen (H) 2013) Figur 1: Udledning af kvælstof og fosfor fra markener som følge af regn. (Pedersen 2013) Loven blev fremlagt som et selvstændigt initiativ sammen med Vandplanerne fra Bestemmelserne i Randzonelovens 1 bevirker at; For alle åbne vandløb i landzone og for søer med et overfladeareal på mere end 100 m2 i landzone gælder, at der efter reglerne i denne lov i en randzone på indtil 10 m fra bredden ikke må foretages gødskning, sprøjtning, dyrkning eller anden jordbearbejdning. (Randzoneloven) Randzoneloven blev vedtaget af folketinget den 14. juni 2011 og den 16. juni 2012 fremsatte Fødevareministeriet en ændring til Randzoneloven. 10 meter randzoner skulle, efter Fødevareministeriets ønske, åbnes for offentligheden og udlægges som ny sammenhængende natur, hvis den ikke på anden vis udlægges til græsning. Offentligheden skal således have adgang til udyrkede arealer, som er defineret efter Naturbeskyttelseslovens bestemmelser. (NaturErhvervstyrelsen (G) 2013) se Randzoneloven i Bilag A samt BEK om randzoner i Bilag B. Side 1 af 104

13 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Udlægning af 10 meter randzoner, har efter lovens vedtagelse fået kritik, primært fra de landmænd, der står til at afgive en del af deres produktionsjord. Foreningen Bæredygtigt Landbrug har derfor på vegne af sine medlemmer, den 8. februar 2013, stævnet 1 Fødevareministeriet, for at få Randzoneloven kendt ekspropriationsudløsende samt ugyldig; Randzonerne indebære en så betydelig begrænsning af sagsøgers råden over deres ejendomme, at der er tale om et uproportionalt og ekspropriativt indgreb, som foretages, uden at der reelt ydes de berørte fuld erstatning. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 3) Stævningen leder videre til den initierende problemstilling. Se Stævningsdokumentet i Bilag D. 1.1 Initierende problemstilling For at forstå problemstillingen fremlagt i stævningen og forholde sig kritisk til Randzoneloven, er det væsentligt at kende til denne lovs formål. For at blive bekendt med lovens formål ønskes det derfor, at kende til den planlægningsmæssige proces, der ligger forud for loven samt de retslige problemstillinger fremlagt i stævningen. Det ønskes, i den initierende problemstilling således at undersøge de to parters argumenter for og imod Randzoneloven. Den initierende problemstilling lyder derfor; Hvilken planlægningsmæssig baggrund har Fødevareministeriet haft for implementering af Randzoneloven? Hvilke argumenter benytter Bæredygtigt Landbrug i stævningen mod Fødevareministeriet? Den initierende problemformulering besvares i forundersøgelse af Randzoneloven. 1 Stævning er første instans i et retssagsforløb og udarbejdes af den part, der føler sig forurettet (sagsøger) (Ret&Råd 2009) Side 2 af 104

14 2 Forundersøgelse af Randzoneloven 2 Forundersøgelse af Randzoneloven Besvarelse af den initierende problemstilling gennem forundersøgelsen, skal fastlægge Randzonelovens planlægningsmæssige baggrund og indkredse de retslige problematikker ved Randzonelovens håndhævelse. Samt give et indblik i det politiske udspil i forbindelse med Randzoneloven. I det følgende kapitel undersøges den planlægning, handlingsplaner og love, der er gået forud for vedtagelse af Randzoneloven i For at give et overblik over de undersøgte områder, er forundersøgelsen beskrevet ved et strukturdiagram og en tidslinje som giver et overblik over den historiske udvikling. Strukturdiagram Strukturdiagrammet inddeler forunderøgelsen i en undersøgelse af den forudgående planlægning for vandmiljø, en undersøgelse af den politiske del samt et referat af stævningens argumenter. Forundersøgelsen afsluttes med en diskussion som leder videre til en endelig problemformulering, se figur 2. Initierende problemstilling Planlægning for vandmiljø Politik Stævningen Diskussion Figur 2: Strukturdiagram for den initierende problemstilling Tidslinje Det ses på tidslinjen, figur 3, at bræmmer er brugt som et virkemiddel for beskyttelse og vedligeholdelse af vandløb helt tilbage fra Reguleringerne var dog ikke så omfattende og konkrete før ændringen af Vandløbsloven 69 i 1992, som indførte to meter bræmmer for alle åbne og naturlige vandløb og søer. Derudover har Danmark gennem vandmiljøplanerne haft fokus på at reducere kvælstof og fosfor i landbruget som led i miljøbeskyttelse siden Disse planer er i dag erstattet af Vandplanerne for at opfylde kravene fra EU s Vandrammedirektiv, der blev indført i Side 3 af 104

15 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Figur 3: Historiks overblik over Randzonelovens tilblivelse. Side 4 af 104

16 2 Forundersøgelse af Randzoneloven 2.1 EU s Vandrammedirektiv Vandrammedirektivet foreskriver et ønske om god tilstand for de europæiske vandområder inden (Naturstyrelsen (C) 2013) Det er ønsket om en fælles europæisk vandmiljøpolitik, der ligger til baggrund for Vandrammedirektivet. De første ideer til Vandrammedirektivet blev fremlagt til ministerseminaret i Frankfurt i 1988 efterfulgt af Det Europæiske Miljøagentur i I 1997 kommer det første forslag til et Vandrammedirektiv og i september 2000 blev det endelige forslag vedtaget. (Miljøstyrelsen 2000, 3.1) Vandrammedirektivet trådte i kraft i de europæiske lande den 22. december (Naturstyrelsen (C) 2013) Vandrammedirektivet fastlægger rammerne for en fælles beskyttelse af vandløb, søer, overgangsvande, kystvande og grundvand. Målene er præciseret i fem kategorier, som hver især skal fremme Vandrammedirektivets formål. En af disse mål er; [..] en udvidet beskyttelse og forbedring af vandmiljøet bl.a. gennem specifikke foranstaltninger til en progressiv reduktion af udledning. (Europa-Parlementets og rådets direktiv 2000, 5). Rammen i Vandrammedirektivet skal danne den overordnede administrative struktur, som skal varetage planlægning og gennemførelse af de tiltag, som skal forebygge yderligere forringelser og beskyttelse samt forbedring af vandøkosystemer. Med Vandrammedirektivet sigtes der mod en udvidet beskyttelse af vandmiljøet, gennem blandt andet specifikke foranstaltninger til reduktion af udledning af prioriterede stoffer samt en standsning af udledning af farlige stoffer til vandmiljøet. (Europa-Parlementets og rådets direktiv 2000) I forhold til den administrative del, er det op til de enkelte medlemslande at sikre en passende administrativ ordning, herunder bestemme hvilken myndighed, der skal være den rette ansvarlige. (Europa-Parlementets og rådets direktiv 2000) Implementeringen af Vandrammedirektivet sker i Danmark gennem Miljøstyrelsen. I Vandrammedirektivet er kravet, at den europæiske lovgivning skal implementeres i national lovgivning senest december I Danmark udarbejdede Miljøstyrelsen, umiddelbart efter vedtagelsen af direktivet, en redegørelse for et renere vandmiljø i Danmark. I rapporten Redegørelse om Vandrammedirektivet fastlægges de fremtidige rammer for forvaltning af vandmiljø i hensyn til Vandrammedirektivet. (Miljøstyrelsen (D) 2001) I forhold til implementering i national lovgivning er det væsentligt at understrege, at Vandrammedirektivet er et minimums direktiv og regulativerne kan i Danmark derfor godt stille større krav til forbedring. (Busk 2012) Implementering af Vandrammedirektivet skete i den første lov om miljømål fra den 17. december (Miljømålsloven Historisk) I det følgende afsnit, ses der nærmere på den danske lovgivning før og efter vedtagelse af Vandrammedirektivet. Side 5 af 104

17 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn 2.2 Vandmiljøplanlægning i Danmark Vandløbsregulering og planlægning kan føres tilbage til Den første handlingsplan for fremtidig regulering, Vandmiljøplan l, kom dog først i 1980 erne. Denne handlingsplan er siden erstattet og suppleret med yderligere tiltag og aftaler. Miljøministeriet udtaler følgende om planlægningen; Essensen af aftalerne er, at landbruget, industrien og rensningsanlæg skal tage hånd om vandmiljøet for at beskytte vores grundvand, søer, floder og de omkringliggende have mod forurening (Miljøstyrelsen (E) u.d.) Vandløbsloven Loven har til formål at sikre, at vandløb kan benyttes til afledning af vand mere præcist overfladevand, spildevand og drænvand. Vandløbsloven dækker over vandløb i mere end én forstand. Den omfatter også grøfter, kanaler, søer og damme som benyttes til at aflede vand. Dertil er det vigtigt, at de foranstaltninger, der skal sikre beskyttelsen af vandløbene, tager hensyn til miljømæssige krav til vandløbskvalitet efter anden lovgivning. (Vandløbsloven) I 1880 blev den første vandløbslov vedtaget. (Næstved Kommune 2011) Heri blev bestemmelserne for vandløbenes klasser samt regler for offentlige vandløb angivet. Der blev blandt andet fastlagt regulativer om vedligeholdelse af vandløbene. (U H) Vandløbsloven i 1949 medførte en direkte bestemmelse om, at der ikke må dyrkes nær et vandløb hvis det hindrer vedligeholdelse, fyldens oplægning eller færdslen for tilsyn. Dertil blev der udarbejdet regulativer om faste beskyttelsesbræmmer på typisk en til to meter. I 1982 blev der angivet i Vandløbslovens 69 2, at udover dyrkning måtte der ikke foregå plantning, opfyldning, udgravning, opstilling af hegn eller bygværker, hvis det ligger til hinder for vedligeholdelsen med mere. (U H) I 1987 blev der angivet til folketinget at; der skal kunne udlægges 6 meter brede bræmmer på begge sider af offentlige og større private vandløb samt at spørgsmålet om eventuel erstatning overvejes i forbindelse med kommende lovgivning (U H) Det medvirkede efterfølgende til en diskussion om, hvorvidt etableringen af seks meter bræmmer kunne ses som en erstatningsfri regulering, eller om det var i strid mod Grundlovens 73. Justitsministeriet udtalte, at efter deres overbevisning, kunne det ses som en generel erstatningsfri regulering, da formålet med indgrebet tjente væsentlige samfundsmæssige interesser ved at forhindre miljømæssige skader på søer og vandløb. Som følge heraf blev der i 1988 fremsat et forslag til ændring af Naturfredningsloven, hvor der blev lagt vægt på at styrke og beskytte våde naturtyper. Beskyttelsen skulle ske gennem mere ekstensiv landbrugsbedrift, braklægning eller lignende. Dog bortfaldt lovforslaget som følge af folketingsvalg samme år. (U H) 2 Der er fundet fejl i Vandløbslovens 69 stk. 3 og stk. 4. Fejlen er indberettet til Miljøministeriet december Side 6 af 104

18 2 Forundersøgelse af Randzoneloven I 1990 kom igen et forslag til ændring af vandløb gennem to meter beskyttelsesbræmmer. Forslaget blev ikke vurderet generelt erstatningsudløsende, men i konkrete tilfælde, hvor ejeren blev påført et stort tab, kunne erstatning understøttes af Grundlovens 73. Lovforslaget bortfaldte dog hurtigt. I 1991 foretages en ny vurdering af to meter beskyttelsesbræmmer samt hvilken lov, der kan varetager beskyttelsesbræmmerne mest teknisk og hensigtsmæssigt. Det fører til ændring af vandløbslovens 69 som vedtages i (U H) 2 meter bræmmen Denne bestemmelse blev vedtaget og indført som en ændring i Vandløbslovens 69, med henblik på at bevare vandløbets og søens bredde i en stabil tilstand. Der skal dermed udlægges to meter bræmmer i landzonen for åbne, naturlige vandløb og søer samt kunstige vandløb og søer. (Vandløbsloven) Det skulle sikre mod udskridning, reducere sand og jord i vandløb og søer samt give bedre fysiske forhold for fisk, smådyr og planter. (Skov- og Naturstyrelsen (C), 2002, s. 8) Betegnelse for naturlige vandløb beskrives ved vandløb dannet fra naturens hånd. Så selvom vandløb i dag fremstår reguleret, men oprindeligt angives som naturlige vandløb, er det omfattet af to meter bræmmebestemmelserne. Naturlige søer ses som søer, der indgår topografisk i landskabet eller miljøet, og regulerede søer med en oprindelig status som naturlig sø. (Skov- og Naturstyrelsen 2002, 9) Enkeltmandsvandløb er ikke omfattet af bræmmebestemmelserne, og betegnes som vandløb, der med eventuelle tilhørende søer fra udspring til udløb i havet, kun forløber sig på én ejendom. (Skov- og Naturstyrelsen 2002, 10) To meter bræmmen beregnes fra vandløbets eller søens øverste kant kaldet kronekanten 3 vurderes af vandløbsmyndighederne, se figur 4. (Skov- og Naturstyrelsen 2002, 10) og Figur 4: Illustration af vandløb samt kronekanter, hvorfra to meter bræmmerne skal udlægges. Der er ikke forbud mod gødskning eller bekæmpelsesmidler i bræmmebestemmelsen, men interessen vil også være heraf på grund af de begrænsede anvendelsesmuligheder. Hvis der 3 Kronekanten er vandløbets øverste kant og er det punkt to meter bræmmen starter jf. Vandløbsloven samt det punkt hvor randzonerne ligeledes skal beregnes fra. (Landbo Limfjord 2012) Side 7 af 104

19 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn gøres brug af gødning og bekæmpelsesmidler, mod flyvehavre og bjørneklo skal bestemmelserne om ikke at tilføre stoffer der kan forurene vandet overholdes, i henhold til Miljøbeskyttelseslovens 27. (Skov- og Naturstyrelsen (C), 2002, s. 12) Vandløbsloven bevidner om, at Danmark har haft fokus på at beskytte miljøet i lang tid og at bræmmer har været et muligt virkemiddel i mange år Vandmiljøplaner I Danmark er der udarbejdet tre handlingsplaner samt supplerende tiltag for vandmiljøet gennem 20 år, som nu er erstattet af Vandplanerne. Herunder beskrives de tre vandmiljøplaner samt de supplerende tiltag. Vandmiljøplan I fra 1987 kom som forlængelse af NPO-handlingsplanen fra NPOhandlingsplanen giver de første indikationer på at reducere udledningen af kvælstof, fosfor og organisk stof i vandmiljøet. (Jordbrug og Milljø 2002, 13) Dette medførte blandt andet, at møddinger skulle sikres, så møddingvand ikke løb direkte ud i naturen. Harmonikravet 4 blev indført i samme periode. (Jordbrug og Milljø 2002, 14) Vandmiljøplan l var det første tiltag for vandmiljøet og indeholdte konkrete mål for udvaskning. Kvælstof skulle nedsættes med 50 procent og fosfor med 80 procent inden fem år. Dette betød for landbruget at der kom regler for, hvordan gylle skulle opbevares og anvendes. Det blev påpeget, at markerne skulle være grønne året rundt, da planter om vinteren kan holde på kvælstoffet i jorden og dermed reducere udvaskning ved regn og smeltevand. (Jordbrug og Milljø 2002, 13) Handlingsplan for bæredygtigt landbrug 5 blev vedtaget i 1991 på grund af manglende reducering i udvaskningen af kvælstof. Planen var således en opstramning af Vandmiljøplan I. Dette betød at reglerne omkring udbringning af flydende husdyrgødning blev yderligere skærpet og der blev indført grænser for, hvor meget kvælstof afgrøder måtte modtage. (Jordbrug og Milljø 2002, 15) Vandmiljøplan II fra 1998 var en opfølgning af Vandmiljøplan I og Handlingsplanen for bæredygtigt landbrug fra Med vandmiljøplan II var der yderligere krav om reduktion af kvælstof samtidig med ønske om et mere økologisk landbrug. (Miljøministeriet (A) 2003) Vandmiljøplan III fra 2004/2005 angiver indsatsområder, som skal bidrage til reduktionen af fosfor og kvælstof i landbruget. (Skov og Naturstyrelsen u.d.) Et af virkemidlerne var frivillige dyrkningsfrie 10 meter randzoner. Udledningen af fosfor skulle reduceres ved etablering af randzoner langs vandløb og søer. (Miljøministeriet (B) 2004) 4 Harmonikravet stiller krav til den enkelte bedrift om antal hektar og jordforhold i forhold til størrelsen af hans dyrehold. Harmonireglerne sikre harmoni mellem husdyrproduktionens størrelse og areal. Reglerne angiver, hvor meget husdyrsgødning der må udledes per hektar. (Husdyrgødningsbekendtgørelsen). 5 Ved bæredygtigt landbrug refereres her til en plan fra miljøministeriet og ikke foreningen Bæredygtigt Landbrug. Side 8 af 104

20 2 Forundersøgelse af Randzoneloven Miljømålsloven I 2003 offentliggøres det første forslag til lov om miljømål i henhold til EU s Vandrammedirektiv. Lovforslaget til Miljømålsloven vedtages den 11. december 2003 af folketinget og den 17. december 2003 vedtages den første Miljømålslov. Miljømålsloven er efterfølgende fornyet og erstattet af loven fra Miljømålsloven har til formål; at fastlægge rammerne for beskyttelsen af overfladevand og grundvand samt for planlægning inden for de internationale naturbeskyttelsesområder (Miljømålsloven) Naturstyrelsen har det overordnede ansvar, og udarbejder planerne i samarbejde med miljøministeriets miljøcentre og kommunerne. I lovens formål fastlægges rammerne for planlægningen af vandplaner og miljømål, for implementeringen af Vandrammedirektiv samt Natura 2000-planlægningen. (Naturstyrelsen (H) 2012) I Miljømålslovens bestemmelser skal staten udarbejde Vandplanerne med indsatsprogrammer for at opnå EU-målet om god tilstand i vandløb og søer, den kystnære del af havet og grundvandet senest i (Naturstyrelsen (N) 2013) I Miljømålsloven udvides kravet om god tilstand til god økologisk tilstand.(miljømålsloven) Natura 2000-planerne har til formål at beskytte flora og fauna og gælder for en seksårig periode, og skal derefter fornys. (Naturstyrelsen (I) 2013) Kravene til Natura planlægningen er også implementeret i Naturbeskyttelsesloven og Skovloven og varetager blandt andet, at Natura 2000-områderne bliver fagligt vurderet mellem de offentlige instanser, lodsejere og organisationer. (Naturstyrelsen (J) 2013) Her er randzonerne et led mellem Vandog Natura 2000-planerne, ved at bidrage til at nå målene, for både vand og natur. (Naturstyrelsen (D) 2013) Grøn Vækst Aftalen blev indgået i 2009 og trådte i kraft i 2011, og medførte nødvendige lovændringer af blandt andet Planloven, Naturbeskyttelsesloven, Vandløbsloven og andre love. (Naturstyrelsen (L) u.d.) Aftalen har til formål at skabe en ny grøn vækstøkonomi i Danmark, hvor grønne vækstløsninger er højeste prioritet. Grøn Vækst indebar blandt andet, at der blev igangsat en analyse af Vandplanernes konsekvenser. Herunder en vurdering af hvilke hensyn, der skal tages i det fremtidige danske landbrug i forhold til implementeringen af Vandrammedirektiv og vurdering af dets konsekvenser ved opfyldelse af Vandrammedirektivets mål om kvælstof. (Landbrugsinfo 201) I regeringens Grøn Vækst publikation fra april 2009, indgår randzoner som virkemiddel for en lang række grønne mål, blandet andet nævnes fordele ved randzoner for drivhusgasser, pesticider, natur og vandmiljøet. (Regeringen 2009, 14) I forbindelse med vandmiljøet udtrykker regeringen følgende; Regeringen vil for det første stille krav om, at landmændene etablerer 10 meters sprøjte-, gødnings- og dyrkningsfrie randzoner langs alle vandløb og søer, svarende til ca ha. Side 9 af 104

21 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Regeringen lægger her op til at kompensere landmændene for evt. tabt indtjening. (Regeringen 2009, 16) Med udgangspunkt i Vandmiljøplan lll, hvor det var muligt at anlægge frivillige randzoner, er det ønskede mål for det randzoneareal der skulle udlægges ikke opfyldt. Derfor udarbejdede den tidligere regering sammen med Dansk Folkeparti en Grøn Vækst aftale, hvor der blandt andet skulle foretages stramninger indenfor landbruget. I denne aftale indgik desuden et punkt, hvor randzoner skal indgå som virkemiddel til et grønnere Danmark; Lovkrav om permanente 10 meters sprøjte-, gødnings- og dyrkningsfrie randzoner langs alle vandløb og søer, svarende til ha. Kravet om dyrkningsfrihed gælder ikke, hvis der dyrkes vedvarende græs eller flerårige energiafgrøder uden brug af gødning eller sprøjtemidler. (Regeringen og DF 2009) Regeringens forventninger til randzonernes effekt er således beskrevet i Grøn Vækst og i Grøn Vækst aftale fremlægges det første ønske om regulativer for randzoner Vandplaner Vandplanerne, også omtalt de statslige vandplaner, er et virkemiddel til at opfylde EU s Vandrammedirektiv. Vandplanerne skal erstatte de tidligere vandmiljøplaner, da vandmiljøplanerne ikke levede op til EU s Vandrammedirektiv. (Hillerød Kommune u.d.) I Danmark bestræbes det at opfylde god økologisk tilstand, som betyder at vandet har en kvalitet der giver gode livsbetingelser for både dyr og planter. Det kan ses som en næsten uberørt tilstand, uden påvirkning fra mennesker. (Naturstyrelsen (D) 2013) Vandplanerne har således til formål at forbedre Danmarks vandmiljø. Dette skal ske ved at forbedre de fysiske forhold i vandløbene og reducere udledningen af kvælstof i fjorde og ved kyster. Yderligere skal der ske en reducering af fosfor i søerne og så skal der fokus på mere vand i vandløbene. Dette gøres ved hjælp af virkemidler som restaurering af vandløb, dyrkning af eftergrøder, etablering af vådområder samt etablering af randzoner. (Naturstyrelsen (O) 2013) Forud for udarbejdelse af Vandplanerne, er der foretaget en række basisanalyser efter krav fra EU s Vandrammedirektiv. (Naturstyrelsen (N) 2013) Disse basisanalyser er undersøgt i afsnit 6.1 Basisanalyser. Vandplanerne bliver udarbejdet af staten, som i denne sammenhæng er Miljøministeriet. Efter planerne er vedtaget, skal kommunerne udarbejde handleplaner for, hvordan de vil opfylde vandplanerne. Handleplanerne skal udarbejdes senest seks måneder efter, at de endelige Vandplaner er offentliggjort. Handleplanerne skal i høring i otte uger før de endeligt kan vedtages. (Naturstyrelsen (N) 2013) Den offentlige høring fra 2010 havde en del ændringer og blev sendt i en supplerende høring i Planerne blev dog erklæret ugyldige i 2011, på grund af for kort høringsperiode. (Naturstyrelsen (F) 2013) Efter, at Vandplanerne blev erklæret ugyldige, er de blevet ændret i forhold til klassifikationen af vandløbene. I de nye vandplaner, er der frataget krav om indsats for 400 kilometer vandløb. Derudover er det i Vandplanerne blevet tydeliggjort, at hvis indsatsen medfører store oversvømmelser af landbrugsjorden, skal der ikke ske en indsats. (Jerking (F) 2013) Side 10 af 104

