Rapport. Businesscases for forskellige organiseringsmodeller til effektivisering af befordringsområdet i Aarhus Kommune. Deloitte Consulting

Transkript

1 Consulting Deloitte Statsautoriseret Revisionspartnerselskab CVR-nr Weidekampsgade 6 Postboks København C Telefon Telefax g Rapport Businesscases for forskellige organiseringsmodeller til effektivisering af befordringsområdet i Aarhus Kommune Medlem af Deloitte Touche Tohmatsu Limited

2 Indholdsfortegnelse 1. Baggrund og formål 3 2. De to modeller bliver til fem 4 3. Den økonomiske businesscase Metode Resultater af businesscase 9 4. Risikoanalyse Deloittes anbefalinger 15 2

3 1. Baggrund og formål I forbindelse med økonomiaftalen mellem Finansministeriet og KL for 2014 blev der anvist effektiviseringspotentiale på 430 mio. kroner på det visiterede befordringsområde i kommunerne frem mod I 2014 skal der samlet set spares 100 mio. kroner i kommunerne. Aarhus Kommune har i foråret 2013 foretaget en foranalyse, der kortlagde befordringsområdet. På baggrund af denne analyse og den efterfølgende økonomiaftale er Aarhus Kommune nu i gang med at afdække muligheder for den fremtidige organisering af befordringsområdet for at opnå den mest hensigtsmæssige organisering af området fremadrettet. På styregruppemødet i Aarhus Kommune den 29. april 2014 blev det aftalt, at der skulle foretages en businesscasesammenligning af de to modeller, der i projektgruppens notat Oplæg til beslutning omkring organisering af befordringsområdet i Aarhus Kommune kaldes Model 1 (Aarhus-model) og model 2 (Odense-/Aalborg-model). Deloitte er i den forbindelse blevet bedt om at udvikle og udregne businesscases på de fem organiseringsmodeller. Formålet med disse businesscases er at sammenligne økonomien og andre fordele/ulemper ved de forskellige organiseringsmodeller. Til beregning af økonomien knytter sig en Excelbaseret model. Modellen er designet så tilpas fleksibelt, at eventuelle senere ændringer i de opstillede forudsætninger let og enkelt kan indsættes/ændres. Beregningerne og forudsætningerne i modellen tager udgangspunkt dels i de oplysninger, Aarhus Kommune har afleveret til Deloitte, dels den faktuelle viden, Deloitte har fra andre analyser indenfor befordringsområdet. 3

