KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE. Ledsagedokument til:

Transkript

1 KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, XXX SEK(2007) 707 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til: Hvidbog fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet En EU-strategi om sundhedsproblemer i relation til ernæring, overvægt og fedme Resumé af KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 279 ENDELIG SEK(2007) 706}

2 1. PROBLEMFORMULERING Dårlig kost og lav fysisk aktivitet udgør ifølge WHO seks af de syv vigtigste risikofaktorer for dårligt helbred i Europa (se figur 1 i bilaget). Det anslås, at 80 % af alle hjertesygdomme, slagtilfælde og tilfælde af type 2-diabetes og 40 % af alle kræftsygdomme kunne undgås, hvis almindelige livsstilsrelaterede risikofaktorer - herunder tobaksrygning - blev elimineret. At der sker en forringelse af kostvanerne og et fald i det fysiske aktivitetsniveau i EU, fremgår af, at forekomsten af fedme og overvægt er stigende. Dataene viser, at 19 ud af 27 medlemsstater allerede har et gennemsnitligt kropsmasseindeks (BMI) over det sunde niveau på 25 kg/m 2 (se figur 2 i bilaget). Ved en lineær vækst og uden indgreb anslås det, at fedmeforekomsten i EU-27 vil være på 20,1 % i 2020 (se figur 3 i bilaget). De antagelser, der ligger til grund for ovennævnte beregninger, tyder på, at der er tale om konservative skøn. I USA var kurven sidst i 1980'erne f.eks. meget mere stejl. Desuden er der i analysen ikke taget hensyn til, hvordan forekomsten af fedme og overvægt stiger hos børn. Det er dokumenteret, at antallet af fede børn er støt stigende, mest af alt i de sydeuropæiske lande (se figur 4 og 5 i bilaget). Forekomsten af fedme tiltager efter alt at dømme op gennem voksenalderen og topper hos voksne i 50'erne og 60'erne. Kønsforskellene er ikke ensartede på fedmeområdet. Indtaget af salt er en anden ernæringsfaktor, der forårsager dårligt helbred, særlig hjerte-karsygdomme og slagtilfælde. At dømme ud fra dataene er saltindtaget i EU - med ca g om dagen, heraf størstedelen fra færdigvarer - betydeligt højere end det anbefalede daglige indtag af 5 g natriumchlorid. Programmer til kraftig saltreduktion på lang sigt har vist sig at have en stor effekt på sundheden. I det finske Norra Karelen-projekt har man f.eks. observeret en gennemsnitlig reduktion på % i saltindtaget over 30 år i Finland, hvilket er blevet sat i forbindelse med en dramatisk nedgang på % i dødeligheden både ved slagtilfælde og hjertekransåresygdomme hos personer under 65 år. Årsagerne til dårlig ernæring, lav fysisk aktivitet og væksten i forekomsten af overvægt/fedme er sammensatte, og der er mange forskellige faktorer, der spiller ind - den internationale handel; landbrugspolitikken; viden om og holdningen og kendskabet til fødevarer og tilgængeligheden og udbuddet af fødevarer; mulighederne for og motivationen til fysisk aktivitet, som for sin del påvirkes af det fysiske miljø, skolepolitikken, familiens vaner osv. Det er dokumenteret, at borgerne i EU spiser mere og mere, og at kosten ikke er afbalanceret. Ifølge tal fra Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisationen (FAO) er indtaget af energi fra fødevarer vokset med over 15 % i Europa i perioden Der er også data, der viser, at der var en mindre stigning i andelen af den samlede energi fra fedt fra 1996 til 1998, og at indtaget af frugt og grønt er langt under det anbefalede niveau i de fleste lande. En sådan lav vækst i fødevareforbruget kan let give vægtøgning eller have andre virkninger for sundheden. Der foreligger kun få data om udviklingen i fysisk aktivitet, men de tilgængelige data viser, at det fysiske aktivitetsniveau i dag er betydeligt lavere, end det anbefales ved en sund levevis.