22 2 Forundersøgelse af Randzoneloven Vandplanerne i Danmark er i en ny offentlig høring indtil december 2013 og forventes ikke at være klar før Denne forsinkelse, samtidig med fastholdelsen af randzoneordningen gør, at lodsejerne ikke kan få kompensation for randzoner fra EU, før der er gyldige vandplaner. Sådan lyder meldingen fra EU-kommissionen efter, at de har godkendt kompensationsordningen for randzoner. (Jørgensen 2013) Derfor har den danske regering etableret en midlertidig statslig støtteordning som følger EU s støtte reglement. (Jerking (F) 2013) Dette undersøges nærmere i afsnit 7.1 Kortgrundlag. 2.3 Det politiske udspil I det følgende afsnit undersøges det politiske udspil omkring Randzoneloven. Dette gøres for at få oplyst de politiske problemstillinger. De obligatoriske randzoner skulle indføres efter høsten i 2011, hvilket ville betyde, at randzonerne skulle være en realitet fra Realiseringen af randzonerne blev dog forsinket, da den daværende regering, på grund af teknikaliteter, skulle bruge mere tid på at fremstille et komplet kortbilag, så der kunne gives kompensation til de berørte landmænd. Dermed kunne radzoneloven først træde i kraft i efteråret (Jerking (I) 2010) Randzoneloven er efterfølgende revideret af den nuværende regering, hvor det er blevet indført, at offentligheden skal have adgang til randzonerne samt ophævelsen af muligheden for flerårige energiafgrøder. Efter vedtagelse af Randzoneloven har oppositionen ønsket at få fødevareminister Mette Gjerskov, til at ophæve Randzoneloven, selvom det var dem der indførte den. Oppositionen vil have Randzoneloven ophævet, da der er usikkerhed om kompensationsordningen, som skal gives efter reglerne i Vandplanerne, som blev ugyldiggjort. Dette har fødevareminister Mette Gjerskov nægtet at gøre. Hun udtalte, at det ikke var hende, der vedtog loven i første omgang. (Jerking (D) 2012) Offentligadgang I forbindelse med offentlighedens adgang til randzonerne, mener Jørn Dorhmann fra Dansk Folkeparti, at; Ejendomsretten er ukrænkelig, så landmanden har ret til at sige, at han ikke ønsker at have folk rendende på arealerne. Skal vi også give fri adgang til folks haver? (Jerking (C) 2011) Dermed mener Dansk Folkeparti i forbindelse med den første Randzonelov, at offentligheden ikke skal have adgang til randzonerne; Hvis offentligheden gerne vil have adgang, så må man ekspropriere det. Så kan man råde over det, som man har lyst. Men det ville naturligvis blive langt dyrere. (Jerking (C) 2011) Landbrug & Fødevarer mener heller ikke, at offentligheden skal have adgang til randzonerne, da formålet med randzonerne er at forbedre og beskytte vandmiljøet, og ikke skabe ny natur til befolkning. (Jerking (E) 2012) Side 11 af 104

23 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn I forbindelse med regeringsskiftet i 2011 kom der en mere grøn tilgang til miljøet og naturen. I 2012 bliver Randzoneloven ændret, så offentligheden får adgang til randzonerne og landmændene forbydes at dyrke flerårige energiafgrøder. Fødevareminister Mette Gjerskov udtaler; Øget adgang til naturen var med i Socialdemokratenes udspil til en Naturvision, da vi var i opposition. Og da VK-regeringen fremsatte Randzoneloven, forslog vi de ændringer, som vi nu gennemfører. Med andre ord gennemfører vi vores politik (Jerking (E) 2012) Friluftsrådet mener, at der for randzonerne skal gælde de samme regler som for alle andre udyrkede arealer. De understreger dog også, at Naturbeskyttelsesloven giver mulighed for at forbyde adgang, hvis det for eksempel generer lodsejerens privatliv. Disse undtagelser, mener Friluftsrådet, også kan gælde for randzonerne. (Jerking (E) 2012) Tidligere viceformand Henrik Frandsen fra Landbrug & Fødevarer mener, at randzonerne er udlagt som en beskyttelseszone for vandløbet, for at sikre vandmiljøet, og ikke som et rekreativt område. Yderligere peger Henrik Frandsen på, at muligheden for at plante energipil netop understøtter zonernes formål om at fjerne næringsstoffer. (Haubroe 2012) Formand Egon Østergaard fra Dansk Ornitologisk Forening er glad for, at loven forbyder energipil i randzonerne, da energipil ikke vil gavne biodiversiteten og skæmme landskabet. (Jerking (E) 2012) Det saglige grundlag for offentlig adgang er undersøgt i afsnit 7.4 Offentlighedens adgang Randzoner erstatter brak Ifølge fødevareminister Mette Gjerskov skulle der etableres sprøjte-, gødnings- og dyrkningsfrie randzoner som kompensation for, de brakmarker der blev pløjet op og anvendt til landbrugsjord. Hun udtaler ydermere at; En del af baggrunden for, at Folketinget har vedtaget at udlægge ha landbrugsjord som udyrkede bræmmer er, at landbruget siden 2005 har genopdyrket hektar jord, der tidligere var braklagt. (H. A. Christiansen 2012) Udtalelse fra Mette Gjerskov underbygges af et miljødokument fra Fødevareministeriet. Her står under punktet Natur; Randzonerne vil give ca ha ny sammenhængende natur. Da den obligatoriske brakordning blev ophævet i 2008 forsvandt, der ca ha brak-natur. Det vil randzonerne kompensere for. (Naturstyrelsen (A) 2013) Formanden for Bæredygtigt Landbrug mener, modsat fødevareminister Mette Gjerskov, at randzoner på ingen måde kan sammenlignes med brakarealer. Randzoneloven er nationalt gældende og til for at tilgodese miljøet, hvor brakordningen var en måde at afstemme det europæiske landbrugsmarked og var gældende for alle EU-lande, og ordningen blev også kompenseret i forhold til dette. (Skriver Bak 2012) Undersøgelse af brakordningen er vadlagt i Bilag C. Side 12 af 104

24 2 Forundersøgelse af Randzoneloven 2.4 Opsamling Den initierende problemstilling lød; Hvilken planlægningsmæssig baggrund har Fødevareministeriet haft for implementering af Randzoneloven? Ud fra undersøgelsen af overstående handlingsplaner, lovgivning og aftaler ses en sammenhængende strategi for miljøplanlægningen. Samtlige handlingsplaner, love og aftaler fokuserer på nedsættelse af udledning af kvælstof og fosfor og deraf beskyttelse af vandmiljøet. I forhold til Vandrammedirektiv fokuser denne plan på tilstande, og dermed ikke hvilke virkemidler, der kan anvendes til at opnå de ønskede tilstande. Randzoner nævnes således ikke i EU s Vandrammedirektiv. Implementering af Vandrammedirektivet i Miljømålsloven nævner ej heller randzoner som et virkemiddel. Randzonerne er således et virkemiddel, gennemført med baggrund i Grøn Vækst aftale, som bygger på både Vandrammedirektivet og andre EU direktiver samt danske krav. For Vandplanerne var der en forventning om, at disse blev godkendt i 2011, altså i samme forbindelse med Randzonelovens vedtagelse. Der var således en forventning om, at landmændene ville blive tildelt støtte gennem EU s landdistriktsmidler. Dette er dog ikke lykkedes, da Vandplanerne blev ugyldiggjort. I forbindelse med Miljømålsloven, er Natura 2000-planerne undersøgt. Formålet med disse planer er ikke direkte forbedring af tilstande i vandmiljøet, men forbedring af levesteder for flora og fauna. Der er ikke i disse planer fundet hentydning til udlæggelse af randzoner. I forbindelse med den politiske diskussion, er der forskellige holdninger til Randzoneloven, alt efter hvem der udtaler sig. Randzoneloven har givet anledning til mange politiske diskussioner, herunder om den skal ugyldiggøres eller fortsat være gældende. Det er interessant, at den tidligere regering, vil have ophævet loven, de selv var med til at vedtage. Det tyder således på, at den tidligere regering ved vedtagelse af Randzoneloven frem for alt, har haft et ønske om at udvise handlekraft. Da Randzoneloven ikke indeholder en formålsparagraf, skal loven forstås som et virkemiddel for gennemførelse af Vandrammedirektiv, Miljømålsloven, Grøn Vækst og Vandplanerne. Lovens formål skal således tolkes ud fra den overstående baggrund for vandmiljøplanlægning. Formålet og motivet bag vedtagelse af loven, kan således udtrykke; Beskytte åbne vandløb og bidrage til god økologisk tilstand ved at begrænsning udledning af fosfor og kvælstof. Den planlægningsmæssige indflydelse forud for Randzoneloven og Fødevareministeriets baggrund for implementering af loven er nu fastlagt. Der undersøges derfor videre, hvilke argumenter Bæredygtigt Landbrug fremlægger om Randzoneloven i stævningen. Side 13 af 104

25 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn 2.5 Stævningen Bæredygtigt Landbrug har den 8. februar 2013 stævnet Fødevareministeriet. Ifølge Bæredygtigt Landbrug strider Randzoneloven mod Vandrammedirektivet samt den danske- og europæiske ejendomsret, og skal på baggrund af dette ugyldiggøres. Bæredygtigt Landbrug stævner Fødevareministeriet på baggrund af alle sine medlemmer. I det følgende afsnit beskrives parterne, og argumenterne i stævningen resumeres. Se stævning i Bilag D. Parterne i sagen Fødevareministeriet har til opgave at varetage danske samfundshensyn i forbindelse med fødevareerhverv, ansvarlig forvaltning af naturressourcer og fødevaresikkerhed. (Fødevareministeriet (B) u.d.). Bæredygtigt Landbrug er en interesseforening for alle danske landmænd. Foreningen er stiftet i 2010 med det formål at forbedre landbrugets stemme når det handler om konkurrencedygtighed og har i 2013 cirka 4000 medlemmer. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 3) Bæredygtigt Landbrug arbejder for, at miljøforbedring skal finde sted, hvor den reelt har en effekt, det vil sige, der hvor miljøbelastningen er størst. De kæmper mod særlove, der rammer landbruget individuelt og hårdt samt kæmper stærkt for at fjerne danske særafgifter og begrænsninger. (Bæredygtigt Landbrug (A) u.d.) I det følgende refereres udelukkende til stævningen fra Bæredygtigt Landbrug Retlige konflikter Ifølge stævningen kan Randzoneloven ses som stridende mod ejendomsretten samt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols EMRK og Den Europæiske charter. Grundlovens 73: Randzoneloven indebærer et grundlag for ekspropriation eller erstatning, men på nuværende tidspunkt er der ingen anordning eller mulighed for ekspropriation. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 6). Følgende kriterier understøtter en forudsætning for ekspropriation i Randzoneloven; Der er med randzonen en begrænset råderet over sin ejendom. Med offentlighedens adgang til arealerne begrænses ejerens grundlæggende ret til at bestemme, hvordan jorden anvendes. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 7) Loven rammer ikke befolkningen generelt men konkret. De ramte i sagen, er de landmænd, hvis jord er beliggende i randzonen. Det rammer uforholdsmæssigt hårdt, da de ikke blot mister indtægten af driften, hvor der ikke må dyrkes, men også indtægter for en eventuel husdyrsbesætning, som skal indskrænkes i forhold til de gældende harmoniregler. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 8) Der er et problem ved, at indgrebene er vedtaget uden forudgående undersøgelser, og derved er argumentationen for at være begrundet i hensyn til almenvellet forholdsvis manglende. Der ligges i stævningen vægt på, at Randzoneloven er bygget på et mangelfuldt grundlag, da ingen forudgående undersøgelser er blevet foretaget, for de økonomiske konsekvenser der vil opstå. Side 14 af 104

26 2 Forundersøgelse af Randzoneloven Det er ydermere ikke begrundet og påvist, at randzoner er egnet til at opnå de ønskede mål om reducering af kvælstof og fosfor. I de undersøgelser, der er fremlagt af Fødevareministeriet, er der ikke fagligt belæg for, at randzoner virker. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 8) Randzoneloven kan have store økonomiske konsekvenser for mange landmænd. Der er estimeret tab op til 7,75milliarder kroner, hvor det årlige tab regnes til 3,70 millioner kroner. Indgrebet må derfor gå ind under kategorien for stor intensitet, og jo større intensitet jo større belæg for ekspropriation. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 8-9) EMRK: Det fremgår i stævningen, at Randzonelovens bestemmelser er en krænkelse af EMRKTP, artikel 1. (Institut for menneske rettigheder u.d.) Ifølge artikel 1, er der krav på erstatning, når en person fratages ens ret til sin jord, alene som følge af samfundets råden. Med Randzoneloven gives offentligheden adgang til de nye naturområder. Det beskrives i stævningen som landmandens jord af navn, ikke af gavn. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 13) Ydermere fremhæver Bæredygtigt Landbrug maksimumsbestemmelserne i Randzonelovens 5, hvor fem procent reglen er gældende. Denne bestemmelse er på intet tidspunkt sagligt begrundet og udgør derfor en krænkelse af artikel 1. Fem procent reglen afskærer landmændene mulighed for erstatning ved ekspropriation og tager ikke hensyn til de konkrete forhold. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 13-14) Charter: I Charter Artikel 17, (Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen 2007) ligges vægt på rettidig erstatning. Kompensationen som er lovet til landmændene for udlægning af randzoner, skulle finansieres af EU, når der forelagde nationale vandplaner, som opfylder Vandrammedirektivet. Da vandplanerne er kendt ugyldige kan de berørte landmænd ikke få erstatning. Ved løbende kompensation får landmændene ikke fuld erstatning, samtidig udbetales kompensationen ikke rettigdigt, da udbetalingen trækkes i langdrag. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 14) Økonomiske konsekvenser Ved anlæggelse af randzoner kan der regnes et økonomisk tab på omlægningen samt den fremtidige manglende indtægtsjord. Kompensation: Der er fra Fødevareministeriet fremlagt en mulighed for landmænd at søge årlig kompensation under finansiering fra EU s landdistriktsprogram. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 4) Programmet er dog tidsbegrænset, og hvorledes kompensationen skal fortsætte er ikke bestemt endnu. Kompensationsordningen kræver desuden EU-kommissionens godkendelse og kan først indføres, når de endelige Vandplaner foreligger. Det er således ikke muligt for landmanden at søge kompensation på nuværende tidspunkt. Det forventes ligeledes at den eventuelle kompensation vil være minimal i forhold til den tabte indtjening. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 4) Harmoniregler: Med randzonerne vil harmoniarealet hos landmændene blive ændret jf. Husdyrgødningsbekendtgørelsen. Dette kan medføre problemer i forhold til udbringning af gylle. Hvis der bliver udtaget et areal til randzoner, kan det give en række problemer for landmændene. Det kan betyde at besætningen skal mindskes, der skal købes eller forpagtes Side 15 af 104

27 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn mere landbrugsjord eller der skal laves andre aftaler, om hvordan gyllen skal afskaffes. Dette kan opfattes som et direkte indgreb i en virksomhed. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 4) Miljø Randzoneloven skal være med til at forbedre vandløbets kemiske og biologiske tilstand. I forbindelse med miljøet ligger Bæredygtigt Landbrug vægt på det faglige grundlag, herunder egnetheden af DMU s analyse som grundlag for randzonerne samt metoden til klassificering af vandløb og sidst muligheden for en mere saglig løsning. DMU analyse: Randzonekortet og randzonebestemmelserne i lovgivningen er lavet ud fra DMU s analyse af vandløb og jordbund. Denne analyse er dog af DMU selv senere kendt utilstrækkelig, til at opnå det ønskede formål med randzonen. Randzoneloven blev udarbejdet med det formål at nedsætte kvælstof niveauet i vandløb ud fra DMU s jordbundsmodel. Efter at jordbundsmodellen er fundet utilstrækkelig til dette formål blev argumenter i stedet, at randzoner kunne afhjælpe fosfor og nitrat udledningen. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 16) Naturlige vandløb: Klassificeringen af et vandløb har betydning for, hvor omfattende lovindgrebet er og bliver. Ifølge det kortmateriale Fødevareministeriet har offentliggjort, er næsten alle vandløb, cirka 90 procent klassificeret som naturlige vandløb. Det kan i denne sammenhæng fremhæves, at Tyskland (den nordlige del) har klassificeret cirka 10 procent som naturlige vandløb. Forskellen på vandløbsklassificeringen syd og nord for grænsen er markant. Ligeledes menes det, at udledning af kvælstof og fosfor er lige så udbredt i skov, som ifølge Randzoneloven er fritaget for bestemmelserne. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 22) Vandmiljø: Formålet med Randzonelovgivningen er at forbedre vandmiljøet. Det har dog ifølge nærmere undersøgelser vist sig, at den ønskede virkning ikke kan opnås ved udlægning af randzoner langs alle danske vandløb. Ydermere fremhæver Bæredygtigt Landbrug, at den forurening, der kan måles i de danske fjorde, ikke er et udtryk for kvælstof udledning i de danske vandløb, da tilstrømning af kvælstof fra Østersøen og Kattegat også forekommer. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 23) Ønskes der at forbedre vandløbenes kemiske og biologiske tilstand, skal der mere fokus på jordbunden og det individuelle vandløb. Her foreslår Bæredygtigt Landbrug, at der fra Fødevareministeriets side foretages en mere grundig analyse af de enkelte områder og å- løbenes opland. Der er således tale om at udlægge specifikke områder (oaser) til dyrkningsfrie arealer, hvor jordbunden er særlige følsom for afledning af næringsstoffer til vandløb. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 16) Side 16 af 104

28 2 Forundersøgelse af Randzoneloven 2.6 Opsamling Den initierende problemstilling lød: Hvilke argumenter benytter Bæredygtigt Landbrug i stævningen mod Fødevareministeriet? Ifølge stævningen kan landmændenes situation forklares meget kort som Landmandens jord af navn, ikke af gavn. Helt konkret mener Bæredygtigt Landbrug, at Randzoneloven strider mod proportionalitetsprincippet, som overordnet indeholder tre grund sætninger; At foranstaltningerne er egnede til at opnå det ønskede mål At det mindst indgribende middel skal vælges blandt flere egnede, og At de nationale foranstaltninger står i rimeligt forhold til det tilstræbte mål På baggrund af disse argumenter menes loven at være i uoverensstemmelse med EU-rettens proportionalitetsprincip, da; De fornødne basisundersøgelser ikke er foretaget i 2004 Der er ikke foretaget en reel analyse af omkostningseffekten Randzoner nævnes af fødevareministeren som et virkemiddel for Vandplanerne, som nu er ugyldiggjort Og på baggrund af dette, skal loven ugyldiggøres i forhold til Vandrammedirektivet. Ligeledes fastlægges den ejendomsretlige problemstilling, som menes at være ekspropriativt fordi; Indgrebet rammer sagsøgte konkret og med stor intensitet Indgrebene krænker EU s charter og EMRK Landbruget har været ramt af tidligere lignende indgreb gennem Vandløbslovens 69 Offentlighedens adgang er en indskrænkning af ejendomsretten Landmændene afskæres for fuld erstatning i 5 Ydermere understreges det, at der ikke er hjemmel til at opretholde Randzoneloven, da kompensationsordningen er bristet. Sagsøgte, Fødevareministeriet, opfordres af Bæredygtigt Landbrug til i deres replik at uddybe følgende; Fremlægge det fuldstændige påberåbte faglige grundlag, hvorpå kravet om randzoner er støttet Bekræfte, at udvaskning ville reduceres mindst lige så meget ved anvendelse af mindre indgribende foranstaltninger Oplyse, hvad der fremadrettet sker med støtteordningen, såfremt vandplanerne efter første reparation fortsat måtte vise sig ugyldige grundet tilblivelsesmangler Oplyse hvad der sker, når den midlertidige og tidsbegrænsede støtteordningsperiode udløber herunder om Randzoneloven følgelig ophæves samt om sagsøgte på ny vil kunne opnå EU-tilskud til driften af jorden (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 27) Side 17 af 104

29 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Side 18 af 104

30 3 Diskussion 3 Diskussion Der er mange interessante synspunkter i forhold til Randzoneloven. Randzonen står nævnt som gavnlig og virker for mange miljømæssige foranstaltninger. Ifølge de planer, som er undersøgt, er baggrunden for at indføre Randzoneloven derfor helt reel. Hvorvidt loven er indført på et sagligt grundlag og udformet med bestemmelser der tilgodeser almenvellet kan dog diskuteres. Der er godkendt en kompensationsordning for randzoner, men hvorvidt Randzoneloven ligger op til erstatning og ekspropriation er ikke afklaret. Både de argumenter stævningen tager udgangspunkt i, men også baggrunden for Randzoneloven giver et indblik i en udvikling, hvor virkemidlerne har været de samme. Bestemmelserne for virkemidlerne er blevet yderligere begrænset og optimeret i forhold til nuværende krav, men fælles for den planlægningsmæssige baggrund er, at samtlige handlingsplaner, love og aftaler fokuserer på udledning og nedsættelse af kvælstof og fosfor og deraf beskyttelse af vandmiljøet. Et af de virkemidler, som har været benyttet siden starten, er begrebet beskyttelsesbræmmer. Et virkemiddel som gennem tiden er set, som en generel erstatningsfri regulering. Begrundelsen herfor ses i bræmmens formål. Det ses som et indgreb, der tjener væsentlige samfundsmæssige interesser, ved at beskytte miljøet. Landbruget er allerede berørt af to meter bræmmer, der har været tale om seks meter bræmmer og i dag udlægges 10 meter randzoner. Selvom formålet er det samme, kan begrundelsen så understøttes af en generel erstatningsfri regulering med så stort et omfang/indgreb? Da Vandrammedirektivet ikke indeholder krav til randzoner er det på Danmarks initiativ, der er indført en Randzonelove og yderligere målene om god økologisk kvalitet. I denne sammenhæng, kan det diskuteres, som stævningen fremlægger, om Randzoneloven strider mod proportionalitetsprincippet. Gennem proportionalitetsprincippet foreligger det, at Randzoneloven bør være den bedst egnede løsning, til det ønskede formål og samtidig skal loven være det mindst indgribende middel blandt flere egnede. Men hvordan kan loven bygge på disse forhold, nu hvor Randzoneloven har været det primære alternativ gennem hele planlægningsprocessen. Der kan således stilles spørgsmålstegn ved forarbejdet til Randzoneloven og de analyser der skal laves på baggrund af de konsekvenser loven giver. Der er sandsynlighed for, at de forundersøgelser som er anvendt, ikke er fagligt begrundet. Så i forhold til proportionalitetsprincippet og et eventuelt belæg for erstatning ses det som en interessant problemstilling. Udviklingen af Randzoneloven fremstår som en forhastet proces, på grund af tidskrav fra EU. Grøn Vækst aftalen kom, som et forsøg på, at få gang i tingene. Har Danmark været for passive Side 19 af 104