4 2. De to modeller bliver til fem Grundlæggende er der én forskel på de to hovedmodeller. I model 1 baseres planlægningen på egne udbud og leverandørens it-system. I model 2 er der tale om et tæt samarbejde mellem trafikselskabet Midttrafik og Aarhus Kommune, hvor Midttrafik forestår udbud og planlægning af kørsel, der foregår i eget it-system eller i trafikselskabets it-system. Efter den oprindelige beslutning om at udføre en businesscase på de to modeller er der yderligere udtrykt ønske om, at de to modeller deles op i en central og en decentral model. Den centrale model har en tværmagistratslig organisering, hvor den decentrale model bygger på, at hver magistrat er organiseret selvstændigt. Derudover skal der udfærdiges en model for det nuværende scenarie, hvor der ikke ændres nævneværdigt i den nuværende organisering. Vi har valgt at kalde den model 0. Skematisk kan modellerne opstilles som nedenfor, hvor hovedforskellen er synliggjort på de fire parametre: udbud, kontrakt, drift og planlægning. Decentral betyder her hver magistratsafdeling for sig, mens central betyder i en fælles tværgående kørselsfunktion eller kørselskontor. Udbud Kontrakt Drift Planlægning Model 0 Decentral Decentral Decentral Leverandør Model 1a Central Decentral Decentral Leverandør Model 1b Central Central Central Leverandør Model 2a Midttrafik Midttrafik Midttrafik Decentral Model 2b Midttrafik Midttrafik Midttrafik Central 2.1 Model 0 (as is/som det fungerer i dag) Denne model vil som i dag skulle baseres på aftaler med leverandører, der står for kørselsplanlægning i deres eget it-system. De områder, der i dag ikke er kontraktbundne, vil skulle udbydes, således at 100 procent af kørslen udbydes. Kørslen vil skulle udbydes afdelingsvis, hvilket betyder, at MSB vil skulle udbyde 41-kørslen hurtigst muligt. Det samme vil gøre sig gældende for dagcenterkørslen, som MSO i dag står for. Hensigten er, at der ikke ændres i organiseringen i afdelingerne, hvorfor de enkelte afdelinger vil skulle forberede udbud ved at kortlægge området og udføre den præplanlægning mv., der skal danne grundlag for udbuddet. 2.2 Model 1a med decentral organisering I lighed med model 0 baseres kørsel og udbud på, at leverandøren står for planlægning i eget it-system. Organiseringen vil være afdelingsvis, idet det anbefales, at afdelingerne udvider eller opbygger en egentlig decentral kørselsfunktion, der specialiseres i befordringsområdet i den enkelte afdeling. Hensigten med den decentrale specialisering er at sikre ekspertisen i udbud af kørsel på afdelingsniveau, og at der er den nødvendige viden og data om den kørsel, der udføres. De enkelte decentrale kørselsfunktioner skal sikre koordination og erfaringsudveksling på tværs af afdelingerne. Denne model ligner på nogle områder den model, der i dag kendes fra MBU, bortset fra at koordineringen på tværs ikke finder sted i dag. Afdelingerne har i model 1a ansvar for hele det kørselsmæssige område på afdelingsniveau. Der udføres i model 1a et koordineret udbud på tværs af magistrater, men selve driften af kontrakterne udføres decentralt. 4

5 2.3 Model 1b med central organisering Kørslen baseres som i model 0 og 1a på et tæt samarbejde mellem afdelingen og leverandøren. Leverandøren står også i model 1b for planlægning i eget it-system. Der etableres en central funktion, der specialiserer sig i at udbyde såvel kørselsopgaven som planlægningsopgaven til leverandørerne og sikrer den optimale planlægning på tværs; det vil sige driften ligger centralt, men baseres på leverandørernes it-system og kørselsplanlægning. 2.4 Model 2a med decentral organisering Model 2a er den første af to modeller, hvor Midttrafik har en central rolle. Kørslen baseres på Midttrafiks it-system til udførsel og afvikling af kørsel, hvor drift og planlægning af rutebaseret visiteret kørsel foretages decentralt i eget it-system, som Aarhus Kommune har indkøbt til opgaven. De decentrale kørselsfunktioner har til opgave at gennemføre kortlægning, udføre præplanlægning og grundlag for udbud og forestå dialog (og forhandling) med Midttrafik. De decentrale kørselsfunktioner kan også forestå planlægning og optimering af rutebaseret kørsel. For MBU vil det betyde, at de tre kørselsplanlæggere, der i dag sidder hos leverandørerne, fremover vil være en del af kørselsfunktionen i MBU. I både scenarie 2a og 2b vil der være et tæt samarbejde mellem Aarhus Kommune og Midttrafik, selvom det er i en decentral eller centralt baseret model. 2.5 Model 2b med central organisering Kørslen baseres som i scenarie 2a på Midttrafiks it-system til udførsel og afvikling af kørslen. Selve ruteplanlægningen vil formentlig blive udført i Aarhus Kommunes eget it-system, der indkøbes til ruteplanlægning. Der etableres en central funktion, et kørselskontor, som har til opgave at gennemføre kortlægning, udføre præplanlægning og grundlag for udbud samt forestå dialog og forhandling med Midttrafik på Aarhus Kommunes vegne. Hvis modellen designes på samme måde, som man har gjort det i Aalborg Kommune, vil kørselskontoret skulle forestå den løbende planlægning og optimering af den rutebaserede visiterede kørsel. 5

