European Commission att.: DG MARKT, Unit H.2 "Insurance and Pensions" 2, Rue de Spa 1000 Brussels Belgium

Save this PDF as:
 WORD  PNG  TXT  JPG

Størrelse: px
Starte visningen fra side:

Download "European Commission att.: DG MARKT, Unit H.2 "Insurance and Pensions" 2, Rue de Spa 1000 Brussels Belgium"

Transkript

1 European Commission att.: DG MARKT, Unit H.2 "Insurance and Pensions" 2, Rue de Spa 1000 Brussels Belgium Insurance guarantee schemes (IGSs) the s comments on the proposal presented in the European Commission White Paper 1. Summary The, the trade organisation of practically all insurance undertakings and occupational pension funds in Denmark as regulated under the Danish Financial Business Act, presents its comments on the European Commission s White Paper on Insurance Guarantee Schemes, COM (2010) 370. The is of the opinion that the security of Danish consumers does not warrant a need for insurance guarantee funds and especially not for life insurance. Together with existing Danish legislation on preferential right of policyholders in registered assets and the possibility of taking over a troubled undertaking as an estate under administration, Solvency II offers an extremely high degree of protection of consumer claims for compensation. Furthermore, the specific proposals of the White Paper particularly in respect of funding and application area entail massive problems that need to be clarified and addressed Philip Heymans Allé Hellerup Tlf Fax Claus Tønnesen Juridisk rådgiver Dir Generally, the finds it difficult to assess and comment on the proposal presented in the European Commission s White Paper. Firstly, it is unclear what types of insurer collapses the proposal mainly attempts to address. Is it isolated bankruptcies following poor/fraudulent management or does it also include situations with a higher number of bankruptcies following a long-term and severe financial crisis? Furthermore, there is a lack of clarity as to when compensation is payable via the guarantee funds and what insurance products are to be insured. In life insurance, in particular, products and provider conditions vary considerably from one Member State to the next. Against this backdrop, the therefore rejects the Commission s proposal for a duty to introduce guarantee funds in the Member States. The opines that, under any circumstance, Member States should only be obliged to introduce guarantee funds if Solvency II in combination with legislation in force in the individual Member State proves, in practice, to provide inadequate consumer protection in the long term. If as specified in the proposal it aims at creating a level playing field, the Danish In-

2 surance Association finds that the proposal needs to be extended to include common rules in a number of areas. If the Commission is of the opinion that it is politically necessary to present an initiative at this point in time, it should consider that a number of Member States already have schemes pursuing the same objective as a guarantee fund, and that these schemes should be recognised as either entirely or partially equal in respect of consumer protection. Finally, the believes that the proposal only to a limited extend if to any extent at all will be instrumental in ensuring financial stability. Indeed, in small markets, it may have the opposite effect if a major insurer collapses. Reference is made to the elaborating comments in section 2. In addition, on this basis, the cannot support the idea of a prior establishment of guarantee funds. The White Paper and its appendices shed no light on the consequences for the consumers of the bankruptcy of some 130 insurers between 1996 and How many consumers are yet to receive compensation and is any lack of compensation due to the absence of a pre-existing fund structure? Nor do the White Paper and its appendices clarify the importance of a pre-existing fund structure in various scenarios for simultaneous insurance collapses in the individual Member States. Moreover, the Danish Insurance Association finds that the proposed guarantee fund sizes in most cases will make the funds insufficient and in other cases superfluous since financing alternatives are available. Reference is made to the elaborating comments in section 3. Further, the has a number of specific comments on the White Paper proposal for regulation, including proposals in respect of some matters that need to be elucidated before a draft directive is submitted. Reference is made to the elaborating comments in section 4. The readily provides data and analyses to clarify whether a need exists for IGCs and how an IGC would work and should be organised. Reference to other documents: The comments of the relate to the joint consultation response from the insurance organisations in Finland, Norway, Sweden and Denmark as well as the consultation response from CEA, the European insurance and reinsurance federation. The is also familiar with the response of the Danish Financial Supervisory Authority to the Commission of 10 November 2010, which generally supports the proposal to introduce insurance guarantee schemes as a last-resort mechanism. However, the Danish Financial Supervisory Authority also suggests that the impact of introducing Solvency II, which is expected to reduce the risk of insurance undertaking bankruptcies markedly, be assessed before a decision is made. Side 2