31 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn og måske stillet sig lidt for god ved, at Danmark førhen har været på forkant omkring beskyttelse af miljøet? Kunne forarbejdet have været gjort mere grundigt, og kunne andre alternativer være taget i brug? Det understøtter argumentet omkring proportionalitetsprincippet og samtidig, at kravene fra EU s Vandrammedirektiv ikke er opfyldt. Konstateringen af, at der ikke har været det fornødne forarbejde før vedtagelse af loven, kan også begrundes i den udtalelse oppositionen er kommet med, efter at de ikke længere sidder i regeringen. Det er interessant, at den tidligere regering vil have ophævet den lov, de selv var med til at vedtage. Stævningen ligger også vægt på, at indgrebet i Randzoneloven giver belæg for ekspropriation, fordi indgrebet rammer sagsøgte konkret og med stor intensitet samt indgrebene krænker EU s charter og EMRK. Derudover har landbruget været ramt af tidligere lignende indgreb gennem vandløbslovens 69. Ydermere afskæres landmanden muligvis for fuld erstatning i 5. Men på hvilket grundlag er fem procent reglen i 5 besluttet? Der opstår modstridende problemer, når randzonerne ikke må overstige fem procent af en bedrifts samlede areal, da der således må forventes, at randzonernes omfang, herunder bredden reduceres, og derved dispenserer for lovens bestemmelse i 1. Hvis loven skal have den praktiske virke som lovens formål fremlægger, vil denne ændring være mod alle forventninger om, at loven skal tilgodese miljøet. I det tilfælde hvor lovens bestemmelser fører til ekspropriation af samtlige randzoner, opstilles en ny situation og en ny problemstilling i forhold til finansiering af de udgifter der pålægges myndighederne og problemet bliver egentlig bare projiceret videre i systemet. Hvis ikke der skal eksproprieres, hvad er alternativet så? 3.1 Problemformulering Stævningen fra Bæredygtigt Landbrug er kernen i problemstillingen i denne rapport. Den videre undersøgelse ligger således op til at undersøge, hvorvidt Randzoneloven bør revideres eller ugyldiggøres på et faglig og sagligt grundlag samt hvorvidt Randzoneloven udgør et ekspropriativt indgreb i sin indskrænkning. Problemformuleringen lyder derfor således; Hvad er det faglige og saglige grundlag for Randzoneloven? Er Randzonelovens arealudpegning og indskrænkninger erstatningsudløsende? Side 20 af 104

32 4 Metode 4 Metode I metodeafsnit afklares hvordan, og med hvilke metoder og teorier, problemformuleringen ønskes besvaret. Valget af metode har betydning for projektets fremadrettede opbygning samt de valg der træffes. I besvarelsen af problemformuleringen anvendes juridisk metode, da det er den fremgangsmåde; som domstolene og enhver, der skal tage stilling til et forelagt konkret retligt problem må følge. (Evald 2011) Juridisk metode anvendes, da undersøgelsen af Randzoneloven er et retsligt problem. Ved at anvende juridisk metode, opnås en forståelse for retskilderne, samt en forståelse for anvendelsen af retskilderne, hvorved det kan fastslås, hvordan omfanget og indholdet af lovbestemmelserne er gældende. I forhold til problemformuleringen ønskes de faglige og saglige begrundelser for vedtagelsen af loven undersøgt. Dette beskrives i metodeafsnit da vurderingen af, om en lov er faglig og saglig begrundet, kan have en betydning i forhold til gyldigheden af Randzoneloven. Afsnittet skal ses som et vurderingsværktøj til at analysere Randzoneloven. Der vil afsluttende i metodeafsnittet, være en afklaring af praksis for et retssagsforløb. Dette er relevant for at få en forståelse for, hvilket led stævningen har i forhold til retssagen mellem Bæredygtigt Landbrug og Fødevareministeriet. Strukturdiagram Figur 5 illustrerer strukturen af den indledende del med problemformulering, den beskrivende/analyserende del samt den afsluttende del af rapporten. Den indledende del af rapporten består ligeledes af et metodeafsnit, hvori redskaber og værktøjer for løsningen af problemformuleringen angives. Retssagen samler op på projektets udgangspunkt i stævningen fra Bæredygtigt Landbrug og samtidig indfører ny viden til den beskrivende/analyserende del. Rapportens efterfølgende afsnit er opdelt i to delanalyser, hvori aspekter der relaterer sig til det faglige og saglige grundlag bliver undersøgt. Den beskrivende/analyserende del bliver til sidst sammenfattet i den afsluttende del, for derved at besvare problemformuleringen. Side 21 af 104

33 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Problemformulering Metode Retssagen Faglige grundlag Analyser af randzoner Saglige grundlag Kortgrundlag Erstatning Offentlighedens adgang Afslutning Figur 5: Strukturdiagram for problemformuleringen Tidslinje For at skabe et overblik over Randzonelovens tilblivelse og håndhævelse, opstilles en tidslinje med de vigtigste datoer. Tidslinjen er relevant for at skabe et overblik over analysen i forhold til juridisk metode samt faglig og saglig grundlag, da den opstiller og fremhæver lovens forarbejde og de vigtige politiske beslutninger. Tidslinjen hjælper ydermere læseren gennem de efterfølgende beskrivende og analyserende afsnit, se figur 6. Figur 6: Tidslinje for Randzoneloven. Side 22 af 104

34 4 Metode 4.1 Juridisk metode Da der i projektet skal tages stilling til et konkret retlig problem anvendes juridisk metode. Den juridiske metode kan beskrives ved tre dele; 1. Valg af regel 2. Valg af faktum 3. Valg af konklusion/resultat Regel og faktum udgør præmisserne for konklusionen/resultatet. (Evald 2011) Ved valg af regel, skal det forstås som den del, hvori der bestemmes, hvilken retskilde eller retsregel, der tages udgangspunkt i. Når juridisk metode anvendes, analyseres følgende; Loven og herunder lovens ord Forarbejdet til loven Hvad har lovgivningsmagten tænkt med loven Bekendtgørelser Cirkulærer Retspraksis - har der tidligere været lignende sager. Forholdets natur Dette skal holdes sammen med faktum for den enkelte sag, så det tilsammen danner præmisserne for den sidste del, som er konklusionen. I forbindelse med valg af regel er prioritetsprincippet en uskreven regel, som betyder, at lovgivningen har højere prioritet i forhold til de øvrige retskilder. (Evald 2011) I praksis betyder dette, at lovgivningen undersøges først og findes svaret ikke ud fra lovgivningen, kan de øvrige retskilder undersøges. Undersøgelsen af de øvrige retskilder kan være omfattende, og omfatter lovens forarbejder, bekendtgørelser, cirkulærer og videre om der har været domsafgørelser i forbindelse med denne lov. Herunder skal der også kendes forskel på de skrevne og de uskrevne retskilder. De skrevne retskilder er Grundloven, love, lovbekendtgørelser, bekendtgørelser og cirkulærer. De uskrevne retskilder er retspraksis, den administrative praksis og forholdets natur. (Sten Bønsing 2005) se figur 7. Skrevne Uskrevne Grundloven Retssædvane Love Retspraksis Bekendtgørelse Administrativ praksis Cirkulærer Forholdets natur Figur 7: Skrevne og uskrevne retskilder Side 23 af 104

35 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Anvendelse af juridisk metode For at forstå Randzoneloven, skal loven og det forudgående arbejde for loven undersøges. Herunder kan nævnes lovens forarbejder, bekendtgørelser, cirkulærer og om der tidligere har været truffet afgørelser i henhold til denne lov. I forhold til problemformuleringen ønskes det at undersøge, hvorvidt Randzoneloven udgør et ekspropriativt indgreb eller om loven bør ugyldiggøres. For at kunne vurdere om Randzoneloven undersøges retskilderne. Her skal Randzoneloven blandt andet vurderes i forhold til Grundlovens 73. Igennem undersøgelserne ønskes problemstillingerne at blive besvaret løbende. Herunder vil undersøgelsen ligeledes tage stilling til om randzonerne er varige eller midlertidige og om der er et sagligt grundlag for randzonerne og hvordan indgrebet begrundes overfor de berørte. 4.2 Faglig og saglig begrundelse Værktøjerne til at vurdere den faglig og saglig begrundelse er i metodeafsnittet beskrevet under ét afsnit. Undersøgelsen af det faglige og saglige grundlag er i den beskrivende/analyserende del opdelt, så der vil være ét overordnet afsnit om det faglige grundlag og ét om det saglige grundlag. Når der vedtages en ny lov, skal denne overholde en række krav til faglig og saglig begrundelse. Herunder skal loven iagttages i forhold til proportionalitetsprincippet. Dette betyder at den lov, der ønskes vedtaget er det mindst indgribende, med mindre det på forhånd vides, at det mindst indgribende ikke er tilstrækkeligt til at nå målet. Herved kan et mere indgribende tiltag anvendes. Der skal være en nødvendighed og forholdsmæssighed for vedtagelsen af loven. Derudover skal midlet stå i rimeligt forhold til målet, der tænkes udført. (Bønsing 2009) Dette betyder i praksis, at den lov der skal vedtages, skal være det mindst indgribende og det mest omkostningseffektive til at kunne opnå målet. Her bør der derfor tænkes i alternativer, når en lov skal vedtages. På figur 8 er vist et eksempel på, hvordan omkostningerne stiger i forhold til at nå miljømålene. Her skal det mindst indgribende og mindst omkostningsfulde virkemiddel anvendes, så målene om omkostningseffektivt kan nås Omkostninger Miljømål 0 Figur 8: Eksempel på omkostninger i forhold til at nå miljømålene. I forbindelse med Randzoneloven, skal denne lov opfylde kriterierne i EU s Vandrammedirektiv. Her er kravet i Vandrammedirektivets Artikel 5, at der foretages en basisanalyse af miljøeffekten samt omkostningerne i forbindelse med valg af foranstaltninger til at nå miljømålet om god Side 24 af 104

36 4 Metode tilstand. Herunder skal der ifølge Vandrammedirektivet også anvendes proportionalitetsprincippet, så det er det mest omkostningseffektive middel, der bliver anvendt. Faglig begrundelse I forhold til det faglige grundlag har Vestre Landsret afsagt en dom, hvor husejeren har påbud om at sikre indeklima i alle bygninger på hans ejendom mod jordforurening. Ejeren har efterfølgende sagsøgt Kommunen, da han ikke mener der er en sammenhæng mellem indeklimaet og forureningskilden; gøres det gældende, at officialprincippet 6 ikke er iagttaget, idet der på tidspunktet for påbuddets afgivelse ikke var konstateret årsagsforbindelse mellem en konkret forureningskilde, som sagsøger kunne være påbudsadressat for, og indeklimaproblemer (MAD V) Kommunen har ydermere oplyst ejeren om, at hvis påbuddet vil være uforholdsmæssigt omkostningskrævende skal der laves en fornyet vurdering. Det er dog kommunens faglige grundlag, der i sidste ende afgør sagen, da; Kommunen har således på et veloplyst fagligt grundlag udstedt et påbud med præcise krav til dets opfyldelse. Derudover har kommunen iagttaget proportionalitetsprincippet ved at opdele påbuddet i en undersøgelsesdel og en udførelsesdel, hvoraf sidstnævnte tages op til fornyet vurdering, hvis det viser sig at være uforholdsmæssigt dyrt at efterkomme påbuddets krav om at overholde Miljøstyrelsens afdampningskriterium. (MAD V) Landsretten ligger blandet anden vægt på, efter Byggelovens 14, at bebyggelsen ikke må frembyrde en fare for ejendommens beboere. Det er således et fagligt grundlag, der i denne sag afgør, hvorvidt kravet kan håndhæves af kommunen. Magtfordrejningslæren - Sagligt hensyn I forbindelse med, at forvaltningen skal træffe en afgørelse, skal de altid anvende saglige og objektive begrundelser for den pågældende afgørelse, herunder kan magtfordrejningslære anvendes, som er en almindelig forvaltningsretlig grundsætning. Denne grundsætning betyder, at forvaltningens afgørelse skal være lovlig og dermed saglig begrundet. Omvendt kan det siges, at forvaltningen ikke må anvende usaglige og hermed ulovlige og ikke objektive begrundelser. (Smith Knudsen Advokatfirma u.d.) En usaglig begrundelse vil i praksis betyde, at forvaltningen ikke må anvende det virkemiddel, som er det letteste at anvende, hvis der er et alternativ som tidligere nævnt, der er mindre indgribende og mere omkostningseffektiv. En usaglig begrundelse kan også være i forbindelse med, at der bliver truffet en afgørelse, eller vedtaget en lov, som tager hensyn til egne eller private interesser. 6 Officialprincippet betyder, at en offentlig forvaltningsmyndighed har pligt til at sørge for, at alle nødvendige oplysninger i en sag er tilvejebragt, før den træffer en afgørelse. (Hansen 2011) Side 25 af 104

37 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Der kan ikke generelt udpeges bestemte kriterier som henholdsvis er saglige og usaglige. (Bønsing 2009) For at afgøre om en problemstilling er saglig eller usaglig begrundet, skal det altid vurderes forskelligt fra sag til sag. Som et eksempel i forbindelse med Randzoneloven kan et sagligt argument være, at randzonerne kan hjælpe til at reducere udledningen af kvælstof og fosfor. Dette vil være et sagligt argument, hvis der er undersøgelser der kan påvise at dette er tilfældet, altså et fagligt grundlag. Hvis der ikke er undersøgelser der kan understøtte argumenterne, kan det bare være en påstand, og dermed ikke være saglig. I forbindelse med stævningen, henviser Bæredygtigt Landbrug til Randzoneloven som stridende mod Grundloven. Der har tidligere været en lov, der er blevet dømt ugyldig i forhold til Grundloven. I Tvind-sagen fra 1999 (U H), hvor Højesteret erklærer Ændring i lov ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. for ugyldig i forhold til Grundlovens 3. I Tvind-sagen havde folketinget vedtaget en lov, der skulle forhindre Tvind-skolerne, og i alt 32 navngivne skoler at modtage og søge om offentligt tilskud til skolerne. Undervisningsministeriet var af den opfattelse, at Tvind-skolerne ikke overholdt og i fremtiden ikke ville overholde betingelserne for at modtage offentlige tilskud til skoledriften. Konsekvensen ved loven var, at Tvind-skolerne blev afskåret fra at prøve sagen ved domstolene, og da lovindgrebet var en reel afgørelse af en konkret retstvist. Dette stred mod Grundlovens 3, da en retsafgørelse ikke skal ske ved lovgivningsmagten, men ved den dømmende magt. Dette er essentielt for borgernes rettigheder og retsgarantier. 4.3 Retssag i praksis I det følgende afsnit vil praksis for en retssag og det indledende arbejde forud for denne blive beskrevet. Dette findes relevant, da der i projektet anvendes en stævning fra Bæredygtigt Landbrug og der her ønskes en forståelse for, hvilket led stævningen har i retssagen. Derudover ønskes det at undersøge, hvad det betyder, at en sag er principiel, da dette bliver nævnt i flere sammenhænge. En retssag forløber sig som regel ved to dele; en skriftlig udveksling af stævning med svarskrift, syns- og skønserklæringer, replik og duplik og påstandsdokumenter og en mundtlig hovedforhandling, hvor parterne aflevere en tidsplan, en oversigt over parter, vidner og andre bevismidler, samt doms- og litteratursamlinger. (Ret&Råd 2009) Den skriftlige retssag I det følgende beskrives udelukkende den indlede skriftlige retssag. Denne del af sagen findes væsentlig, da der i rapporten arbejdes med et skriftligt dokument i retssagen. Side 26 af 104

38 4 Metode En Stævning er en juridisk person 7, der sagsøger en anden juridisk person. I en stævning beskrives hvad sagen handler om, herunder de faktiske og retlige omstændigheder. Der er yderligere vedlagt en liste over de dokumenter og andre beviser, som sagsøger ønsker at fremføre under sagen. (Danmarks Domstole 2007) Et svarskrift kommer fra den sagsøgte, som navnet ligger op til. Her fremlægger den sagsøgte sine påstande i forhold til stævningen. Herunder kan den sagsøgte også fremlægge sine krav til sagsøgeren. Derudover er der også en beskrivelse af sagen fra sagsøgtes synspunkt, med de faktiske og retlige omstændigheder. Her fremlægger sagsøgte også hvilke dokumenter og beviser, der ønskes fremført under sagen. (Danmarks Domstole 2011) Når sagsøgte har fremført sit svarskrift, kan sagsøgeren kommentere på indholdet af svarskriftet i en replik, her har sagsøgte mulighed for igen at kommentere med en duplik. Herefter vil der ofte være et syn og skøn, som kan afgøre sagens tekniske spørgsmål, dermed udsættes sagen til der forelægger en endelig syns- og skønserklæring. Det kan ofte betale sig at starte med at få syn og skøn uden retssag, da dette kan give en ide om der er grundlag for en god eller dårlig sag. (Ret&Råd 2009) Retsplejeloven Der er ved retspraksis for en retssag nogle regler i forhold til retsplejeloven, som skal overholdes. Her kan nævnes litispendens virkningen, som betyder at der ikke kan tages stilling til en ny sag, hvis der i forvejen er en verserende sag om samme forhold. (Smith Knudsen u.d.) Hvis dette sker, skal den nye sag afvises, og der skal ventes til den verserende sag er afsluttet. Dette for, at der kan dannes en retspraksis, og dermed også at to sager ikke bliver vurderet forskelligt. (Store Norske Leksikon u.d.) I forbindelse med Randzoneloven er der mulighed for, at det kan være en principielsag. Dette betyder, at en afgørelse kan få betydning for de senere afgørelser. Sager der er af principiel karakter, vil ofte være sager, hvor der endnu ikke har været nogen afgørelser som kan danne præcedens for senere sager. (Danmarks Domstole 2010) Sager der som regel ikke er principielle, er sager hvor dommeren primært er afhængig af sagens konkrete omstændigheder og/eller bevisførelse. I forhold til denne sag, anmoder Bæredygtigt Landbrug om, at sagen henvises til Østre Landsret i medfør til Retsplejelovens 226 stk. 1. Dette betyder at byretten kan henvise en sag til behandling ved landsretten, hvis sagen er af principiel karakter. (Retsplejeloven) I de følgende afsnit undersøges retssagen for stævningen fra Bæredygtigt Landbrug samt stævningen fra Landbrug & Fødevarer. 7 En juridisk person betegner en retlig enhed som også gælder for eksempel et selskab, en forening eller en institution. Side 27 af 104

39 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Side 28 af 104

40 5 Retssagen 5 Retssagen I det følgende beskrives svarskriftet fra Fødevareministeriet til stævning fra Bæredygtigt Landbrug. I svarskriftet fremhæves en stævning fra Landbrug & Fødevarer, det findes derfor relevant at beskrive denne stævning i forbindelse med besvarelse af problemformuleringen. Beskrivelsen af denne stævning indeholder ydermere en uddybning af mandaternes sag. Afslutningsvis undersøges forskelle og ligheder mellem de to stævninger fra henholdsvis Bæredygtigt Landbrug og Landbrug & Fødevarer. 5.1 Svarskrift Svarskrift fra Fødevareministeriet til Bæredygtigt Landbrugs stævningen er udleveret af Bæredygtigt Landbrug 20/11/2013. Fødevareministeriet har den 25. april 2013 givet svar på Bæredygtigt Landbrugs stævning, se Bilag E. I svarskriftet afviser Fødevareministeriet at svare på alle opfordringer, som beskrevet i afsnit 2.6 Opsamling. Dette begrundes i, at Bæredygtigt Landbrug i stævningen både ønsker, at loven skal være erstatningsudløsende over for de berørte samt ugyldiggøres i forhold til lovens faglige og saglige grundlag samt i forhold til EMRK og EU s Charter. Fødevareministeriet mener disse to situationer er modstridende. Ligeledes opfordrer Fødevareministeriet Bæredygtigt Landbrug til at understøtte dokumentationen for, at loven udgør ekspropriation over for alle Bæredygtigt Landbrugs medlemmer. I svarskriftet henvises ligeledes til en anden stævning, der er fremsat af Landbrug & Fødevarer. Denne stævning er udarbejdet med det formål at anerkende ekspropriation for fem individuelle landbrugsbedrifter. Fødevareministeriet opfordrer derfor Bæredygtigt Landbrug til at droppe erstatningskravet og underkender dette argument, da Landbrug & Fødevarer har en lignende sag kørende, samt udskille afvisningspåstandene (ugyldiggørelsen af loven) til særskilt behandling. Ligeledes henvises i Randzoneloven til 6, hvor Fødevareministeriet kan give dispensation fra 1. Det betyder, at de berørte lodsejere kan søge dispensation fra loven via denne bestemmelse. Fødevareministeriet mener ydermere, at stævningen strider mod flere paragraffer i Retsplejeloven. Herunder om sagen kan føres under ét, hvilket betyder at Fødevareministeriet godkender, at Bæredygtigt Landbrug repræsenterer de berørte, samt at enhver påstand i stævningen bevarer en vis sammenhæng i henhold til Retsplejelovens 250 stk. 1 nr. 5 og stk. 3. Der kan uddrages følgende fra svarskriftet; Ifølge Randzonelovens 6 kan Fødevareministeriet give dispensation fra 1. Denne bestemmelse medfører, at loven i sagens natur ikke er ekspropriativt. Et ekspropriativt indgreb skal vurderes som en individuel bedømmelse og sagsøger skal dokumentere, at loven udgør et ekspropriativt indgreb for alle cirka 4000 medlemmer. Side 29 af 104

41 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Fødevareministeriet mener, at sagsøger vil ændre sine påstande og anbringender hvis sagen prøves, og afviser at sagen er principiel og derfor ikke skal føres i Østre Landsret. Fødevareministeriet overvejer om sagen kan behandles under ét. Svarskriftet fra Fødevareministeriet nævner i sine argumenter en stævning fra Landbrug & Fødevarer. Det findes derfor relevant at undersøge denne stævnings argumenter for ekspropriation samt forskellen mellem de to stævninger. 5.2 Stævning fra Landbrug & Fødevarer Landbrug & Fødevarer er en erhvervsorganisation for dansk landbrug, fødevare- og agroindustri. Formålet med Landbrug & Fødevarer er at effektivisere og styrke dansk erhverv og fødevarer, uden det sker på bekostning af natur, omgivelser og vores naboer i det danske landskab. (Landbrug & Fødevarer (G) u.d.) Landbrug & Fødevarer, har på vegne af fem medlemmer, stævnet Fødevareministeriet den 12. oktober Denne stævning går således forud for stævningen fremsat af Bæredygtigt Landbrug fra foråret Der refereres i det følgende udelukkende til Stævning fra Landbrug & Fødevarer. Landbrug & Fødevarer stævner Fødevareministeriet med den påstand, at Randzoneloven inklusiv ændringsloven, er udtryk for et ekspropriativt indgreb. Ligeledes nævnes Miljømålsloven, vandplansafgørelserne samt Gødskningsloven sammen med Randzoneloven, som værende samlet eller hver for sig et udtryk for ekspropriation over for én eller alle af de sagsøgende mandater. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 7) Stævningen har således fokus på ekspropriation og indgrebet i ejendomsretten i forhold til Grundlovens 73, Den Europæiske Unions Charter artikel 17 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions Protokol nr. 1. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 7) Det er Landbrug & Fødevarers hensigt, at stævningen skal behandles som en principiel sag, da sagens afgørelse vil få betydning for mange tusinde danske landmænd og derigennem for alle ansatte i landbrugsrelevante følgeerhverv. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 8) Da sagen er principiel ønskes denne også fremstillet i Østre landsret og videre til Højesteretten da; Sager, der vedrører lovfortolkning, eller i øvrigt angår et principielt retligt spørgsmål omfatter også sager, der vedrører fortolkning af EU-lovgivningen, eller i øvrigt angår et principielt EU-retligt spørgsmål. (Ufr H) (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 9) Der er i denne stævning, modsat stævningen fra Bæredygtigt Landbrug, ikke argumenter mod lovens gyldighed, men udelukkende ekspropriation. Mandaternes sag findes derfor interessante at undersøge i forhold til det faglige og saglige grundlag og specielt i forhold til erstatningsspørgsmålet i problemformuleringen. Side 30 af 104