6 3. Den økonomiske businesscase De økonomiske beregninger er opstillet og gennemført i en Excelmodel, der er bilag til denne rapport. I det følgende forklares modellen og resultaterne fra de økonomiske beregninger. 3.1 Metode Businesscasemodellen er baseret på en række principper: Sammenligning af forskellige organisatoriske modeller. Som forklaret i indledningen til denne rapport er hele businesscaseøvelsen fokuseret på at sammenligne de fire organisatoriske modeller med situationen. Deloittes vurdering på basis af fakta. Resultatet fra businesscaseberegningerne er Deloittes vurdering af Aarhus Kommunes potentialer i de forskellige organiseringsmodeller. Forudsætningerne stammer fra erfaringstal fra andre kommuner/projekter, Midttrafik og Aarhus Kommunes egne forudgående analyser. Fokus på ændret økonomi. Businesscasen fremstiller økonomiske potentialer som ændringer i forhold til situationen. Det vil sige, økonomien er angivet som komme-til- eller falde-bort-omkostninger eller -besparelser (og ikke som totalomkostninger). Tydelighed omkring forudsætninger. Forudsætningerne bag beregningerne er dokumenteret som basisværdier i det såkaldte parameterark i modellen. Det gør, at det er muligt også fremadrettet at repetere forudsætningerne bag beregningerne. Derved bliver det også muligt at forklare, hvorfor den realiserede økonomi måske bliver enten bedre eller dårligere end det forventede. Mulighed for alternative analyser (følsomhed). Deloittes grundberegning er låst i modellen, men det er muligt for Aarhus Kommune at foretage egne alternative analyser. Dette er relevant, hvis kommunen ønsker at gennemføre følsomhedsanalyser eller opdatere businesscasen, når der måtte være indkommet nye oplysninger, for eksempel nye vognmandspriser efter gennemført udbud. Inkludering af de relevante kørselsordninger. Beregningerne dækker de ordninger, hvor Aarhus Kommune planlægger at ændre sin arbejdspraksis som for eksempel på SPkørslen. Lægekørselsordningen, hvor Aarhus Kommune har et godtgørelsesprincip og ikke en egentlig kørselsordning, er ikke indregnet, da det afventes, hvilken effekt et skift til godtgørelsesmodellen har haft. Fokus på de primære effekter. Den økonomiske beregning af ændringer modellerne imellem er fokuseret på planlægnings-, udbuds-, administrations- og styringseffekter. Disse begreber, som er de gængse i forbindelse med befordring, forklares nedenfor Modeldesign Modellen er opdelt i en række faneblade, hvoraf de fem modeller hver har ét faneblad. Derudover er der en oversigt og et parameterark. 6

7 De samlede resultater af hver enkelt effekt og det samlede resultat af businesscasen for de fem modeller findes i oversigtsarket. I de fem faneblade, hvor resultaterne af de enkelte modeller fremgår, vil man kunne se, hvad de enkelte effekter bidrager med til businesscasen for den pågældende model. Parameterarket er der, hvor alle de tal, beregninger og estimater, som businesscasens resultater bygger på, er indført. Under de enkelte modeller på parameterarket fremgår det, hvilke specifikke forudsætninger der er sat op, herunder også hvilke tal der er beregnet, og hvilke der er estimeret. Hvordan estimater og beregninger er udført, vender vi tilbage til i afsnit 4 om metode Om basisværdierne Basisværdierne er de værdier, der bruges til beregningerne i alle fem modeller. Blandt basisværdierne er timepriserne i dag, de forventede timepriser i eget udbud og de forventede timerpriser i Midttrafik regi. Timeprisen i dag er udregnet af Aarhus Kommune og bygger på konkrete data fra den kørsel, der i dag bliver udført. Deloitte har ikke gennemført en kvalitetssikring af data, men anser tallene som værende troværdige. Den forventede timepris ved nyt udbud i eget regi både decentralt og centralt er estimeret ud fra de erfaringer, Deloitte har fra andre kommuneprojekter. Vi forventer en reduktion i prisen på 2,5 procent ved et decentralt udbud og 5 procent i et centralt udbud. Det gør vi blandt andet, da der de seneste år har været en stor priskonkurrence, og de lokale leverandører derfor er villige til at byde ind med en lavere pris end tidligere. Trafikselskabspriserne er estimeret ud fra de priser, Aarhus Kommune har oplyst, at Midttrafik i dag kører rutebaseret kørsel til i kommunerne, og den gevinst, der vil være, hvis en kommune af Aarhus størrelse kommer ind i Midttrafik med en meget stor portion rutebaseret kørsel. 7