3 2. BEHOV FOR EN INDSATS PÅ EU-PLAN Rådet har gentagne gange anmodet Kommissionen om at iværksætte en større indsats på dette område. EU har en række beføjelser på området, og der findes retsforskrifter, der er med til at udstikke rammerne for sunde beslutninger i medlemsstaterne. Hertil hører retsforskrifter om fødevarer, udviklingen af programmer for de enkelte landbrugssektorer, strukturfondene, forsknings-, transport- og bypolitikken og medierne. Der er også tværnationale aspekter forbundet med at forbedre kosten og øge det fysiske aktivitetsniveau i medlemsstaterne, og det indre marked spiller også en afgørende rolle, f.eks. ved det grænseoverskridende salg af landbrugs- og færdigvarer. For så vidt angår de tværnationale aspekter, har fødevareindustrien reduceret næringsindholdet (f.eks. indholdet af salt) i deres produkter for nogle medlemsstater, men ikke for alle. Resultatet er, at der ved en kurv færdigvarer i nogle lande vil være større risiko for forhøjet blodtryk og slagtilfælde end ved samme kurv i et andet land. En indsats på EU-plan kan forhindre effektivitetsproblemer inden for EU ved at skabe lige vilkår for fødevareproducenterne og de detailhandlende. En EU-ledet dialog med de pågældende aktører - i stedet for særskilte dialoger i de enkelte medlemsstater - vil formentlig give store stordriftsfordele for alle parter. Selv om medlemsstaterne iværksætter stadig flere tiltag, er der kun lidt, der tyder på, at forekomsten af fedme og overvægt er ved at stabilisere sig eller er begyndt at aftage nogen steder. Der er faktisk generel stigning i forekomsten af fedme og overvægt overalt, om end i forskellig hastighed. Dette støtter den opfattelse, at fællesskabs- eller verdensomspændende faktorer påvirker billedet og bør være en del af løsningen. De aktuelle tiltag på EU-plan har styrket den politiske konsensus og indsatsen fra mange aktørers side. Rundbordskonferencen om fedme i 2004 og platformen for ernæring i 2005 har sat ekstra skub i udviklingen i en række medlemsstater. De erhvervsdrivende har på forskellig vis bifaldet den "anerkendelse", som deres indsats vinder på EU-plan, det øgede samarbejde og den udfordring, der for de erhvervsdrivende ligger i at gøre endnu bedre resultater. Samordning og tiltag på EU-plan vil desuden kunne virke som katalysator for udbredelsen af de positive sundhedsvirkninger i hele EU-27, således som de er blevet konstateret på under fem år i lande som Finland (initiativer om salt og hjertesygdomme) og Polen (initiativer om fedt og hjertesygdomme). Landenes metoder til at tackle ernæring og fysisk aktivitet er meget forskellige. Danmark og Norge anvender f.eks. forskellige modeller til at begrænse indholdet af transfedt i fødevarer. Danmark har indført regulering på området, og Norge har valgt frivillige ordninger. Dataene tyder på, at resultaterne ligner hinanden i de to lande. 3. MÅLSÆTNINGER Det overordnede mål er at begrænse de sundhedsmæssige og økonomiske skader som følge af dårlig kost og lav fysisk aktivitet og dermed bidrage til et sundere samfund, øget produktivitet og en bæredygtig økonomisk udvikling i overensstemmelse med de mål, der blev fastsat af Det Europæiske Råd i Lissabon med henblik på flere sunde leveår for alle. Mere specifikt er det Europa-Kommissionens mål at støtte medlemsstaterne i deres indsats for at forbedre kostvanerne og øge den fysiske aktivitet hos EU's befolkning og særlig at mindske forekomsten af fedme og overvægt. Et fald i forekomsten af fedme er et vigtigt mål på mellemlang sigt - og en succesindikator.