42 5 Retssagen Beskrivelse af mandater I det følgende fremhæves de mandater der findes relevante i forbindelse med den valgte problemstilling. Mandaterne belyses kort og beretter om deres bedrift og konsekvenser af Randzoneloven. Disse konsekvenser vil yderligere blive begrundet og fremhævet i afsnit, hvor det findes relevant. Kærvedgård - Mark Krogshave Bedriften består af 171,5 hektar, dog varierer arealet på grund af vandstanden i Limfjorden. Mark Kroghave ejer 142 hektar, mens resten er tilforpagtet. På bedriften dyrkes korn og raps. Bortset fra 10 hektar er alt jord afvandet fjordbund og drænet for at opnå større udbytte og bedre dyrkningsmuligheder. Derudover er der plads til cirka slagtesvin i renoverede og nybyggede stalde.. Konsekvenser af Randzoneloven Ud fra det vejledende vandløbskort / kompensationskort skal der udlægges 23,6 hektar randzoner, svarende til 13,5 procent af det samlede areal. Skal gøre brug af fem procent reglen, derved skal der udlægges cirka 8,6 hektar randzoner Modstridende definitioner af vandløbs klassificering har betydning for, hvor meget der skal udlægges til randzoner. Det mistede udbytte skulle dække eget husdyrhold Uhensigtsmæssig arealudformning og tab af dyrkningsmuligheder ingen større miljømæssig effekt. Stormgård Vildmose Kartofler Marianne og Aage Christensen Den samlede bedrift består af 158,99 hektar, hvoraf 25,79 hektar er forpagtet. Der dyrkes på 147,86 hektar og resten består af bygninger, natur og skovarealer. Bedriften er beliggende i Store Vildmose en gammel højmose, hvor størstedelen er drænet og opdyrket. Jorden er unik i forhold til dyrkning af kartofler og derfor består bedriften også udelukkende af kartoffelproduktion. Vildmose Kartofler forhandles i mange velassorterede dagligvarebutikker i hele Danmark. I sædskiftet dyrkes vinterhvede, havre og spisekartofler. Den lave PH-værdi i jorden gør det muligt at have kartofler hvert år i sædskiftet. Konsekvenser af Randzoneloven Der skal udlægges cirka 17,6 hektar randzoner, dog udgør det mere end fem procent af det samlede areal derfor; Skal søge om dispensation efter Randzonelovens 5, således at der skal udlægges cirka 8 hektar randzoner på en bredde af cirka 4,5 meter. Betydelige værditab på bedriften Er nødsagtig til at reducere produktionen Mindsker konkurrenceevnen Taber drift fordele tabte investeringer af blandt andet nye driftsbygninger Side 31 af 104

43 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Tvivlsom miljømæssig effekt på grund af nuværende indsats mod spild af næringsstoffer, dog ses en fremgang med nuværende indsats. Landsøgård Kristian Høj I dag består bedriften af 143 hektar, hvor 48 hektar er tilforpagtet. Bedriften har været pløjefri, da det effektiviserer og mindsker omkostninger til maskiner. Der dyrkes primært vinterhvede, hvor kornet bruges til foder til egen besætning. Besætningen består af smågrise og slagtesvin. Bedriften har karakter af marsk og søger dispensation i henhold til Randzonelovens 1, stk. 3 Konsekvenser af Randzoneloven Efter vejledende randzonekort skal der udlægges 19,5 hektar randzoner, svarende til 13,6 procent af det samlede areal. På grund af fejl I kortgrundlag, udpeges der for meget areal til randzoner. Skal søge om dispensation I forhold til 5 så der skal udlægges 7,2 hektar randzoner af en bredde på 3,7 meter. Værditab på bedriften Begrænset miljømæssig effekt Egely - Per Skade Ejendom på 85 hektar, mens bedriften inklusive forpagtninger udgør 196 hektar. Bedriftens jord er af god kvalitet og er meget dyrkningssikker og har stort udbyttepotentiale. I sædskiftet dyrkes der kun vinterhvede. Derudover har bedriften en besætning på 700 årssøer. Konsekvenser af Randzoneloven Skal udlægge cirka 3,64 hektar randzoner efter NaturErhvervstyrelsens udpegning. Nødsaget til at udvide randzoner til over 10 meter uden ekstra støtte Værditab på bedriften Begrænset miljømæssig effekt Side 32 af 104

44 5 Retssagen 5.3 Forskelle og ligheder I dette afsnit vil forskelle og ligheder mellem de to stævninger, fra Bæredygtigt Landbrug og Landbrug & Fødevarer, blive fremført og der vil til sidst være en beskrivelse af, hvad der arbejdes videre med i de følgende undersøgelser. I sammenligningen af de to stævninger benyttes ligeledes en artikel af jurist Bjarne Nigaard fra Bæredygtigt Landbrug. (Nigaard 2013) Ligheder De to stævninger argumenterer begge for, at der i Randzoneloven er tale om ulovlig ekspropriation, da indsatsen ikke har været nødvendig og fordi der ikke sker fuldstændig erstatning. Det vurderes dog i stævningen fra Landbrug & Fødevarer at Randzoneloven kan udgøre ulovlig ekspropriation alene eller sammen men de øvrige stramninger inden for landbruget. Forskelle Af forskelle mellem de to stævninger, sagsøger Bæredygtigt Landbrug på baggrund af alle cirka 4000 medlemmer, mens Landbrug & Fødevarer sagsøger på baggrund af fem medlemmer. Landbrug & Fødevarer stævner udelukkende på spørgsmålet om ekspropriation, mens Bæredygtigt Landbrug både stævner på spørgsmålet om ekspropriation og at Randzoneloven skal ugyldiggøres. Bæredygtigt Landbrug fremfører ingen begæring om syn og skøn, hvorimod Landbrug & Fødevarer gør. Landbrug & Fødevarer ønsker syn og skøn for de konkrete fem medlemmer der bliver sagsøgt på baggrund af. I forhold til de generelle effekter af randzonerne, beskriver Bæredygtigt Landbrug det generelt for det danske landbrug, både i forhold til konsekvenser i forhold til drift, miljø og økonomi. Her beskriver Landbrug & Fødevarer i modsætning til dette helt konkret for hver enkelt af de fem landmænd i stævningen, hvilken betydning randzonerne har for dem, også her set i forhold til konsekvenserne i forhold til driften, miljø og økonomi. I forhold til ligheden mellem de to stævninger, arbejdes der senere i rapporten videre med ekspropriationsspørgsmålet. I det følgende afsnit undersøges det faglige grundlag for Randzoneloven. Side 33 af 104

45 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Side 34 af 104

46 6 Faglige grundlag 6 Faglige grundlag I følgende kapitel beskrives og analyseres det faglige grundlag på baggrund af metodeafsnittet. Det faglige grundlag undersøges i forhold til problemformuleringen for at kunne vurdere om Randzoneloven er vedtaget på et fagligt grundlag. Kapitlet vil undersøge argumenterne omkring basisanalyserne, analyser foretaget i forhold til Randzoneloven, 10 meter begrebet, klassificeringen af vandløb samt kortgrundlaget og kompensation for Randzoneloven. 6.1 Basisanalyser I stævningen fra Bæredygtigt Landbrug fremhæves, at der ikke foreligger en fyldestgørende basisundersøgelse, som skulle være udarbejdet senest i (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 25) Ifølge Bæredygtigt Landbrug er den manglende basisundersøgelse et brud på et af Vandrammedirektivets krav. Hvis dette er tilfældet, kan der argumenteres for, at Randzoneloven ikke er faglig og saglig begrundet og derfor ugyldig. I det følgende afsnit vil kravene til basisundersøgelsen blive fastlagt, og der vil blive undersøgt om basisundersøgelserne er foretaget Vandrammedirektivet Ifølge EU s Vandrammedirektiv skal basisundersøgelsen forelægge senest fire år efter direktivets vedtagelse, det vil sige Basisundersøgelsen skal blandt andet indeholde en økonomisk analyse for at opfylde proportionalitetsprincippet, dette for at sikre, at der anvendes omkostningseffektive virkemidler. I Vandrammedirektivets Artikel 5 er beskrevet, hvad basisanalyserne skal indeholde. Medlemslandene skal sikre at der foretages en; Analyse af vandområdedistriktets karakteristika Vurdering af de menneskelige aktiviteters indvirkning på overfladevandet og grundvandets tilstand Økonomisk analyse af vandanvendelsen (Miljøstyrelsen (D) 2001, 32) Yderligere skal analyserne og vurderingerne revideres og ajourføres senest 13 år efter vedtagelsen af Vandrammedirektivet og herefter hvert sjette år. (Miljøstyrelsen (D) 2001) De nærmere retningslinjer for disse analyser er beskrevet i Vandrammedirektivets Bilag ll og III. (Miljøstyrelsen (D) 2001, 32) Ifølge Vandrammedirektivets Bilag III, skal den økonomiske analyse opfylde en række kriterier; herunder at den skal indeholde tilstrækkelige oplysninger i tilstrækkelig detaljeringsgrad. Dette for at der kan foretages relevante beregninger, som er nødvendige i forhold til overensstemmelse med Vandrammedirektivets Artikel 9. Denne Artikel er til for at tage hensyn til princippet om omkostningsdækning ved forsyningspligtydelser, under hensyntagen til fremtidige prognoser for udbud og efterspørgsel efter vand i Side 35 af 104

47 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn vandområdedistriktet. Herunder kan der indgå overslag over mængder, priser og omkostninger ved forsyningspligtydelser og overslag over relevante investeringer, og herunder prognoser for sådanne investeringer. (Miljøstyrelsen (D) 2001) Ud fra de nævnte krav undersøges hvorvidt basisanalyserne opfylder Vandrammedirektivets krav. Herudover undersøges analyserne i forhold til det indledende arbejde til Randzoneloven Basisanalyserne generelt Basisanalyserne er lavet i forbindelse med udarbejdelsen af Vandplanerne og består af en opsamling af viden om vandområdernes tilstand og om de menneskelige påvirkninger af vandområderne. Herunder er der også nogle af de første vurderinger af, hvilke indsatser der skal til for at opfylde Vandrammedirektivet. (Naturstyrelsen (B) 2012) Basisanalyserne er i Danmark foretaget for at tilvejebringe en ensartet vandforvaltning i Europa. Basisanalysen er i Danmark opdelt i to; hvor den ene omhandler kortlægning af vandforekomsterne og hvad der påvirker dem og den anden er en vurdering for risikoen af, om det er muligt at opnå målsætningerne for vandforekomsterne inden (Naturstyrelsen (B) 2012) Basisanalyserne er således lavet i forbindelse med Vandplanerne og ikke Randzoneloven Vandområdernes karakteristika Som krav til Vandrammedirektivet skal der laves en analyse af vandområdernes karakteristika. Denne analyse er foretaget af Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen. Analysen er foretaget forud for Vandplanerne. Formålet med analysen er at skabe et grundlag for et overvågningsprogram, et indsatsprogram og en vandplan. Denne analyse beskriver vandforekomsterne og de udefrakommende påvirkninger derpå. Af disse analyseres både, hvordan det er i dag og hvordan vandforekomsterne i fremtiden vil blive påvirket. Dette er for at skabe et fagligt grundlag for den fremtidige planlægning. (Miljøstyrelsen (C) 2005) Økonomisk analyse I forhold til Vandrammedirektivet er der krav til, at der foreligger en økonomisk analyse for vandanvendelsen. Miljøstyrelsen har efter eget udsagn udarbejdet en økonomisk analyse i overensstemmelse med Vandrammedirektivets krav. Den er lavet samlet for Danmark, selvom der i Vandrammedirektivet er beskrevet, at der skal udføres en analyse for hvert vanddistrikt. Miljøstyrelsen begrunder den samlede analyse med, at der gælder de samme regler for forsyning i hele Danmark, og det dermed kan dækkes af én analyse. (Miljøstyrelsen (F) 2005) Udover den økonomiske basisanalyse, er der ligeledes foretaget andre undersøgelser af blandt andet Det Økonomiske Råd, som er relevante i forhold til Randzoneloven. Disse undersøgelser er dog ikke et krav fra Vandrammedirektivet, og er ikke en del af basisanalyserne. Side 36 af 104

48 6 Faglige grundlag Det Økonomiske Råd har publiceret en kommentar i Politikken den 13. marts Her fremlægger de tre forslag til, hvad der kan begrænse forbruget af pesticider. Det første forslag er randzoner, det næste er højere pesticidafgift og det sidste forslag er øget omlægning til økologisk landbrug. Hvert virkemiddel er doseret så den samfundsøkonomiske omkostning er cirka en milliard kroner. Af disse forslag vurderer Det Økonomiske Råd, at randzonerne vil være det virkemiddel, der giver den bedste miljøgevinst, samt er det virkemiddel, hvor man får mest for pengene. (Sørensen & Mortensen & Skaksen 2005) I forlængelse heraf henviser Det Økonomiske Råd til en rapport, som er lavet om den Danske Økonomi for efteråret Her beskrives i Kapitel III, mere detaljeret i forhold til kommentaren til Politikken, som nævnt ovenfor. (De Økonomiske Råd 2004) I denne rapport er vurderingerne dog lavet i forhold til seks meter bræmmer. Der er ikke i rapporten taget stilling til om seks meter bræmmer skal indføres som en generel regulering som Randzoneloven, eller som konkret regulering DMU rapporter Der henvises i Bæredygtigt Landbrugs stævning til en rapport fra DMU, der omhandler effekten af randzoner langs målsatte vandløb 8 i forhold til de akvatiske miljøer 9. (Naturstyrelsen (M) 2012) DMU rapporten er udgivet i marts 2004 og er lavet i forbindelse med effekten af randzonerne og er ikke en del af basisanalyserne. DMU rapporten anvendes i denne sammenhæng til at undersøge de faglige argumenter for Randzoneloven. I DMU rapporten er der anvendt forskellige metoder til at analysere omfanget og påvirkningen af miljøet fra pesticider. I forsøget er der anvendt seks vandløb med to meter bræmmer grænsende op til landbrugsarealer, samt seks referencevandløb uden tilknytning til landbrugsarealer. (Miljøministeriet 2004, 7-8) Der er foretaget undersøgelser af direkte påvirkning af vandløbene ved at udlede små mængder pesticider i vandløbene. Forsøgene viste, at det kun var i forbindelse med direkte udledning, at der kunne måles forskelle og efter kort tid, vendte tilstanden tilbage til hvad det var før i vandløbene. Der bliver nævnt i DMU rapporten, at to meter bræmmerne kan være med til at mindske udledningen af pesticider til vandløbene samt et forslag om 10 meter bræmmer ligeledes kan gavne vandløbene. Det påpeges dog, at bræmmerne bør være endnu bredere, hvis pesticidforurening skal forhindres i vandløbene. I forbindelse med undersøgelserne bemærkes det, at vandløbene tidligere har været udrettet 10 og at referencevandløbene er naturlige vandløb. Dette kan også give nogle usikkerheder i forbindelse med undersøgelsen. 8 Målsatte vandløb er de vandløb, hvor der er sat et mål for tilstanden. Hovedparten af disse vandløb har miljømålet god økologisk tilstand. (Naturstyrelsen (M) 2012) 9 Livsbetingelserne for forholdet mellem vand- og vådområder. 10 Siden 1800-tallet er flere danske vandløb udrettet af hensyn til afvanding og mere hensigtsmæssige arealudformning af landbrugsjord. Det har dog resulteret i en forringelse af de fysiske og biologiske forhold og flere vandløb er de seneste år ført tilbage til deres gamle snoede forløb. (Naturstyrelsen 2011) Side 37 af 104

49 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Der blev ligeledes registreret en større mængde pesticider i vandløbene efter regn. Dette kan skyldes, at nogle af markerne er med dræn, og dermed bliver der udledt pesticider ad denne vej, se figur 9. I rapporten bliver der konkluderet at bræmmerne ikke kan fjerne pesticiderne fra denne form for udledning. (Miljøministeriet 2004, 16) Figur 9: Skitsen illustrerer hvorledes kvælstof ledes ud i vandløbet under randzonerne gennem dræn. I dette tilfælde vil randzonerne ikke have den forventede effekt. I stævning fra Landbrug & Fødevarer fremsættes dette scenarie også for Per Skade. Han mener ikke Randzonerne har en miljømæssig effekt på hans bedrift, da hans jord er meget leret og veldrænet og derved leder vandet under randzonerne og ud i vandløbet. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 84) I forhold til undersøgelsens omfang, er det et mindre geografisk område omkring Silkeborg og Bjerringbro, der er grundlaget for undersøgelsen. Der kan argumenteres for, at undersøgelsen burde være udført for et større geografisk område, hvis der skal udlægges randzoner udelukkende på baggrund af denne ene undersøgelse i hele Danmark. (Miljøministeriet 2004, 5) Opsamling Basisanalyserne er lavet i forhold til Vandplanerne for at overholde EU's Vandrammedirektiv, de er dermed ikke direkte foretaget som analyser for Randzoneloven. For at afklare stævningens argumenter mod de manglende basisanalyser vurderes det at basisanalyserne lever op til Vandrammedirektivets krav. Stævningens formulering vurderes derfor at være misvisende, det vil sige at Bæredygtigt Landbrug ikke har konkretiseret hvorledes basisanalyserne er mangelfulde. Det vurderes ligeledes at basisanalyserne ikke fagligt er tilstrækkelige for implementering af Randzoneloven. Det er derfor relevant at undersøge, hvilke analyser der er foretaget udelukkende i forbindelse med Randzoneloven. Denne undersøgelse foretages i det følgende afsnit. Side 38 af 104

50 6 Faglige grundlag 6.2 Analyser af randzoner Dette afsnit har til formål at fastlægge de analyser der indgår i Randzonelovens forarbejde. Da basisanalyserne ikke er et direkte led i forarbejdet til Randzoneloven, men i stedet Vandplanerne, findes det relevant at undersøge hvilke analyser der er foretaget udelukkende i forbindelse med Randzoneloven. Undersøgelsen af disse analyser skal være med til at vurdere om Randzoneloven er vedtaget på et fagligt grundlag. Forventningerne til randzonerne er, at de kan bidrage til en reduktion på 160 tons fosfor. Dette kan ses ud fra Randzonelovens forarbejde, hvor DMU har medvirket i et virkemiddeludvalg i både 2007 og Dette udvalgsarbejde har fagligt været et væsentligt grundlag for Grøn Vækst planen. (Forslag til lov om Randzoner) I forlængelse af forventningerne til reduktion af fosfor, har DMU senere i et høringssvar til lovforslaget anført, at effekten af randzonerne kan være betydelig mindre end de 160 tons fosfor, som det i første omgang er vurderet til at kunne reducere. DMU anfører at der generelt er betydelige usikkerheder knyttet til beregninger af fosforeffekter. Trods usikkerhederne ved beregningerne, fastholder DMU at de foreslåede randzoner kan være med til at reducere fosfor op til 160 tons. Ud fra denne bemærkning, bliver der til udvalgsarbejdet i forbindelse med virkemidler for landbruget spurgt til, hvordan dette er udregnet, hvortil der bliver henvist til en DMU rapport, der handler om virkemidler til realisering af målene i EU's Vandrammedirektiv. I denne rapport fra 2007, vurderes hvad de enkelte virkemidler vil gavne, til at reducere belastningen af kvælstof og fosfor. Derudover beskrives også kompleksiteten af udregningerne til at vurdere, hvor meget kvælstof og fosfor der forventes at blive reduceret. (DMU 2007) I forbindelse med Randzoneloven tager oppositionen i udvalget afstand fra Grøn Vækst planen og Randzoneloven, da de mener at virkningen er grundlæggende skæv. Yderligere er der ikke er foretaget tilstrækkelige analyser i forhold til landbrugets indvirkning på miljøet. (BTL Randzoneloven) Fødevareminister Henrik Høegh mener dog på dette tidspunkt, at det er et billigt virkemiddel, som har en gunstig virkning på både kvælstof, fosfor, natur og biodiversitet. (Folketingets Udvalg (D) 2011) Han giver dog ved samme lejlighed tilsagn til, at loven vil blive drøftet foråret 2014, med mulighed for at indfører ny viden. (BTL Randzoneloven) Det findes derfor interessant at undersøge de politiske forventninger til randzoneloven fremtid, dette undersøges i afsnit 6.5 Alternative virkemidler Opsamling Der er i forhold til Randzoneloven foretaget en række analyser og vurderinger, der forventer at randzoner kan hjælpe til at reducere fosforudledningen. Fagligt er der dermed foretaget nogle analyser og vurderinger i forhold til randzonerne. Side 39 af 104