3 Garantiordninger i forsikring - Forsikring & Pensions bemærkninger til forslaget i EU - Kommissionens hvidbog Resumé Forsikring & Pension, der er erhvervsorganisation for praktisk talt alle forsikringsselskaber og tværgående pensionskasser i Danmark reguleret af Lov om finansiel virksomhed fremkommer hermed med bemærkninger til EU - Kommissionens hvidbog om Insurance Guarantee Schemes COM (2010) 370. Forsikring & Pensions bemærkninger knytter sig til det fælles høringssvar fra forsikringsorganisationerne i Finland, Norge, Sverige og Danmark samt fra høringssvaret fra CEA, den europæiske forsikringsorganisation. Forsikring & Pension er også bekendt med de Finanstilsynets (Danish Financial Supervisory Authority) svar til Kommissionen af 10. november 2010, der generelt kan støtte forslaget om indførelse af garantiordninger i forsikring som en sidste mekanisme. Finanstilsynet foreslår dog samtidig, at der inden beslutning træffes, gennemføres en bedømmelse af virkningerne af indførelsen af Solvens II, der forventes at mindske risikoen for konkurs i forsikringsselskaber betydeligt. Det er Forsikring & Pensions opfattelse, at der af hensyn til sikkerheden for de danske forbrugere ikke er behov for egentlige garantifonde i livsforsikring. Solvens II skaber sammen med eksisterende dansk lovgivning om fortrinsret for forsikringstagerne i de registrerede aktiver og muligheden for overtagelse af et nødlidende selskab som administrationsbo, en meget høj beskyttelse af forbrugernes krav på erstatning. Samtidig medfører hvidbogens konkrete forslag især om funding og anvendelsesområde meget store problemer, som bør afklares og belyses. Forsikring & Pension finder det generalt vanskeligt at bedømme og kommentere det foreliggende forslag i Kommissionens hvidbog. Det er for det første ikke klart, hvilke typer af sammenbrud i forsikringsselskaber forslaget primært sigter på at skulle kunne håndtere. Er det enkeltstående konkurser som følge af dårlig/bedragerisk ledelse eller er det (også) situationer med et større antal konkurser som følge af langvarig og dyb finansiel krise? Hertil kommer, at der især mangler klare beskrivelser af, i hvilke situationer garantifondene skal involveres med udbetaling af erstatning, samt hvilke forsikringsprodukter der skal "sikres". Ikke mindst i livsforsikring er produkterne og leverandørforholdene meget forskellige fra land til land. Forsikring & Pension må derfor på det foreliggende grundlag tage afstand fra Kommissionens forslag om pligt til at indføre garantifonde i medlemslandene. Der bør efter Forsikring & Pensions opfattelse under alle omstændigheder kun være pligt for medlemslandene til at indføre garantifonde, såfremt Solvens II kombineret med allerede eksisterende lovgivning i det enkelte land i praksis på sigt viser sig utilstrækkeligt til at beskytte forbrugerne. Og forslaget må, hvis det som det selv angiver tilsigter at skabe konkurrenceneutralitet, efter Forsikring & Pensions opfattelse udbygges med fælles regler på en række områder. Hvis Kommissionen mener, at det er politisk nødvendigt at fremlægge et initiativ på nuværende tidspunkt, må dette som nævnt tage højde for, at der i en række Side 3