4 3.1. Valgmuligheder Valgmulighed A og B er selvstændige alternativer, der gensidigt udelukker hinanden. Valgmulighed C og D virker kumulativt. Ifølge artikel 152 skal Kommissionen arbejde på at sikre stor overensstemmelse mellem sin politik på de forskellige områder og de sundhedspolitiske mål. For alle valgmulighederne er det derfor vigtigt at sikre behørig hensyntagen på alle Kommissionens politikområder. A Ingen tiltag på EU-plan: Ved denne valgmulighed er de politiske beslutninger og initiativer i vidt omfang op til medlemsstaterne og interessenterne, og der sker ingen samordning på EU-plan. De igangværende tiltag videreføres ikke. B Ingen ændring (status quo): EU fortsætter med at støtte dialogen mellem interessenterne gennem EU-platformen og nettet for ernæring og fysisk aktivitet, så længe disse to fora vurderes at give en merværdi, og der vil også fremover blive finansieret projekter inden for rammerne af folkesundhedsprogrammet. C En omfattende EU-strategi: Denne valgmulighed bygger videre på valgmulighed B og går ud på at udvikle tiltag dels på fællesskabsplan, dels på lokalt og regionalt plan i medlemsstaterne, med innovative modeller via nye kanaler, som normalt ikke er modtagelige eller til at nå. Der vil primært være tale om frivillige ordninger, men den pågældende model vil ikke berøre Kommissionens fremgangsmåde på de områder, hvor der allerede er indført lovgivning, f.eks. næringsdeklaration. Indsatsen vil i stedet være koncentreret om at styrke disse områder gennem supplerende frivillige tiltag. D En rent regulerende model: Denne valgmulighed bygger ligeledes videre på valgmulighed B og tager sigte på at styrke lovgivningsrammerne på de politikområder, hvor der er basis herfor (f.eks. begrænsninger for reklamer rettet mod børn osv. og ændring af fødevarers sammensætning), i stedet for tiltag fra interessenternes side. 4. KONSEKVENSANALYSE 4.1. Økonomiske virkninger De samlede direkte og indirekte årlige omkostninger ved fedme bare i 2002 anslås til 32,8 mia. EUR i EU-15. I en undersøgelse fra 2005 blev de direkte og indirekte omkostninger ved fedme (BMI 30 kg/m 2 ) anslået til 0,3 % af BNP for EU-15. En ekstrapolering til EU-25 1 med BNP-tal for 2005 viser, at omkostningerne ved fedme beløber sig til 40,5 mia. EUR om året, og at omkostningerne ved fedme og overvægt tilsammen beløber sig til 81 mia. EUR (ligeledes for EU-25), hvis man går ud fra (på grundlag af data fra Det Forenede Kongerige), at omkostningerne ved fedme fordobles, hvis man lægger omkostningerne ved overvægt til. I disse tal er der ikke taget fuldt hensyn til de samlede omkostninger ved dårlig kost og lav fysisk aktivitet, 1. da vægtøgning kun er én af følgerne af dårlig kost og lav fysisk aktivitet, 2. da undersøgelserne generelt ikke omfatter følgerne af vægtøgning hos børn, 3. da skønnene, selv når omkostningerne ved fedme medregnes, ikke tager hensyn til ekstraomkostningerne ved andre følgevirkninger som rygsmerter og depression, som forværres af vægtøgning, og 4. 1 Det var ikke muligt at finde et samlet BNP-tal for EU-27.

5 da det er vanskeligt at sætte tal på immaterielle omkostninger ved personligt ubehag, tab af livskvalitet og tidlige dødsfald. Tiltagenes virkninger for fødevareindustrien Analysen af virkningerne for industrien er koncentreret om føde- og drikkevareindustrien, der var den næststørste fremstillingssektor efter metalindustrien i 2001, hvor den tegnede sig for 11 % af den samlede værditilvækst i industrien og for 13 % af beskæftigelsen i EU. Et vigtigt aspekt er strukturen i sektoren, som domineres af en række store føde- og drikkevarevirksomheder. 1 % af føde- og drikkevarevirksomhederne beskæftiger 39 % af arbejdstagerne og tegner sig for 51 % af sektorens omsætning. Visse tiltag kan - hvis det lykkes at ændre forbrugernes præferencer - føre til et lavere forbrug af bestemte fødevarer, f.eks. energirige fødevarer, og et større forbrug af andre, f.eks. frugt og grønt. Industriens analyser viser, at dette kan være forbundet med omkostninger og fordele. Omkostningerne opstår som følge af en lavere salgsvækst og en lavere mærkeværdi (brand equity) for de fødevarer, der forbruges mindre af, eller som der reklameres mindre for. Det bør dog også bemærkes, at det ifølge en rapport fra JP Morgan giver mærker, som virkelig repræsenterer værdierne "sundhed" og "velvære", mulighed for at skabe sig en konkurrencefordel på lang sigt, som kan forventes at føre til bæredygtig vækst og en større fortjenstmargen. Forestillingen om, at virksomheder, der tager hensyn til sundhed, vil opnå markedsfordele, understøttes af data om fødevareindustriens evne til at tilpasse sig til nye udviklingstendenser. Globalt set er 18 af de 24 delsektorer med den højeste vækstrate og 6 af de 7 delsektorer med tocifrede vækstrater beskæftiget på områder, der svarer til forbrugernes opfattelse af, hvad der er sundhed og velvære, og som i dag er en vigtig vækstmotor for sektoren som helhed. Modsat blev der i rapporten også peget på de delsektorer, forbrugerne betragter som mindre sunde, og som i dag oplever langsommere vækst eller endog tilbagegang. Af andre vigtige virkninger kan nævnes de omkostninger, der muligvis vil opstå for en række mediesektorer (tv, forlagsvirksomhed osv.) som følge af et fald i reklamerne for føde- og drikkevarer, der har et højt indhold af fedt, salt og sukker, og som er rettet mod børn Miljøvirkninger Tiltag til fremme af fysisk aktivitet gennem "aktiv transport", enten via oplysningskampagner eller med midler fra Kommissionen til at forbedre transportinfrastrukturen for cyklister og fodgængere, må forventes at have en positiv effekt på miljøet, da de vil give et fald i efterspørgslen efter motoriseret transport. I det omfang tiltagene fører ændringer af den fælles landbrugspolitik med sig inden for sektorer som frugt og grønt eller mælk, kan dette også have miljømæssige virkninger med hensyn til arealudnyttelsen. Der ventes ingen negative miljøvirkninger i forbindelse med tiltag som udvikling af partnerskaber, oplysningskampagner, ændring af fødevarers sammensætning eller ændringer i reklamepraksis Samfundsmæssige virkninger Dataene viser også, at dårlig kost og lav fysisk aktivitet, når det fører fedme med sig, er et problem for bestemte grupper i samfundet, bl.a. personer med et lavere uddannelsesniveau, lavere socialstatus og lavere selvværd. Fra faglitteraturen:

6 Der er en negativ korrelation mellem kropsmasseindeks og uddannelsesniveau hos kun ca. halvdelen af de mandlige befolkningsgrupper, men hos stort set alle kvindelige grupper. Både fedme og diabetes er stærkere korreleret med ulighedsindikatorer (f.eks. den såkaldte ginikoefficient) end med den nationale gennemsnitsindkomst. Subjektiv socialstatus og selvværd er også korreleret på en måde, der tyder på, at der er en sammenhæng med sundhedsadfærden, hvilket stemmer overens med undersøgelser, der viser, at de fleste resultater på sundhedsområdet er korreleret med socialstatus. De samfundsmæssige virkninger, der er forbundet med strategierne til sikring af et fald i forekomsten af overvægt og fedme, vedrører derfor både social integration og ikkeforskelsbehandling. Forskelsbehandling og sociale uligheder i relation til fedme forværres yderligere af korrelationen mellem fedme og overvægt og socioøkonomisk status. 5. SAMMENLIGNING AF DE ENKELTE VALGMULIGHEDER 5.1. Sammenfattende sammenligning af politikvalgmulighederne Som det fremgår af skemaet nedenfor, har Kommissionen forskellige politikvalgmuligheder, som den kan anvende for at øge værdien af medlemsstaternes tiltag, bidrage til målet om at forbedre ernæringen og øge det fysiske aktivitetsniveau og mindske forekomsten af fedme og overvægt. Skemaet giver et resumé af fordele og ulemper ved de fire valgmuligheder. Skema 1: Resumé af fordele og ulemper ved de fire valgmuligheder Valgmulighed Fordele Ulemper A (igangværende tiltag videreføres ikke) Frigivelse af ressourcer til andre EU-prioriteter på folkesundhedsområdet Intet bidrag på EU-plan på en række områder, der har indvirkning på kosten og den fysiske aktivitet Manglende hensyntagen til anmodninger fra Rådet og Parlamentet Ingen koordinering af interessenterne. Det står medlemsstaterne frit for at iværksætte tiltag B ændring, quo) (ingen status Interessenternes igangværende tiltag (som generelt betragtes positivt) videreføres Ingen nye risici Ingen fælles strategistyring for alle aktører på EU-plan Ingen fremme af interessentfora på nationalt og lokalt plan Forpasset mulighed for Kommissionen til at hjælpe