51 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Om Randzoneloven er fagligt og sagligt begrundet i forhold til de vurderinger, der er foretaget ved lovens tilblivelse, er et spørgsmål om definition. Der er fagligt foretaget undersøgelser af virkningen af randzonerne, men det forventes ikke, at de kan bidrage til reducering af kvælstof og fosfor, i forhold til hvad der i begyndelsen blev forventet. På den baggrund kan der argumenteres for, at Randzoneloven kun er vedtaget på usikre vurderinger og fagligt ikke kan leve op til forventningerne, der er fremlagt. 6.3 Klassificering af vandløb Randzonelovens definition af et åbent vandløb, knytter sig til Vandløbsloven, som betyder, at hvis vandløbet er vandførende i henhold til Vandløbsloven, skal der også udlægges randzoner i henhold til Randzoneloven. (NaturErhvervstyrelsen (J) 2012) Dertil skal det understreges, at definitionen af åbne vandløb ikke direkte er angivet i Vandløbsloven, men forudsætter en terrænfordybning, som stadig eller regelmæssigt er vandførende. (Naturstyrelsen (M) 2012) Efter retspraksis kan det antages, at skyllefurer, skelgrøfter og lavninger ikke defineres som vandløb. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 64) Vandløbsloven er dog ikke den eneste faktor for klassificering og kategorisering af vandløb i forhold til Randzoneloven. Randzoneloven er et virkemiddel for Vandplanerne og i Vandplanerne sker der ligeledes en kategorisering mellem åbne vandløb. I Danmark er der registret cirka kilometer åbne vandløb. Dog er det ikke alle kilometer vandløb, der er omfattet af Vandplanerne. (Naturstyrelsen (G) 2011, 3) Efter Vandplanerne er blevet erklæret ugyldige i 2011, er der sket flere ændringer. Ændringerne medfører, at yderligere 400 kilometer vandløb bliver trukket ud fra de målsatte vandløb. (Jerking (F) 2013) De specifikke målsatte vandløb i de nye Vandplaner udgør cirka kilometer, hvoraf cirka kilometer er kategoriseret som naturlige vandløb, kilometer stærkt modificerede og resten som kunstige. (Naturstyrelsen (G) 2011, 3) Udpegning af arealer til randzoner er efter NaturErhvervstyrelsen defineret ud fra Vandrammedirektivet samt Vandplanerne. På figur 10 har NaturErhvervstyrelsen grafisk beskrevet, hvor der efter Vandplanerne skal udlægges randzoner. Dog har flere landbrugsorganisationer påpeget, at denne klassificering ikke er optimal eller lovlig, da den ikke lever op til Vandrammedirektivet. (Jerking (A) 2012) Der skelnes i loven ikke mellem naturlige vandløb og de vandløb, der afvander landbrugets marker, hvilket har den konsekvens, at landmændene skal stoppe med at skære grøde i de afvandingskanaler, der dræner markerne, som i sidste ende kan føre til oversvømmelser af markerne. (Lauridsen 2013) Side 40 af 104

52 6 Faglige grundlag Figur 10: NaturErhvervstyrelsen har på følgende grafiske illustration, vist hvor der efter Randzoneloven og definitionen af vandløb i Vandplanerne er krav om randzoner. (NaturErhvervsstyrelsen (H) 2013) Miljøminister Ida Auken, udtaler i den forbindelse, at den nye udpegning af vandløb i de nye Vandplaner baseres på kort fra 1800-tallet. hvis vandløbene findes på de gamle kort, bliver de kategoriseret som naturlige. (Jerking (A) 2012) Ida Auken siger her, at alle vandløb der fremtræder af kort fra 1800-tallet er naturlige. Med naturlige menes efter Vandrammedirektivet at vandløbene ikke er kunstige eller stærkt modificerede. (Europa-Parlementets og rådets direktiv 2000, 23) På baggrund af dette findes det interessant at undersøge, om der er et fagligt grundlag for at udpege naturlige vandløb ved hjælp af kort fra 1800-tallet. Til dette kan en sag fra retten i Aalborg fremhæves (MAD B). Her har Aalborg Kommune stævnet to landmænd, for at have foretaget jordbehandlingen inden for to meter bræmmerne. Ifølge Vandløbsloven må der ikke ske jordbehandling inden for to meter af naturlige vandløb. Som baggrund for udpegning af naturlige vandløb, har kommunen benyttet sig af kort fra år Retten frifinder i denne sag de to landmænd, da kortgrundlaget ikke er bevis nok for at udpege vandløbene som naturlige eller højt målsatte vandløb. Ifølge Vandløbsloven findes kort fra 1800-tallet således ikke alene anvendelige som grundlag for udpegning af naturlige vandløb. Udpegningen af naturlige vandløb i forhold til Randzoneloven må således skulle opfylde yderligere krav fra EU, for at udpegningen af naturlige og målsatte vandløb i henhold til Randzoneloven er fagligt begrundet. Det vil sige, at de ikke naturlige vandløb forventes at have godt økologisk potentiale i henhold til Vandrammedirektivet Artikel 2 stk. 23. (Europa-Parlementets og rådets direktiv 2000) Det kan således ikke alene ifølge denne udpegning, pålægges lodsejeren at udlægge randzoner. Derudover gøres der opmærksom på, at Fødevareministeriet blot sender problemet videre til kommunerne, da der er lagt op til, at kommunerne har ansvaret for at vurdere, hvor der skal gøres en indsats. Kommunerne har fået anvisninger på, at hvis indsatsen medfører store miljømæssige eller økonomiske konsekvenser og det ikke kan betale sig, skal indsatsen ikke gennemføres. Dermed skal der ved flade, smalle områder eller hvis der sker oversvømmelser af Side 41 af 104

53 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn dyrkningsarealer ikke ske en indsats. Dette må således forventes at gælde alle virkemidler også Randzoneloven. (Jerking (A) 2012) I forhold til klassificeringen af vandløb angiver Venstres miljøordfører Henrik Høgh, at klassificeringen er i strid med Vandrammedirektivet på andre punkter. For eksempel er der taget kilometer små vandløb med, som har et opland under 10 kvadratkilometer men I Vandrammedirektivet er det angivet, at det kun er betydelige vandløb med et opland på over 10 kvadratkilometer, der skal medtages. (Høegh (A) 2013) Denne antagelse skal ses i sammenhæng med den udarbejdede fælles implementeringsstrategi for Vandrammedirektivets Vejledning nr. 2 - Identifikation af vandområder. (Europa kommissionen (B) 2003, 2) Heri indgår det, at Vandrammedirektivet ikke indeholder en grænse for meget små vandområder. I forbindelse med differentiering af vandområder angives nogle værdier for størrelsen for floder og søer, heri vejledes der omkring grænsen. Det mindste størrelsesinterval for en flodtype er mellem 10 og 100 kvadratkilometer oplandsareal. Det mindste størrelsesinterval for en søtype er 0,5 til én Kvadratkilometer overfladeareal. (Europa kommissionen (B) 2003, 16) Denne konstatering har Miljøministeriet også gjort sig i forbindelse med gennemgangen af de nye Vandplaner og dertil foretaget ændringer, som har betydet at vandløb beliggende i opland, der er mindre en 10 kvadratkilometer udtages af planerne, med mindre de udgør en betydelig værdi for naturen og miljøet. (Naturstyrelsen (G) 2011) Derfor må Henrik Høghs antagelse være ukorrekt til dels, da de udvalgte mindre vandløb må forventes at have en betydning for naturen og miljøet. Henrik Høgh angiver ligeledes, at der i Vandrammedirektivet foreskrives, at vandløb der blandt andet bruges til dræning af landbrugsjord, skal klassificeres som stærkt modificerede. Dermed burde disse vandløb ikke indgå i Vandplanernes bestemmelser om fysiske indsatskrav. Henrik Høgh understøtter derved landbrugsorganisationers påstand om fejlklassificering. (Høegh (A) 2013) Det har ikke været mulig at finde kilden i Vandrammedirektivets Vejledning nr. 2, som Henrik Høegh referere til, hvori det bliver beskrevet, at vandløb med opland af drænet landbrugsjord, skal klassificeres som et stærkt modificeret vandløb. Der forefindes dog en illustration i Vandrammedirektivets Vejledning nr. 2, der efter Henrik Høeghs mening, understøtter hans udtalelse, se figur 11. Vandrammedirektivets Vejledning nr. 2 er ikke juridisk bindende, men skal opfattes som en vejledning til forklaring af tekniske spørgsmål i forhold til Vandrammedirektivet. (Europa kommissionen (B) 2003, 3) Side 42 af 104

54 6 Faglige grundlag Figur 11: Illustration som efter miljøordfører Henrik Høegh fortæller, at vandløb til afledning af drænvand ikke skal omfattes af Randzoner. Følgende beskrivelse er givet i Vandrammedirektivets vejledning nr. 2: Etableringen af vandområdetyper grænser gennem identifikation og efterfølgende udpegning af stærkt modificerede vandområder (Europa kommissionen (B) 2003) Desuden har Miljøministeriet udtrykt kendskab til de konsekvenser klassificeringen kan give for samfundet. I Miljømålslovens 16, findes derfor en undtagelsesbestemmelse, hvor det berettes, at en lempelse af målet "god tilstand" kun kan ske, hvis vandområdet er påvirket af, i basisanalysen nærmere beskrevne, menneskelige aktiviteter, eller at vandområdets naturlige vilkår gør opfyldelse af kravet umuligt eller uforholdsmæssigt dyrt. (Boëtius 2013) I forhold til vurdering af de naturlige vandløb har forskere fra Danmarks Miljøundersøgelser DMU vurderet at der i Danmark ikke findes et eneste naturligt vandløb. Danmark er et landbrugsland og befolkningen har altid påvirket vandløbene. Ifølge vurderingen er der kun tre vandløb der lever op til betegnelsen lempede reference vandløb som er anvendt i undersøgelserne fra (Djursing 2008) Dette bidrager således en ny parameter med i vurdering af Vandplanernes udpegning Opsamling Naturlige vandløb kan efter Vandløbsloven ikke alene klassificeres ud fra kort fra 1800-tallet, som fremsat i sagen (MAD B), dog er vandløbskort i Vandplanerne fremstillet ud fra kort fra 1800-tallet. Ifølge NaturErhvervstyrelsens kort, udlægges Randzoner langs flere vandløb end der efter Vandløbsloven skal udlægges to meter bræmmer. Her påpeger Henrik Høegh at der er sket en fejl i Vandplanerne, da det fremgår af Vandrammedirektivets Vejledning nr. 2, at stærkmodificerede vandløb ikke skal indgå i indsatsen. Side 43 af 104

55 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn I forhold til Vandrammedirektivet må modificerede vandløb dog gerne reguleres, såfremt det menes at vandløbet har godt økologisk potentiale. Ydermere giver Vandrammedirektivet også mulighed for at fravige krav om indsats hvor indsatsen ses som næsten umulig at gennemføre. Der vurderes således på baggrund af dette, at der er et fagligt grundlag for i Vandplanerne, at udpege flere vandløb end der efter Vandløbsloven defineres som naturlige. Det er dog uvist om de cirka kilometer naturlige vandløb der indgår i Vandplanerne er defineret ud fra Vandløbslovens bestemmelser og retspraksis. Ligeledes har DMU s udtalelser en betydning i den skønsvurdering, der er gjort i forbindelse med Vandplanerne. Det er dog ikke muligt at afklare dette spørgsmål endeligt, da det vurderes at kræve en nærmere analyse af de enkelte udvalgte vandløb, hvilket ikke er muligt i dette projekt. Den tvivlsomme vurdering af de naturlige vandløb har dog vist sig, at give problemer med kortgrundlaget og kompensationen, som er undersøgt i afsnit 7.1 Kortgrundlag meter begrebet Randzoneloven udlægger randzoner i en bredde op til 10 meter. Den endelige bredde af randzonerne afhænger af en nærmere kortlægning af breddestrækningerne langs alle de vandløb og søer, der er omfattet af 5 i Randzoneloven. (LSF Randzoneloven) Dette er undersøgt i afsnit 6.3 Klassificering af vandløb samt 7.1 Kortgrundlag. Det er ud fra Randzonelovens bestemmelser relevant at undersøge 10 meter begrebet; herunder om randzonebredden er fagligt begrundet samt miljømæssigt begrundet i forhold til eksisterende to meter bræmmer. I det følgende undersøges de analyser og vurderinger, der har været forud for og i forbindelse med 10 meter randzoner i Randzoneloven. Som tidligere beskrevet, har DMU foretaget analyser og vurderinger i forhold til Randzoneloven. I enkelte af disse rapporter, henvises til Bichel-udvalget. Bichel-udvalget blev nedsat i 1997 og bestod af et hovedudvalg, hvor medlemmerne var fra forskningsverdenen, jordbrugserhvervene, de grønne organisationer, forbrugerorganisationer, fødevare- og agrokemisk industri, fagbevægelsen og de relevante ministerier. Medlemmerne skulle kunne dække de fagområder, som krævedes for at kunne lave en vurdering af de konsekvenser, som nævnt før. Udover hovedudvalget, blev der nedsat fire faglige underudvalg, som havde til formål at udarbejde de faglige rapporter. Udvalget skulle foretage en vurdering af konsekvenserne, ved at afvikle pesticidforbruget indenfor jordbrugserhvervene. Herunder skulle det undersøges, om der var mulighed for at anvende alternative metoder til at bekæmpe plantesygdomme, skadedyr og ukrudt i jordbrugserhvervet. (Miljøstyrelsen (B) 2012) Ved vurderingen skulle de produktionsmæssige, økonomiske, juridiske, sundhedsmæssige, beskæftigelsesmæssige og miljømæssige konsekvenser belyses. (Miljøstyrelsen (B) 2012) Resultatet af dette udvalgsarbejde, skulle indgå i det efterfølgende arbejde med en ny pesticidplan. Side 44 af 104

56 6 Faglige grundlag Udvalgsarbejdet endte ud med en rapport, hvori permanente sprøjtefri zoner og randzoner blev beskrevet. I rapporten anbefales at der hurtigst muligt etableres meter sprøjtefri randzoner ind mod våde naturområder, det vil sige målsatte vandløb og søer over 100 kvadratmeter. (Bichel-Udvalget 1998, 142) Viden omkring randzonernes virkning i forhold til fosfor, bygger i Danmark næsten udelukkende på forsøg fra andre lande. Her viser forsøgene at randzoner på 10 meter kan tilbageholde op mod 80 procent fosfor fra erosionsriller på de tilstødende marker, se figur 12 (Kronvang (B) 2013) I de udenlandske forsøg er randzonerne vurderet i forhold til en bredde på både fem og 10 meter. I forsøgene vurderes det, at fem meter randzoner kan tilbageholde op mod 60 procent fosfor og 10 meter randzonerne kan tilbageholde op til 80 procent. (Brian Kronvang m.fl. 2009) Figur 12: Erosionsriller som følge af regn. Det vurderes af randzonerne kan tilbage hold op mod 80 procent af de fosfor som bevæger sig fra markene mod vandløbet. (Fødevareministeriet (A) 2004) Det har dermed i en længere periode været anbefalet at anvende randzoner til at beskytte miljøet, hvad enten det er for pesticider, kvælstof eller fosfor. Der er dog forskellige anbefalinger til, hvordan randzonerne bør udlægges. Brian Kronvang, Aarhus Universitet, har den hypotese, at randzonerne er et stærkt virkemiddel, der tilgodeser flere elementer, dog kun, hvis randzonernes udformning tilpasses de lokale forhold og plejes optimalt. Han mener at randzonerne er et omkostningseffektivt virkemiddel, der virker effektivt for miljøet, men at der mangler viden omkring effekten af de 10 meter randzoner, der er udlagt ved Randzoneloven. (Kronvang (A) 2012) Opsamling 10 meter begrebet er defineret på baggrund af få udenlandske og danske undersøgelser og kan ses som et virkemiddel, der går længere tilbage end Grøn Vækst. Dog er 10 meter randzonerne blevet fremlagt som et virkemiddel mod pesticider, og ikke som et virkemiddel mod udledning af kvælstof og fosfor, som er tilfældet i Randzoneloven. Ud fra kravet om et omkostningseffektivt virkemiddel, er 10 meter randzoner fastsat til at være det mest omkostningseffektive, da der ved udlægning af bredere randzoner ikke sker en væsentlig større reducering af fosfor. 10 meter begrebet er derfor fagligt begrundet i det omfang, at der er undersøgelser der indikerer at virkningen er god ved 10 meter randzoner. I forhold til en generel regulering af randzonerne skønnes det, at bredden er fastsat på et fagligt grundlag. Side 45 af 104

57 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn 6.5 Alternative virkemidler I det følgende afsnit undersøges, hvorvidt der i den juridiske proces er taget hensyn til alternative virkemidler, ved vedtagelse af Randzoneloven. Herunder blandt andet i forhold til at fødevareminister Henrik Høegh og Dansk Folkeparti ønsker at drøfte Randzoneloven i foråret Indførelse af alternative virkemidler findes relevant i forhold til det faglige grundlag samt i forhold til, hvorvidt Randzoneloven er permanent eller midlertidig. En retlig problemstilling, som en midlertidig lov, findes også relevant i forbindelse med lovens gyldighed, ekspropriation og kompensationsordningen som undersøges i kapitel 6 og Lovens forarbejde I betænkningen til lovforslaget understreger Dansk Folkeparti, at de er enige med regeringen i, at randzonerne er et virkemiddel til at opnå forbedring at vandmiljøet på nuværende tidspunkt men; vi forventer, at når der kommer dokumenteret viden omkring rodzoneanlæg, minivådområder, pil og andre tiltag og målinger af værdien af de enkelte randzoner er dokumenteret, så kan og skal der indarbejdes disse nye værktøjer i lovgivningen. Formålet med dette er, at man kan fravige reglerne om randzoner, hvor dette er muligt, og hvor det ikke bringer miljømålsætningerne i fare. (BTL Randzoneloven) Dansk Folkeparti åbner således, i denne bemærkning til udvalgsarbejdet, en mulighed for at foretage ændringer af eller dispensation for Randzoneloven fremadrettet, hvis loven ikke er det bedst egnede i fremtiden. Dette understøttes også af spørgsmål 57 i betænkningerne til udvalgsarbejdet. Her ønskes svar på, hvorvidt partierne bliver indkaldt til drøftelse om Randzonelovens fremtid i 2014, med henblik på eventuelt, at tilføre ny viden og andre virkemidler. Her nævnes blandet andet rodzoneanlæg, drænfiltre og minivådområdet og alternative naturarealer. Fødevareminister Henrik Høegh bekræfter spørgsmålet og giver tilsagn til at drøfte justeringer i (Folketingets Udvalg (F) 2011) Det må således forventes, at der i 2014 bliver indkaldt til drøftelse om Randzonelovens fremtid. I et interview med Altinget, udtrykker fødevareordfører for Dansk Folkeparti, René Christensen, at Dansk Folkeparti allerede på daværende tidspunkt var klar til at erstatte randzonerne med vådområder. Han udtaler, at randzonerne er det bedste værktøj lige nu, men det forventes ikke at være det bedste om nogle år. Han ser derfor også frem til at drøfte loven i (Jerking (B) 2011) Initiativet til at drøfte Randzoneloven understøttes ligeledes af Grøn Vækst aftale. I lovforslaget skrives følgende bemærkning; Det fremgår af aftalen om Grøn Vækst, at såfremt antagelsen i aftalen om landdistriktsprogrammets omfang for 2014 og frem ikke holder, vil omfanget af de igangsatte initiativer, herunder finansiering, blive drøftet på ny. Det fremgår ligeledes, at de berørte initiativer vil blive drøftet på ny, såfremt landdistriktsprogrammets Side 46 af 104

58 6 Faglige grundlag gennemførelsesbestemmelser ikke gør det muligt at finansiere de forudsatte initiativer med landdistriktsmidler. (LSF Randzoneloven) Der er således allerede i Grøn Vækst aftale stillet krav til regeringen om at evaluere på de tiltag, der er vedtaget i henhold til aftalen. Ydermere ligges der vægt på den sidste del af bemærkningen, hvor finansiering af kompensationsordningen gennem EU s landdistinktsprogram har betydning for lovens tilblivelse og fremtid. Ved bemærkningerne til ændringsloven bliver fødevareminister Mette Gjerskov spurgt, hvorvidt randzonerne skal være permanente. Herunder om randzonearealerne på et senere tidspunkt kan overgå til produktionsjord igen, såfremt der opstår ny viden og alternative foranstaltninger. Til dette svare Mette Gjerskov blot, at Randzoneloven vil blive drøftet i foråret (Folketingets Udvalg (A) 2012) Mette Gjerskov afviser således ikke spørgsmålet, men giver ej heller en svar Politisk udspil I det følgende afsnit refereres til udtalelser fra regeringen og oppositionen med hensyn til lovens fremtid samt kritik fra blandt andet Bæredygtigt Landbrug. Efter vedtagelsen af Randzoneloven og regeringsskiftet har både fødevareminister Mette Gjerskov og miljøordfører fra Venstre, Henrik Høegh, modtaget en del kritik fra både den tidligere og nuværende opposition samt landbruget. I den forbindelse kaldte Venstres miljøordfører, Henrik Høegh, fødevareminister Mette Gjerskov og Miljøminister Ida Auken til samråd i juli 2012, for at drøfte problematikken med det manglende kortgrundlag. (L. O. Thomsen 212) I forbindelse med dette kommer Henrik Høegh med en udtalelse, som efterfølgende starter en ny debat om randzonernes fremtid. Henrik Høegh mener det er tid til at indføre alternativer til efterafgrøder og randzonerne som drænfiltre, minivådområder, stenrev og muslinger. (L. O. Thomsen 212) Som svar på dette udtaler fødevareminister Mette Gjerskov i et indlæg på Fødevareministeriets hjemmeside og i JydskeVestkysten, at randzonerne er den bedste løsning i øjeblikket og alternativer til randzonerne er at reducere mængden af kvælstof på markerne, hvilket heller ikke vil falde i god jord hos landbruget. (Gjerskov 2012) I den sammenhæng har Henrik Høegh overfor Bæredygtigt Landbrug understreget, at han var nødt til at acceptere Randzoneloven i den periode han sad som fødevareminister. Han argumenterer for dette, ved at bringe tre øvrige stramninger på banen, herunder reduktion af regulering af kvælstof og afgifter på kvælstof. (Krarup 2012) Henrik Høegh udtaler desuden på sin egen hjemmeside, at I Venstre vedtog vi lov om efterafgrøder og lov om randzoner for at leve op til EU s vandrammedirektiv, hvor vi skulle indmelde en strategi for, hvordan vi ville reducere vores kvælstofniveau. På det tidspunkt var de to løsninger, de eneste vi havde til rådighed, og som var fagligt accepterede. (Høegh (B) 2012) Side 47 af 104

59 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn I november 2012 opfordrer den borgelig blok fødevareminister Karen Hækkerup, til at droppe Randzoneloven. På vegne af de borgerlige partier udtaler miljøordfører Benedikte Kjær fra Konservative Folkeparti, at den generelle regulering med 10 meter randzoner er for usikker og nogle steder vil det ikke gavne miljøet. De borgerlige mener i stedet, at en mere målrettet regulering skal vedtages. (Ritzau (A) 2012) Som svar tilkendegiver fødevareminister Karen Hækkerup, at der er en ny tvivl om randzonerne, men understreger, at loven ikke kan droppes før andre tiltag vedtages. Hun understreger at Danmark med sikkerhed vil få en EU-sag på halsen hvis Randzoneloven droppes og der ikke implementeres andre virkemidler inden. (Jerking (G) 2013) Fødevareminister Karen Hækkerup åbner med sin udtalelse op for nye alternativer, såfremt disse kan opfylde EU s Vandrammedirektiv. Som opfølgning på Karen Hækkerups udtalelse, kom et udspil fra Landbrug & Fødevarer til regeringen få uger efter. Sektorbestyrelsen for Planteproduktion i Landbrug & Fødevarer har lagt en ny strategi for landbruget, hvor bæredygtighed og intensiv landbrugsdrift skal gå op i en højere enhed. Planteavlsformand Torben Hansen udtaler på vegne af Landbrug & Fødevarer, at der skal anvendes intelligente virkemidler, såsom skånsomt fiskeri og genetablering af ålegræs og stenrev, men også minivådområder og intelligente randzoner. Han mener dog også, at der bør kigges på optimale gødningsmængder. (Hveiti 2013) I oktober 2012 udgav landskonsulent Flemming Gertz for Videncentret for Landbrug, en rapport om intelligente randzoner. Rapporten er støttet af Fødevareministeriet og EU. Rapporten indeholder blandt andet et pilotprojekt fra Her forventes de intelligente virkemidler at bidrage med flere miljøhensyn end almindelige randzoner. I pilotprojektet fra Odense etableres en grøft parallelt vandløbet. Grøften skal udelukkende optage vand fra drænrørene og ikke løbe sammen med de øvrige vandløb, se figur 13. Der er yderligere udlagt en bræmme med græs og beplantning. (Gertz 2012) Figur 13: Eksempel på intelligente randzoner. Denne form for randzone er anlagt i pilotprojektet i Odense. Side 48 af 104