4 medlemslande allerede er ordninger med samme formål som en garantifond, og disse ordninger bør kunne anerkendes som helt eller delvist ligeværdige i forhold til beskyttelse af forbrugerne. Forsikring & Pension mener endelig, at forslaget kun i yderst begrænset omfang om overhovedet - vil have betydning til sikring af finansiel stabilitet. Det vil tilmed i små markeder kunne have den modsatte virkning i tilfælde at et større forsikringsselskabs konkurs. Der henvises til uddybende bemærkninger i Afsnit 2. Forsikring & Pension kan herudover ikke på det foreliggende grundlag støtte tanken om forudgående opbygning af garantifonde. Hvidbogen og dens bilag belyser ikke konsekvenserne for forbrugerne af de omkring 130 konkurser i forsikringsselskaber, som er indtruffet mellem 1996 og Hvor mange forbrugere har ikke fået deres erstatninger og skyldes det i givet fald fraværet af en forudgående fondsopbygning? Hvidbogen og dens bilag belyser heller ikke betydningen af en forudgående fondsopbygning i forskellige tænkelige scenarier for samtidige forsikringskonkurser i de enkelte medlemslande. Forsikring & Pension mener herudover, at de foreslåede størrelser af garantifondene i de fleste tilfælde vil føre til, at fondene er utilstrækkelige og i en række andre tilfælde overflødige, da der findes alternative finansieringsmuligheder. Der henvises til de uddybende bemærkninger i Afsnit 3. Forsikring & Pension har herudover en række konkrete bemærkninger til hvidbogens forslag til regulering, herunder forslag til en række forhold, som bør belyses inden fremsættelsen af et eventuelt direktivforslag. Der henvises til de uddybende bemærkninger i Afsnit 4. Forsikring & Pension deltager gerne med data og analyser, som kan belyse, om der er behov for garantiordninger i forsikring samt hvorledes eventuelle garantiordninger i forsikring vil virke og nærmere bør udformes. Ikke grundlag for direktivforslag på nuværende tidspunkt Nye solvensregler i forsikring (Solvens II) skal have mulighed for at bevise deres effektivitet til beskyttelse af forbrugerne Med Solvens II gennemføres helt nye principper for beregning af og i nogle tilfælde skærpede krav til forsikringsselskabers kapital og risikostyring. I modsætning til tidligere inddrages samtlige risici i det enkelte selskab i vurderingen af solvensbehovet. Der indføres to kapitalkrav, som såvel selskabets ledelse som tilsynsmyndighederne løbende forholder sig til. Hvis der er risiko for, at et selskab ikke vil kunne opfylde det høje kapitalkrav SCR skal det underrette tilsynet og træffe foranstaltninger til at opfylde kapitalkravet. Hertil kommer kravet om, at selskaberne skal foretage en "supplerende" egenvurdering af, om de har tilstrækkelige midler til at opfylde deres forpligtelser i forbindelse med udarbejdelsen af "Own Risk Self Assessment (ORSA)". Den samlede opmærksomhed om opfyldelsen af solvenskravet giver således den højst mulige grad af sikker- Side 4