8 Af øvrige basisværdier finder vi årsværkspriser, der er taget fra en businesscase, Odense Kommune har udført i forbindelse med deres befordringsprojekt. Derudover har vi omkostningstallene for 2013 på den visiterede kørsel i Aarhus Kommune, der er leveret af Aarhus Kommune til Deloitte Planlægningseffekt I de kontrakter, Aarhus Kommune har i dag, kender vi principperne i den metode, der bliver brugt til at planlægge kørslen. Dermed kan vi ud fra vores erfaring fra andre kommuner estimere, hvilken effekt der vil være på planlægningen i de enkelte modeller. Deloitte vurderer, at planlægningseffekten er størst i scenarie 2b, hvor planlægningen foregår centralt i Aarhus Kommune i et avanceret planlægningssystem, som kommunen selv planlægger i. Derudover vurderer vi, at effekten vil være mindst i scenarie 0, hvor kørslen fortsat planlægges af leverandøren. Deloitte har udført optimeringsøvelser i en række kommuner, og her har vi maksimalt opnået en planlægningseffekt på mellem 0,5-12 procent. Ud fra disse optimeringsanalyser har vi estimeret planlægningseffekten i Aarhus Kommune til at være på mellem 1-6 procent. Dog noget højere på 41-kørsel, da denne kørsel i dag hverken er udbudt eller systematisk planlagt. Den del af dagscenterkørslen, der i dag køres af taxa, estimerer vi til at have samme planlægningseffekt som i SP-kørslen. Det er formentlig et konservativt estimat. Planlægningseffekten er beregnet som en procentvis besparelse i kr./øre på baggrund af 2013-årsomkostningen. Alt i alt er det Deloittes vurdering, at man i scenarie 2b vil kunne spare 6 procent ved en bedre planlægning Udbudseffekt Udbudseffekten er beregnet på baggrund af de timerpriser, vi kender i dag, og de timepriser, vi forventer at kunne opnår fremover, hvad enten det er et udbud fra Aarhus Kommune eller et udbud fra Midttrafik. 8

9 Beregningerne på udbudseffekten kan ses i parameterarket ved siden af Deloittes anbefalede værdier. Udbudseffekten er beregnet som en procentvis besparelse i forhold til omkostningerne i 2013-tal. Forskellen mellem de nuværende priser og de forventede priser baseres på de effekter, vi kender fra andre steder, når kørsel bliver samlet og udbudt koordineret. Vi forventer et fald i prisen på mellem 2-5 procent i eget udbud og procent i trafikselskabets udbud Administrationseffekt Effekten på de administrative omkostninger baserer sig på estimater om årsværksforbrug. Erfaringerne bag omfanget stammer fra Odense Kommune, der netop har igangsat sit kørselskontor. Det er alene de omkostninger, der kommer til, som er med i businesscasen. Det forventes, at der vil være et større forbrug af årsværk i de decentrale modeller frem for de centrale modeller, da der skal bruges flere ressourcer på at drive tre kørselsfunktioner frem for én central. Ligeledes er der i model 0 nogle tilkomne administrative omkostninger, da der i modsætning til i dag skal udarbejdes udbud i alle tre magistrater, være koordinering af kørsel mellem leverandør, magistrat og institutioner og drift af kontrakterne. Derudover er der afsat ressourcer til controlling, udbud, planlægning m.m. I alle fem modeller er administrationseffekten beregnet i årsværk fordelt på de ovenstående funktioner som en samlet udgift og ikke fordelt på magistrater. Det betyder, at der, hvis et decentralt scenarie vælges, skal ske en byrdeomfordeling, idet MBU som den magistrat med den største omkostning til kørsel naturligt også vil skulle bruge flere ressourcer på udbud, koordinering, planlægning og controlling end eksempelvis MSO. En administrationseffekt er ligeledes indkøb af it-system til planlægning i scenarie 2a og 2b. 9