60 6 Faglige grundlag Han ligger således med denne udtalelse op til, at landbruget er klar til forhandling. Landbrug & Fødevarer vil således gerne, på vegne af landbruget, byde miljøtiltag velkomne, så længe der er beviser for, at de har en miljømæssig gavnlig effekt. Som opfølgning på dette, har Økologisk Landsforening udarbejdet et randzonekatalog med ideer til, hvordan randzonerne kan udnyttes til nye formål. Kataloget indeholder 10 konkrete løsninger og bygger på landmændenes egne idéer og erfaringer. Kataloget er udgivet i december (Simonsen 2013) Intelligente randzoner skal således forstås i mere end én sammenhæng. Det handler om at optimere placering, udnyttelse og anvendelse af randzonerne. I forbindelse med kataloget, er der fremhævet udtalelser fra fem landmænd og bedriftsbestyre. Den generelle mening fra disse fem er, at randzonerne kan gavne men i meget lille omfang. En ordning som brakordningen ville fungere bedre, både miljømæssigt og økonomisk. (Simonsen 2013) I december 2013 bevilligede Det strategiske Forskningsråd 11 Professor Brian Kronvang 15 millioner kroner til forskning at intelligente randzoner. Forskningen skal sikre en bedre forståelse for og udnyttelse af randzonerne. (Voigt 2013) Opsamling Ifølge lovens forarbejde og fødevareministrenes udtalelser over de sidste tre år forventes det, at Randzonelovens generelle regulering skal revideres, hvor randzoner ikke har en miljømæssig effekt. Det forventes ligeledes at randzonerne forbliver permanente, hvor de findes gavnlige og en erstatningsløsning fremadrettet vil være den mest omkostningseffektive løsning. Det kan ligeledes forventes, at landbruget får mulighed for at udpege andre områder på landbrugsbedriften som erstatning for randzonearealet. Det vurderes, at Randzoneloven er til for at blive. Der er dog en forventning om, at loven som den fremstår i dag, bliver ændret i 2014, hvis ikke EU kompensationen kan fortsættes. Ligeledes forventes det at ny viden bliver implementeret senest i Det Strategiske Forskningsråd høre under Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser. Rådet yder økonomisk støtte til forskning til løsning af velstands- og velfærdsmæssige udfordringer. (Ministeriet for Forskning, Innovation og Vidergående Uddannelser. 2013) Side 49 af 104

61 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Side 50 af 104

62 7 Saglige grundlag 7 Saglige grundlag I følgende kapitel undersøges det saglige grundlag for Randzoneloven. Undersøgelserne vil belyse kortgrundlaget, ekspropriation, fem procents reglen og offentlighedens adgang til randzonerne. Dette undersøges for at kunne foretage en vurdering i forhold til problemformuleringen. 7.1 Kortgrundlag Kortgrundlaget for Randzoneloven er med til at understøtte lovens faglige og saglige grundlag, og findes derfor relevant at undersøge. Kortgrundlaget bygger på de faglige beslutninger i forhold til udpegning af vandløb, mens der fra EU er et krav og dermed også et sagligt grundlag for at udarbejde et kort for udbetaling af kompensation. Kortgrundlaget vurderes i dette kapitel, da udpegningen af vandløbene er med til at understøtte lovens saglige grundlag. I forhold til kompensationsordningen som knytter sig til kortgrundlaget, beskrives denne også i dette afsnit. Kortgrundlaget betegnes oftest som Randzonekortet, kompensationskort eller det detaljerede kortgrundlag for randzoner. Betegnelserne er mange, men der er stadig kun tale om et og samme kort. Kortgrundlaget for randzonerne udarbejdet med to formål; at skabe et administrativt redskab for udbetaling af kompensation samt vejlede lodsejere og myndigheder om randzonernes placering I det følgende afsnit undersøges hvorvidt kortgrundlaget har været tilstrækkeligt samt hvilken retsvirkning kortgrundlaget har haft. Der tages i dette afsnit således udgangspunkt i de problemstillinger som fremlægges af Landbrug & Fødevarer; Det er uacceptabelt at vedtage et lovforslag uden kendt kortgrundlag og ikke mindst uacceptabelt, at loven træder i kraft, før et retvisende kortgrundlag er udarbejdet (Landbrug & Fødevarer (H) 2012) Landbrug & Fødevarer henviser således til problemet omkring kompensationsordningen eller manglen af denne ordning. I forslaget til Randzoneloven, fremlægger fødevareminister Mette Gjerskov, at der ved lovens ikrafttræden indføres en kompensationsordning. Kompensationsordningen skal finansieres gennem EU s Landdistriktsprogram 12, hvor der er hjemmel til at yde støtte til dem, som pålægges forpligtelse i henhold til Vandrammedirektivet. For at kompensationsordningen kan godkendes, skal de endelige Vandplaner samt et detaljeret kortgrundlag for randzonerne foreligge. (Forslag til Randzoneloven) Ifølge lovens forarbejde, er det således ud over krav om vandplaner, et krav fra EU om et detaljeret kortgrundlag. Nøjagtigheden af kompensationskortet har derfor betydning, når det 12 Landdistriktsprogrammet har som mål at forbedre miljøet, konkurrencen i jordbruget samt beskæftigelsen og livskvaliteten i landdistrikterne. (Region Nordjylland 2007) Side 51 af 104

63 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn kommer til udbetaling af kompensation, da det kun er muligt at udbetale kompensation for de randzoner som fremgår af kortet. (Syd-Østsjælland Landboforening u.d.) I den forbindelse har kortgrundlaget for Randzoneloven således en administrativ betydning. Ydermere skal kortgrundlaget benyttes til at administrere randzonernes placering og omfang; Den endelige bredde af randzonerne vil afhænge af en igangværende kortlægning af de omfattede bredstrækninger. Kortlægningen forventes afsluttet medio (Forslag til Randzoneloven) I forbindelse med betænkninger til lovforslaget svarer fødevareminister Mette Gjerskov til spørgsmål 3, at den detaljerede kortlægning, udover et kort over kronekanter 13 for alle vandløb, ligeledes kommer til at dække over en kortlægning af de eksisterende to meter bræmmer som forventes klar medio 2012 samt en kortlægning af marsklignende områder, som ikke er omfattet af Randzoneloven, som forventes klar ultimo (Folketingets Udvalg (E) 2011) Ved lovens vedtagelse i 2011 var kortgrundlaget endnu ikke udarbejdet (Landbrugsavisen (E) 2011) Ved lovens ikrafttræden den 1. september 2012, var ingen af de nævnte forhold godkendte. Vandplanerne blev kendt ugyldige i 2011 mens kortgrundlaget på daværende tidspunkt var kritiseret for unøjagtigheder. I den forbindelse oplevede en del lodsejere, at kortet var fyldt med fejl. Blandt andet var der vandløb tegnet ind, som ikke fandtes og flere steder manglede der også vandløb, se figur 14. (Landbrug & Fødevarer (F) u.d.) Figur 14: Udsnit af kompensationskort, hvor fejl i kortet fremhæves. På kortet ses både manglende og ikke eksisterende vandløb. (Landbrug & Fødevarer (F) u.d.) I den forbindelse meldte fødevareminister Mette Gjerskov ud, at det vejledende kortgrundlag ikke var præcist og lodsejere ikke ville blive straffet med bøde, hvis der var berettiget tvivl om randzonerne. (Landbrug & Fødevarer (C) 2012) Fødevareministeriet melder således ud, efter lovens ikrafttrædelse, at de er bevidste om, at kortgrundlaget ikke er tilstrækkeligt. 13 Kronekanten er vandløbets øverste kant og er det punkt to meter bræmmen starter jf. Vandløbsloven samt det punkt hvor randzonerne ligeledes skal beregnes fra. (Landbo Limfjord 2012) Side 52 af 104

64 7 Saglige grundlag Mark Krogshave oplyser, at på baggrund af det vejledende vandløbskort og kompensationskort skal han udlægge randzoner svarende til 13,5 procent af det samlede bedriftsareal. Men efter Randzonelovens 5 kan der gives dispensation, således at bredden bliver reduceret, så det samlede randzoneareal kommer til at udgøre 8,6 hektar. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 62-67) Der er som beskrevet i afsnit 6.3 Klassificering af vandløb ikke en klar definition på naturlige vandløb. Efter det vejledende vandløbskort og kompensationskort er modificerede vandløb også indtegnede og derved skal der udlægges randzoner. Så afhængig af hvilken fortolkning der er rigtig, kan det betyde at Mark Krogshave har risiko for at udlægge cirka 4,5 hektar for meget til randzoner som medfører en tabt indtægt på grund af modstridende bestemmelser og kortgrundlag. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 64) Bæredygtigt Landbrug udtaler, at randzonekortet er et af kravene til Randzonelovens gyldighed. De mener derved at Fødevareministeriet ikke har overholdt de tre krav, som forudsætter at loven er gyldig, herunder; En godkendt kompensations ordning fra EU som kræver Gyldige vandplaner Et retvisende præcis randzonekort (Bæredygtigt Landbrug (B) 2013) Det er således uforstående, hvorfor loven er vedtaget inden de ønskede foranstaltninger er på plads. Dette gør Landbrug & Fødevarer allerede NaturErhvervstyrelsen opmærksom på i et brev fra marts 2012, cirka seks måneder før lovens ikrafttrædelse. (Landbrug & Fødevarer (H) 2012) De udtrykker ligeledes deres bekymring for kortlægningsmetoden. Da perioden til lovens ikrafttræden er så kort, er det ikke muligt at inddrage lokalkendskab, det vil sige den lokale myndighed og borgerne. De anbefaler derfor, at loven skal træde i kraft på et senere tidspunkt og en fornuftig kortlægningsproces derved kan sikre, at kortmaterialet bliver retvisende. (Landbrug & Fødevarer (H) 2012) I forbindelse med det offentliggjorte kortmateriale på daværende tidspunkt, er der således en grund til at tro, at loven ikke er vedtaget på et fagligt grundlag. Kortgrundlaget har derfor også været genstand for diskussioner samt tvivl om randzonernes placering. I det følgende undersøges kortets faglige grundlag. Det faglige grundlag er vigtigt i forhold til Randzonelovens saglighed, herunder præcis udpegning af randzonearealer. Det vil sige hvor loven reelt er gældende og hvor kompensation kan udbetales Forarbejde til kortgrundlaget I diskussionen om kortets nøjagtighed, undersøges hvilke data der danner grundlaget for randzonekortet. Herunder også hvilke forventninger der er i lovens forarbejde, til kortlægningen af randzonerne. Side 53 af 104

65 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn I forarbejdet er forventningerne, at kortmaterialet skal indeholde et kort over to meter bræmmer samt et randzonekort, hvor der er taget forbehold for de områder, hvor loven ikke kræver, at der udlægges randzoner. Formålet med at kortlægge to meter bræmmerne er, at disse bræmmearealer ikke indgår i EU s støtteordning. Ved kortlægning af to meter bræmmerne er kommunerne vandmyndigheden. I den forbindelse har Naturstyrelsen til opgave at indsamle data fra kommunerne ved hjælp af de nyeste FOT kort. (Naturstyrelsen (K) 2012) Forarbejdet til loven giver således en forventning om kortets nøjagtighed. Kortlægningen af to meter bræmmerne annonceres færdigt af Naturstyrelsen i april 2012 og NaturErhvervstyrelsen offentliggjorde som lovet, i marts 2012, et vejledende vandløbskort. (Naturstyrelsen (K) 2012) Det vejledende vandløbskort er bygget på et topografisk kort fra FOTdanmark og udpeger derfor ikke nøjagtigt, hvor der skal udlægges randzoner, men kun hvor det kan forventes at der er vandløb og søer. (NaturErhvervstyrelsen (I) 2012) Dette kortmateriale, er ifølge sekretariatschef, Thomas Møller fra FOTdanmark det bedste og det eneste grundlag der findes. Han udtaler ydermere, at kortets nøjagtighed skal forbedres i forbindelse med, at kortet tages i brug. (FOTdanmark 2012) Man må således forvente, at kortmaterialet ikke på daværende tidspunkt var bedre, og at kortmaterialet skal forbedres og derved ikke er endeligt retvisende. I juli 2012 offentliggøres det endelige randzonekort af NaturErhvervstyrelsen. (NaturErhvervstyrelsen (C) 2012) Ifølge NaturErhvervstyrelsen skal kortet angive hvor der efter al sandsynlighed, skal udlægges randzoner. Kortet skal således hjælpe lodsejere samt myndigheden, herunder kommunerne og NaturErhvervstyrelsen med at identificere de vandløb og søer som er omfattet af Randzoneloven. Til dette tilføjer NaturErhvervstyrelsen dog, at kompensationskortets udpegning fortsat er vejledende; Lodsejere vil altid være pålagt randzoneforpligtigelse, uanset hvad det kort, som NaturErhvervstyrelsen stiller til rådighed, viser. Det er altså lovens tekst, og ikke kortgrundlaget, som er bestemmende for om en lodsejer er omfattet af forpligtigelse. (Syd- Østsjælland Landboforening u.d.) NaturErhvervstyrelsen fralægger sig således ansvaret for kortets nøjagtighed. Selvom kortet er mere nøjagtigt end det vejledende vandløbskort, som ikke indeholder marskområder og to meter bræmmer, er kortet stadig mangelfuldt. NaturErhvervstyrelsen påpeger i denne situation, at det er vigtigt at lodsejeren tjekker om søer og vandløb mangler på kortet. (NaturErhvervstyrelsen (C) 2012) Ved offentliggørelsen af kortet pålægges bevisbyrden således lodsejeren i og med, at lodsejer selv har ansvaret for at indberette eventuelle fejl i kortgrundlaget. Der kan således stilles spørgsmålstegn ved lovens retsvirkning da kortgrundlaget, et år efter lovens vedtagelse, endnu ikke er retvisende. Det er således forventeligt at lodsejeren søger hjælp hos vandmyndigheden. I forbindelse med administration af vandløb, er det kommunen der er vandløbsmyndighed, men i forbindelse med Randzoneloven skal kommunen kun agere som vejleder i særlige tvivlstilfælde. (NaturErhvervstyrelsen (I) 2012) Det har dog vist sig i flere tilfælde, at kommunerne ikke har været kompetente til det administrative arbejde. Side 54 af 104

66 7 Saglige grundlag I den forbindelse oplyser landboretskonsulenten fra Agri Nord, Hans Ole Kristensen, at kommunerne i flere tilfælde har udpeget flere vandløb end der oprindeligt er i randzonekortet eller helt har nægtet at vejlede om vandløbene, når folk har henvendt sig. (Agri Nord og LandboSyd 2013) Agri Nord og Landbosyd har ifølge deres medlemmer fået følgende besked; I konkrete sager spurgte vi kommunerne og fik besked om, at der skulle være randzoner omkring alt, hvad der ligner vand. (Ritzau (B) 2013) Disse tilfælde kan lodsejerne ikke stille meget op, da de stadig står med ansvaret for at opfylde loven. Fra Landbrug & Fødevarers stævning, kan fremhæves en udtalelse fra Jammerbugt Kommune, som påpeger, at de ikke føler sig i stand til at gennemføre vurdering af vandløb. Det kommer i forbindelse med, at kommunen har modtaget rigtig mange henvendelser fra landmænd, der ønsker svar på, om hvorvidt deres vandløb er omfattet af Vandløbsloven og/eller Randzoneloven, da det vejledende kort angiver en tvivl herom. Ifølge Vandløbsloven er kommunen den retslige tilsynsmyndighed og burde i denne sammenhæng kunne vurderer og håndterer disse sager. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 64) Det manglende kortgrundlag har ligeledes ført til, at fødevareminister Mette Gjerskov, godkendte et fjumreår eller en indkøringsfase i 2012 på grund af den store usikkerhed i randzonekortet. Formålet med fjumreåret var, at komme lodsejernes tvivl til gode. Med et fjumreår ville der ikke blive uddelt bødestraffe, med mindre lodsejeren fuldstændig åbenlyst valgte at ignorere loven. (Fødevareministeriet (C) 2012) Fjumreåret skulle således løbe frem til den 1. september Fødevareminister Karen Hækkerup, har i 2013 forlænget fjumreåret, i de tilfælde, hvor der stadig er berettiget tvivl. Hun begrunder forlængelsen med at; Landmændene skal selvfølgelig ikke straffes for noget, som de ikke selv kan gøre for. Det synes jeg, at hensynet til den enkeltes retssikkerhed og almindelig anstændighed kræver (Thalbitzer 2013) Tvivlen om Randzoneloven kommer således lodsejerne til gode for endnu et år, hvilket også viser sig rimeligt, da selv de som forventes at kunne vejlede om loven, ikke har den fornødne kompetence. Der er stadig stor forvirring omkring loven og kompensationen. Dette har i LandboSyd og Agri Nord landboforening betydet, at vejledning omkring randzoner er opgivet. De begrunder deres beslutning i de fejl som er fundet ved flere kontrol besøg fra NaturErhvervstyrelsen. I et af besøgende var kun 16 procent af de randzoner, som fremgik af randzonekortet, reelt omfattet af loven. Denne situation underbygges af to yderligere kontrolbesøg hvor tallet var 36 og 42 procent. (Agri Nord og LandboSyd 2013) Agri Nord mener derfor at randzonekortet ikke er brugbart til at administrere loven og kompensationsordningen, selvom NaturErhvervstyrelsen fastholder at kortet er præcist nok til dette formål. Næstformand for LandboSyd, Torben Heisel, udtrykker desuden en stor forargelse over den store usikkerhed, der er ved randzonerne og mener ikke det en måde at behandle et erhverv på. Han påpeger nøjagtigheden af randzonekortet ved at udpege et læbælte, hvor der efter sigende skulle være et vandløb. Han udtaler, at der aldrig har været et vandløb på dette sted, se figur 15. (Frandsen 2013) Side 55 af 104

67 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Figur 15: Torben Heisel udpeger det læbælte hvor, der efter kompensationskortet, skal udlægges randzoner (Frandsen 2013) Konsekvenserne heraf er, at endnu flere lodsejere ikke overholder loven. Der er stor usikkerhed omkring placeringen og kompensationen, og mange har givet op og vil ikke have noget at gøre med det længere. I stedet afventer mange nu kontrolbesøg fra NaturErhvervstyrelsen. Dette betyder også at flere lodsejere fortsat vil blive sigtet for bevidst ikke at overholde loven. (Ritzau (B) 2013) I denne forbindelse kan der henvises til sagen, hvor landmand Poul Blak Bojer og søn er stævnet for at overtræde Randzoneloven. Sagen er nu udsat til 2014, for at få styr på fakta og dokumenter. Det er manglende information omkring kontrolbesøg fra NaturErhvervstyrelsen og angivelse om, at et areal mangler randzoner. (Bak 2013) For Poul Blak Bojer er sagen meget uforstående, også fordi han ser myndighedernes vurdering bygget på et skøn. Myndigheder har ikke direkte målt de steder, hvor Poul Blak Bojer har udlagt randzoner i en bredde af fem og ti meter, men blot noteret sig, at der kun er udlagt to meter bræmmer, hvortil Poul Blak Bojer udtaler Jamen, hallo. Er det bare noget, man sjusser sig frem til. (Bak 2013) Poul Blak Bojer vil nu efterfølgende få målt præcist op, så de præcise tal kommer frem til retssagen. Han finder det rimeligt, at der præcist er angivet, hvor randzoner findes mangelfulde og hvorfor i et anklageskrift. Derudover henviser han til myndighedernes manglende vejledning og hvordan de kan angive at landmanden selv må finde ud af det, men samtidig kommer med bøde, hvis ikke det er rigtigt. Derudover føler han sig angrebet, på grund af hans offentlige optræden omkring hans skepsis omkring Randzoneloven, og at han blev udtaget til kontrol på baggrund af dette. Anklageren sagde, at bødestraffen normalt var 5000 kroner, men hun mente, at det skulle være 5000 kroner til hver, plus 5000, fordi jeg havde udtalt mig til avisen, så vi skulle have kroner i bøde begge to. [..] Jeg har fremført nogle juridiske argumenter for, at det ikke er lovligt, og at vi skal afvente, at det bliver afgjort, om det er loveligt. Hvis de vinder, så overholder jeg loven og anlægger randzoner (Bak 2013) Kompensationsordning Randzoneloven giver ikke direkte krav til erstatning, da loven udgør en generel erstatningsfri regulering. Men Fødevareministeriet er dog bevidst om lovens væsentlige konsekvenser for de berørte, så der er vedtaget en kompensationsordning for netop at imødekomme de lodsejere som bliver ramt af loven. (NaturErhvervstyrelsen (C) 2013) Side 56 af 104