5 hed for forbrugerne, som med rimelighed kan forventes. Samtidig må det forventes, at mange selskaber herudover vil operere med en stødpude. De nævnte grundlæggende principper er fastsat før finanskrisen og er kalibreret i lyset af denne.finanskrisens forløb og dens meget begrænsede konsekvenser for forsikringssektoren og dens kunder giver intet grundlag for en ændret vurdering af sikkerhedsniveauet, som det er fastlagt med Solvens II. Der er snarere grund til at fremhæve, at principperne i Solvens II bl.a. om rapportering og egenvurdering er lagt til grund for de initiativer, som Kommissionen har fremlagt om samarbejde mellem tilsynsmyndighederne i andre dele af den finansielle sektor. Øgede krav til sikkerheden vil endvidere uvægerligt føre til omkostninger for forbrugerne og risiko for "Moral hazard" i branchen, hvilket snarere truer end øger den finansielle stabilitet. Endvidere bør pligten til at indføre garantifonde i et medlemsland kun indtræde, hvis det konkret viser sig, de nye solvensregler sammen med andre ordninger med tilsvarende formål som garantifonde i praksis er utilstrækkelige til at sikre forbrugerne tilfredsstillende. Forslaget er ikke konkurrenceneutralt tværtimod Forslaget omfatter ikke pensionsfonde, der heller ikke er underlagt reglerne i solvens II. Behovet for garantifonde derfor må forventes at være større på pensionsfondsområdet end i forsikringssektoren. En minimumsharmonisering, som den foreslåede, vil derfor efter Forsikring & Pensions opfattelse ikke føre til konkurrenceneutralitet. Principperne i hvidbogen medvirker tværtimod til at skabe øge konkurrenceforvridningen mellem forskellige former for pensionsprodukter og udbydere og vil dermed afgørende kunne påvirke indretningen af pensionsmarkedet i det enkelte medlemsland. Et krav om garantifonde skal derfor i givet fald omfatte alle pensionsordninger inden for de respektive søjler. Konkurrenceneutralitet vil efter Forsikring & Pensions opfattelse herudover bl.a. forudsætte, - at medlemslandene kan få "godskrevet" tilstedeværelsen af allerede eksisterende ordninger med samme formål som en garantifond, f.eks. separatiststilling i bestemte for forsikringstagerne ved konkurs - at der i modsætning til, hvad hvidbogen foreslår - eksisterer ensartede principper for, hvornår garantifondene som en sidste mulighed skal aktiveres. I forsikringsselskaber med langsigtede forpligtelser vil det i praksis kunne være den bedste løsning i kortere eller længere periode at drive forsikringsvirksomheden videre og "vente på bedre tider", frem for hurtigt at erklære forsikringsselskabet konkurs. - at der er fælles regler for opgørelse af erstatning for fremtidige forpligtelser, og at der f.eks. er taget stilling til, om der skal ydes erstatning for tab af mulighed for at tegne forsikring eller tegne forsikring på samme vilkår som i det konkursramte selskab. Forsikringskonkurser truer ikke den finansielle stabilitet Hvidbogens henvisning til, at forslaget skal medvirke til at sikre finansiel stabilitet forekommer ikke overbevisende. Historisk set har reguleringen af forsikringsvirksomhed ikke haft fokus på at sikre den finansielle stabilitet. Hertil kommer, at forholdene i forsikring i forhold til spørgsmålet om finansiel stabilitet adskiller sig afgørende fra forholdene i banksektoren. Risikoen for, at krise i et forsikringsselskaber fører til masseudtag af livsforsikring er i et land som Dan- Side 5

6 mark forsvindende lille. Og konkurs i et skadesforsikringsselskab må antages at være helt uden betydning for den finansielle stabilitet, idet forsikringskunderne typisk blot vil kunne forsikre sig på ny i et andet forsikringsselskab. Hertil kommer, at forsikringsselskaberne ikke som bankerne har nogen væsentlig betydning for betalingssystemerne. Som tidligere nævnt vil tilstedeværelsen af en garantifond især i mindre markeder kunne virke destabiliserende i tilfælde af et stort forsikringsselskabs konkurs, idet opkrævning af større bidrag fra de øvrige selskaber vil kunne skabe problemer i disse selskaber. Sammenfatning Forsikring & Pension finder sammenfattende ikke argumenterne for at indføre krav om garantifonde overbevisende. Der mangler som nævnt især analyser af følgende: 1) Erfaringer fra konkurser i forsikringsselskaber i medlemslandene. Hvilke konsekvenser har disse haft for forbrugerne? 2) Hvilken betydning vil overgangen fra Solvens I til Solvens II have i retning af at begrænse problemerne for forbrugerne? 3) Hvilke ordninger med samme eller lignende formål som garantiordninger findes i medlemslandene, og hvilken betydning bør disse ordninger tillægges i forhold til medlemslandenes eventuelle pligt til at etablere garantifonde? 4) Funding af forsikringsgarantiordninger Forsikring & Pension kan på det foreliggende grundlag ikke tilslutte sig forslaget om forudgående funding af garantifonde i forsikring. Forsikring & Pension foreslår, at der i givet fald gennemføres en nærmere analyse i medlemslandene af behovet for og betydningen af en ex ante finansiering med udgangspunkt i forskellige tænkelige situationer med konkurs i forsikringsselskaber og omkostningerne derved. Baggrunden for dette forslag er, at behovet for tilstedeværelsen af en forud tilvejebragt kapital herunder betydningen af denne må antages at variere afgørende i lyset af selskabsstrukturen, forsikringsforpligtelserne omfang og karakter, antallet og størrelsen af forsikringsselskaber i vanskeligheder samt årsagen til disse vanskeligheder (langvarig, bredt rammende finansiel krise, enkelt misdrevet forsikringsselskab osv.). Mere konkret skal Forsikring & Pension med udgangspunkt i forholdene på det danske forsikringsmarked pege på følgende: - en ex ante finansiering på 1,2 % procent af årspræmien vil med en dækning af kun 10 % af forsikringsforpligtelserne i "År 1" efter en konkurs i Danmark kun række til at afdække det 20. største livsforsikringsselskabs kunder (forbrugere). I skadesforsikring vil det 10. største skadesforsikringsselskabs forbrugerkunder kunne få dækket 10% af forpligtelserne det første år efter konkursen (Beregninger for det danske Side 6