10 3.1.6 Styringseffekt Der kan være en række styringseffekter, som skal med i en businesscase. I den konkrete businesscase for Aarhus Kommune har vi primært kigget på den positive effekt af en stærkere controlling. Vi har vurderet, at der er en effekt på mellem 0,5-1,5 procent, stigende fra scenarie 0 til scenarie 2a+b, ved at have en bedre kontrol af leverandørfakturaerne. Metoden til bedre controlling i model 0,1a og 1b handler om, at der i udbuddene stilles krav til de styringsdata, man modtager fra leverandørerne hver måned. Uanset dette vurderer Deloitte, at controllingopgaven er sværere i model 0 end eksempelvis i scenarie 2a og b. Her vil gevinsten være en smule større, da Midttrafik bruger omvendt fakturering, (hvor Midttrafik opgør kørselsomfanget og faktureringen via egne it-systemer, hvormed risikoen for fejlfakturering minimeres. 10

11 3.2 Resultater af businesscasen Resultaterne fra økonomiberegningerne er illustreret i tabellen nedenfor. Hvis man ønsker at se de enkelte effekter under hver model, kan disse ses i modelarket. Model 0 Model 1a Model 1b Model 2a Model 2b Planlægningseffekt Udbudseffekt Administrationseffekt Styringseffekt Samlet BC Resultater af de økonomiske tal peger på, at der vil være de største effekter ved at implementere model 2b, som er den model, hvor Midttrafik udbyder kørslen, men hvor et kørselskontor i Aarhus Kommune udfører planlægningen af ruterne og står for den helt nødvendige koordinering mellem Midttrafik, magistrat, institutioner og borgere. Planlægnings- og udbudseffekterne er størst i model 2b, hvorimod der vil være en forholdsvis stor administrativ omkostning. Samlet set er økonomien cirka 1 mio. kroner bedre i model 2b end i den næstebedste model 1b. Effekterne er relativt ubetydelige ved ikke at gøre noget, altså i model 0, der betragtes som asis-model. De øvrige modeller 1a, 1b og 2a ligger relativt tæt, men dog ikke i rækkefølge. 11

12 4. Risikoanalyse Ovenfor blev de økonomiske forskelle mellem de fem modeller behandlet. I risikoanalysen gennemgås en række kvalitative forhold/risikotemaer, der også bør være en del af det ledelsesmæssige beslutningsgrundlag. Rækken af temaer dækker over relevante forhold, der i størst mulig grad skal være velfungerende for, at en ny model bliver en succes. Derudover indbefatter risikotemaerne omfanget af det forandringsarbejde, der skal til for at etablere en given model. Det er vigtigt at understrege, at risikotemaerne supplerer den økonomiske analyse. Det er derfor forsøgt at undgå overlap. Det vil sige, at emner, som er belyst økonomisk for eksempel muligheden for effektiv planlægning eller lave udbudspriser ikke er gentaget i den kvalitative risikoanalyse. Hvis man gjorde det, ville en række forhold blive talt med to gange og dermed blive tillagt ekstra vægt. Herunder følger en kort beskrivelse af de risikotemaer, som Deloitte anbefaler i den kvalitative risikovurdering. 4.2 Visitering Alle borgere, der skal befordres i lukkede kørselsordninger, skal visiteres til opgaven. Denne visitering fungerer forskelligt fra kommune til kommune. Imidlertid er borgerens oplevelse af visiteringsprocessen interessant og et risikoparameter. Visiteringen ændres ikke som en del af denne proces, uagtet hvilken organisationsmodel der vælges. Derimod er der en risiko for en ændring i ensartetheden på visitering og serviceniveau, alt efter hvilken model der vælges. 4.3 Udbud og konkurrence Det er afgørende for at sikre en god konkurrencesituation og dermed gode priser, at man langtidssikre sin udbudsstrategi. Ligeledes skal der tages højde for forsyningssikkerhed og risiko ved konkurser, hvor de bedste priser hentes m.m. 4.4 Gennemførelse af kørslen Temaet fokuserer på den risiko, der er forbundet med den kørsel, der er udbudt. Hvor meget fleksibilitet er der i de kontrakter, der udfærdiges. Det handler i høj grad om, hvor hurtigt og hvor meget en institution eller skole kan ændre sin kørsel. Ligeledes handler det om, hvilken service og kvalitet borgeren oplever, når der ydes befordring. 4.5 Styring I hvor høj grad har kommunen fuldt overblik over opgaven, der udføres. Hvilken risiko er der for, at det serviceniveau, der er fastlagt, ikke kan overholdes på grund af decentral organisering eller manglende overordnet fokus på opgaven. Hvor stor afhængighed har kommunen af leverandører og trafikselskab, og hvilken risiko giver det for kommunen? 4.6 Implementering Når der skal ske en organisatorisk ændring, vil der altid være en række risikoparametre. Det er komplekst at ændre en organisation, men er der størst risiko ved at ændre den centralt eller decentralt? Ligeledes er der behov for en høj grad af specialiserede medarbejdere. Derfor er der en risiko forbundet med, om medarbejderne kan fastholdes på sigt i en central eller decentral organisering, hvor risikoen for spejling af kompetencer er størst. 12