68 7 Saglige grundlag Ved lovens vedtagelse i 2011 var hverken Vandplanerne eller randzonekort godkendt af EUkommissionen. Ved lovens ikrafttrædelse i 2012 var situationen den samme. Fra EU angives det, at der ikke kan udbetales kompensation, før der foreligger en meget nøjagtig kortlægning af randzonerne. (Landbrugsavisen (C) 2010) I 2013 er Vandplanerne endnu ikke godkendte. Det har således betydet, at Fødevareministeriet ikke har udbetalt kompensation for de udlagte randzoner. I stedet er der oprettet en midlertidig de minimis-støtteordning, så kompensation kan udbetales til de berørte lodsejere. De minimis-støtten skal virke indtil Vandplanerne bliver godkendt, hvilket tidligst vil ske i (NaturErhvervstyrelsen (C) 2013) Det er ligeledes påklageligt, at lodsejere har ventet et helt år på kompensation, som tilmed, i nogle tilfælde ikke kan udbetales på grund af de minimis reglerne om EU s støtteloft. Hvilket betyder, at mellem lodsejere vil miste en samlet kompensation på mellem kroner. Dog lovede fødevareminister Mette Gjerskov, på daværende tidspunkt, at der bliver fundet en løsning. (Lauridsen 2013) Det har ligeledes vist sig at omkostningerne til konsulenter, blandt andet til landboforeningerne, og den tid der skal bruges på ansøgningerne, til sidst tager den fortjeneste der er ved at ansøge om de minimis støtten 14. (Landbrugsavisen (F) 2013) Ansøgningen er kompliceret og det er reelt uigennemskueligt for landmanden at forstå de minimis reglerne. (Landbrugsavisen (D) 2013) Usikkerhed ved kompensationen kommer også til udtryk i dens tidsbegrænsning. Kompensationsordningen finansieres af EU s landdistriktsprogram og kan ved revision af dette bortfalde. Det kan have den konsekvens, at randzonerne opretholdes uden en kompensationsordning fra EU. Der er endnu ikke kommet svar fra Fødevareministeriet på dette spørgsmål. Der opstår herved et nyt spørgsmål om lovens gyldighed kan opretholdes, hvis kompensationen ikke kan udbetales fra EU. Det vil være fornuftigt, hvis regeringen lader randzonerne falde. De løfter, vi har givet om kort og kompensation, er ikke blevet opfyldt. (Landbrugsavisen (H) 2013) En klar udmelding fra Venstres miljøordfører, Henrik Høegh. Det fastholdes omvendt af både Radikale, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten, at der ingen alternativer er og påpeger derfor nødvendigheden af randzonerne. (Landbrugsavisen (H) 2013) Henrik Høegh havde som fødevareminister en stor indflydelse på Randzoneloven. Hans ovenstående udtalelse kan bygges på viden om, hvor vigtigt kortgrundlaget er for Randzoneloven. Kortgrundlaget over vandløbene var ikke fyldestgørende og det var af den grund, at Randzoneloven blev forsinket i 2011 og først trådte i kraft i Det var nødvendigt at udarbejde nye og præcise kort, for netop at håndhæve dyrkningsforbuddet og derudover udregne den rigtige kompensation ud fra korrekte udpegede arealer. (Jerking (H) 2010) 14 De minimis støtte er en national støtteordning inden for EU-reglerne. Minimis-reglerne fremgår af EU kommissionens forordning fra 2007 om anvendelse af EF-traktaternes artikel 87 og 88 på de minimisstøtte til landbruget. (Fødevareministeriet (G) 2013) Side 57 af 104

69 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn I stævningen fra Landbrug & Fødevarer, oplyses der i det konkrete tilfælde for Per Skade, at kompensationen der kan forventes udbetalt, som følge af ordningen, kun vil udgøre halvdelen af tabet, herunder både for arealer og driftskonsekvenser. Det kommer sig ved, at Per Skade har en række mergelgrave, hvor der efter Randzoneloven skal udlægges randzoner. Mergelgravene samt vandløbene ligger snoet visse steder, som i praksis betyder, at det vil blive vanskeligt at opfylde 10 meter randzoner uden, at der udlægges ekstra areal, som ikke indgår i kompensationsordningen. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 82-83) Per Skades sag belyses også i afsnit Randzoneloven. Randzoneloven udgør for Per Skade således en ekspropriationslignende tilstand, hvor han ikke efter lovens bestemmelser kan blive tildelt erstatning. Erstatningskravet skal således gøres gældende overfor en dommer. Problemet er her, at Per Skade har bevisbyrden og derved ikke automatisk bliver tilkendt erstatning for sit tab. Ekspropriationsspørgsmålet undersøges videre i afsnit 7.2 Ekspropriation Opsamling Loven virker til at være vedtaget for at tilgodese en tidsplan og hverken for miljø eller for samfundet, når det kommer til udarbejdelse af kortgrundlaget. Forarbejdet til Randzoneloven giver en forventning om et retsligt kortgrundlag. Dette kortgrundlag har ligeledes under hele processen været genstand for diskussion om lovens faglige grundlag. Konsekvensen af at loven er trådt i kraft, uden et tilstrækkeligt kortgrundlag er, at lodsejere og kommuner har fået et fjumreår til at få overblik over detaljerne. Usikkerheden om randzonerne er således stadig stor i få år efter loven blev vedtaget. Ligeledes tyder den generelle overbevisning blandt de berørte på, at der ikke er interesse i at følge loven. De føler sig snydt og forbigået og det kan endvidere have den konsekvens, at landmændene ikke udlægger randzonerne. En sådan modstand kommer sandsynligvis fra den usikkerhed der er omkring Randzonelovens saglige grundlag, herunder kompensationsordningen, men helt bestemt også på baggrund af kortgrundlaget. Kortgrundlaget har så stor en betydning for retfærdighedsfølelsen når det kommer til Randzoneloven. Lovens faglige grundlag understøttes således ikke af kortgrundlaget. Kortgrundlaget har været mangelfuldt og forarbejdet til loven har på denne baggrund ikke været fyldestgørende. Det manglende kortgrundlag, giver således anledning til at sige, at loven ikke er sat i kraft på et fagligt grundlag. EU s støtteloft gør, at nogle store landmænd ikke vil få den kompensation de er berettiget til i henhold til kompensationsordningen. Hvis kompensationsordningen ikke kan udbetales, vil de berørte i disse særlige tilfælde, kunne fremlægge en konkret sag, hvori erstatning kan undersøges. Randzoneloven bygger på en kompensationsordning for at tilgodese de berørte, således at indgrebets intensitet mindskes mest muligt. En kompensationsordning synes hensigtsmæssig i forhold til den generelle regulering. Det vurderes dog at kompensationsordningen i visse Side 58 af 104

70 7 Saglige grundlag tilfælde kan begrænse de berørtes mulighed for, at få anerkendt erstatning hvis randzoneloven ramme hårdere end hvad findes rimeligt. Med en årlig kompensation, går Fødevareministeriet indirekte ind og påpeger Randzoneloven som et midlertidigt virkemiddel. Kompensationen kan ses som en måde at dække sig ind, hvis der findes et bedre alternativ. Denne kompensation kan sammenlignes med brakordningen der fra EU var en årlig udtagning af landbrugsjord, se Bilag C Brakordning. I brakordningen blev jorden således ikke permanent taget ud af landbrugsdrift. Ved at give kompensation skal der ikke udbetales en stor erstatning for randzonearealer der eventuelt ikke er krav om hvis lovens ændres eller aflyses. I forhold til den manglende udbetaling af kompensation kan dette ses som i strid med EU s charter. Det har dog ikke været muligt at undersøge retspraksis på området i dette projekt. Hvorvidt Randzoneloven er en permanent eller midlertidig løsning, er undersøgt i det efterfølgende afsnit. 7.2 Ekspropriation Randzoneloven menes at være udtryk for ekspropriation, ikke mindst på grund af lovens formulering omkring arealudpegning men også indskrænkningen omkring dyrkningsretten. Gennem EU s miljøbeskyttelsespolitik værnes der om at sikre luft, land, jord og vand. (Basse (B) 2006, 121) Der angives ikke hvorvidt foranstaltninger skal virke som erstatningsfri eller erstatningsbetinget regulering, men i habitatdirektivet angives det, at det er op til de enkelte medlemslande at vurdere; på hvilken måde indgreb i eksisterende arealanvendelse skal gennemføres, og om der skal gives erstatning, fx i forbindelse med fredning eller naturgenopretning (Basse (B) 2006, 123) Interessen for ekspropriation og dens afgrænsning er blevet større, i takt med den samfundsmæssige og sociale udvikling, da indskrænkninger af ejerrådigheden er blevet forøget, uden at det har ændret grundlaget for erstatning. Grænsen for ekspropriation er svær at vurdere, da det er en skønsvurdering. Lovgivningen angiver det væsentlige fortolkningsredskab, men ligeledes har retspraksis en betydning, da det kan være svært at fortolke lovgivningen. (Basse (A) 2006, 55) I det følgende undersøges ekspropriationsbegrebet i al almindelighed samt i forhold til Randzoneloven og de igangværende stævninger af Fødevareministeriet Ekspropriation i praksis Ekspropriation forekommer normalt når ejendomsretten overføres fra en ejer til en myndighed til fordel for gennemførelsen af et projekt. Dog findes der også tilfælde, hvor myndigheder disponerer således, at ejernes ret udelukkede begrænses. I disse tilfælde kan ejeren muligvis få anset indgrebet som ekspropriativt, ulovlig ekspropriation eller som belæg for erstatning. En Side 59 af 104

71 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn ekspropriation er kun lovlig hvis betingelser efter Grundlovens 73 er opfyldt. (Mølbeck og Flensborg 2007, 21) Ifølge Grundlovens 73 er; Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning. [Grundloven] Ordet ukrænkelig skal ikke tages bogstaveligt i dets betydning, da den i praksis beretter om det modsatte. Fra den juridiske tilgang ses ukrænkeligheden som en programerklæring, hvor der ikke kan udledes konkrete retsvirkninger fra. (Mølbeck og Flensborg 2007, 18) Der må kun eksproprieres hvis almenvellet kræver det og det er i almenvellets interesse. Domstolene vurderer, om der er grundlag for ekspropriation, ved at se på om ekspropriationen er nødvendig for at varetage hensynet eller med grundlovens ord: om hensynet kræver det (Pagh 2013, 554) Det går under nødvendighedsbetingelsen og indeholder tre elementer; Der må ikke eksproprieres hvis det hjemlede formål kan nås med mindre indgribende midler, ligesom der ikke må eksproprieres mere end nødvendigt for at nå målet. Dels skal ekspropriationsformålet være aktuelt og ikke blot en udvidet mulighed for en fremtidig disposition. Endelig er ekspropriationen undergivet et supplerende proportionalitetskrav, der ikke blot indebærer, at ekspropriationen skal være nødvendig for formålet og ikke unødvendig indgribende, men tillige forudsætter, at indgrebet står i rimeligt forholdt il de interesser, der forfølges med indgrebet (Pagh 2013, 554) Hvis der foreligger ekspropriation, skal indgrebet ramme en beskyttet rettighed og rettighedshaver samt indeholde karakter af pligtmæssig afståelse. For at vurdere om der foreligger ekspropriation, bliver der foretaget en konkret og skønsmæssig vurdering af disse faktorer. Ligeledes hvis en myndighed er i tvivl om, hvorvidt det er et ekspropriativt indgreb, skal der foretages en konkret vurdering af faktorerne. (Mølbeck og Flensborg 2007, 21) Beskyttet rettighed Efter Grundloven er en rettighed ikke begrænset, men omfatter både ejendomsretten til fast ejendom og løsøre. Ejendomsretten til fast ejendom inkluderer også leje-, servitut og panterettigheder. Adkomsten til den beskyttede rettighed kan både være privat og offentlig. Mange rettigheder som er tilknyttet en offentlig adkomst, ses ikke som uforanderlig og uigenkaldelig og en ændring af sådan en rettighed vil ofte ikke være ekspropriation. Hvis der gøres et indgreb mod en genstand, der ikke har en økonomisk værdi, men en affektionsværdi kan der foreligge ekspropriation. Grundlovens beskyttelse omfatter alle rettigheder der har indvirkning for personers økonomiske eksistens og virke. (Mølbeck og Flensborg 2007, 22) Beskyttet rettighedshaver I Danmark er alle private ejere af fast ejendom beskyttet af Grundlovens 73, både enkeltpersoner og juridiske personer. (Basse (A) 2006, 54) Side 60 af 104

72 7 Saglige grundlag Hvis det vurderes, at indgrebet rammer en beskyttet rettighed er det næste, hvorledes rettighedshaveren er beskyttet af Grundlovens 73 da ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom. (Mølbeck og Flensborg 2007, 23) Kriteriet for pligtmæssig afståelse Vurderingen heraf sker på et samlet skøn af: Om indgrebet medfører en overførsel af ret Er indgrebet konkret eller generelt Hvad er begrundelsen for indgrebet Hvilken intensitet har indgrebet (Mølbeck og Flensborg 2007, 27) EMRK Grundloven er dog ikke den eneste ret, der beskytter ejendomsretten i Danmark. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, 1. tillægsprotokol, Artikel 1 (EMRK P1, art. 1) bevidner om en beskyttelse mod krænkelse af privat ejendom. (Pagh 2013, 526) Enhver fysisk eller juridisk person har ret til respekt for din ejendom. Ingen må berøves sin ejendom undtagen i samfundets interesse og i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat ved lov og følger af folkerettens almindelige principper. (Pagh 2013, 589) Et indgreb, der hverken ses som afståelse af ejendom eller kontrol af råden over ejendom, kan gennem den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) alligevel udgøre en krænkelse af respekten for privat ejendom og være i strid med EMRK. Det har således en betydning, hvis indgrebet skaber en usikkerhed for ejernes fremtidige mulighed for at råde over deres ejendom. (Pagh 2013, 526) Krænkelse af EMRK nævnes ligeledes i stævningerne fra Bæredygtigt Landbrug. EMRK beskytter ejendomsretten mere bredt end Grundloven. Bæredygtigt Landbrug fremlægger, at Randzoneloven er i strid med EMRK, på baggrund af lovens væsentlige indskrænkninger i landmandens ret til at anvende sin ejendom, samt at ejeren har ret til automatisk udbetalt erstatning, således at der ikke skal ansøges eller påkræves erstatning ved domstol; at der ikke kan vedtages lovgivning hvor ejernes mulighed for at opnå erstatning for et ekspropriativt indgreb henvises til efterfølgende sagsanlæg ved domstolene efter indgrebet, hvis der er lange udsigter til afklaring af erstatningskravet (Pagh 2013, 527) Det kan således ses i strid med EMRK eller bevis for erstatnings krav, hvis ejeren begrænses i sin ret til uforstyrret at nyde sin ejendom som følge af samfundets råden. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013) Dog har der ikke været en sag i EMD s praksis, hvor ovenstående er understreget og EMRK kræver ikke erstatning, men ser det som et element i vurderingen af, om der er sket en krænkelse af respekten for ejendom. (Pagh 2013, 527) Side 61 af 104

73 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Retspraksis Det er værd at bemærke, at indenfor især natur- og miljøbeskyttelsesområdet, er der foretaget en udvidelse i retspraksis for erstatningsfrie indgreb gennem flere år, uden en egentlig diskussion af de ejendomsretlige aspekter, og et eksempel herpå er dyrkningsfrie beskyttelsesbræmmer, hvor restriktioner på arealanvendelsen ikke har medført erstatning. (Basse (B) 2006, 48) Efter Grundlovens 73, er det den aktuelle og eksisterende arealanvendelse der er beskyttet. Derfor kan der normalvis kun mod fuldstændig erstatning kræves en aktiv indsats for netop at opretholde eller genskabe en ønsket tilstand, fra den der har rådigheden over ejendommen. (Basse (B) 2006, 47) Dog kan en fremtidig arealanvendelse også ses som erstatningsfri regulering, hvis det er begrundet i alment hensyn, for eksempel for at forhindre forurening eller beskadigelse af naturen. (Basse (B) 2006, 48) Med vedtagelsen af Natura 2000-reglerne i Naturbeskyttelsesloven og Skovloven blev påbudsog erstatningsbestemmelser indført i lovene. Denne bestemmelse betyder, at dyrkningsrestriktioner eller andre foranstaltninger, der er nødvendige for at realisere en Natura 2000-plan eller en vis status, udløser erstatning for tabet. Erstatningen bygger dog ikke på de Grundlovsmæssige erstatningskrav, herunder krav om fuld erstatning, men på en skønsvurdering af rimeligheden for indgrebet. (Basse (B) 2006, 48) Natura 2000 er ligesom Vandrammedirektivet et EU direktiv og arbejder med international planlægning. Det kunne således forventes, at et lignende tiltag for miljøet gennem Vandrammedirektivet burde administreres på samme vis i forhold til erstatning Randzoneloven Hvorvidt Randzoneloven er i strid med Grundlovens 73 og EMRK eller om loven giver belæg til ekspropriation i konkrete tilfælde, har været diskuteret siden det første lovforslag i Det har siden ført til flere sagsanlæg, hvori grundlaget for ekspropriation fremlægges. I forbindelse med ekspropriation mener Liberal Alliance at landbruget har krav på erstatning da det ikke er rimeligt at fratage jord og dyrkningsret fra landmændene som både er købt og betalt, uden at der ydes erstatning for de økonomiske tab de må tåle. (E. B. Thomsen 2012) Orla Friis Jensen, Professor, dr.jur. som er tilknyttet til Aalborg Universitet, mener at grænsen mellem ekspropriation og erstatningsfri regulering i forhold til dyrkningsfrie bræmmer er mere problematisk, baseret på justitsministeriets vurdering. Han nævner, at; der er ingen tvivl om, at forslaget for så vidt angår udyrkede arealer er lidet indgribende, og det stemmer med anden lovgivning, for eksempel planlovgivningen, at man erstatningsfrit kan afskære fra en ændret anvendelse. Derimod går forslaget ganske vidt med hensyn til dyrkede arealer, som nu skal tages ud af dyrkning. Dette er ikke tidligere sket i dansk ret, hvilket lades ganske uomtalt. [ ] Og det synes i alle tilfælde klart, at der er grænser for, hvor brede de dyrkningsfri bræmmer kan gøres, uden at der foreligger ekspropriation. (Basse (C) 1994, ) Side 62 af 104

74 7 Saglige grundlag Derudover fastslår Orla Friis Jensen, at det afgørende ved situationen omkring dyrkningsfrie bræmmer er, hvad indgrebet kommer til at betyde for den enkelte ejendom og skal ikke vendes, som landbruget fremlægger det at reguleringen på bræmmearealet må sidestilles med overførelse og er derfor i sig selv ekspropriation. (Basse (C) 1994, 154) I det følgende vurderes kriterierne for ekspropriation og erstatning i forhold til Randzoneloven. Dette gøres på baggrund af kriterierne for pligtmæssig afståelse. I skønnet indgår en vurdering af de fire kriterier beskrevet tidligere i afsnit Ekspropriation i praksis, hvor første vurdering er; Hvorvidt der i Randzoneloven sker en overførsel af en rettighed Afståelse af et stykke jord stort eller nok så lille - til offentlig vejanlæg, foreligger der klart ekspropriation (Basse (A) 2006, 56) Med andre ord forekommer der ekspropriation, når et indgreb overfører retten til det offentlige eller til anden privat. Selv når der ikke foreligger en matrikulær overførsel, kan der være tale om ekspropriation. Kriteriet for overførsel ses ikke som et endegyldigt svar på, hvorvidt der foreligger ekspropriation, da det ikke udgør en tilstrækkelig retslig beskyttelse i tilfælde af rådighedsindskrænkninger. (Basse (A) 2006, 56-57) Ifølge retspraksis om overførsel, findes der sager hvor private ejere føler sig frataget en rettighed ved at tilkendegive, at offentligheden har adgang. Der er hermed ikke tale om direkte overførsel, men en begrænsning i ejerens råden eller en overførsel af en rettighed. Dette ses blandt andet i afgørelsen U Ø, som behandler Naturfredningslovens bestemmelser om almenhedens færdsel og ophold i private skove. Landsretten vurderer i denne sag, at indgrebet ikke er ekspropriativt. I vurderingen ligger Landsretten vægt på, at rettigheden til offentlig færdsel ikke indebærer, at ejerens råden over skoven bliver frataget, overført eller ophører. Indgrebet sker således kun i ejerbeføjelsen og er af ringe intensitet, så derfor ses bestemmelserne anlagt generelt og på sagligt grundlag. (Mølbeck og Flensborg 2007, 28) Denne indskrænkning ses også i forhold til Randzonelovens 6a. Baggrunden er den samme som i den nævnte sag, offentligheden har adgang til randzoner i henhold til Naturbeskyttelsesloven. Der er således sket en begrænsning i ejerbeføjelserne af ringe intensitet. Forskellen mellem de to sager er dog, at skovejeren ikke fratages sin råden og kan fortsætte sit erhverv som tidligere, mens landmanden i Randzoneloven 1 fratages sin dyrkningsret på randzonearealet. Hvorvidt adgang til randzonerne er sagligt begrundet i forhold til Naturbeskyttelsesloven, er undersøgt i afsnit 7.4 Offentlighedens adgang. Herfra vurderes, i forhold til Randzoneloven, kriteriet om; Hvorvidt indgrebet er generelt eller konkret Om et indgreb rammer alle, eller alle medlemmer af en nærmere defineret gruppe, er i vist omfang et spørgsmål om formuleringskunst (Basse (A) 2006, 57) Side 63 af 104

75 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn For at indgrebet ses som vilkårlig, skal lovtekstens formulering umiddelbart synes at ramme alment og sagligt. Ved en generel regulering styrkes lighedsfølelsen, det vil sige, rammer lovindgrebet mange vil denne følelse blive forstærket frem for hvis indgrebet kun rammer få. [..] det helt sikre tilfælde af indgreb, som ikke er ekspropriation foreligger, når indgrebet rammer næsten alle ejere, kun af ringe intensitet og tjener det formål at afværge en alvorlig samfundsfare (Mølbeck og Flensborg, 2007, p. 28) Randzoneloven fastslås som en erstatningsfri regulering og begrundes blandt andet ved sin generelle arealudpegning. Bæredygtigt Landbrug mener dog, at arealudpegningen er et belæg for en konkret regulering. Det fastslår de ved, at indgrebet hverken rammer befolkningen eller lodsejere generelt eller en kreds heraf, men i stedet rammer landmænd, som har jord i randzonerne. (Bæredygtigt Landbrug (D) 2013, 8) Som tidligere nævnt har der været en udvidelse for erstatningsfrie indgreb af dyrkningsfrie beskyttelsesbræmmer. I forbindelse med forslaget om seks meter beskyttelsesbræmmer, i afsnit Vandløbsloven, kom Justitsministeriet med følgende bemærkninger omkring beskyttelsesbræmmer og den miljømæssige begrundelse; ( ) De rådighedsbegrænsninger, der vil være knyttet til indførelsen af bræmmerne, vil følge umiddelbart af lovforslagets generelle regler. Rådighedsbegrænsninger vil få virkning for de kategorier af ejendomme, der er beliggende op til de pågældende områder, og indgrebet har derfor karakter af generel regulering. Hertil kommer, at indgrebet har til formål at forhindre miljømæssige skader på de omgivende søer og vandløb m.v. og således tjener væsentlige samfundsmæssige interesser. På den baggrund må det efter justitsministeriets opfattelse antages, at indgrebet har karakter af en generel, erstatningsfri regulering. (Mølbeck og Flensborg, 2007, p. 29) Sammenlignet med Randzonelovens ti meter randzoner angives samme generelle karakter, og dertil kan således stilles spørgsmålet omkring grænsen mellem en generel og konkret regulering. Hvor mange eller omvendt, hvor få skal et indgreb ramme, før det fremstår som en konkret regulering og derved større mulighed for at være erstatningsudløsende. I forhold til Randzonelovens 1, som omfatter alle åbne vandløb, findes det relevant at undersøge indgrebets arealudpegning i afsnit 6.3 Klassificering af vandløb. Ud fra dette afsnit fås en forståelse for indgrebets omfang og på den vis en indikation på indgrebets generelle eller konkrete karakter. Det findes dog relevant videre at undersøge anden praksis for generelt eller konkret regulering samt udbetaling af erstatning, for på et vis at vurdere om randzoneloven generelt eller konkret er erstatningsudløsende. Indenfor miljøbeskyttelse, har landmanden krav på erstatning efter Miljøbeskyttelseslovens 26a, hvis der under Vandforsyningslovens 13 eller 13a vedtages en indsatsplan, som indskrænker landmandens rådighed over sin ejendom for at beskytte grundvandet mod nitrat eller pesticidforurening (Pagh 2013, 212) Side 64 af 104