7 forsikringsmarked vedlægges som bilag baseret på officielle statistikker indberettet til tilsynsmyndighederne vedlægges som bilag). - Forsikring & Pension anerkender, at en kapital på 1,2 % kan sikre honorering af krav mod det konkursramte selskab den første tid efter konkursens indtræden. Forsikring & Pension finder imidlertid, at et sådant likviditetsbehov mere hensigtsmæssigt kan opfyldes ved, at der i den aktuelle situation skaffes finansiering ude fra på markedsvilkår. Vilkårene for et sådan finansiering vil selvsagt kunne variere med den almindelige økonomiske situation i samfundet og vil også afhænge af, om der er mulighed for efterfølgende finansiering m.h.p. servicering og tilbagebetaling af lånet, f.eks. ved efteropkrævning hos forsikringstagerne. En løsning som den skitserede blev med succes anvendt i Danmark i forbindelse med Plus Forsikrings konkurs i efteråret Kommissionens anfører, at ex ante fiannsiering især hvis den gøres afhængig af konkursrisikoen i det enkelte selskab - sikrer, at forsikringstagerne i det senere konkursramte selskab kommer til at bidrage til at sikre den senere kompensation. Forsikring & Pension finder ikke argumentationen overbevisende. Udover at en risikodifferentieret betaling er vanskelig at praktisere "løbende" og vil medføre en "sortlistning" af selskaber med højere risikoprofil end gennemsnittet, vil forsikringstagere i et falleret selskab som kunder i et nyt forsikringsselskab via en ex postfinansiering også komme til at bidrage til erstatningsudgifterne som følge af konkursen i deres tidligere selskab. Uanset finansieringsformen for en garantiordning, men afgørende for omkostningerne, er spørgsmålet om, hvorvidt pligten til at bidrage til garantifonden påhviler forsikringsselskaberne eller forbrugerne. I betragtning af den forsvindende lille risiko for, at garantifonden skal aktiveres, foreslår Forsikring & Pension, at finansieringsforpligtelsen kanaliseres uden om forsikringsselskaberne og direkte til forbrugerne, således som det er tilfældet i den danske terrorforsikringsordning for skadesforsikring, jf. lov nr. 469 af 17. juni Sammenfattende finder Forsikring & Pension ikke behov for, at en evt. pligtmæssig garantiordning forud finansieres med deraf følgende udgifter for forbrugerne og forsikringsselskaberne. Det foreslås endvidere, at pligten til at bidrage til finansieringen direkte påhviler forbrugerne. Bemærkninger til de enkelte elementer i hvidbogens forslag For det tilfælde, at Kommissionen går videre med planerne om gennemførelse af et direktiv om pligt til at gennemføre garantifonde i alle EU lande har Forsikring & Pension følgende bemærkninger til den konkrete udformning af rammerne i direktivet. Minimumsharmonisering Forsikring & Pension støtter principielt forslaget om en minimumsharmonisering. Som nævnt i Afsnit 2 er Forsikring & Pension dog tvivlende over for, om målet med harmoniseringen kan nås uden totalharmonisering på visse områder. Side 7