7 medlemsstaterne med at tackle problemet C tiltag) (frivillige Fælles rammer for alle aktører Det er lettere at skabe politiksammenhæng på fællesskabsplan inden for rammerne af en omfattende EU-strategi Mulighed for at finde tiltag, der er til gavn for alle parter. Frivillig deltagelse af repræsentanter for industrien afhængigt af virksomhedernes interesser, så omkostningerne begrænses på færre virksomheder Udgifter til deltagelse i ekstra møder/net for interessenterne (medlemsstater og private aktører) Større overvågningsbyrde for de deltagende interessenter på grund af behovet for at dokumentere iværksættelsen af tiltagene Mulighed for hurtigere indsats D (skærpet lovgivning) Ensartet model på EU-plan fra alle aktørers side Udgifter for flere private aktører Kan være uforholdsmæssigt byrdefuld, hvis problemet kan tackles alene ved frivillige ordninger, der er til fordel for alle parter Længere tidsfrister til at iagttage virkningen Lovgivning kan hurtigt blive "forældet" på et marked i konstant udvikling Marginale aspekter Omkostningerne ved ikke at iværksætte tiltag vil være meget store for EU: 80 mia. EUR om året ifølge et konservativt skøn. Det er betydeligt mere end de omkostninger, der er forbundet med de overvejede valgmuligheder. 6. FORETRUKKET VALGMULIGHED Der er klare argumenter for en stærkere indsats fra Fællesskabets side, hvad der taler for valgmulighed C eller D. Valgmulighed C foretrækkes, 1. da der er tegn på, at den kan have lige så stor effekt, 2. da frivillige ordninger efter alt at dømme kan give hurtigere resultater, og

8 3. da fødevareindustrien domineres af nogle få store virksomheder, som ifølge data fra industrien vil drage nytte af tiltag på området. 7. OVERVÅGNING OG EVALUERING Kommissionens hvidbog indeholder forslag til at forbedre overvågningen af sundhedsstatus med hensyn til kost og fysisk aktivitet og tiltag på alle niveauer, særlig vedrørende fedme og overvægt. Forekomsten af fedme vil være en vigtig resultatindikator for fremskridtene i EU, men der vil også blive anvendt andre indikatorer til at måle fremskridtene med at indføre frivillige ordninger under den foretrukne valgmulighed C.

9 8. BILAG Figur 1: Vigtigste risikofaktorer for dårligt helbred i Europa Kilde: WHO's verdenssundhedsrapport for 2002 Figur 2: Gennemsnitligt BMI i EU-medlemsstaterne Overweight (BMI 25 kg/m 2 ) Austria Belgium Bulgaria Cyprus Czech Republic Denmark Estonia Finland France Germany Greece Hungary Ireland Italy Latvia Lithuania Luxembourg Malta Netherlands Poland Portugal Romania Slovakia Slovenia Spain Sweden United Kingdom

10 Figur 3. Fedmeforekomsten i EU, udviklingsanalyse Prevalence (%) Year Austria Belgium Bulgaria Cyprus Czech Republic Denmark Estonia Findland France Germany Greece Hungary Ireland Italy Latvia Lithuania Luxembourg Malta Netherlands Poland Portugal Romania Slovakia Slovenia Spain Sweden United Kingdom EU15 Current Trend EU15 Projected Trend EU27 Current Trend EU27 Projected Trend Kilde: WHO Infobase analyseret af RAND Europe Figur 4: Forekomsten af overvægt hos børn i den undervisningspligtige alder, EU-25 Prevalence of overweight among schoolage children, EU25 40% 30% Likely actual value 2010 Estimated actual value 2006 prevalence 20% 10% Predicted, based on trends % Kilde: International Obesity TaskForce Child Obesity Report 2007

11 Figur 5: Forekomsten af overvægt hos børn i den undervisningspligtige alder i udvalgte lande i EU-27, undersøgelser Denmark: Copenhagen city, 6-8 years Denmark: Copenhagen city, years 35 France: Fleurbaix and Laventie towns, 5-12 years France: Lille city, 5-6 years Prevalenceofoverweight (includingobesity) (%) bothgenders Germany : Zerbst, Hettstedt and Bitterfeld counties, 5-10 years Germany : Zerbst, Hettstedt and Bitterfeld counties, years Germany : Bavaria state, 5-6 years Netherlands, 9 years Spain: Aragón region, 6-7 years Spain: various regions, years Sweden: Umeå city, 6-11 years Sweden: Gothenburg city, 9-11 years United Kingdom: Enlgand, 5-10 years 5 United Kingdom: Scotland, 4-11 years United Kingdom: South Northumberland, y ears Survey year