76 7 Saglige grundlag Efter Vandforsyningsloven har landmanden ret til fuld erstatning, hvis der pålægges begrænsninger ved brug af gødning og pestcider af hensyn til vandindvinding. Landmanden har krav på erstatning af det tab rådighedsbegrænsningen medfører. (Pagh 2013, 400) I forbindelse med disse erstatningsbestemmelser ses en forskel fra Randzoneloven på baggrund af indgrebets generelle eller konkrete karakter. I princippet er formålet det samme - at beskytte vandmiljøet selvom der er forskellige retningslinjer for beskyttelse af grundvand og overflade vand. Bestemmelserne i Vandforsyningslovens 13 og 13a vil ramme i få tilfælde og er derfor et udtryk for konkrete reguleringer og dermed erstatningsudløsende mens Randzoneloven vil ramme mere generelt. Derpå kan Randzoneloven og dets arealudpegning ikke i denne sammenhæng ses som en konkret regulering og erstatningsudløsende, da det vurderes at grænsen for en konkret regulering, kræver at indgrebet rammer i meget få tilfælde, hvor Randzoneloven rammer flere. Ifølge retspraksis må den der forurener betale. Ansvaret, uanset dets form vil således blive placeret på den, som har forvoldt forureningen og dette inkluderer derfor også den økonomiske ulempe. I sådanne sager har den berørte ikke krav på erstatning. (von Eyben & Isager 2007, 208) En anden tilgang til sagen, er regeringens. For regeringen er det hensigtsmæssig, at Randzoneloven er en generel erstatningsfri regulering. På den vis har de et effektivt administrativt system og undgår at tage stilling til ekspropriation samt den eftervirkning det har, at staten forpligter sig til, at varetage vedligeholdelse af randzonearealer og vandløb. Selvom Randzonelovens arealudpegning er en generel regulering, kan det efterfølgende undersøges, hvorvidt denne administrative løsning er den rigtige saglige beslutning for at opnå det ønskede resultat. Denne problemstilling findes relevant at undersøge i forhold til causa kriteriet, det undersøges derfor; Hvorvidt indgrebet kan begrundes (causa) Det ses ofte, at indgreb foretaget i hensyn til miljøet ikke ses som ekspropriation. (Mølbeck og Flensborg 2007, 28) Formålet med Randzoneloven er at tilgodese miljøet. Det understøtter sagen U H, som handler om en række lodsejere, der mister deres råderet over en del af deres areal, fordi der af miljømæssige årsager blev åbnet for en sluse i fjorden som medførte vandstigning. Dette indgreb blev ikke betegnet som et ekspropriativt indgreb. Dog blev det fastlagt, at der var belæg for kompensation for mistede investeringer. (Mølbeck og Flensborg 2007, 29) I retspraksis ses ligeledes på U H. I sagen tilkendes erstatning efter Grundlovens 73 på grund af afslag på indvindingstilladelse og tabt indtjening, da det ikke stod klart, at råstofindvindingen på området, var den væsentlige kilde til forurening af grundvandet, eller at råstofindvindingen fortsat ville medføre en fare for forurening af vandforsyningen. (Basse (A) 2006, 59) Den samme situation bruges i forhold til Randzoneloven. Randzonelovens formål er, at beskytte vandmiljøet ved at reducere udledning af nitrat og fosfor. Det er dog kommet frem, at Side 65 af 104

77 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn randzoner ikke har den effekt på udledningen som først antaget. Det må således antages, at der ikke skal gøres en indsats hvor forureningskilden ikke kan føres tilbage til dyrkning af randzonerne. I retspraksis henvises til stævningen fra Landbrug & Fødevarer. Her fremlægger mandaterne deres skeptisk over for randzoner, fordi de ikke ser den forventede miljømæssige effekt på deres bedrift. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012) Mark Krogshave understøtter dette ved, at hans arealer ligger i et fladt område og på afvandet fjordbund. Derudover er jorden drænet. Det betyder, at der ikke vil ske en overfladestrømning til vandløbene og derved vil randzonerne ikke have nogen effekt, se figur 16. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 64) Figur 16: Randzone på Mark Krogshaves bedrift. Den pågældende randzone forventes ikke at have en miljøeffekt. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 65) Ejerne af Vildmose Kartofler, Marianne og Aage Christensen, tvivler ligeledes på den forventede effekt. Det begrunder de ved, at de allerede gør en indsats for miljøet og minimere spild af næringsstoffer, fordi bedriften er kvalitetscertificeret ved Global GAP 15. Disse indsatser har givet en væsentlig forbedring af miljøet og de tvivler på at randzoner vil kunne bidrage yderligere. Derudover er bedriftens arealer flade, hvilket i sig selv bidrager til at begrænse udvaskning af næringsstoffer. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 72) Det Marianne og Aage Christensen vil påpege er, at proportionaliteten af randzonerne skal sammenholdes med de nævnte og målrettede miljøvenlige tiltag og den uforholdsmæssig store byrde som bedriften pålægges i konsekvens heraf (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 73) På Kristian Højs bedrift er markene pløjefrie, hvilket modvirker erosion og derved udledning af kvælstof. Hvis jorden ikke pløjes har kvælstoffet bedre mulighed for at nedsive og der sker en mere naturlig rensning af vandet. Derudover er bedriftsarealerne hos Kristian Høj placeret i flade områder, som betyder, at der ikke sker en væsentlig overfladestrømning af kvælstof. Dertil er der steder på bedriften hvor hældning går væk fra vandløbet. Det medfører, at randzonen ikke vil have nogen miljømæssig effekt i forhold til vandløbet.(landbrug & Fødevarer (B) 2012, 76-77) Per Skades jord er meget leret og derfor veldrænet. De udløber under randzonerne og ud i vandløbene. Effekten af randzonerne er derfor minimal. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 84) Det kan således antages, at der i de tilfælde, hvor det ikke står klart, at randzoner kan afhjælpe problemet, skal der foreligge de berørte en erstatning hvis kravet om randzoner fastholdes. 15 Global GAP står for Good Agrucultural Practice og indgår som en international kvalitetsstandard for frugt og grønt. Herigennem fokuseres der på ikke at benytte kemiske metoder samt reducere skadegørende pesticider. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 72) Side 66 af 104

78 7 Saglige grundlag Denne situation prøves afværget af Venstre, som mener at den generelle regulering er forkert. Effekten af 10 meter randzoner er usikker og nogle steder hvor randzoner er udlagt, gavner det ikke miljøet, mens andre steder har de en god effekt og burde måske være bredere. Løsningen er ifølge Venstre en mere målrettet og konkret regulering. (Mikkelsen 2012) Formålet med Randzoneloven vurderes ikke at kunne opfylde de miljømæssige forventninger i forhold til den generelle regulering. Der er således et manglende sagligt argument for at administrere loven som generel regulering. Randzonelovens indgreb i ejendomsretten gennem generel regulering kan derfor ikke sagligt begrundes. Det undersøges videre; Hvilken karakter af intensitet Randzoneloven har Intensitetskriteriet tillægges en betydning, når det kommer til en vurdering af tålegrænsen samt de økonomiske konsekvenser det har for de berørte. Det findes derfor relevant i forhold til om Randzonelovens indskrænkninger at undersøge, om intensiteten er erstatningsudløsende. I U H afgøres hvorvidt to meter beskyttelsesbræmmer er ekspropriationsudløsende. Det blev i sagen fastslået, at der ikke var belæg for ekspropriation, blandt andet på grund af den minimale intensitet af indgrebet. (Mølbeck og Flensborg 2007, 28-29) De indskrænkninger Randzoneloven medfører, kan her sammenlignes med overstående begrundelse, forskellen er dog at der er tale om en fem dobling af intensiteten, fra to til 10 meter. Situationen med Randzoneloven er derfor ikke helt den samme. For det første er omfanget større og dermed en naturlig forøgelse af intensiteten, for det andet rammer Randzoneloven vilkårligt og med stor variationer i de økonomiske og driftsmæssige konsekvenser. Det samlede tab for landbrug er estimeret til 7,5 milliarder kroner. (Landbrug & Fødevarer (E) 2012) For Marianne og Aage Christensen, ejer af Vildmose Kartofler, er konsekvensen af randzoner et væsentligt værditab. Bedriften er beliggende i Store Vildmose og kartoflerne dyrkes i spagnumjord. Værdien af jorden er anset som en af de højeste i Danmark per hektar på grund af sine kvaliteter. Randzonerne vil medføre en reduktion af produktionen, da der ingen anden erstatningsjord af samme kvalitet kan findes. På markedet vil det betyde, at der ikke kan leveres den samme mængde. Marianne og Aage Christensen ser indgrebet som en forringelse af konkurrenceevnen og en så væsentlig intensitet, at det bør overvejes om der findes bedre alternativer. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 68-73) I forhold til intensiteten tager Randzonelovens bestemmelser ej heller hensyn til, de tab bedriftsejeren må tåle ved uhensigtsmæssig arealudformning som følge af randzonerne. Per Skade beretter, at han er nødt til at forøge det dyrkningsfrie areal yderligere på grund af snoede vandløb og mergelgrave. Han skal derfor udlægge ekstra areal for at overholde kravet om 10 meter randzoner, se figur 17. Det betyder en større intensitet, da Per Skade ikke får kompensationen for denne ekstra byrde. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 80-87) Indskrænkningen rammer i dette tilfælde konkret og ved en større intensitet. Side 67 af 104

79 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Figur 17: Tilfælde hvor krav om randzoner vil begrænse muligheden for at udnytte øvrige arealer langs vandløb og søer. I disse tilfælde vil Randzoneloven ramme med større intensitet. I Randzoneloven giver 5 en dispensations for randzonearealet. Det vurderes af Fødevareministeriet, at en landmand skal tåle at udlægge op til fem procent af det samlede bedriftsarealet til randzoner. En sådan bestemmelse ses som en regulering af Randzonelovens intensitet. Reguleringen betyder dog ikke, at indskrænkningen ikke udgør et erstatningskrav i konkrete tilfælde. De konkrete tilfælde af erstatning som følge af fem procent reglen, undersøges i afsnit 7.3 Fem procent reglen. Der er ydermere i Randzoneloven givet Fødevareministeriet en beføjelse til, i særlige tilfælde, at afvige fra kravet om Randzoner. Af lovens forarbejder forventes 6 kun taget i brug hvor randzoner vil ramme den enkelte bedrift uforholdsmæssigt hårdt, for eksempel på arealer med særlige højværdiafgrøder, juletræer, væksthuse, forsøgsanlæg el. lign, eller på områder, der er undergivet anden anvendelse, uden at disse er omfattet af den generelle undtagelsesbestemmelse i 1, stk. 2. Dispensationsadgangen vil bl.a. også kunne anvendes i situationer, hvor en særlig dyrkningsform er ønskelig ud fra andre hensyn, herunder landskabelige eller fredningsmæssige hensyn. (LSF Randzoneloven) I stævningen fra Landbrug & Fødevarer har Kristian Høj søgt om dispensation for 6. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 75) Det forventes at Kristian Høj har søgt dispensation, da han er uforholdsmæssig hårdt ramt i forhold til harmonikravene og særlig højværdiafgrøde samt af hensyn til landskabelige hensyn, da bedriften har tilsvarende karakter som den marsk der undtaget i det vestlige Sønderjylland i Randzonelovens 1 stk. 3. Det er i denne sammenhæng væsentligt om Kristian Høj får tilkendt dispensation på baggrund af disse forhold i henhold til 6, da denne afgørelse således vil danne retspraksis for ekspropriations og erstatningsspørgsmål Opsamling Gennem undersøgelsen af de fire kriterier menes Randzoneloven ikke at udgøre et generelt ekspropriativt indgreb. Randzonelovens generelle regulering rammer så vilkårligt og forskelligt, og derfor vurderes loven ikke at udgøre et generelt ekspropriativt indgreb. Dette understøttes yderligere af dispensationsmulighederne samt kompensationsordningen. Bæredygtigt Side 68 af 104

80 7 Saglige grundlag Landbrugs krav på ekspropriationserstatning til samtlige medlemmer er derfor ikke realistisk. Randzoneloven er således ikke i sig selv erstatningsudløsende ved ekspropriation. Det vurderes at afgørelser i hensyn til Randzonelovens 6 vil få væsentlig betydning for udbetaling af erstatning. I forhold til stævningen fra Landbrug & Fødevarer vurderes kriteriet for ekspropriation ligeledes ud fra krav om efterafgrøder, indsatser i henhold til Vandplanerne med flere. For at vurdere mandaternes sag om ekspropriation kræver kriteriet for pligtmæssig afståelse at alle disse argumenter indgår. Randzoneloven sammen med de øvrige forhold kan således i konkrete tilfælde udgøre et ekspropriativt indgreb. Ydermere er virkningen af Randzoneloven, som tidligere beskrevet, ikke som forventet. Der kan derfor stilles spørgsmål ved, om de væsentlige samfundsmæssige interesser kan varetages. Herunder også om intensiteten af indgrebet, tålegrænsen og reglen om fem procent er saglig begrundet. De konsekvenser Randzoneloven giver, både økonomisk men også retsmæssigt, burde opfordre Fødevareministeriet til at foretage en ny skønsvurdering, som forholder sig til, de konkrete forhold og konsekvenser af lovens intensitet. Randzoneloven er for generel og de miljømæssige hensyn kan således ikke varetages i loven. Indgrebets regulering og begrundelsen herfor, syntes ikke at have sammenhæng, da Fødevareministeriet antager, at muligheden for dispensationer, ikke vil få betydning for miljøet og påvirke lovens formål. Hvis et kravet om randzoner skal opretholdes uden kompensationsordning, forventes det at erstatning vil blive tilkendt. Det vurderes ud fra retspraksis, hvor de berørte i sag U H fik tilkendt erstatning fremfor ekspropriation. Der bør således gives erstatning i forhold til forventningskriteriet, da landmanden har købt jorden som dyrkbar. 7.3 Fem procents regel I det følgende undersøges fem procents reglen i Randzonelovens 5. Dette for at afklare, hvorvidt 5 er sagligt begrundet. I Randzoneloven benyttes fem procents reglen som en dispensationsbeføjelse, det ønskes således at undersøge hvorvidt der er gjort; brug af en dispensationsbeføjelse for, at det ved loven skete indgreb ikke skal få karakter af ekspropriation (Basse (A) 2006, 62) I særlige tilfælde forventes Randzoneloven nemlig at udgøre et ekspropriativt indgreb ifølge lovens forarbejde; I forarbejderne til den oprindelige Randzonelov er det blevet vurderet, at et loft på 5 pct. i de fleste tilfælde vil sikre lodsejeren mod ekspropriationslignende forhold. (Folketingets Udvalg (C) 2012) Fem procent reglen undersøges også i forhold til EMRK. I den forbindelse vurderes reglen i forhold til en tolkning af loven, hvor der ikke kan vedtages en lov, hvor muligheden for Side 69 af 104

81 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn erstatning henvises til efterfølgende sagsanlæg, som fremsat i afsnit Ekspropriation i praksis. Randzoneloven 5 giver tilladelse til at ændre bredden af randzonen, hvis de udgør mere end fem procent af det samlede bedriftsareal. Det er interessant at undersøge, hvorfor denne bestemmelse er vedtaget og hvilken effekt det forventes at have for landbruget og miljøet. Effekten af 5 forventes ligeledes at have en tydelig effekt på det visuelle billede i landskabet, som ses på figur 18. Figur 18: Følgende billede illustrere den situation som fremkommer ved dispensations efter 5. Skelgrøften er således udlagt med 10meter randzone på venstre side og en reduceret randzone på højre side. (Landbrugsavisen (A) 2013) Lovens forarbejde Randzonelovens 5 fremgår af det første lovforslag. Begrundelsen for dispensationen er her at, af hensyn til en rimelighedsbetragtning skal det samlede randzoneareal på en bedrift, og de indskrænkninger dette medfører, ikke overstige fem procent af bedriftsarealet. (LSF Randzoneloven) Bestemmelsen skal således tilgodese de lodsejere der bliver uforholdsmæssigt hårdt ramt. Dette gøres ved at indføre en dispensationsadgang, dog med en forventning om, at det vil finde sted i meget få tilfælde og at bestemmelsen ikke vil have nogen indflydelse på det samlede arealudlægning eller miljømæssige effekt på landsplan. (LSF Randzoneloven) I spørgsmål 14 til lovforslaget uddyber fødevareminister Henrik Høegh, at de fem procent skal give en følelse af lighed. Han udtaler, at fem procent reglen skal give en rimelig balance mellem de nødvendige miljøhensyn, herunder blandt andet hensyn til reducering af kvælstofudledningen og dernæst hensyn til den enkelte lodsejer. (Folketingets Udvalg (C) 2011) Da Randzoneloven blev ændret i forhold til offentlighedens adgang, opstod et spørgsmål om hvorvidt ejendomsindskrænkningen på de fem procent, i forhold til arealets størrelse, ydermere også skulle dække den byrde, der kunne opstå, når offentligheden fik adgang. Det konservative Folkeparti mente, at ingen skulle rammes ud over de fem procent. (BTL ændring af Randzoneloven) I spørgsmål 47 til lovforslagets betænkninger, bliver fødevareminister Mette Gjerskov, bedt om at be- eller afkræfte om, der gives adgang til øvrige arealer end randzonerne og hvorledes fem procent reglen forholder sig til dette. Hun udtaler herpå, at de fem procent udelukkende gælder bedriftsarealet og denne bestemmelse regulerer således alene udlæg af randzoner (Folketingts Side 70 af 104

82 7 Saglige grundlag Udvalget 2012) Fem procent reglen gælder således ikke for offentlighedens adgang. Hvorvidt dette er sagligt begrundet beskrives i afsnit 7.4 Offentlighedens adgang. I forhold til ekspropriationsspørgsmålet, er holdningen, at loven alene ikke udgør et ekspropriativt indgreb på grund af den generelle regulering samt dispensation i 6. I forhold til offentlighedens adgang og erstatning, tilkendegiver Kammeradvokaten at der er taget fornødent højde for tilfælde, hvor der kan gøres krav på reduktion af randzonebredde samt offentlighedens adgang. (Folketingets Udvalg (A) 2012) Da randzonebredden beregnes ud fra bedriftsarealet, kan der ved salg og forpagtning opstå situationer, hvor en bedrift har randzoner med forskellig bredde. For at klarlægge hvorledes der skal tages hensyn til dette vedtages i Randzonelovens 5 stk. 2 at bredden af randzonen på en bedrift forbliver gældende uanset efterfølgende ændringer af bedriften (Randzoneloven) Dette har dog vist sig at være et problem, hvis en lodsejer har bortforpagtet flere arealer ved lovens ikrafttrædelse eller en lodsejer der har bortforpagtet jord har en lille bedrift. Hvis arealerne senere skal indgå i lodsejerens egen bedrift igen, kan han ende med et randzoneareal der udgør for eksempel 10 procent af bedriftsarealet. (Fødevareministeriet (D) 2012) Esben Lunde Larsen fra Venstre, henvender sig derfor til fødevareministeren, for at få afklaret spørgsmålet. Fødevareminister Mette Gjerskov, giver følgende svar; Jeg kan hertil oplyse, at jeg har skabt mulighed for, at der i særlige situationer, hvor de almindelige regler om 5 pct.-reduktion ikke kan anvendes, kan søges om dispensation fra loven, jf. lovens 6. En sådan særlig situation kan eksempelvis være, hvis en ejendom har været bortforpagtet den 1. september 2012, og ejendommen efter bortforpagtningens ophør atter indgår i ejerens bedrift. (Fødevareministeriet (D) 2012) Der er således givet landbruget en dispensationsmulighed for 1 og 5 stk. 2 i Randzonelovens 6 som ikke er beskrevet i Randzonelovens bekendtgørelse. Dispensationen skal dog baseres på en konkret vurdering af randzonebreddens betydning for bedriften. (Fødevareministeriet (D) 2012) Trods dispensationsmuligheder, fremlægger Landbrug & Fødevarer i deres stævning af Fødevareministeriet en bemærkning, når det kommer til randzonernes økonomiske betydning. Randzonelovens bestemmelser kan give dispensation for en række byrder, men der vil opstå situationer, hvor væsentligt mere end fem procent af bedriftens produktionsjord udlægges til randzoneareal. Da arealet, der danner grundlag for beregningen af randzoneandelen også indbefatter evt. ikke-dyrkede arealer (natur, skov mv.), vil den reelle andel af det dyrkede, landbrugsmæssigt aktive areal, ofte være større end 5 %. Landmanden risikerer altså i praksis at miste meget mere end 5 procent af sin produktionsjord. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 19) For at tydeliggøre dette, skitseres en landbrugsejendom på 10 hektar, hvor randzonerne udgør fem procent af det samlede bedriftsareal mens det udgør 10 procent af det dyrkede landbrugsareal, se figur 19. Side 71 af 104

83 Randzoneloven; Landmandens jord af navn - ikke af gavn Figur 19: Skitse af Landbrugsbedrift på 10hektar, hvoraf randzoner udgør 10procent af den dyrkede bedriftsareal. Der må i det konkrete tilfælde formodes, at landmanden rammes særlig hårdt trods dispensationsmulighed. Det er muligt, at landmanden kun fratages dyrkningsretten på fem procent af det samlede bedriftsareal, men ud fra det opstillede tilfælde, bliver landmanden frataget indtægtsmuligheden fra 10 procent af det dyrket landsbrugsjord. I tilfælde som dette, vil formålet med regeringens fem procents regel ikke blive opfyldt. Dette stiller derfor et yderligere spørgsmålstegn ved bestemmelsens saglige grundlag. I et andet tilfælde, overstiger en bedrifts randzoneareal mere end fem procent, men omvendt har randzonerne en væsentlig effekt for vandmiljøet på den pågældende bedrift. I disse tilfælde er den økonomiske betydning vægtet højere end forholdet til miljøet, når det kommer til balance, som argumenteret af Fødevareministeriet. Denne problemstilling påpeger Kristian Høj. Han mener, at de steder hvor randzonerne muligvis ville gavne på hans bedrift, betyder fem procent reglen, at randzonerne bliver så smalle, at den forventede kvælstofreduktion ikke opfyldes. (Landbrug & Fødevarer (B) 2012, 77) Det er ydermere oftest i marskområderne disse problemer forventes at opstå. I et interview med Danmarks Naturfredningsforening, udtrykkes følgende bekymring og ønske om en analyse af fem procent grænsen; I områder med mange vandløb vil man hurtigt støde på loftet og så slippe for at udlægge de randzoner, som der miljømæssigt er brug for. Det kan blive et problem i marsk-områder, hvor der bliver udledt rigtig mange næringsstoffer til et sårbart vandmiljø. (Jerking (H) 2010) Der er på baggrund af dette indført en særlig bestemmelse om randzoner i marskområder i Randzonelovens 1 stk. 3. som helt fratager udlægning af randzoner i marskområdet 16. Det 16 Marsken er det flade land, som er dannet af havet langs med kysten (NaturErhvervstyrelsen (A) u.d.) Side 72 af 104