8 Der henvises til punkterne i afsnit 2.2, hvor en totalharmonisering/høj grad af harmonisering efter Forsikring & Pensions opfattelse er nødvendig for at undgå konkurrenceforvridning. Decentraliserede garantifonde Forsikring & Pension kan fuldt ud støtte hvidbogens forslag om, at der ikke etableres en fælles garantifond for hele EU, men at en evt. pligt er begrænset til at der skal oprettes garantifonde i de enkelte medlemslande. Forsikring & Pension kan også støtte, at tanken om at etablere en låneordning mellem garantifondene i medlemslandene opgives. En låneordning vil efter Forsikring & Pensions opfattelse kunne have procyklisk effekt på økonomien inden for EU og vil i øvrigt kun være acceptabelt i tilfælde af en fuld harmonisering på alle væsentlige punkter. Hjemlandsprincippet Forsikring & Pension støtter forslaget om, at hjemlandsprincippet skal gælde for medlemslandenes garantiordninger, selvom dette indebærer, at forbrugerne i et land stilles forskelligt, alt efter om de er forsikret i et nationalt forsikringsselskab hhv. et forsikringsselskab i et andet medlemsland. Omfattede forsikringer Kommissionen foreslår at alle forsikringer og forsikringsgarantier skal omfattes af garantiordningerne. Forsikring & Pension finder det afgørende, at der inden fremlæggelsen af et eventuelt direktivforslag gennemføres en nøje analyse i de enkelte medlemslande af, hvilke forsikringsprodukter der bør omfattes. Tvivl om afgrænsningen foreligger især inden for livs- og pensionsforsikringsområdet, hvor en række, meget udbredte forsikringsprodukters forsikringsydelser er baseret på resultatet af investeringer, som forbrugeren har større eller mindre indflydelse på. I nogle tilfælde garanterer forsikringsselskabet et bestemt afkast, i andre tilfælde et mindste afkast og i atter andre tilfælde afgiver selskabet en prognose for det forventede afkast. Skal andre end forbrugere omfattes af garantiordningerne? Forsikring & Pension mener, at garantiordninger primært skal omfatte forbrugerne, medens professionelle forsikringstagere selv bør bære den meget lille risiko for, at et forsikringsselskab går konkurs. Besluttes det at medtage visse erhvervsdrivende lægger Forsikring & Pension stor vægt på, at afgrænsningen gøres snæver dvs. kun omfatter enkeltmandsvirksomheder og i øvrigt så klar som overhovedet mulig. Selvrisiko ved udbetalinger fra garantifonden Forsikring & Pension er enig med Kommissionen i, at det skal være muligt for medlemslandene at bestemme en selvrisiko ved udbetaling af erstatning fra en garantifond. Hermed understreges, at garantifondes formel er at sikre forbrugerne mod velfærdstruende tab af forsikringserstatninger. Minimumsselvrisikoen bør derfor kunne være større end den selvrisiko for forbrugeren, der fremgår af den enkelte forsikringsaftale. Dette vil medvirke til at nedbringe de samlede omkostninger ved garantiordningerne uden væsentlig ulempe for forbrugerne. Side 8

9 Forholdet til eksisterende garantiordninger på særlige forsikringsområder Forsikring & Pension er bekendt med, at der i en lang række medlemslande eksisterer garantiordninger på bestemte forsikringsområder. I Danmark er der bl.a. ordninger, der omfatter konkurser i selskaber, som tegner lovpligtig motoransvarsforsikring og lovpligtig arbejdsskadeforsikring. Endvidere eksisterer der ordninger med registrerede aktiver, der i en konkurssituation er forbeholdt forsikringstagerne Forsikring & Pension opfordrer Kommissionen til nøje at overveje, om sådanne særordninger, der ofte er knytte op til sociale og erstatningsretlige ordninger i medlemslandene, kan videreføres i nogenlunde uændret form, og dermed fortsat opfylde relevante, tilsigtede formål i det enkelte medlemsland. Med venlig hilsen Claus Tønnesen Side 9