13 I tabellen nedenfor er temaerne evalueret i forhold til de fem modeller. Hertil er brugt en skala på 1-5. Karakteren 5 er udtryk for, at en given model er stærk indenfor et givent tema, og 1 er det modsatte. Deloitte vurderer, at de valgte hovedtemaer giver en bred og komplet vurdering af området. Derfor er det bevidst valgt ikke at differentiere vigtigheden af de forskellige temaer i sammentællingen af point for de enkelte modeller (som er vist i bunden af tabellen). 13

14 Risikotema Model Visitering: Borgerens oplevelse af visiteringen Ensartet visitering og service på tværs af ordninger Udbud og konkurrence: Langtidssikring af konkurrence i markedet Forsyningssikkerhed (fx ved konkurser og trafikudvidelser) Gennemførelse af kørslen: Fleksibilitet i ændringer af kørsel (set fra den enkelte enhed i kommunen) Borgerens oplevelse af kvalitet i kørslen Styring: Minimering af risiko for glidning i serviceniveau Overblik over kørselsopgaven i kommunen via gode styringsdata Afhængighed af ekstern part (vognmænd og trafikselskab) Implementering: Lav kompleksitet i forbindelse med etablering Fastholdelse af medarbejderkompetence over tid Model 0 Model 1a Model 1b Model 2a Model 2b I alt Det fremgår af tabellen, at scenarie 2b ud fra de opstillede risikotemaer scorer bedst. Model 2b er altså den model, hvor der er færrest risici samlet set. Model 0 har som den dårligst scorende model væsentligt flere risikomomenter end model 2b. 14

15 5. Deloittes anbefalinger Ud fra en samlet vurdering er det Deloittes anbefaling, at Aarhus Kommune vælger model 2b som organiseringsmodel. Det er vores vurdering, at model 2b både økonomisk, organisatorisk og risikomæssigt vil sikre Aarhus Kommune det bedst mulige resultat indenfor befordringsområdet. Model 2b er ligeledes den organisatoriske model, der bedst vil kunne håndtere den øvrige organisering på den del af befordringsområdet, som ikke umiddelbart er med her. Det er Deloittes opfattelse, at en organisering efter model 2b vil skabe størst mulig værdi for Aarhus Kommune og sikre et overblik over kørselsopgaven fremadrettet. I nedenstående illustration ser man resultatet af risikoanalysen og businesscasen, hvor økonomien ses på X-aksen og point i risikoanalysen på Y-aksen. Der er ikke som sådan nogen sammenhæng mellem økonomital og point. Men illustrationen giver et fint billede af rangeringen af modellerne. Point i risikoanalyse (Y) Model 2a Model 1b Model 2b 30 Model 0 Model 1a Mio. kroner (X) 15